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Última revisión
07/10/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 373/2021, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 386/2020 de 18 de Junio de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 18 de Junio de 2021
Tribunal: TSJ Madrid
Ponente: CADENAS CORTINA, CRISTINA CONCEPCIÓN
Nº de sentencia: 373/2021
Núm. Cendoj: 28079330062021100312
Núm. Ecli: ES:TSJM:2021:7013
Núm. Roj: STSJ M 7013:2021
Encabezamiento
Sala de lo Contencioso-Administrativo
C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004
33009710
PROCURADOR D./Dña. BEATRIZ PEREZ-URRUTI IRIBARREN
Sr. ABOGADO DEL ESTADO
Presidente:
Magistrados:
En Madrid a dieciocho de junio de 2021.
VISTO el presente procedimiento contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Pérez-Urruti Iribarren en representación de
Antecedentes
Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Doña Cristina Cadenas Cortina, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
Según consta , se había aprobado la transferencia a la aquí recurrente de la titularidad de un aprovechamiento de aguas del Rio Tajo para producción de energía eléctrica en la denominada Central de Zorita, provincia de Guadalajara. Y en fecha 12 de diciembre de 2019 se hizo constar que la fecha de extinción de la concesión era el 22 de octubre de 2022.
Se interpuso recurso de reposición solicitando que constara como fecha de extinción la de 27 de julio de 2023, puesto que el Acta de puesta en servicio tiene fecha de 27 de julio de 1948. En resolución dictada en fecha 12 de mayo de 2020 se desestima dicho recurso rechazando los argumentos sobre lo establecido en el Acta de Comprobación y Puesta en Marcha de 27 de julio de 1948, puesto que no se hace referencia en la misma a la explotación del aprovechamiento en su totalidad y rechaza error material alguno en la fijación de la fecha que consta en la resolución impugnada.
Contra las citadas resoluciones se interpuso recurso contencioso-administrativo. La demanda se centra en la situación, en el acta de reconocimiento final de obras de 22 de octubre de 1947 y alude al plazo concesional fijado en la resolución de 29 de septiembre de 1943, por el que se otorga la concesión de la Central de Zorita. Se refiere a la resolución de 9 de junio de 2011 que aplica la DT primera de la ley de Aguas y a la trasferencia de concesión en favor de la ahora recurrente.
Alega que la explotación del aprovechamiento en su totalidad tuvo lugar en 1959 y considera que la modificación de la fecha no es una rectificación de errores, reclamando la nulidad radical por ausencia total de procedimiento. Y argumenta que la resolución infringe la regulación del plazo en las concesiones para producción de energía.
Alega finalmente nulidad radical por infracción de doctrina de actos propios y buena fe. y solicita la anulación de las resoluciones de 12 de mayo de 2020 y de 12 de diciembre de 2019.
La resolución que se aporta se refiere al recurso de reposición de 20 de enero de 2020 contra resolución de 12 de diciembre de 2019, que fue desestimado, por los argumentos que contenía que se centraban en la condición 4ª del título concesional y se alegaba que la fecha de autorización era el 27 de julio de 1948 por lo que la extinción sería en 2023. Se aporta el Acta. y dicha resolución fue desestimada por la de 12 de mayo de 2020. No obstante se expone que analizando la documentación de que se dispone se estima la pretensión única puesto que la condición 4ª de la OM de 29 de septiembre de 1943 fija el plazo de 75 años , y a partir de 27 de julio de 1948 entra en funcionamiento y explotación la Central . Por ello se revoca la resolución de 12 de mayo de 2020 y se determina como fecha de extinción del aprovechamiento de aguas el 27 de julio de 2023.
En fin, se dicta resolución estimando lo pretendido en la demanda formalizada en su momento.
El problema se produce en relación con la solicitud expresa de imposición de costas, aspecto que debe ser analizado toda vez que las partes muestran posiciones radicalmente contrarias en este punto.
Para examinar este tema, es preciso partir de la regulación contenida en la LJCA , que califica de 'otros modos de terminación del procedimiento', el desistimiento, allanamiento y el reconocimiento de las pretensiones en el art. 76.
