Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 378/2022, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 260/2021 de 05 de Julio de 2022

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO N.º 260/2021

DE Procedimiento ordinario

SENTENCIA NÚMERO 378/2022

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

DON ÁNGEL RUIZ RUIZ

MAGISTRADOS:

DON JOSÉ ANTONIO ALBERDI LARIZGOITIA

DON DANIEL PRIETO FRANCOS

En Bilbao, a cinco de julio de dos mil veintidós.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 260/2021 y seguido por el procedimiento Ordinario, en el que se impugna: la orden de 2 de enero de 2020 del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras del Gobierno Vasco, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 13 de noviembre de 2019 de la directora de Servicios, denegatoria de la solicitud de prórroga del servicio activo.

Son partes en dicho recurso:

- DEMANDANTE: Carmelo, representado por el Procurador DON LUIS PÉREZ ÁVILA PINEDO y dirigido por el letrado DON JUAN JOSÉ VELASCO ECHEVARRÍA.

- DEMANDADA: ADMINISTRACIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, representada bajo la dirección letrada del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. JOSÉ ANTONIO ALBERDI LARIZGOITIA.

Antecedentes

1. PRIMERO.-El día 2 de marzo de 2020, tuvo entrada en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Vitoria-Gasteiz, escrito en el que D. LUIS PÉREZ ÁVILA, actuando en nombre y representación de D. Carmelo, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la orden de 2 de enero de 2020 del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras del Gobierno Vasco, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 13 de noviembre de 2019 de la directora de Servicios, denegatoria de la solicitud de prórroga del servicio activo; quedando registrado dicho recurso con el número 65/2020. Por resolución de 26 de enero de 2021 se declaró la competencia de esta Sala para el conocimiento del recurso previo emplazamiento de las partes y personándose el Procurador D. Luis Pérez Ávila en representación de dicho demandante; quedando registrado dicho recurso al nº 260/2021.

2. SEGUNDO.-En el escrito de demanda, en base a los hechos y fundamentos de derecho en el expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que:

1. Se declare contraria a derecho y anule la Orden de 2 de enero de 2020, de la Consejera de Desarrollo Económico e Infraestructuras del Gobierno Vasco, por la que se desestima el recurso de alzada presentado por Don Carmelo contra la Resolución de 13 de noviembre de 2019 de la Directora de Servicios del departamento, por la que se deniega la solicitud de prórroga en el servicio activo.

2. Se declare el derecho de mí representado a la prórroga del servicio activo en el puesto que venía ocupando en la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

3. Se declare el derecho de mi representado a la percepción de cuantos salarios, haberes, emolumentos y cotizaciones a la Seguridad Social, o a sistemas alternativos o complementarios, le hubieran correspondido desde su cese efectivo y hasta la ejecución de la sentencia que ponga fin al proceso. Se condene en costas a la contraparte.

3. TERCERO.- En el escrito de contestación, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que desestime el recurso contencioso-administrativo y declarando la conformidad a derecho de las resoluciones recurridas.

4. CUARTO.-Por Decreto de 28 de junio de 2021, se fijó como cuantía del presente recurso la de indeterminada.

5. QUINTO.- Ninguna de las partes ha solicitado el recibimiento del proceso a prueba o los trámites de vista o conclusiones y la demandada no ha pedido la inadmisión del recurso.

6. SEXTO.- En los escritos de conclusiones, las partes reprodujeron las pretensiones que tenían solicitadas.

7. SÉPTIMO.-Por resolución de fecha 28/06/22 se señaló el pasado día 05/07/22 para la votación y fallo del presente recurso.

8. OCTAVO.-En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales.

Fundamentos

9. PRIMERO:Acto impugnado, pretensiones ejercitadas, motivos de impugnación y de oposición.

10.Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso-administrativo número 260/2021 la orden de 2 de enero de 2020 del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras del Gobierno Vasco, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 13 de noviembre de 2019 de la directora de Servicios, denegatoria de la solicitud de prórroga del servicio activo.

