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04/03/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 372/2021, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 761/2021 de 20 de Octubre de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 20 de Octubre de 2021
Tribunal: TSJ Pais Vasco
Ponente: CUESTA CAMPUZANO, TRINIDAD
Nº de sentencia: 372/2021
Núm. Cendoj: 48020330012021100381
Núm. Ecli: ES:TSJPV:2021:2795
Núm. Roj: STSJ PV 2795:2021
Encabezamiento
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA
MAGISTRADOS:
D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ
D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO
En la Villa de Bilbao, a veinte de octubre de dos mil veintiuno.
La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por los/as Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación, contra los autos del Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 1 de Donostia / San Sebastián en el recurso contencioso-administrativo número 45/2021, que impugnaban la vía de hecho consistente en el inicio, el once de diciembre de 2020, de la prestación, por parte del consorcio, del servicio público local del aprovechamiento energético de residuos, sin contar con las autorizaciones y requisitos legales.
Son parte:
-
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Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO.
Antecedentes
En el ámbito de ese procedimiento, el juzgado dictó, el diecisiete de mayo de 2021, auto por el cual se desestimó el recurso de revisión interpuesto contra el decreto por el cual se resolvió el recurso de reposición planteado por Gurasos contra sendas diligencias de ordenación, de cuatro y de ocho de marzo del corriente, que tuvieron por hecha la solicitud de que se declarara la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 51.3 de la Ley 29/1998; y dieron traslado a las demás partes para que alegaran lo que tuvieran por conveniente en relación a esa petición.
Ese mismo día, fue dictado auto 124/2021 con la siguiente parte dispositiva:
«Que debo
Se realiza la imposición de costas a la recurrente con el límite por todos los conceptos de 300 euros sin incluir el IVA».
Ese mismo día, el señor letrado de la administración de justicia dictó diligencia por la cual se admitía a trámite el recurso presentado. Al mismo tiempo, se daba traslado a las demás partes para que, en su caso, presentaran su oposición o su adhesión a la apelación.
Al día siguiente, presentó su escrito de oposición a la apelación la representación procesal del consorcio. Este terminaba suplicando lo siguiente:
1) En relación al auto de diecisiete de mayo de 2021 por el que se desestimó el recurso de revisión interpuesto contra el decreto de veintitrés de marzo de 2021, se inadmitiera el recurso de apelación, por no ser una resolución susceptible de recurso; y, subsidiariamente, se desestimara.
2) En relación con el auto 124/2021, se desestimara íntegramente el recurso de apelación, confirmando el auto de instancia.
3) Se condenara en costas a la recurrente.
Dado que el juzgado no había dado traslado a la parte recurrente de la petición de inadmisibilidad del recurso planteado frente al auto que resolvió el recurso de revisión, se dictó, el uno de septiembre de 2021, providencia por la cual se ordenaba dar cumplimiento a este trámite.
Ocho días más tarde, la procuradora de los tribunales doña Montserrat Colina Martínez, actuando en nombre y representación de Gurasos, dio cumplimiento a este trámite por medio de escrito por el que se interesaba que se rechazaran las solicitudes de inadmisión del recurso y se estudiara la legalidad de las dos resoluciones recurridas.
Dado que no se había solicitado la apertura de período probatorio ni conclusiones, se señaló para votación y fallo el siete de octubre del corriente; fecha en que tuvo lugar la diligencia. Seguidamente, quedaron los autos conclusos para dictar sentencia.
Fundamentos
A través del presente recurso, la defensa de Gurasos se alza contra dos autos dictados por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de San Sebastián. Tal y como se ha expuesto en el antecedente primero de la presente resolución, uno de ellos desestimó el recurso planteado contra las resoluciones por las cuales, el letrado de la administración de justicia, dio trámite a la petición de que se declarara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. El segundo de ellos asumió tal pretensión y declaró inadmisible el recurso planteado por Gurasos.
El magistrado, para adoptar su decisión, explica que el recurso se habría dirigido contra una actuación que la asociación recurrente considera vía de hecho. Sin embargo, el juzgador señala que, al analizar el expediente administrativo, se aprecia la constante intervención de los órganos competentes en la materia dentro del Gobierno Vasco. De hecho, el auto analiza todas y cada una de las actuaciones realizadas y que conforman el expediente administrativo. A partir de ahí, hace aplicación de la posibilidad contemplada en el artículo 51.3 de la Ley 29/1998, dado que considera evidente que la actuación se ha producido dentro de la competencia de la administración y de conformidad con las reglas del procedimiento.
Contra los dos autos dictados por el juzgado de instancia se alza Gurasos.
