Sentencia Administrativo Nº 381/2006, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 128/2002 de 20 de Abril de 2006

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 128/2002

Parte actora: Dª. Gabriela Y OTROS

Parte demandada: SINDICATURA DE COMPTES DE CATALUNYA DE LA GENERALITAT

Parte codemandado: PARLAMENT DE CATALUNYA

SENTENCIA nº 381/2006

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

Dª. MARÍA LUISA PÉREZ BORRAT

D. FRANCISCO JOSÉ SOSPEDRA NAVAS

En Barcelona, a veinte de abril de dos mil seis.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA), constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo nº 128/2002, interpuesto por Dª. Gabriela Y OTROS representados por el Procurador D. Antonio María de Anzizu Furest y asistidos por el Letrado D. Rafael Entrena Cuesta, contra la Administración demandada SINDICATURA DE COMPTES DE CATALUNYA DE LA GENERALITAT, representada por el Procurador D. Ivo Ranera Cahís y asistido del Letrado D. J.A. Pérez Torrente.

Es parte codemandada el PARLAMENT DE CATALUNYA, actuando en su representación el Letrado D. Xavier Muro i Bas.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D/Dª. EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Procede el presente recurso del Procedimiento Ordinario nº 43/02 del Juzgado Contencioso Administrativo nº 1 de Barcelona, que por auto de 26 de febrero de 2002 se inhibe a favor de esta Sala.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Se acordó recibir el presente pleito a prueba, practicándose las pruebas propuestas y declaradas pertinentes con el resultado obrante en autos.

CUARTO.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas, con el resultado que es de ver en autos.

QUINTO.- Se prosiguió el trámite, y se señaló para votación y fallo de este recurso para el 18 de abril de 2006, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes .

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto de este proceso consiste en determinar la legalidad de la resolución administrativa objeto de impugnación, que procedente del Sindico Mayor de la Sindicatura de Cuentas, de fecha 20 de diciembre de 2001, desestimó el recurso de reposición que se interpuso contra el artículo 7 de la Norma Especial Reguladora del Estatuto del Personal al Servicio de la Sindicatura de Cuentas.

Tanto en el recurso de reposición que se interpuso contra la nómina correspondiente al período de tiempo comprendido entre los días 1 y 31 de octubre de 2001, como en el suplico de la demanda se pide que se reconozca a los demandantes, "el derecho a que se les aplique el sistema retributivo que para los funcionarios del Parlamento de Cataluña establecen los Estatutos de Régimen y el Gobierno interior del Parlamento de Cataluña, en especial, en lo que concierne al abono de trienios, con efectos retroactivos, desde la fecha en que se incurrió en motivos de nulidad de pleno derecho..."

En la demanda se razona sobre la falta de justificación y motivación en la diferenciación retributiva entre los funcionarios del Parlamento y de la Sindicatura de Cuentas; la ilegalidad del artículo 7 de la Norma Especial reguladora del personal al servicio de la Sindicatura de Cuentas; la equiparación entre ambos colectivos de funcionarios que se produce por el artículo 27 de la Ley de Sindicatura de Cuentas ; infracción del principio de igualdad ante la ley; infracción del principio de arbitrariedad. Se destaca también en la demanda, que los funcionarios del Parlamento reciben una cantidad equivalente al 5 por 100 de su retribución por cada trienio de antigüedad, lo que supone una cantidad superior a la retribución, que por el mismo concepto, reciben los funcionarios de la Sindicatura de Cuentas.

En el escrito de oposición de la Sindicatura de Cuentas de Cataluña se razona sobre los efectos que produce la Relación de Puestos de Trabajo, diferentes entre ambos organismos; diferentes funciones, sistema de ingreso, horarios, diferentes grupos y niveles funcionariales; falta de fundamento legal de la demanda en lo que se refiere a la pretendida equiparación retributiva; falta de identificación de actos impugnados, al indicarse sólo la nómina del mes de octubre de 2001.

El Parlamento de Cataluña también se opone a la demanda alegando la existencia de normas generales y especiales, consideración legal de los Estatutos de Régimen y Gobierno Interior del Parlamento de Cataluña; falta de contradicción de la Norma Especial con la Ley de Sindicatura de Cuentas; inexistencia de discriminación de los funcionarios de la Sindicatura de Cuentas respecto de los del Parlamento; legalidad del establecimiento de un régimen singular para los funcionarios del Parlamento.