11.El recurrente funcionario del Cuerpo Superior de Administración de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, tras serle comunicada el 20 de septiembre de 2019 la propuesta de resolución de jubilación forzosa por edad, solicitó el 10 de octubre de 2019 la prórroga del servicio activo al amparo del artículo 38.1 de la Ley vasca 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca (LFPV), lo que le fue denegado por la resolución de 13 de noviembre de 2019 de la directora de Servicios del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras, confirmada en alzada por la orden de 2 de enero de 2020 de la consejera, razonando, en esencia, que la posibilidad de prorrogar el servicio activo tras alcanzar la edad de jubilación forzosa que contempla el artículo 38.1 LFPV se hallaba suspendida por la Disposición Adicional Octava de la Ley 13/2019, de 27 de diciembre de 2019 de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, aplicable al caso, previsión que considera constitucional al formar parte del contenido eventual de la ley presupuestaria ya que supone una disminución en el capítulo de gastos de personal al quedar liberada la administración del pago de las retribuciones, siendo acorde con los criterios de política económica y un complemento necesario para la mejora y más eficaz ejecución presupuestaria. Razona dicha resolución que el interesado a la edad de 65 años acreditaba 39 años y cuatro meses de cotización a la Seguridad Social por lo que su edad de jubilación en 2020 es de 65 años y genera el 100% de la pensión que le corresponda.

12. Contra dicha resolución se interpone el presente recurso contencioso administrativo, pretendiendo su anulación y el reconocimiento del derecho del recurrente a la prórroga del servicio activo solicitada, así como el pago de las retribuciones y abono de cotizaciones a la Seguridad Social que le hubieran correspondido desde su cese efectivo. Interesa asimismo el recurrente de la Sala, el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad respecto de la Disposición Adicional Novena de la Ley 5/2017, de 22 de diciembre por la que se aprueban los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para 2018, de cuya validez considera que depende el fallo que haya de dictarse.

13. Alega, en esencia, la disconformidad a derecho de la resolución recurrida como consecuencia de la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Novena de la Ley 5/2017, de 22 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales de la Comunidad autónoma de Euskadi para el ejercicio 2018, toda vez que no tiene encaje ni en el contenido necesario ni en el contenido posible o eventual de las leyes de presupuestos de acuerdo con la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional. Razona que de acuerdo con la sentencia del Tribunal Constitucional 122/2018 en orden a determinar la incidencia que cualquier medida puede tener en la estimación del ingreso o en la determinación del gasto, la clave radica en que la conexión con el objeto del presupuesto (habilitación de gastos y estimación de ingresos) sea directa, inmediata y querida por la norma, lo que considera que no concurre ya que la imposibilidad de la prórroga del servicio activo sólo supone la reducción insignificante del gasto público si a continuación el puesto se amortiza, pero no si se cubre otra vez, y de otro lado la reducción del gasto no es una consecuencia directa o inmediata querida buscada por la norma ya que la finalidad de la norma no es reducir el gasto público, sino rejuvenecer la plantilla del gobierno tal y como lo expresó el consejero de Gobernanza Pública y Autogobierno en la presentación oficial del proyecto de Ley de Presupuestos de 2020 celebrada en el Parlamento Vasco el 11 de noviembre de 2019, en la que afirmó que la razón ya no es económica sino que está vinculada a los recursos humanos y asociada a la idea de rejuvenecer las plantillas y facilitar la incorporación de generaciones más jóvenes en la Administración.

14. A mayor abundamiento, considera que la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Novena de la Ley 5/2017, de 22 de diciembre se infiere asimismo de la inclusión sistemática de tales disposiciones en sucesivas leyes de presupuestos desde el ejercicio presupuestario de 2012.

15. La Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco se opuso al recurso. Alega que la constitucionalidad de la Disposición Adicional Novena de la Ley 5/2017, de 22 de diciembre, en cuanto limita la prórroga del servicio activo es constitucional de acuerdo con el criterio establecido por el auto del Tribunal Constitucional 133/2014, de 6 de mayo que inadmitió la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 4 de Santa Cruz de Tenerife en relación con la Disposición Adicional 43ª de la Ley de Presupuestos de la Comunidad autónoma de Canarias para 2013, que daba por finalizadas las prórrogas de servicio activo de los funcionarios, criterio asimismo mantenido por la sentencia del Tribunal Supremo 448/2016, de 8 de febrero.