Para empezar, la apelante defiende la posibilidad de interponer recurso de apelación contra ambas resoluciones. En relación al que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, se remite al artículo 80.1 de la Ley 29/1998. Por lo que se refiere al auto por el que se resolvió el recurso de revisión, Gurasos explica que el letrado de la administración de justicia había dictado sendas diligencias, de cuatro y ocho de marzo del presente, por las que acordó, respectivamente, tener por hecha la solicitud de que se inadmitiera el recurso, y dar traslado a las partes de tal petición para que formularan alegaciones al respecto. La asociación habría presentado recurso de reposición contra esas resoluciones, que se habrían desestimado por decreto de veintitrés de marzo de 2021. La ahora apelante habría alegado, para fundar ese recurso, que el procedimiento de inadmisión del artículo 51.3 de la Ley 29/1998 solo podía iniciarse de oficio. De modo que se trataría de una prerrogativa del juez, y únicamente cabría dar traslado a las partes después de que este hubiera tomado su decisión de iniciar ese trámite. Pues bien, en el auto por el que se resolvió el recurso de revisión, el juzgador habría dado respuesta a esas objeciones procesales planteadas por la recurrente. De forma que el auto por el que se declaró la inadmisión del recurso contencioso-administrativo sería consecuencia de este. Se trataría, pues, de dos partes de una misma decisión de inadmisión. Niega que se trate de un impulso procesal, sino que nos encontraríamos ante una decisión plenamente jurisdiccional, encomendada legalmente al juez, pero que, en este caso, habría sido adoptada por el letrado de la administración de justicia a instancias de la parte demandada. Y defiende que, de existir la infracción procesal por ella denunciada, el auto que inadmitió el recurso sería nulo. De hecho, considera que los motivos dirigidos contra la primera resolución bien los podría haber utilizado contra la segunda. Igualmente, señala que se trataría de una cuestión de orden público que podría, incluso, ser analizada de oficio por el tribunal. No obstante, considera más rigurosa la interposición del recurso de apelación contra los dos autos.
A continuación, Gurasos denuncia que el auto 124/2021 habría infringido el artículo 51.4 de la Ley 29/1998. Argumenta que la resolución no contendría los antecedentes procesales necesarios. Se limitaría a indicar que se había interpuesto recurso contra la vía de hecho, y a hacer mención a la remisión del expediente. Sin embargo, no haría ninguna referencia a la tramitación del incidente. De ese modo, habría entrado, directamente, a analizar si la actuación administrativa se había producido de acuerdo con las reglas del procedimiento establecido al efecto.
Por lo que se refiere al auto por el que se desestimó el recurso de revisión, la asociación insiste en que el incidente de inadmisibilidad no podría tramitarse a instancia de parte, sino que únicamente podría iniciarse de oficio por el juez, y no por el letrado de la administración de justicia. Así se deduciría del artículo 51 de la Ley 29/1998. De hecho, la parte demandada únicamente podría instar la inadmisibilidad del recurso por las causas contempladas en el artículo 69 de la Ley 29/1998. Sin embargo, entre ellas no se incluiría la contemplada en el artículo 51.3. Razona que la ley diferenciaría claramente entre las competencias del juez y las del letrado de la administración de justicia. Pues bien, el artículo 51, apartados 3.º y 4.º, atribuiría la competencia para dar inicio al trámite, expresamente, al juez. No nos encontraríamos, por tanto, ante un impulso procesal, sino ante una decisión plenamente jurisdiccional atribuida al juez. Ello supondría que, en el caso que nos ocupa, se habría incurrido en vicios no subsanables a través de la resolución que pone fin a la tramitación indebida de un trámite que no se habría iniciado conforme a lo previsto en la ley.
Por otro lado, el recurso denuncia infracción del artículo 51.3 de la Ley 29/1998, dado que, a su juicio, no se habría acreditado que resulte evidente que la actuación administrativa se haya producido con arreglo a las reglas del procedimiento legalmente establecido.
Gurasos señala que uno de los contenidos esenciales del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución sería el de obtener una resolución motivada y fundada en derecho sobre el fondo del asunto. No obstante, reconoce que ese derecho se entiende satisfecho cuando el órgano judicial dicta una resolución de inadmisión razonadamente apreciada. Igualmente, señala que el Tribunal Constitucional, de forma reiterada, ha declarado la vigencia del principio
La apelante admite que el artículo 51.3 de la Ley 29/1998 permite que se inadmita el recurso presentado contra una actuación constitutiva de vía de hecho cuando resulte evidente que la actuación en cuestión se ha producido de conformidad con los requisitos legales. Ahora bien, esa evidencia debería ser de tal calibre que permitiera al juzgado resolver el recurso sin necesidad de oír a las partes, de practicar prueba o de realizar un mayor análisis.
A partir de ahí, la asociación actora afea al auto de instancia el que ni siquiera afirme que la actuación recurrida sea conforme a derecho, sino que únicamente haría referencia a la constante intervención administrativa por parte de los órganos competentes del Gobierno Vasco. Igualmente, apunta a que el magistrado no habría hecho una valoración de los documentos y resoluciones obrantes en el expediente administrativo. Fundamentalmente se queja de que no se haya concluido si la actuación administrativa contaba o no con las autorizaciones necesarias. Señala que una cosa sería que una administración competente para otorgar las autorizaciones haya intervenido en el asunto, y otra, que esa intervención haya concluido con la emisión de las autorizaciones legalmente exigidas para el inicio de la operación. Razona que lo denunciado por esa parte no sería el inicio de la operación del servicio sin solicitar las autorizaciones pertinentes, sino que se habría iniciado sin haberlas obtenido, pese a que este sería un requisito legal para ello.