Este precepto dispone:
1. Si interpuesto recurso contencioso-administrativo la Administración demandada reconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes podrá ponerlo en conocimiento del Juez o Tribunal, cuando la Administración no lo hiciera.
2. El Secretario judicial mandará oír a las partes por plazo común de cinco días y, previa comprobación de lo alegado, el Juez o Tribunal dictará auto en el que declarará terminado el procedimiento y ordenará el archivo del recurso y la devolución del expediente administrativo, si el reconocimiento no infringiera manifiestamente el ordenamiento jurídico. En este último caso dictará sentencia ajustada a Derecho.
El art. 22 de la LEC , norma aplicable supletoriamente, contempla en su apartado primero una disposición que establece:
1. Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida, porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor y, en su caso, del demandado reconviniente o por cualquier otra causa, se pondrá de manifiesto esta circunstancia y, si hubiere acuerdo de las partes, se decretará por el Letrado de la Administración de Justicia la terminación del proceso, sin que proceda condena en costas
En este caso, la Administración efectivamente ha reconocido las pretensiones puesto que ha dictado una resolución expresa reconociendo la fecha de extinción de la autorización pretendida por la recurrente en su demanda . Este era el tema conflictivo y ha sido reconocido, aunque inicialmente no se consideró así. Pero valorando los datos la propia Administración reconoce la fecha pretendida de extinción de la concesión , por lo que se produce una satisfacción extraprocesal de la pretensión.
La Sala Tercera del TS en Sentencia de 22 de mayo de 2018, rec. 54/2017, de interés particular en esta cuestión, dispone que:
TERCERO.- El presente recurso de casación se fundamenta en la infracción del artículo 139.1 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA ), argumentación que desarrolla a través de una triple línea argumental, por cuanto que la parte recurrente considera, por una parte, que el artículo 22.1LEC no resulta de aplicación en el orden contencioso-administrativo; también, porque, en la medida en que la satisfacción extraprocesal conlleva la estimación íntegra y total de la pretensión formulada por el recurrente, ello ha de llevar aparejada la aplicación del criterio objetivo de vencimiento en la imposición de las costas procesales (difícilmente puede hablarse de reparación plena si el recurrente finalmente no se ve indemnizado con respecto a aquellos gastos que tienen su origen directo e inmediato en la existencia de la contienda judicial; máxime en los casos en los que, como en el presente, tras haber agotado todas las acciones procesales que le eran exigibles al administrado, la Administración demandada presenta escrito aportando resolución administrativa en la que viene a reconocer las pretensiones que ha se habían articulado en vía administrativa basándose en iguales motivos que los que fueron alegados en vía administrativa por el recurrente); y, en fin, del mismo modo se infringe el artículo 139.1LJCA , por cuanto que la satisfacción extraprocesal tardía de la Administración en la que ésta viene a acoger las pretensiones del administrado conlleva un daño para éste que no puede quedar indemne y ha de conllevar la aplicación del criterio objetivo de vencimiento en la imposición de las costas procesales (la falta de acogimiento de los motivos invocados en el recurso se debió a la pura inercia e inactividad administrativa, porque se suscitaron ya en vía administrativa y solo se acogieron con el proceso ya entablado y en una fase considerablemente avanzada del mismo).
Cabe ahora, sin embargo, propinar una respuesta conjunta a estos tres motivos, ya que en definitiva es la misma la norma infringida que se invoca en todos los casos, esto es, el artículo 139.1LJCA ; y la controversia suscitada en casación, que legitima la admisión del recurso en esta sede, gira precisamente en torno al alcance y consecuencias que resultan de la indicada disposición normativa.
CUARTO.- En efecto, ha de tenerse en cuenta que el presente recurso de casación se ha tramitado conforme a la reforma introducida mediante Ley Orgánica 7/2015, que ha venido a trasformar las bases sobre las que se sustentaba con anterioridad la regulación de este recurso en la Ley 29/1998, de 13 de julio (artículos 86 y siguientes ), al partir de la necesidad de identificar ante todo un criterio de 'interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia' como presupuesto para la admisión del recurso y poder llegar a obtener un pronunciamiento de fondo sobre el asunto controvertido.