SEGUNDO.- Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que se contienen en la demanda, como en los escritos de oposición al mismo, teniendo en cuenta la doctrina y jurisprudencia sobre la cuestión controvertida, así como la legislación aplicable. Por unanimidad se llega a la conclusión de que no puede prosperar la acción jurisdiccional ejercitada por los siguientes motivos.

En primer lugar, debe recordarse que la nueva concepción del proceso contencioso-administrativo, como cauce procesal tutelador de situaciones jurídicas subjetivas, acorde con las exigencias del artículo 24.1 CE , no supone que esta Jurisdicción haya dejado de ser revisora, si por tal se entiende que en ella se residencia el control de legalidad, concebido en términos generales de adecuación a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, de las normas reglamentarias y de la actuación administrativa (artículos 106.1 de la Constitución, 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, Ley 29/1998, de 13 de julio, comprensiva, de los actos administrativos strictu sensu y, a partir de la vigencia de esta Ley y por previsión expresa, de ciertas inactividades de la Administración y de las vías de hecho).

Ello significa que sólo se debe y puede resolver la controversia suscitada en los términos que se haya manifestado no sólo en la vía previa administrativa, sino también en la demanda. Por ello, no es admisible resolver otras cuestiones que las estrictamente objeto de impugnación.

Procede recordar, a este respecto que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la elección de la base jurídica de un acto administrativo debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto, como de forma expresa reconocen las sentencias de 11 de junio de 1991, y de 4 de abril de 2000.

Comenzaremos reconociendo que la Relación de Puestos de Trabajo del personal al servicio de la Sindicatura de Cuentas fue aprobada por resolución de 29 de febrero de 2000, por la Comisión de Gobierno Interior del Parlamento, donde se contiene la estructura orgánica de los puestos de trabajo de dicho organismo. La Relación de Puestos de Trabajo del Parlamento de Cataluña fue objeto de aprobación y publicación en el Boletín Oficial del mismo Parlamento de 30 de julio de 2001.

No consta que ninguno de dichos textos organizativos haya sido objeto de recurso administrativo o jurisdiccional.

En ambas Relaciones de Puestos de Trabajo, se aprecia que la estructura organizada de los mencionados puestos de trabajo es completamente diferente, así como las funciones que se desempeñan en dichos organismos.

Asimismo, los Grupos y Niveles profesionales no son equivalentes, observándose diferencias cualitativas y cuantitativas tanto en lo que se refiere al sueldo, como retribuciones complementarias y trienios. Por ejemplo, los funcionarios del Parlamento no perciben complemento de destino y tampoco complemento de productividad, que sí son percibidos por los funcionarios de la Sindicatura de Cuentas.

Como punto de partida para la resolución de las cuestiones planteadas en el presente recurso, conviene recordar desde el punto de vista normativo las siguientes disposiciones:

Artículo 15 de la Ley 30/1984 que en cuanto a las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado, en términos generales, dispone lo siguiente:

1. Las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado son el instrumento técnico a través del cuál se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto en los términos siguientes:

a) Las relaciones comprenderán, conjunta o separadamente, los puestos de trabajo del personal funcionario de cada Centro gestor, el número y las características de los que puedan ser ocupados por personal eventual así como los de aquellos otros que puedan desempeñarse por personal laboral.

b) Las relaciones de puestos de trabajo indicarán, en todo caso, la denominación, tipo y sistema de provisión de los mismos; los requisitos exigidos para su desempeño; el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos, cuando hayan de ser desempeñados por personal funcionario, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral.

Asimismo, el artículo 29 del Decreto Legislativo 1/97 dispone lo siguiente:

La relación de puestos de trabajo es pública y debe incluir todos los puestos de funcionarios, laborales y eventuales existentes en la Administración de la Generalidad. El contenido de las relaciones de puestos de trabajo será, al menos, el siguiente:

a) La denominación y las características esenciales de los puestos.

b) Los requisitos esenciales para ocuparlos.

c) El complemento de destino y, en su caso, el especifico, si son puestos de personal funcionario.

d) El grupo, la categoría profesional y el régimen jurídico aplicable para los puestos de carácter laboral.

e) La forma de provisión de los puestos y, para los casos determinados en el art. 50 , los sistemas de acceso.

f) Los requisitos que deben cumplir los funcionarios de otras administraciones para poder acceder a los puestos de trabajo mediante la correspondiente convocatoria de provisión.