También denuncia el recurso el que el auto de inadmisión no diferenciaría entre las actuaciones administrativas anteriores al inicio de la operación del servicio el diez de diciembre de 2020 y las posteriores. Señala que estas últimas no podrían servir para justificar la inexistencia de vía de hecho. Por consiguiente, la cuestión no sería si, a fecha de remisión del expediente (cuatro de marzo de 2021) se contaba con las autorizaciones necesarias, sino si estas existían al momento de inicio de la operación del servicio. Gurasos llega a afirmar que los hechos recogidos en el auto llevarían a la conclusión de que, lejos de acreditarse la conformidad a derecho de la actuación administrativa, se estaría acreditando justamente lo contrario, dado que los requisitos legales para el inicio de la prestación del servicio se habrían obtenido con meses de retraso.
A continuación, la apelante señala que, para saber a qué marco legal habría de sujetarse la actuación de prestación, habría que identificar el servicio prestado por la administración. Pues bien, en el caso que nos ocupa, estaríamos ante una valoración energética de residuos a través de una planta de valoración energética de 26,88 MW de potencia nominal instalada. Este tipo de instalaciones estarían sometidas a diferentes requisitos legales, tanto de orden ambiental como energético e industrial. Así, la Ley 54/1997 impondría la necesidad de contar con autorización administrativa previa y otros requisitos administrativos para la explotación de las instalaciones de producción de energía eléctrica. Por su parte, el Real Decreto 413/2014, de seis de junio, establecería los requisitos administrativos esenciales necesarios para operar, ninguno de los cuales se cumplirían a fecha de diez de diciembre de 2020.
El recurso continúa razonando que, el veintiocho de febrero de 2020, Ekondakin, concesionaria del servicio, habría presentado solicitud de puesta en marcha definitiva de las instalaciones para la generación eléctrica. Para ello, habría presentado el certificado de dirección de obra final. El dieciocho de agosto de ese mismo año, el coordinador de la administración industrial y energética de la delegación territorial habría emitido un acta provisional de puesta en marcha, condicionada a que, para el quince de noviembre, se hubieran subsanado las deficiencias advertidas. El doce de noviembre, el concesionario habría solicitado la prórroga del acta provisional. Esta petición se habría denegado el uno de diciembre de 2020. De modo que, desde el quince de noviembre de 2020 hasta el uno de febrero de 2021 (fecha de la puesta en marcha definitiva), la instalación no habría contado con autorización para su funcionamiento.
Por otro lado, la asociación actora argumenta que la administración demandada habría inducido a error al juzgador, dado que le habría hecho creer que el expediente 20-ATJ-20181 y la autorización provisional tenían por objeto, únicamente, el trasformador, y no la totalidad de las instalaciones eléctricas de valoración energética. Sin embargo, el acta provisional habría otorgado la conformidad para la puesta en marcha de las instalaciones eléctricas de la generación de la planta de valoración energética.
Pues bien, la apelante sostiene que no nos encontraríamos ante un error, sino que la administración lo habría provocado maliciosamente con el objetivo de engañar al juzgador sobre la falta de autorizaciones. Explica que el uno de septiembre se habría incendiado el transformador principal y el día veinticinco de ese mismo mes se habría solicitado la legalización temporal de una instalación de transformación provisional en sustitución del transformador principal que formaba parte de las instalaciones provisionalmente autorizadas. De modo que, al perder su validez la autorización provisional el quince de noviembre de 2020, habrían quedado sin autorización todas las instalaciones eléctricas de generación. Sin embargo, la administración, al generar la confusión, habría intentado hacer creer que la solicitud de sustitución del trasformador temporal otorgaba amparo a toda la actividad.
El recurso también niega que la instalación estuviera inscrita en el Registro Administrativo de Instalaciones de Producción de Energía Eléctrica, pese a que se trataría de un requisito necesario para el inicio de operaciones. De hecho, en el momento de remisión del expediente ni siquiera se habría producido su inscripción definitiva.
Para terminar, el recurso señala que las obras no habrían finalizado en el momento de inicio de operaciones. En concreto, explica que faltarían aspectos sustanciales, como el tratamiento de lodos, la sustitución del sistema de extracción de cenizas o la instalación del sistema de ventilación de Co de las escorias.
Todo lo expuesto sería indicativo, a juicio de Gurasos, de la imposibilidad de rechazar, en este momento procesal, la existencia de vía de hecho, habida cuenta de que, a su juicio, no se contaría con la cobertura de los actos administrativos que habilitarían esa actuación.
Por su parte, el consorcio se opone al recurso planteado por Gurasos. Para ello, comienza destacando los antecedentes que, según su criterio, tendrían trascendencia para la resolución de la apelación.