En trance de admisión, la parte recurrente razonó que el régimen regulador de la imposición de costas en el orden contencioso-administrativo había sido a su vez objeto de una reforma legal acometida pocos años antes, por medio de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal; y que por tanto no cabía entender ya de aplicación sin más la doctrina establecida con anterioridad que venía excluyendo de la casación la revisión de la imposición de la condena en costas acordada en las resoluciones susceptibles de recurso ante esta Sala.
El criterio subjetivo de apreciación de la concurrencia de la mala fe o temeridad, a los efectos de la imposición de dicha condena, ha venido a sustituirse con carácter general por el criterio del vencimiento objetivo, precisamente, al amparo del nuevo artículo 139.1LJCA . Y, a su juicio, la innovación introducida por la reforma de 2011 justifica la necesidad de un pronunciamiento del Tribunal Supremo al respecto, con vistas a evitar soluciones contradictorias en su aplicación por parte de los distintos órganos jurisdiccionales -de ahí que el recurso invoque la concurrencia del supuesto de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia contemplado por el artículo 88.2 a) LJCA , lo que resultó determinante para la admisión del presente recurso-; y sin que pueda oponerse a ello la doctrina tradicional de esta Sala, al reemplazarse el antiguo criterio subjetivo por otro de carácter objetivo que hace depender directamente la imposición de la condena en costas del propio tenor de la norma aplicable.
Hasta aquí el planteamiento del recurso. Pues bien, en el contexto expuesto, a juicio de esta Sala, en los supuestos de terminación del procedimiento por satisfacción extraprocesal, como es el de autos, resta en efecto por despejar si la aplicación del artículo 139.1LJCA lleva aparejada la imposición de la condena al pago de las costas procesales.
Así queda concretamente formulada la cuestión de interés casacional objetivo en el supuesto que nos ocupa (Auto de 13 de marzo de 2017:
QUINTO.- Una vez delimitada la cuestión del modo expuesto, hemos de partir para su esclarecimiento de lo dispuesto por el artículo 139.1LJCA , por cuya virtud
Al determinar el ámbito sobre el que se proyecta esta previsión legal hemos de considerar, sin embargo, que la propia Ley jurisdiccional distingue y separa la regulación propiamente dicha de la sentencia, a la que dedica la sección 8ª de su capítulo I del Título IV (Procedimiento contencioso-administrativo), de la que corresponde a lo que son los que se denominan 'otros' modos de terminación del procedimiento, que se regulan a continuación por la sección 9ª del mismo capítulo, y que lógicamente han de adoptar la forma propia de los actos procesales que proceda en cada caso (providencias, autos y sentencias), aunque en rigor, o en sentido estricto, no se atengan a su contenido propio y natural.
Sobre la base expuesta, así las cosas, entendemos que el nuevo régimen de las costas procesales resultante del artículo 139.1LJCA se proyecta en rigor sobre la sentencia y demás actos procesales en que proceda (autos), cuando unos y otros contengan los pronunciamientos que les son propios, así, en el caso, de las sentencias, cuando contengan un pronunciamiento de inadmisibilidad, estimatorio o desestimatorio (artículo 68: ' 1. La sentencia pronunciará alguno de los fallos siguientes: a) Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. b) Estimación o desestimación del recurso contencioso-administrativo. 2. La sentencia contendrá además el pronunciamiento que corresponda respecto de las costas').
Pero, en cambio, no cabe otorgarle la misma virtualidad cuando, sin perjuicio de adoptar la forma de los actos procesales que proceda en cada caso, estemos ante alguno de los otros modos de terminación del procedimiento que la Ley Jurisdiccional igualmente contempla.
Para muestra un botón, y es que, precisamente, al regular uno de tales modos de terminación, en el concreto caso del desistimiento, dispone el artículo 74.6 que 'el desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas'. Siendo así, la cuestión acaso más exactamente sería la de si, partiendo del tenor literal de este precepto, la exclusión de la imposición de la condena en cosas se contrae a los solos casos de desistimiento o pudiera resultar extensible a los demás modos de terminación del procedimiento.
Ya hemos anticipado al respecto nuestra posición al respecto. El criterio del vencimiento objetivo ha de aplicarse en relación con los actos procesales en que está prevista la imposición de condena en costas cuando tales actos responden al contenido que les es propio.