El artículo 31.2 de la Ley 10/1994, de 11 de julio , dispone lo siguiente, por lo que ahora nos interesa:

"Para cada puesto de trabajo, la relación indicará, al menos, la denominación, el nivel, las características, los contenidos funcionales, las necesidades formativas, los complementos que tiene asignados, la forma de provisión y, en su caso, la duración mínima o máxima que debe tener la correspondiente provisión y los requisitos exigibles para la movilidad de los funcionarios provenientes de otros cuerpos policiales.

De las normas anteriores se deduce que las relaciones de puestos de trabajo son el instrumento técnico a través del cual se realiza por la Administración, sea estatal, sea la autonómica, sea la local, la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y con expresión de los requisitos exigidos para su desempeño, de modo que en función de ellas se definen las plantillas de las Administraciones Publicas y se determinan las ofertas públicas de empleo.

Además, la titulación exigida para el ingreso en dichos organismos a los funcionarios es diferente, sin que pueda apreciarse similitud alguna entre ellas, lo que tiene su fundamento no sólo en la diferenciación de funciones, sino también en el régimen específico de dedicación exclusiva en el período parlamentario.

En el mismo sentido la función que se desempeña por los funcionarios n son homologables entre dichos organismos, como tampoco lo son el sistema de acceso y el horario profesional, muy especializado por razón de la función parlamentaria y generalizado en la Sindicatura de Cuentas. La razón de ello es que la Sindicatura de Cuentas es un órgano de control de Fiscalizar la actividad económico-financiera del sector público de Cataluña, dependiente del Parlamento, pero sin que ello suponga necesariamente que sus funcionarios deban ser equiparados a los que prestan sus funciones profesionales en el Parlamento.

El artículo 4 del Estatuto de Régimen y Gobierno Interior del Parlamento de Cataluña, dispone lo siguiente:

"Las retribuciones del personal del Parlamento se fijan ateniendo la especificidad del trabajo parlamentario y, tanto como sea posible, de acuerdo con el entorno social y económico de Cataluña."

Siguiendo con el sistema retributivo, no se alega en la demanda ni se razona los conceptos básicos del mismo, como son el sueldo y los complementos, sino sólo los trienios que es lo que interesa realmente según se deduce del escrito de demanda.

Téngase en cuenta que el concepto del complemento específico retribuye las condiciones particulares del puesto de trabajo, novedad significativa del sistema retributivo en el modelo instaurado por Ley 30/1984 , que se aplica desde que se fija la cuantía de dicho complemento mediante la aprobación por el Gobierno de los correspondientes catálogos de puestos de trabajo y que tiene un objetivo singular y concreto que se relaciona con el puesto de trabajo desempeñado, reconociéndose a los puestos que requieren una especial preparación técnica o una especial responsabilidad, pudiendo generar complementos diferentes por las condiciones insitas en cada uno de ellos o por la complejidad o responsabilidad de la gestión o de la índole del puesto desempeñada, lo que determina la percepción de dicho complemento.

Es reiterada interpretación y consideración jurídica que mantiene este Tribunal sobre la delimitación del concepto del complemento específico en sentencias, entre otras, de 17 de marzo de 1986, 5 de octubre de 1987, 28 de enero de 1988, 1 de octubre de 1991 y 10 de noviembre de 1994 , así como en precedentes sentencias de la misma Sala de 6 de abril de 1989 y 1 de octubre de 1991 , habiendo reconocido la jurisprudencia de la antigua Sala Quinta del Tribunal Supremo, en sentencia de 17 de marzo de 1986 , en recurso en interés de Ley y esta Sala, en sentencia de 14 de septiembre de 1992 y la Sala de Revisión del Tribunal Supremo , en sentencias de 17 de enero de 1987 y 27 de septiembre de 1990 , que dicho complemento se integra como un elemento determinante de la especial responsabilidad de la función cuando se explicitan las condiciones que imperan en el referido puesto, porque, en definitiva, dicho complemento, como reconoce la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en recurso de revisión de 14 de abril de 1993, que se remite, a su vez, al anterior recurso de apelación en interés de Ley de 17 de marzo de 1986, se refiere a peculiares y concretas características del puesto de trabajo.