El apelado indica que el procedimiento se habría iniciado con la solicitud, presentada por la asociación, de la adopción de una medida cautelar
Después de la interposición del recurso contencioso-administrativo por parte de Gurasos, el consorcio habría remitido el expediente administrativo. Al llevar a cabo ese trámite, habría aprovechado para poner en conocimiento del juzgado que, además de las cuestiones analizadas en el auto de medida cautelar, obraban en el expediente administrativo documentos que reforzarían la idea de inexistencia de vía de hecho. El letrado de la administración de justicia habría dado trámite a este escrito y, en consecuencia, habría dado traslado a las demás partes para que formularan alegaciones al respecto. Contra esa diligencia de ordenación, Gurasos habría presentado recurso de reposición, dado que entendía que el impulso procesal se había realizado de forma incorrecta. Sin embargo, el recurso se habría desestimado por decreto de veintitrés de marzo de 2021. Contra este se habría interpuesto recurso de revisión, que se desestimó por auto de diecisiete de mayo de 2021.
Por lo que se refiere a este auto, el consorcio rechaza que sea susceptible de ser recurrido en apelación, dado que no tendría cabida en ninguno de los supuestos legalmente contemplados al efecto. De tal modo que, a su juicio, solo sería admisible el recurso de apelación presentado contra el auto por el que se declaró inadmisible el recurso contencioso-administrativo.
En relación a la infracción del artículo 51.4 de la Ley 29/1998, el apelado señala que solo podría examinarse este motivo en el caso de que se admitiera la posibilidad de interponer recurso de apelación contra el primer auto.
En cualquier caso, señala que el juzgador motivaría su decisión en el apartado de fundamentos de derecho. Sin embargo, nada de lo expuesto en el recurso de apelación serviría para combatir los argumentos jurídicos empleados por el magistrado de instancia. Por lo tanto, el recurso debería ser desestimado.
A mayor abundamiento, el consorcio destaca que Gurasos en ningún momento habría alegado indefensión. Por lo tanto, las objeciones procesales por ella realizadas no dejarían de ser, en su caso, vicios procesales que no afectarían al fondo del asunto, habida cuenta de que la actora tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la posible inadmisibilidad de su recurso. De hecho, en el suplico del recurso de apelación, no se interesaría la retroacción de actuaciones al momento de la remisión del expediente administrativo, sino que se ordene al juzgado de instancia continuar con la tramitación del recurso para pronunciarse sobre el fondo del asunto.
Por lo que se refiere a la supuesta vulneración del artículo 51.3 de la Ley 29/1998, el consorcio señala que al auto impugnado primero analizaría el concepto de vía de hecho para, después, rechazar que exista en el caso que nos ocupa. Sin embargo, el apelado considera que la actora no habría hecho ningún esfuerzo para intentar justificar que el relato por ella construido tendría encaje en la vía de hecho. Señala que el juzgador habría podido tener conocimiento del asunto al resolver la pieza separada de medidas cautelares. Por ello, considera increíble que se haya podido engañar al juzgador. Destaca que quien estaría intentando engañar a la sala sería, precisamente, Gurasos, dado que habría omitido la existencia de la autorización del Departamento de Industria de cuatro de diciembre de 2020. Esta autorización sería previa a la puesta en marcha de la instalación. De modo que, cuando esta inició su actividad, contraría con la autorización que la actora niega que exista.
Pues bien, en la medida en que, para la firma del acta de inicio de operaciones, la planta contaba con todas las autorizaciones necesarias, no cabría hablar de vía de hecho. Con posterioridad, siguieron realizándose los trámites precisos para la puesta en marcha del trasformador principal. Todas estas actuaciones constarían en el expediente administrativo.
Para concluir, el consorcio señala que la propia asociación actora habría reconocido que, a día de hoy, no existiría vía de hecho, dado que, desde el uno de febrero de 2021, la instalación contaría con todas las autorizaciones que la asociación considera necesarias. Por consiguiente, su pretensión de cese de la vía de hecho ya habría quedado satisfecha. De tal modo que, aun cuando llegara a entenderse que en un momento inicial hubo vía de hecho, en la actualidad el procedimiento habría perdido su objeto de forma sobrevenida.
Por su parte, Ekondakin también rechaza el recurso de apelación planteado por Gurasos.
Al igual que el consorcio, niega que el auto por el que se resolvió el recurso de revisión sea apelable. Destaca que el artículo 80.1.c) de la Ley 29/1998 solo permitiría utilizar recurso de apelación contra las resoluciones que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o imposibiliten su continuación. Sin embargo, el auto en cuestión no haría ninguna de esas dos cosas, dado que se limitaría a zanjar un debate procesal que ya sería firme.
Aun cuando se admitiera el recurso de apelación contra ese auto, afirma que debería ser desestimado. Considera que las infracciones procesales que le atribuiría la asociación actora no se sustentarían en la Ley 29/1998. Argumenta que una cosa sería que la decisión final sobre la inadmisión del recurso corresponda al juez, y otra, que sea este quien deba dictar las resoluciones de trámite necesarias para el impulso procesal del incidente. Esto último sería lo que sostendría Gurasos sin ningún apoyo legal. Rechaza que el artículo 51 impida que la causa de inadmisión sea planteada por una de las partes. De modo que lo único trascendente sería la concesión de un plazo de alegaciones y que sea el tribunal quien resuelva finalmente si concurre o no causa de inadmisión.