En cualquier caso, una distinta línea argumental nos lleva al mismo parecer, dentro del espíritu de la regulación procesal por incentivar otras formas de terminación del proceso, como son, junto al allanamiento (artículo 75), la satisfacción extraprocesal de las pretensiones en vía administrativa (artículo 76) o la transacción (artículo 77), en que la controversia culmina, fuera propiamente del proceso, al calor del impulso de las partes. Se trata así de no oponer obstáculos o barreras que pudieran llegar a entorpecer la solución a través de tales modos de terminación del proceso legalmente previstos, alternativos a aquél que consiste en el correspondiente pronunciamiento unilateral por parte del órgano jurisdiccional.
Es por ello que no cabe en el ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo el acogimiento sin más, de forma mecánica e irreflexiva, de las distintas fórmulas previstas por la LEC (como son los artículos 395. 2 : '1. Si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado. Se entenderá que, en todo caso, existe mala fe, si antes de presentada la demanda se hubiese formulado al demandado requerimiento fehaciente y justificado de pago, o si se hubiera iniciado procedimiento de mediación o dirigido contra él solicitud de conciliación. 2. Si el allanamiento se produjere tras la contestación a la demanda, se aplicará el apartado 1 del artículo anterior', en relación con su precedente, el artículo 394: '1. En los procesos declarativos, las costas de la primera instancia se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el tribunal aprecie, y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. Para apreciar, a efectos de condena en costas, que el caso era jurídicamente dudoso se tendrá en cuenta la jurisprudencia recaída en casos similares'; o, en sentido contrario, de la misma Ley, el artículo 22: 'Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida, porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor ... o por cualquier otra causa, se pondrá de manifiesto esta circunstancia y, si hubiere acuerdo de las partes, se decretará por el secretario judicial la terminación del proceso, sin que proceda condena en costas').
Y es que, aun sin negar la existencia de algunas aproximaciones, como acredita la propia incorporación del criterio objetivo del vencimiento en el supuesto de acordarse la estimación del recurso contencioso-administrativo o su desestimación (o, en su caso, su inadmisibilidad) ( artículo 139.1LJCA ), sigue sin resultar del todo coincidente la lógica de ambos procesos, civil y contencioso-administrativo, y ello excluye la recepción mecánica y acrítica de las reglas propias de unos procesos en los otros.
En cualquier caso, por lo demás, cumple indicar que aunque los preceptos antes indicados ciertamente se han manejado y aplicado en el supuesto de autos, tampoco puede afirmarse sin embargo que el artículo 139.1LJCA no haya sido invocado ni excluido del debate en la instancia; y no se trata por tanto de una cuestión nueva, con las consecuencias que serían inherentes a ello en tal hipótesis, como pretende la parte que se opone ahora a la estimación del presente recurso.
Así las cosas, estamos en disposición de propinar ya una respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo suscitada en el caso que nos ocupa.
SEXTO .- Si la indicada cuestión quedó formulada en los términos que ahora recordamos, esto es, si
Lo que, sin embargo, no ha de entenderse en el sentido de que dicha condena haya de quedar excluida siempre y en todo caso. Y, otra vez, el tratamiento dispensado por nuestra Ley Jurisdiccional del desistimiento sirve para arrojar luz sobre este particular. El artículo 74.6
En definitiva, excluida la aplicación del criterio objetivo, la cuestión sobre una eventual condena en estos supuestos -es decir, en el supuesto del desistimiento, pero también de los restantes supuestos de terminación extraprocesal- queda remitida al criterio subjetivo del juzgador en la instancia, que habrá de tomar en consideración las circunstancias concurrentes en cada caso.
SÉPTIMO.- Despejada en el sentido expuesto la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en el supuesto de autos, llegados a este punto, es claro que las consecuencias que ello tiene para la resolución del litigio que nos ocupa se deducen por sí solas.
Como no resulta de imposición obligatoria la condena en costas en los supuestos incluidos dentro de los otros modos de terminación del procedimiento, nada cabe objetar en derecho a la resolución impugnada sometida a nuestra consideración. La imposición o no de la condena en costas en este punto queda remitido, como acabamos de indicar, al criterio subjetivo del juzgador, que habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso; y la revisión del criterio establecido por el órgano juzgador está excluida de casación.