16. Considera la Administración recurrida que la suspensión de la prórroga de la edad ordinaria de jubilación se adecúa a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el contenido material de las Leyes de presupuestos que resume la STC 122/2018, de 31 de octubre, en tanto medida dirigida a la reducción del gasto. Considera que las declaraciones del consejero a las que alude la demanda se producen en relación con la norma posterior a la norma que es objeto de aplicación, y en todo caso el consejero representa al Gobierno en tanto que la ley de presupuestos expresa la voluntad del órgano legislativo. Añade que pocas dudas caben de que la medida de suspender la prolongación el servicio activo después de la edad ordinaria de jubilación de los funcionarios forma parte de la política económica del Gobierno para intentar reducir el gasto y alcanzar el objetivo de estabilidad presupuestaria, tal y como resulta de la lectura de la exposición de motivos del Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio y el artículo 11 del mismo sobre jubilación forzosa del personal funcionario incluido en el régimen General de la Seguridad Social. Asimismo, en el ámbito de la Comunidad autónoma de Euskadi el Decreto 9/2012, de 31 de enero sobre aplicación de medidas de reducción del gasto público incluye la suspensión de la prórroga del servicio activo de los funcionarios. A ello añade que la STC 99/2016, de 25 de mayo estimó que la fijación de una jornada mínima para los funcionarios públicos responde a criterios de política económica del Gobierno, y también lo hacen reiteradas sentencias de esta Sala y concretamente la sentencia número 306/2015, de 12 de junio (recurso 63/2014) en la que se concluye que la Disposición Adicional 10ª de la Ley 6/2011 se vincula directa e inmediatamente con los gastos públicos.

17. Alega finalmente que la reiteración en sucesivas leyes de presupuestos de la suspensión de la prórroga del servicio activo no afecta a su constitucionalidad de acuerdo con el criterio establecido por la STC 83/1993, de 8 de marzo.

18. SEGUNDO:Precisiones sobre la norma en que la resolución recurrida funda la denegación de la prórroga del servicio activo solicitada por el recurrente.

19. A la hora de examinar las cuestiones planteadas por el recurrente, es necesario precisar que su jubilación forzosa se hallaba prevista para el 7 de enero de 2020 (documento número 4 de la demanda), y, si bien la resolución de 13 de noviembre de 2019 del director de Servicios que deniega la solicitud de prórroga del servicio activo, se dicta bajo la vigencia de la Disposición Adicional Novena de la Ley 5/2017, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2018, prorrogada al ejercicio 2019, no cabe desconocer que la orden de 2 de enero de 2020 desestimatoria del recurso de alzada, que es objeto de impugnación en el presente recurso, fundó la desestimación del recurso y por tanto denegó la prórroga del servicio activo solicitada con fundamento en la Disposición Adicional Octava de la Ley 13/2019, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2020 que considera aplicable por razones temporales, lo que la Sala considera correcto teniendo en cuenta que entró en vigor el 1 de enero de 2020.

20. Es por ello que, en aras de la tutela judicial efectiva, cuantas alegaciones hace la demanda respecto de la Disposición Adicional Novena de la Ley 5/2017, de 22 de diciembre, habremos de considerarlas referidas a la Disposición Adicional Octava de la Ley 13/2019, de 27 de diciembre, incluida la petición de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, toda vez que la identidad de ambas disposiciones así lo permite.

21. TERCERO:El auto del Tribunal Constitucional 133/2014, de 6 de mayo , no resulta decisivo para la resolución del recurso.

22. En síntesis, la demanda postula la anulación de la resolución recurrida con fundamento en la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Octava de la Ley 13/2019, de 27 de diciembre, al considerar que la suspensión de la prórroga del servicio activo que establece durante el ejercicio 2020, no se ajusta al contenido necesario ni eventual de las leyes de presupuestos.

23. A dicha cuestión no da respuesta el auto del Tribunal Constitucional 133/2014, de 6 de mayo que inadmitió la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 4 de Santa Cruz de Tenerife en relación con la Disposición Adicional 43ª de la Ley de Presupuestos de la Comunidad autónoma de Canarias para 2013, que daba por finalizadas las prórrogas de servicio activo de los funcionarios, tal y como postula la Administración, ya que la cuestión de inconstitucionalidad a la que da respuesta, se centra en la vulneración de los arts. 9.3 y 33 de la Constitución en relación con los principios de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad y privación de derechos sin indemnización, así como de la jurisprudencia interpretativa de dichos preceptos y principios constitucionales. No se plantea por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo remitente ni se examina por el Tribunal Constitucional, la adecuación de la Disposición Adicional 43ª de la Ley de Presupuestos de la Comunidad autónoma de Canarias en base a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre los límites a las leyes de presupuestos en interpretación del art. 134 CE.