Por otro lado, señala que el artículo 51.3 prevería, expresamente, la posibilidad de que el juzgado inadmita el recurso antes del trámite de alegaciones previas, siempre que se recurra una vía de hecho y sea evidente que esta no concurre.
El escrito de oposición a la apelación continúa razonando que, aun cuando se llegara a apreciar la existencia de alguna infracción, se trataría de meras cuestiones formales que no habrían ocasionado indefensión a Gurasos.
Por lo que se refiere al auto de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, Ekondakin defiende su conformidad a derecho. Señala que la resolución en cuestión habría expuesto la doctrina y jurisprudencia que girarían en torno a la vía de hecho. A continuación, aplicaría esa teoría al caso enjuiciado mediante un análisis del expediente administrativo remitido por el consorcio. Ello demostraría, de forma evidente, que la prestación del servicio público de aprovechamiento energético de residuos no se habría realizado desprovista de la cobertura legal. Rechaza que haya constancia de la omisión de requisito administrativo alguno antes del inicio de la prestación del servicio. Pero, aun cuando fuera así, niega que pueda sostenerse que tales omisiones fueran equiparables a una vía de hecho, dado que en todo momento se habrían visto respaldadas por la pertinente actuación administrativa.
A continuación, el escrito de oposición a la apelación rechaza la existencia de vía de hecho en el caso que nos ocupa. Razona que, para que pueda hablarse de vía de hecho, es precisa la existencia de una actuación material. Sin embargo, lo que estaría denunciando Gurasos no sería una actuación material, sino un caso de inactividad de la administración, que habría permitido el funcionamiento de una instalación sin cumplir con las exigencias legales al respecto. De modo que, no solo la argumentación jurídica que sostendría el recurso sería errónea, sino que, además, el procedimiento seguido sería inadecuado, dado que, según su criterio, debió pedirse a la administración la actuación que se consideraba exigible.
Seguidamente, Ekondakin defiende que se habría cumplido con la legalidad en la prestación del servicio. Para ello, explica que la instalación objeto de análisis constaría de dos partes principales, a saber, la planta de tratamiento mecánico biológico y la planta de valoración energética. En la parte eléctrica, la instalación contaría con una línea de 30 kV y un transformador.
Pues bien, la apelada explica que, el trece de agosto de 2019, el Gobierno Vasco aprobó el proyecto de ejecución de las instalaciones eléctricas. El veintiocho de febrero del año pasado, Ekondakin habría informado al Departamento de Industria del Gobierno Vasco de la finalización de las instalaciones. Al mismo tiempo, solicitó su puesta en servicio. El diecinueve de junio de 2020, se habrían visitado las instalaciones y se habrían puesto de relieve algunas deficiencias. Por tanto, se habría concedido un plazo indeterminado para su subsanación. El diecinueve de agosto, se habría concedido la autorización de puesta en marcha provisional. En cualquier caso, el artículo 14 del Decreto 282/2020 permitiría la puesta en marcha provisional de las instalaciones, una vez presentada la solicitud de puesta en servicio. Por consiguiente, desde ese momento la instalación podría producir energía eléctrica y verterla a la red, si bien no podría ingresar ninguna cantidad por ella, hasta el cumplimiento de ciertos requisitos, entre los que se encontrarían los atinentes a Red Eléctrica Española y la inscripción en el Registro Administrativo de Instalaciones Productoras de Energía Eléctrica. Eso sería, precisamente, lo que estaría sucediendo.
De todo ello se desprendería que sería evidente que la actuación administrativa se produjo dentro de la competencia y de conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido. Por tanto, la aplicación del artículo 51.3 de la Ley 29/1998 sería correcta.
Para concluir, Ekondakin subraya la falta de utilidad del procedimiento. Señala que la propia Gurasos, en su recurso de apelación, admitiría expresamente que, desde el uno de febrero del corriente, la instalación contaría con la autorización necesaria. De tal modo que la vía de hecho habría comenzado el once de diciembre de 2020 y habría concluido el uno de febrero de 2021. Destaca que el fin de la impugnación de la vía de hecho sería el lograr su cese. Sin embargo, si la propia interesada habría reconocido que ya había cesado, no existiría actividad impugnable y se habría producido una carencia sobrevenida del objeto.
Como ya hemos explicado, el recurso de apelación se dirige contra dos autos dictados por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de San Sebastián en su procedimiento ordinario 45/2021. Ambos fueron dictados el diecisiete de mayo de 2021. Uno de ellos resolvió un recurso de revisión planteado contra un decreto de la letrada de la administración de justicia que, a su vez, se había pronunciado sobre una cuestión procesal. El segundo de ellos, puso fin al procedimiento, al entenderse que el recurso era inadmisible.