Ni una sola referencia se contiene a este complemento específico que tiene por contenido y finalidad lo expresado con anterioridad. Resulta tanto a nivel laboral como funcionarial, completamente imposible trasvasar la retribución de los trienios de un sistema retributivo a otro que lo reconoce en menor cuantía, sin ni siquiera hacer referencia

Por lo que se refiere al principio de igualdad hemos de señalar que, igualdad no significa identidad y vulneraría precisamente el principio de igualdad tratar igualmente supuestos que son distintos (sentencia del Tribunal Constitucional 78/94, 221/88 , 15/88 , etc. ). Lo que prohíbe el principio de igualdad jurídica es la discriminación, como declara expresamente el artículo 14 de la Constitución , es decir, que la desigualdad de tratamiento legal sea injustificada por no ser razonable.

Desigualdad significa, en consecuencia, discriminación no razonable. Y jamás puede vulnerarse el principio de igualdad cuando se trata desigualmente circunstancias, supuestos o situaciones distintas, siempre que las diferencias que se establezcan tengan una causa objetiva y razonable que se aplique de modo igual a todos los que se encuentren en la misma situación.

La igualdad ante la Ley consiste en que cuando los supuestos de hecho sean iguales, las consecuencias jurídicas que se extraigan de tales supuestos de hecho han de ser, asimismo, iguales. Y que deben considerarse iguales los supuestos de hecho cuando la introducción en uno de ellos de un elemento o factor que permita diferenciarlo del otro, haya de considerarse falta de un fundamento racional y -sea por ende arbitraria- por no ser tal factor diferencial necesario para la protección de bienes y derechos, buscada por el legislador. De esta suerte, dos situaciones consideradas como supuestos de hecho normativos son iguales si el elemento diferenciador debe considerarse carente de la suficiente relevancia y fundamento racional.

Sólo acreditándose una semejanza sustancial por quienes están sometidos a un mismo régimen jurídico podría entenderse que el trato diferencial carente de una justificación objetiva y razonable sería discriminatorio (sentencia del Tribunal Constitucional 260/88 ).

No existe discriminación retributiva alguna por cuanto el elemento comparativo no es objetivo, al no reflejar la verdadera situación funcionarial de cada uno de los Estatutos de los funcionarios de cada uno de los organismos enfrentados. La diferenciación que se puede apreciar entre ambos colectivos de funcionarios, aparece razonada en la diferenciación de funciones y responsabilidades, como se ha indicado con anterioridad.

Tampoco se aprecia la existencia de arbitrariedad prohibida, en todo caso, por el artículo 9.3 de la Constitución . No se aporta razonamiento alguno que permita a este Tribunal llegar al convencimiento de que la diferenciación de la retribución de los trienios, es caprichosa, irracional o incluso abusiva para los derechos de los funcionarios de la Sindicatura de Cuentas.

Es cierto que el artículo 20 de la Ley 6/1984, de 5 de marzo de 1984 , de la Sindicatura de Cuentas, modificada por Ley 15/1991, de 4 de julio , dio nueva redacción al artículo 27 de la anterior ley que es del siguiente tenor:.

El personal al servicio de la Sindicatura de Cuentas está integrado por funcionarios con la titulación adecuada y está sujeto a los estatutos del Régimen y el Gobierno Interiores del Parlamento de Cataluña, sin perjuicio de las normas especiales que deban aplicársele.

La norma general de regulación de los funcionarios de la Sindicatura de Cuentas, es el propio régimen jurídico del Parlamento de Cataluña. Ahora bien, eso no significa que necesariamente el sistema retributivo deba ser el mismo. Ya se ha expuesto con anterioridad las causas que lo impiden. De ahí que la remisión a una norma especial aparece plenamente justificada.

No existe, pues, contradicción entre la Norma Especial que regula el Estatuto del Personal de la Sindicatura de Cuentas con la Ley de la Sindicatura de Cuentas, sino que es un desarrollo apropiado desde un punto de vista de lógica-jurídica. El desarrollo que se ha llevado a cabo en el sistema retributivo se ajusta plenamente a la función, contenido y organigrama propio de los funcionarios de la Sindicatura de Cuentas, sin que sean admisibles paralelismos forzosos que, por otra parte, hubiesen merecido la correspondiente prueba que no se ha practicado a efectos de desvirtuar la presunción de validez y legalidad de la resolución administrativa impugnada.

Por todo lo cual, es procedente la desestimación de la pretensión de la demanda, sin imposición de costas a los efectos prevenidos en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , por no concurrir los requisitos exigidos para ello.

Fallo

1º Desestimar el recurso

2º No imponer costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, de la se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 3 DE MAYO DE 2006, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.