24. El auto citado desestima la cuestión de inconstitucionalidad por infundada, razonando lo siguiente en su Fundamento Jurídico Cuarto:

< < 4. En aplicación de la doctrina señalada al caso ahora analizado la presente cuestión debe ser inadmitida. Como nuestra jurisprudencia ha venido considerando, no existe el «derecho» a obtener la jubilación a una determinada edad, sino que, como se ha señalado, el funcionario está en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente «modificable», sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso. Por tanto, al no tener el recurrente derecho a que su jubilación se produzca en un momento determinado, sino que el legislador puede, como de hecho ha realizado, modificar la fecha de su jubilación -más si cabe, cuando se trata de la modificación de una prórroga de carácter extraordinario como la propia norma establecía- la norma cuestionada no puede considerarse contraria al art. 9.3 CE.

En primer lugar, no puede considerarse que constituya la aplicación retroactiva de una norma con efectos desfavorables. Recordemos que la norma establece que «en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la presente ley finalizarán las prolongaciones de permanencia en el servicio activo ya autorizadas o reconocidas en vía judicial o administrativa, así como las renovaciones concedidas cuya fecha de finalización estaba prevista con posterioridad al término de dicho plazo». Es decir, la norma se aplica pro futuro, por lo que, en puridad no puede hablarse de efectos retroactivos. Además debe recordarse que las prórrogas de jubilación no constituyen un derecho subjetivo de los funcionarios, sino que la ley permite que la Administración, de acuerdo a las necesidades del servicio y dependiendo de la situación presupuestaria, pueda conceder este tipo de ampliación temporal y excepcional, una vez superada la edad legal de jubilación.

Tampoco la disposición discutida puede ser calificada de arbitraria puesto que es evidente que ni constituye una discriminación, puesto que se aplica a todos los funcionarios que se encuentren en una determinada situación, ni puede afirmarse que carezca de toda explicación racional. Las excepcionales circunstancias económicas que se dan en la actualidad (y en la fecha en que se dictó tal disposición) hacen innecesaria mayor explicación sobre este punto. Además la norma en su punto segundo dispone una serie de excepciones precisamente para modular sus efectos y, como antes se ha apuntado, la autorización de este tipo de prórrogas está siempre supeditada a las necesidades del servicio y a la situación presupuestaria.

En cuanto a la alegada contradicción con el principio de la seguridad jurídica, aplicando lo afirmado en la STC 108/1986, debe ser igualmente descartada, puesto que «aun en la hipótesis de la existencia de derechos subjetivos (y con más razón sin duda tratándose de expectativas) respecto a la jubilación, no podría invocarse el principio de seguridad jurídica para hacerlos valer frente al legislador ante este Tribunal» (FJ 19 in fine).

Por último, tampoco puede considerarse el precepto cuestionado contrario al art. 33.3 CE, puesto que en palabras de la STC 108/1986, falta en la disposición analizada un elemento indispensable para que pueda calificarse la reducción de la jubilación de medida expropiatoria, cual es que sólo son expropiables y, por tanto indemnizables, la privación de bienes y derechos o incluso intereses patrimoniales legítimos no garantizados como derechos subjetivos, pero en ningún caso lo son las expectativas. En la medida en que, como se ha dicho reiteradas veces, no existe un derecho adquirido a que se mantenga una determinada edad de jubilación, debe concluirse que de lo que se ha privado al recurrente es de una expectativa, pero no de un derecho actual consolidado, con la consecuencia de que esa privación no es expropiatoria. Todo ello sin perjuicio, como dijimos en la STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6, de que «esa modificación legal origina una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación».> >

25. De su lectura claramente se desprende que no es relevante para la resolución del caso.

26. CUARTO:Doctrina del Tribunal Constitucional sobre los límites a las leyes de presupuestos.

27. A la hora de examinar la duda de constitucionalidad que plantea la demanda en relación con la Disposición Adicional 8ª de la Ley 13/2019, de 27 de diciembre, debemos recordar la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en relación con los límites de las leyes presupuestarias, a cuyo efecto procede reproducir la síntesis que de dicha doctrina hace la STC 109/2021, de 13 de mayo, en su Fundamento Jurídico Tercero:

< < 3.Jurisprudencia constitucional sobre los límites materiales de las leyes de presupuestos.