Las dos apeladas niegan que quepa recurso de apelación contra el primero de esos autos. Sin embargo, Gurasos defiende la procedencia de que esta sala analice ambos. Para ello, argumenta que las dos resoluciones formarían un todo, dado que la segunda sería consecuencia de la primera. Además, refiere que se trataría de una cuestión procesal de orden público que el tribunal podría resolver, incluso, de oficio.
Es el artículo 80 de la Ley 29/1998 el que señala contra qué autos de los juzgados de lo contencioso-administrativo puede utilizarse el recurso de apelación. En concreto, los casos en los que cabe serían los siguientes:
«a) Los que pongan término a la pieza separada de medidas cautelares.
b) Los recaídos en ejecución de sentencia.
c) Los que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su continuación.
d) Los recaídos sobre las autorizaciones previstas en el artículo 8.6 y en los artículos 9.2 y 122 bis.
e) Los recaídos en aplicación de los artículos 83 y 84».
Pues bien, en esta enumeración no se recoge la posibilidad de interponer recurso de apelación frente a los autos que resuelven recursos de revisión contra decretos del secretario judicial. Hemos de tener en cuenta que el auto en cuestión no es el que decide la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, sino que se limita a resolver una cuestión procesal. De tal modo que, en principio, contra él, tal y como alegan las apeladas, no puede utilizarse recurso de apelación. Esto supone que concurre causa de inadmisión que, llegados a este momento procesal, se convierte en causa de desestimación del recurso de apelación planteado contra el auto, de diecisiete de mayo de 2021, por el que se desestimó el recurso de revisión.
Otra cosa es que la parte, al interponer recurso de apelación contra la resolución final del procedimiento, pueda poner de manifiesto infracciones procesales cometidas durante la tramitación del procedimiento.
En el caso concreto que nos ocupa, Gurasos defiende que el motivo de inadmisión del recurso contencioso-administrativo en que se basa el auto 124/2021 únicamente podía ser apreciado de oficio por el juzgador de instancia, previo traslado a las partes para que formularan alegaciones al respecto. Sin embargo, en el supuesto que ahora nos ocupa, habrían sido las partes las que pusieron de manifiesto la concurrencia de esa posible causa de inadmisión del recurso. De este modo se habría producido, a su juicio, una infracción del artículo 51 de la Ley 29/1998.
Es cierto que este precepto habla de que es el juez o tribunal quien ha de apreciar la concurrencia de la causa de inadmisión. Igualmente, especifica que ello se ha de hacer previo traslado a las partes para que formulen alegaciones. Ahora bien, de esa previsión no pueden deducirse las consecuencias pretendidas por la parte actora.
Es verdad que los artículos 58 y 59 de la Ley 29/1998 que regulan las alegaciones previas que pueden presentar los demandados ubica esta posibilidad después de abierto el plazo para contestar a la demanda. Ahora bien, lo cierto es que la forma de proceder del juzgador de instancia no ocasionó ningún perjuicio a Gurasos. En efecto, esta fue oída antes de que aquel adoptase su decisión. De tal modo que tuvo la oportunidad de poner de manifiesto su opinión sobre la cuestión suscitada, sin que en ningún momento se le haya ocasionado indefensión.
El magistrado, tras analizar las circunstancias del caso y oír los argumentos de las partes llegó a la conclusión de que, tal y como plantearon las demandadas, el recurso era inadmisible. Y dictó su resolución en ese sentido. De tal modo que, no habiéndose ocasionado indefensión a la ahora apelante, lo que procede es analizar si esa decisión fue o no acertada. De hecho, ni siquiera se comprende bien cuál es la pretensión de la actora. Parece que pretende privar al juzgador de la posibilidad de declarar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, aun cuando concurriera la causa que motivó el dictado del auto 124/2021, por el mero hecho de que las apeladas presentaron un escrito apuntando a esa posibilidad. Sin embargo, carece de sentido ordenar la tramitación de todo un procedimiento para, finalmente, llegar a la misma conclusión solo por esa circunstancia. Máxime cuando, insistimos, en ningún momento se ha ocasionado indefensión a Gurasos.
En conclusión y conforme a lo razonado, hemos de rechazar los argumentos de la apelante y entrar a analizar el fondo del asunto para, tras ello, decidir si la inadmisión del recurso contencioso-administrativo estuvo justificada o si, por el contrario, ha de ordenarse la continuación del procedimiento hasta el dictado de sentencia sobre el fondo.
Entrando ya en el análisis del recurso de apelación planteado contra el auto 124/2021, la primera crítica que en él se hace es que en esa resolución no se habrían consignado los necesarios antecedentes procesales.
Pues bien, si examinamos el auto contra el que se dirige el recurso, vemos en que respeta la estructura formal prevista en el artículo 208.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. En efecto, se encuentra claramente dividido en «antecedentes de hecho», «fundamentos de derecho» y «parte dispositiva».
La parte recurrente parece quejarse del primero de esos apartados dado que no haría referencia a las vicisitudes procesales que habrían llevado al dictado del auto de inadmisión.