En efecto, lejos queda de nuestro cometido evaluar la conducta y la actitud de las partes. Enfrentarse a las particularidades que ofrece cada caso por fuerza conduce a una solución necesariamente casuística que no cabe cuestionar en esta sede y corresponde por eso a los órganos jurisdiccionales actuantes en la instancia adoptar sobre la base indicada la solución que procede en los supuestos que nos ocupan (terminación del procedimiento por satisfacción extraprocesal), esto es, excluir la condena en costas o, en su caso, expresar las razones que eventualmente pudieran determinar su imposición; sin que dicho pronunciamiento sea susceptible de casación.'
Esta doctrina se sigue por esta Sala para examinar la procedencia o no de la imposición de costas en los supuestos en que un procedimiento termina de modo diferente, y no por sentencia, por tanto, en supuestos de allanamiento, desistimiento, satisfacción extraprocesal , en fin en todos los casos en que se finaliza de 'otro modo' distinto a una sentencia un procedimiento concreto.
Y por tanto, se hace necesario analizar las concretas circunstancias que concurren para valorar la procedencia de imponer costas en cada supuesto. Resulta evidente que no se aplica el tenor literal del art. .22 de la LEC en relación a la condena en costas puesto que han de examinarse las particularidades del caso concreto y en el marco de esta Jurisdicción, en la que la Ley de Enjuiciamiento Civil debe aplicarse subsidiariamente, y teniendo en cuenta sus particularidades, como explica el Tribunal Supremo en la Sentencia citada.
Lo cierto es que en este supuesto el interesado recibió una resolución que no era conforme a sus intereses y recurrida en reposición fue confirmada, por lo que interpuso recurso contencioso-administrativo. No obstante, la propia Administración ha examinado el tema llegando a la conclusión de que procedía acoger la pretensión del interesado. Y por ello se dicta la resolución de 23 de febrero de 2021. No se trata de una respuesta a la demanda ya formalizada, sino de una actuación de la Administración que reexamina sus propias decisiones. Ciertamente hubiera sido deseable que esta decisión se hubiera producido desde un principio, pero se explica en la propia resolución que se ha examinado la documentación de que se disponía, y se ha llegado a la conclusión de que la fecha de extinción era la de 27 de julio de 2023. Por tanto, se dicta la resolución dejando sin efecto la impugnada.
Desde el punto de vista procesal, el hecho de que tal satisfacción se haya producido incluso antes de llegar a contestarse la demanda debe valorarse. No pueden asumirse aspectos que se alegan por la actora , como determinadas dificultades de acceso a documentos u otros aspectos previos al propio recurso contencioso-administrativo. La actuación de la representación de la demandada ha sido procesalmente correcta y en el momento en que ha tenido conocimiento de la resolución, lo ha comunicado a los efectos oportunos.
Por ello, siguiendo el criterio que viene sosteniendo esta Sección, no procede hacer específica declaración sobre costas , puesto que solo podemos tener en cuenta a estos efectos los trámites en el recurso contencioso, y como consta, se ha comunicado la resolución y por tanto , la satisfacción de las pretensiones del actor, antes de que se contestara la demanda.
En estos casos, el criterio que se mantiene por la Sección, y que se considera aplicable y procedente en este supuesto es el de no imponer costas a la demandada.
Por tanto, el procedimiento termina por satisfacción extraprocesal, al haberse reconocido la fecha de extinción del aprovechamiento de aguas objeto de debate en la de 27 de julio de 2023, como solicitaba la recurrente. Y en cuanto al punto conflictivo suscitado , objeto de debate específico y relativo a la procedencia o no de hacer declaración concreta sobre costas, se considera que no procede hacer declaración especial sobre las mismas, por los motivos explicados.
Fallo
Que debemos declarar y declaramos terminado el recurso contencioso-administrativo instado por la Procuradora Sra. Pérez-Urruti Iribarren en representación de
Notifíquese en legal forma. Contra la presente Sentencia cabe recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, para ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2LJCA, con justificación expresa del interés casacional objetivo que revista.
Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2420-0000-93-0386-20 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo