Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 382/2022, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 609/2021 de 21 de Septiembre de 2022

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004

33009750

NIG:28.079.00.3-2021/0061726

Procedimiento Ordinario 609/2021

Demandante:UMIVALE MUTUA COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL Nº 15

PROCURADOR Dña. MARIA DEL MAR DE VILLA MOLINA

Demandado:MINISTERIO DE HACIENDA

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

PONENTE Sr. Ugarte Oterino.

SENTENCIA Nº 382/2022

Presidente:

D. CARLOS VIEITES PEREZ

Magistrados:

Dña. MARÍA ASUNCIÓN MERINO JIMÉNEZ

D. LUIS MANUEL UGARTE OTERINO

D. ALFONSO RINCON GONZALEZ-ALEGRE

En Madrid a veintiuno de septiembre de dos mil veintidós.

Visto el recurso número 609/2021 interpuesto por UMIVALE MUTUA COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL Nº 15 representada por la Procuradora Sra. María del Mar Villa Molina y defendida por la Letrada Dª. Elisa De La Nuez Sánchez-Cascado, contra la resolución de la DIRECCIÓN GENERAL DE COSTES DE PERSONAL, SECRETARÍA DE ESTADO DE PRESUPUESTOS Y GASTOS, MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, de 19 de octubre de 2021, por la que se inadmite el recurso de alzada presentado frente a la resolución de la SUBDIRECCIÓN GENERAL DE GESTIÓN DE RETRIBUCIONES Y PUESTOS DE TRABAJO (expediente 2538/2020), de fecha 17 de noviembre de 2020, por la que se autoriza la masa salarial de la Mutua correspondiente al ejercicio 2020; habiendo sido parte demandada la Administración del Estado representada por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y recibido el expediente administrativo, fue emplazada la parte recurrente para que dedujera demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito en el que, tras alegar los fundamentos de hecho y de derecho que consideró pertinentes, en los términos que quedarán expuestos, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación del acto recurrido.

SEGUNDO.-La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó aplicables, que se expondrán asimismo, terminó pidiendo la desestimación del presente recurso.

TERCERO.-Recibido el pleito a prueba, se practicaron las propuestas, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.-Dado traslado a las partes por su orden para conclusiones, las evacuaron en sendos escritos, en los que reiteraron sus respectivos pedimentos.

QUINTO.-La cuantía del recurso quedó fijada en indeterminada.

SEXTO.-Con fecha 20 de septiembre de 2022 se celebró el acto de votación y fallo de este recurso, quedando el mismo concluso para Sentencia.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. LUIS MANUEL UGARTE OTERINO.

Fundamentos

PRIMERO. - Pretensión ejercitada.

UMIVALE, MUTUA COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL Nº 15, ejercita pretensión declarativa de nulidad de la resolución de la DIRECCIÓN GENERAL DE COSTES DE PERSONAL, SECRETARÍA DE ESTADO DE PRESUPUESTOS Y GASTOS, MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, de 19 de octubre de 2021, por la que se inadmite el recurso de alzada presentado frente a la resolución de la SUBDIRECCIÓN GENERAL DE GESTIÓN DE RETRIBUCIONES Y PUESTOS DE TRABAJO (expediente 2538/2020), de fecha 17 de noviembre de 2020, por la que se autoriza la masa salarial de la Mutua correspondiente al ejercicio 2020, y de condena al reconocimiento de situación jurídica individualizada consistente en la autorización de la masa salarial en su integridad, de conformidad con la solicitud presentada para el año 2020.

SEGUNDO. - Actuación impugnada.

La resolución de la DIRECCIÓN GENERAL DE COSTES DE PERSONAL, SECRETARÍA DE ESTADO DE PRESUPUESTOS Y GASTOS, MINISTERIO DE HACIENDA, de 19 de octubre de 2021, inadmitió el recurso de alzada presentado por UMIVALE, MUTUA COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL Nº 15, frente a la resolución de la SUBDIRECCIÓN GENERAL DE GESTIÓN DE RETRIBUCIONES Y PUESTOS DE TRABAJO, (expediente 2538/2020), de fecha 17 de noviembre de 2020, por la que se autoriza la masa salarial de la Mutua correspondiente al ejercicio 2020, de las que se extraen las siguientes consideraciones:

Sobre la legitimación de la actora para recurrir

La actora, de conformidad con el artículo 20 letras b) y c) de la LJCA, no está legitimada para recurrir los actos por los que se concede o deniega por la Administración la autorización de la masa salarial al tratarse de supuestos que tienen incidencia en los medios tanto personales como materiales que la Administración titular gestiona y que por financiarse con cargo a recursos públicos y, por tanto, tener un impacto directo en el gasto público, han de someterse a instrucciones que son dadas, con carácter transversal, para todo el sector público, siendo las Mutuas entes instrumentales de la Administración General del Estado en relación con la gestión de determinadas prestaciones de la Seguridad Social y servicios de prevención.