Es cierto que en la resolución no se recoge una exposición exhaustiva de todos los trámites procesales, sino que únicamente aparecen los hitos que el juzgador ha considerado más importantes. Ahora bien, en ningún precepto legal se indica que esa exposición haya de incluir, necesariamente, todas las vicisitudes acaecidas durante la tramitación del procedimiento.
En cualquier caso, tampoco se entiende cómo esa omisión de acontecimientos habría afectado a la parte apelante o le habría ocasionado indefensión, ni de qué forma habría incidido en la decisión final adoptada por el magistrado de instancia. Se trataría, por tanto, de una mera infracción formal sin ninguna trascendencia a la hora de decidir sobre el fondo del asunto.
Por consiguiente, hemos de rechazar este motivo del recurso contencioso-administrativo.
El auto de instancia declaró inadmisible el recurso contencioso-administrativo porque entendió que era evidente la inexistencia de vía de hecho. Para llegar a esa decisión, el magistrado se apoyó en el artículo 51.3 de la Ley 29/1998, conforme al cual «[c]uando se impugne una actuación material constitutiva de vía de hecho, el juzgado o sala podrá también inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido».
Gurasos niega que pueda aplicarse esta previsión e insiste en que nos encontraríamos ante un supuesto de vía de hecho. En concreto, la actuación constitutiva de vía de hecho consistiría en la prestación, por parte del consorcio, el servicio público local del aprovechamiento energético de residuos sin contar con las autorizaciones y requisitos legales precisos para ello. Argumenta que la planta se puso en marcha el diez de diciembre de 2020, cuando todavía no dispondría de todas las autorizaciones pertinentes. Reconoce que estas se habrían obtenido el uno de febrero de 2021. De tal modo que, a su juicio, nos encontraríamos ante un caso de vía de hecho que se habría extendido entre el diez de diciembre de 2020 y el uno de febrero del año siguiente.
A propósito de la posibilidad contemplada en el mencionado artículo 51.3, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de ocho de abril de 2014 (rec. 3.210/2011) explica lo siguiente:
«...si ya con carácter general la concurrencia de presupuestos formales del proceso requiere un criterio restrictivo en cuanto limita la posibilidad de pronunciarse sobre la pretensión accionada, es lo cierto que cuando, como aquí sucede, se declare en esa fase preliminar del proceso, deben extremarse dicha exigencia. Que ello es así lo evidencian los mismos términos a que se condiciona esa posibilidad en el artículo 51, que ya en su primer párrafo condiciona la declaración de inadmisibilidad, con carácter general, a que se aprecie la concurrencia de una de las causas que en dicho párrafo se refiere, es decir que se aprecie su concurrencia de forma 'inequívoca y manifiesta', exigencia de esa manifiesta concurrencia que en el párrafo tercero del precepto y en relación con los supuestos en que se impugne una actividad constitutiva de vía de hecho, se exige que 'fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido'. Así pues y conforme a la exigencia del precepto, se requiere que las dos condiciones que configuran la vía de hecho, deben constar de manera evidente, de tal forma que bien la actuación que se considera constitutiva de vía de hecho se ha adaptado a las exigencias del procedimiento o dentro de las competencias atribuidas a la administración actuante, y que ello se constate sin ningún género de duda, que es la exigencia que se impone en el precepto».
Se hace pues, necesario, que la existencia de vía de hecho se ponga de manifiesto con tal claridad que haga inútil la continuación del procedimiento. Ello nos lleva al determinar qué ha de entenderse por vía de hecho. Pues bien, sobre este fenómeno, la jurisprudencia del Tribunal Supremo (así, sentencia 452/2018, de veinte de marzo -rec. 2.237/2016-) viene diciendo lo siguiente:
«...como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de junio de 2010, siguiendo la de 8 de junio de 1993, 'la 'vía de hecho' o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no solo cuando no existe acto administrativo de cobertura o este es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la administración, excedida de los límites que el acto permite' y en definitiva la vía de hecho 'se configura como una actuación material de la administración, desprovista de la cobertura del acto legitimador o con tan graves vicios o defectos que supongan su nulidad radical o de pleno derecho' ( STS 27-11-1971, 16-06-1977, 1-06-1996). Este criterio se desprende de la sentencia de 7 de febrero de 2007 cuando señala que: 'la finalidad de la vía de hecho articulada en la nueva ley de la jurisdicción responde a la intención del legislador de no dejar sin cobertura jurídica y tutela judicial a las actuaciones materiales de la administración que, sin procedimiento administrativo y la cobertura de un acto de este carácter perturbe el ejercicio de sus derechos por los particulares, al objeto de obtener la cesación de ilegítima actividad material por parte de la administración'. En definitiva la vía de hecho 'se configura como una actuación material de la administración, desprovista de la cobertura del acto legitimador o con tan graves vicios o defectos que supongan su nulidad radical o de pleno derecho' ( STS 27-11-1971, 16-06-1977, 1-06-1996)».