A)El contenido de las leyes de presupuestos está constitucionalmente determinado partiendo de su función como norma que ordena el gasto público, de modo que estas leyes están reservadas a un contenido que les es propio,contenido que además está reservado a ellas. Este es el que hemos denominado «contenido esencial», integrado por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, así como por las normas que directamente desarrollan o aclaran las partidas presupuestarias en que el gasto público se concreta.

Adicionalmente cabe la posibilidad de que las leyes de presupuestos contengan otras disposiciones no estrictamente presupuestarias,que hemos denominado «contenido eventual»o no imprescindible. Esta es una posibilidad limitada, con una justificación precisa en el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ), esto es en «la certeza del Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente definido, como es la ley de presupuestos generales del Estado, no contenga más disposiciones que las que guardan correspondencia con su función constitucional ( arts. 66.2 y 134.2 CE), debido a la incertidumbre que una regulación de este tipo indudablemente origina» ( STC 32/2000, de 3 de febrero, FJ 5). Es la propia función que cumple la ley de presupuestos en la Constitución, con las consecuentes restricciones al debate parlamentario ( apartados 1, 6 y 7 del art. 134 CE), la que fundamenta en último término la limitación del contenido de las leyes de presupuestos ( STC 9/2013, de 28 de enero, FJ 3).

B)Las controversias respecto del alcance de las leyes de presupuestos se han suscitado, primordialmente, en relación con los límites de su «contenido eventual». Desde la STC 76/1992, de 14 de mayo, se estableció que para incluir en ellas, en forma compatible con los límites constitucionales, materias que no constituyen su núcleo esencial, mínimo e indisponible, deben cumplirse necesariamente dos condiciones: «la conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes y la justificación de la inclusión de esa materia conexa en la ley que aprueba anualmente los presupuestos generales» [FJ 4 a)]. Ese mismo pronunciamiento recuerda la razón de ser de este límite: «[e]l cumplimiento de estas dos condiciones resulta, pues, necesario para justificar la restricción de las competencias del poder legislativo, propia de las leyes de presupuestos, y para salvaguardar la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 C.E., esto es, la certeza del Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente definido, como es la ley de presupuestos generales, no contenga más disposiciones que las que corresponden a su función constitucional ( arts. 66.2 y 134.2 CE)».

La STC 76/1992 vino a matizar expresamente la doctrina existente hasta ese momento, y la posterior STC 237/1992, de 15 de diciembre dejó constancia del cambio jurisprudencial: si bien se podrán establecer en las leyes de presupuestos «otras disposiciones de carácter general en materias propias de la ley ordinaria estatal [...] que guarden directa relación con las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos de los presupuestos o con los criterios de política económica general en que se sustentan»,se exige «una relación funcional directa de las normas del texto articulado con los estados de ingresos y gastos, como 'complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno'» (FJ 3). La jurisprudencia posterior ha insistido en ello, confirmando que «si bien la ley de presupuestos puede ser un instrumento para una adaptación circunstancial de las distintas normas, no tienen en ella cabida las modificaciones sustantivas del ordenamiento jurídico, a menos que estas guarden la suficiente conexión económica (relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno) o presupuestaria (para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto)»( STC 123/2016, de 23 de junio, FJ 3, y antes la STC 152/2014, de 25 de septiembre, FJ 4).

En particular sobre el requisito de la vinculación necesaria del contenido eventual con los gastos e ingresos públicos, se ha recalcado la importancia de que dicha conexión sea «inmediata y directa». Esto significa que no pueden incluirse en las leyes de presupuestos normas «cuya incidencia en la ordenación del programa anual de ingresos y gastos es solo accidental y secundaria y por ende insuficiente para legitimar su inclusión en la Ley de presupuestos» [ STC 152/2014, de 25 de septiembre, FJ 4 a)]. Este límite requiere particular precisión, pues rara vez habrá medidas que sean estrictamente neutrales en relación con los ingresos y gastos públicos, dada la evidencia de que toda medida legislativa es susceptible de tener impacto en el gasto público o en la estimación de ingresos. La jurisprudencia constata, en este sentido, que «toda medida legislativa tendrá siempre algún efecto presupuestario, porque requerirá un incremento de gasto presupuestario o la dotación de una partida, o porque supondrá, por el contrario, una reducción del gasto o un incremento de los ingresos» [ STC 152/2014, FJ 4 a); en el mismo sentido, entre otras, SSTC 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 2, y 123/2016, de 23 de junio, FJ 4]. En consecuencia, dada la incidencia que cualquier medida puede tener en la estimación del ingreso o en la determinación del gasto, la clave radica en que la conexión con el objeto del presupuesto (habilitación de gastos y estimación de ingresos) sea directa, inmediata y querida por la norma.

C)De la amplia casuística a que ha dado lugar la aplicación de los límites anteriores a las controversias planteadas, conviene traer a colación la siguiente por su relevancia para la cuestión que nos ocupa.

a) En el contenido eventual de una ley de presupuestos, en general no caben las normas que integran el régimen de la función pública: así las normas sobre procedimientos de acceso de los funcionarios sanitarios locales interinos a la categoría de funcionarios de carrera ( STC 174/1998, de 23 de julio, FFJJ 6 y 7); las normas de provisión de los puestos de trabajo del personal sanitario ( STC 203/1998, de 15 de octubre, FFJJ 3 a 5); las normas sobre la edad de pase a la situación de segunda actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía ( STC 234/1999, de 16 de diciembre, FFJJ 4 y 5); o las normas sobre requisitos de titulación necesaria para acceder al Cuerpo Superior de Auditores del Tribunal de Cuentas ( STC 9/2013, FJ 3).

b) Encuentran cabida en el contenido eventual, normas que guardan conexión con el régimen retributivo de la función pública[ STC 152/2014, de 25 de septiembre, FJ 3 a)],con incidencia directa en el gasto público presupuestado. Así caben en las leyes de presupuestos las normas de incompatibilidad de percepción de haberes activos y de pensiones ( STC 65/1990, de 5 de abril, FJ 3); el incremento de retribuciones salariales para el personal al servicio de las administraciones públicas ( STC 237/1992, de 15 de diciembre); o la creación de un complemento retributivo para determinados cargos públicos ( STC 32/2000, de 3 de febrero).

En todo caso, la cuestión de la categorización de los complementos retributivos no es siempre pacífica. Los complementos retributivos son figuras que contemplan una doble dimensión, de un lado meramente económica y vinculada al régimen de retribuciones de los funcionarios o personal al servicio de las administraciones públicas y, de otro lado, funcional o de organización del servicio, porque, como establece el art. 41 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, su finalidad es, entre otras, y por lo que aquí interesa, incentivar la dedicación al servicio público y, en el caso del complemento específico que prima la dedicación y responsabilidad, pretende retribuir las condiciones particulares de algunos puestos (art. 42 del Estatuto Marco). Por eso, aunque la STC 32/2000, de 3 de febrero, admitió que la ley de presupuestos pudiera crear un complemento retributivo para determinados cargos públicos (asumiendo que la previsión sobre complementos retributivos formaba parte del contenido posible o eventual de la ley de presupuestos, y no de su contenido mínimo, porque no representaba la expresión cifrada de ingresos o la habilitación de gastos), la posterior STC 197/2012, de 6 de noviembre, al determinar el título competencial correspondiente a la regulación del régimen de complementos específicos del personal al servicio de la administración sanitaria, concluye que esta norma, con tener consecuencias en el ámbito retributivo, es una norma «relativa a las condiciones en las que personal sanitario ha de prestar su servicio más que de las repercusiones económicas de dicha prestación, pese a que es evidente que estas últimas existen». E insiste este pronunciamiento en la misma idea al afirmar que «no estamos, en consecuencia y pese a lo que a primera vista pudiera parecer, ante una previsión de carácter retributivo, que es aquí una consecuencia en forma de contraprestación económica de la dedicación exclusiva previamente impuesta por la norma, sino que se trata de una norma relacionada con la posibilidad de que el personal sanitario compatibilice su actividad en el sector público con otras de la misma naturaleza en el ámbito privado, en la medida en que la percepción de citado complemento específico excluye, como regla general, cualquier compatibilidad que, por el contrario, es posible en caso de que dicho complemento no se perciba. Se trata, en suma, de una norma relativa a las condiciones en las que personal sanitario ha de prestar su servicio más que de las repercusiones económicas de dicha prestación, pese a que es evidente que estas últimas existen» (FJ 9).