Gurasos insiste en que el servicio público comenzó a prestarse por el consorcio, el día diez de diciembre de 2020, sin disponer de las autorizaciones necesarias para ello. No obstante, la propia apelante manifiesta en su escrito que el uno de febrero de 2021 ya se habrían obtenido todas las autorizaciones precisas. De modo que, a partir de esa fecha y según su propio criterio, ya no cabría hablar de vía de hecho. Ello supone que esa situación se habría producido, a su juicio, entre el diez de diciembre de 2020 y el uno de febrero de 2021.
Pues bien, la situación así presentada por la actora en ningún caso puede ser calificada como vía de hecho. Hemos de tener en cuenta que la intervención del consorcio aquí no es como administración, sino como administrado sometido a la potestad de la administración de exigir una autorización para el inicio de sus actividades, y de concederla o denegarla. En efecto, tal y como sabe la recurrente, no es el consorcio quien otorga las autorizaciones necesarias para la puesta en marcha de las instalaciones. De tal modo que, en el caso de que se hubiera iniciado su actividad sin disponer de las oportunas autorizaciones, el consorcio podría haber incurrido en una infracción que, en su caso, le haría merecedor de la imposición de una sanción. Sin embargo, en ningún caso cabría hablar de vía de hecho, dado que no sería la administración a quien corresponde otorgar las autorizaciones quien estaría desarrollando la actividad en cuestión.
En cualquier caso, pese a las alegaciones de Gurasos en relación a la ausencia total de cobertura jurídica para el comportamiento del consorcio, el juzgador de instancia, en su auto, hace un minucioso repaso de todas las actuaciones que constan en el expediente administrativo y que demostrarían la constante intervención de la administración competente en la puesta en marcha de la planta.
La apelante hace referencia a que, el coordinador de administración industrial, el uno de diciembre del año pasado, habría denegado la prórroga solicitada. Igualmente, habría declarado que la validez del acta provisional de dieciocho de agosto habría decaído con efectos de quince de noviembre. De tal modo que, según refiere, desde ese momento y hasta la puesta en marcha definitiva de la instalación de generación eléctrica, de uno de febrero del corriente, las instalaciones de generación eléctrica no habrían dispuesto de ninguna autorización para su funcionamiento.
Ahora bien, Gurasos omite toda referencia al documento que consta en el folio 1.283 del expediente administrativo. En concreto, se trata de una comunicación remitida por el coordinador de administración industrial y energética con el siguiente contenido:
«En fecha 2 de diciembre de 2020, han solicitado ustedes la emisión de una nueva acta de puesta en servicio provisional a la instalación inicial de alta tensión 20-ATJ-2018-1, con un plazo de validez condicionado a la recepción y pruebas del transformador en espera de reparación y pruebas para la emisión de su acta de puesta en servicio definitiva.
El 15 de noviembre pasado decayó una anterior acta provisional, de 19 de agosto, y además se denegó su prórroga, con fecha 1 de diciembre, al no poder proseguir con las actuaciones hasta la recepción del transformador en reparación.
Les indicamos que, hasta dicha reparación y pruebas y certificaciones correspondientes, la instalación inicial 20-ATJ-2018-01, actualmente fuera de funcionamiento, no precisa de acta provisional de puesta en servicio.
No obstante, desde el 25 de septiembre de 2020, tienen iniciado, el expediente de la instalación temporal 20-GEX-2020-50, que, en la práctica, sustituye provisionalmente a la anterior.
Es de aplicación lo preceptuado en el Decreto 48/2020, de 31 de marzo,
En este caso, las condiciones administrativas pueden asimilarse a las de una instalación del grupo tercero: instalaciones temporales.
Por ello, en el artículo 21, indica que, tras la presentación de determinada documentación, lo cual ya han realizado,
Cuanto el expediente 20-GEX-2020-50 esté resuelto, se emitirá por esta Delegación Territorial acta de puesta en servicio a esta instalación temporal.
Advertirles que el artículo 22 indica que, salvo excepciones debidamente justificadas, toda instalación temporal deberá ser desmontada
Pues bien, este documento (al que la recurrente no hace referencia) pone a las claras que, cuando se puso en funcionamiento la planta, el consorcio disponía de las autorizaciones necesarias para ello.
No se aprecia, en consecuencia, la omisión absoluta de acto de cobertura o la manifiesta nulidad del mismo de que habla la actora. Es más, la inexistencia de vía de hecho (a la vista de lo razonado) es, tal y como apreció el magistrado en su auto, evidente.
Conforme a lo expuesto, hemos de desestimar el recurso de apelación planteado y confirmar la resolución de instancia.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998 y dado que no concurre ninguna circunstancia que justifique otra cosa, procede la imposición de las costas causadas en la tramitación de esta instancia a la parte apelante.
Fallo
Desestimamos el recurso de apelación 761/2020, interpuesto por la procuradora de los tribunales doña María Montserrat Colina Martínez, en nombre y representación de la Asociación Gurasos Elkartea, contra el auto 124/2021, de diecisiete de mayo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de los de San Sebastián, que confirmamos en su integridad.
Imponemos las costas causadas en esta instancia a la parte apelante.
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer
Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con n.º 4697 0000 01 0761 21, un
Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15.ª LOPJ).
Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.