Pese a la claridad de esta sentencia, más reciente es la STC 99/2016, de 25 de mayo , la que ha venido a considerar contenido eventual válido de la ley de presupuestos una medida que pretende evitar el incremento de las retribuciones del personal del sector público, lo cual se justifica en que es «una previsión que, en su conjunto, tiene la evidente finalidad de contribuir a la contención del gasto público. No existe duda, por tanto, de que la disposición impugnada tiene una conexión directa con los gastos del Estado y con los criterios de política económica, pues, al tiempo que prohíbe establecer incrementos retributivos en el supuesto regulado, potencia el ahorro económico en la cobertura de las necesidades de personal en el sector público» (FJ 8).

D)Por último, ha de tenerse presente la doctrina constitucional acerca de la proyección de toda esta jurisprudencia a las leyes de presupuestos autonómicas citando la STC 86/2013, de 11 abril, cuyo fundamento jurídico 3 advierte que la doctrina derivada del art. 134 CE, en cuanto precepto regulador de los presupuestos estatales no es aplicable automáticamente a las leyes presupuestarias autonómicas. En efecto, el canon de constitucionalidad de esas fuentes normativas es el contenido en los respectivos estatutos de autonomía, en las leyes estatales que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar las competencias entre el Estado y las comunidades autónomas y, por supuesto, en las reglas y principios constitucionales aplicables a todos los poderes públicos que conforman el Estado en sentido amplio, además de evidentemente en las reglas y principios constitucionales específicos dirigidos a las comunidades autónomas.> >

En relación con las leyes presupuestarias de la Comunidad Valenciana, el FJ 4 de la STC 86/2013, de 11 abril, concluyó que cumplen la misma función y quedan en consecuencia sometidas a los mismos límites materiales y temporales que las del Estado. De modo que toda la doctrina constitucional expuesta, en relación con el contenido necesario y contenido eventual de las leyes de presupuestos, resulta aplicable a las leyes de presupuestos de la Generalitat Valenciana, y en consecuencia a la disposición aquí cuestionada.> >

28. La primera conclusión que de dicha doctrina se extrae a los efectos del presente recurso es que, aun cuando dicha doctrina la doctrina recae en interpretación del art. 134 CE, en cuanto precepto regulador de los presupuestos estatales, es extensible a las leyes de presupuestos de la CAPV, por la identidad de razón concurrente dada la regulación que de ellos hace el art. 44 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco aprobado por la LO 3/1979, de 18 de diciembre, al centrar su objeto en la previsión de ingresos y gastos de la actividad pública general.

29. La segunda conclusión es que para que una medida pueda integrar el contenido eventual válido de la ley presupuestaria ha de guardar la suficiente conexión económica, esto es, relación directa con los ingresos o gastos de la CAPV o vehículo director de la política económica del Gobierno, o presupuestaria para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto.

30. QUINTO:La suspensión de la posibilidad de prórroga del servicio activo establecida por la Disposición Adicional 8ª de la Ley 13/2019, de 27 de diciembre , guarda una conexión económica directa con los gastos de la CAPV.

31. A la hora de analizar la cuestión planteada hemos de poner de relieve que no se trata de analizar la proyección de dicha disposición adicional exclusivamente con el puesto de trabajo del recurrente sopesando el ahorro que su jubilación forzosa reporte a las arcas públicas o la posibilidad de que sea amortizado o cubierto, sino que por su carácter general y abstracto se proyecta sobre todo el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley 6/1989, de 6 de junio, de la Función Pública Vasca, y es en dicha calidad de medida de general aplicación en la que ha de ser examinado el cumplimiento de su conexión económica o presupuestaria.

32. Pues bien, la jubilación extingue la relación funcionarial ( art.37.1.e) LFPV), lo que de suyo significa que la jubilación de los funcionarios que cumplan la edad máxima de jubilación en el ejercicio presupuestario conlleva de inmediato la extinción de sus derechos retributivos y asociados de protección social, lo que en principio tiene una clara repercusión económica en los gatos de la CAPV.

33. Además de ello, la extinción de la relación funcionarial comporta la vacante del puesto y permite a la Administración un margen de apreciación discrecional sobre la necesidad de su cobertura, con las opciones de cubrirlo con otros efectivos o por medio de interinos, o dejarlo vacante e incluso amortizarlo.

34. Ello es así porque, si bien la Ley 30/84, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, en su primitiva redacción (art.18) estableció con carácter básico un sistema por el cual la oferta de empleo público debía comprender necesariamente la totalidad de las plazas vacantes dotadas presupuestariamente, sistema al que se ajustó la Ley de la Función Pública Vasca en sus arts. 22.2 y 92.2, sin embargo, la Ley 22/93, de 29 de diciembre, modificó el art.18.4 de la Ley 30/84, invirtiendo totalmente el principio al establecer que la oferta de empleo debía comprender solo las vacantes que no puedan ser cubiertas con los efectivos de personal existentes. El tenor de dicha reforma fue incorporado al ordenamiento autonómico por la reforma de la LFPV efectuada por Ley 16/97, de 7 de noviembre, cuyo art. 23.1 reproduce el tenor de la norma básica.

35. De acuerdo con dicho régimen jurídico, es claro que la extinción de la relación jurídica funcionarial que conlleva la jubilación forzosa por edad, abre a la Administración un marco de posibilidades en orden a la gestión de sus recursos humanos que tiene una indudable conexión con el capítulo de gastos de personal, pudiendo racionalizarla con fines distintos, entre los cuales es indudable que está el de reducción del gasto, aunque también otros, como el de rejuvenecimiento de la plantilla.

36. Que ello es así lo pone de manifiesto el hecho de que ante el desequilibrio presupuestario que generó la crisis económica desatada en 2007, el Real Decreto Ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, contempló en su art. 3 la prohibición de contratar nuevo personal y la amortización de las plazas que quedaran vacantes por jubilación, y el RDL 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, estableció entre otras medidas dirigidas a su restablecimiento, la jubilación forzosa por edad (art.11), la limitación de nuevos ingresos de empleados públicos y el concepto de tasa de reposición de efectivos, que pervive hasta la actualidad a través de sucesivas leyes de presupuestos ( art. 19 de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del estado para el año 2021).

37. Por tanto, es claro a juicio de la Sala, tal y como concluyó en las sentencias 233/2011, de 3 de mayo (recurso 718/2019), y 283/2022, de 20 de mayo (recurso 734/2019), que la suspensión de la posibilidad de prorrogar el servicio activo tras alcanzar la edad de jubilación forzosa es una medida que tiene una relación directa con los gastos de la CAPV, aun cuando, además, pueda cumplir otros fines, como el de rejuvenecer la plantilla, no albergando dudas sobre su constitucionalidad.

38.ÚLTIMO: Costas.

39. De conformidad a lo dispuesto en el art. 139.1 y 4 LJCA, la desestimación del recurso comporta la imposición de las costas a la parte actora, si bien con el límite de trescientos euros, por todos los conceptos, en relación con los honorarios de letrado de la parte recurrida, siguiendo en ello un reiterado criterio de esta Sección en materia de personal, en aplicación de la facultad de moderación que prevé el núm.4 de dicho precepto.

Vistos los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación este Tribunal dicta el siguiente

Fallo

I.-Desestimamos el presente recurso nº 260/2021, interpuesto contra la orden de 2 de enero de 2020 del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras del Gobierno Vasco, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 13 de noviembre de 2019 de la directora de Servicios, denegatoria de la solicitud de prórroga del servicio activo.

II.-Imponemos las costas a la parte recurrente en los términos del último fundamento jurídico.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días ( Artículo 89.1 de la LRJCA), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE nº 162 de 6 de julio de 2016, y previa consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 93 0260 21, de un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ).

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

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La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada solo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que el mismo contuviera y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.

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