Sobre los complementos personales discutidos.

Complemento de desempeño.Se ha informado en la cantidad de 2019 más el incremento máximo del 2,5% -, no pudiendo incrementarse en un porcentaje no autorizado por la Ley de PGE.

Plus inspección y complemento vehículo. Se han informado en la cantidad consignada en 2019, más el incremento máximo del 2.5%. Las cantidades interesadas, certificadas en la masa de 2019, sufrieron los oportunos ajustes de acuerdo con lo dispuesto por el Real Decreto Ley 24/2018, de 21 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público.

La Subdirección General de Gestión de Retribuciones y Puestos de Trabajo informó las cantidades correspondientes a los complementos personales ajustando dichos importes a la cuantía máxima establecida en los artículos 3.Cuatro y 7 del Real Decreto-ley 2/2020, de conformidad con lo regulado en el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 18 de septiembre de 2020, por el que se aprueban las pautas para la negociación colectiva de las Empresas Publicas en el año 2020, resultando nulos los acuerdos adoptados con omisión del trámite de informe o en contra del informe de la Comisión de Seguimiento de la Negociación Colectiva de las Empresas Públicas, de conformidad con el artículo 32. seis de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018.

La masa salarial se informa sobre las certificaciones de las retribuciones anualizadas, salariales y extra salariales, devengadas por los efectivos de la entidad a 31 de diciembre de 2019, que se compara en términos de homogeneidad con el informe de masa salarial del año 2019, emitido sobre la certificación enviada de las retribuciones a 31 de diciembre de 2018.

La inclusión de los complementos de desempeño, plus de inspección y de vehículo como complementos personales se mantiene en la estructura de las masas salariales que se han venido presentando hasta el momento - desde 2016 a 2019 -, ya que cualquier modificación de las retribuciones o de su estructura debe acordarse mediante negociación colectiva, de acuerdo con el preceptivo informe de la Comisión de Seguimiento de la Negociación Colectiva de las Empresas Públicas.

La prórroga de la masa salarial del ejercicio presupuestario inmediatamente anterior contemplada por el artículo 7 de la Orden HAP/1057 de 10 de junio, lo es sin perjuicio de las facultades de comprobación y control que tiene la Administración, con aplicación de los incrementos, minoraciones y demás modificaciones que correspondan en virtud de las leyes de presupuestos y demás normativa presupuestaria y atendiendo a los cambios acaecidos en las condiciones de personal, tanto en lo que respecta a los efectivos y su antigüedad, como al régimen privativo de trabajo, jornada, horas extraordinarias y otras condiciones laborales.

TERCERO. - Motivos de la impugnación:

La recurrente funda su pretensión en las consideraciones de su demanda, de la que extraemos las siguientes consideraciones:

- Sobre la legitimación para recurrir

Está legitimada para interponer el presente recurso, por ostentar interés legítimo, de conformidad con lo establecido en el art. 19.1.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues se está sustanciando un problema jurídico que afecta directamente a su estructura salarial y a los salarios de sus trabajadores, no siendo las mutuas entidades de Derecho Público vinculadas a una Administración Pública.

- Sobre el incremento de la masa salarial en términos de homogeneidad.

La Subdirección General de Gestión de Retribuciones y Puestos de Trabajo ha reducido en 450.678,24 € los complementos personales de la masa salarial del 2020 (complemento de desempeño, plus de inspección y vehículo), con respecto a la petición formulada.

El incremento global de la masa no ha de superar un determinado porcentaje, pero se computa en términos de homogeneidad, es decir, teniendo en consideración la variación en el número de efectivos y su antigüedad en el periodo considerado en relación con el precedente comparado.

La Orden HAP/1057/2013, de 10 de junio, por la que se determina la forma, el alcance y efectos del procedimiento de autorización de la masa salarial, permite el incremento de la propuesta de la masa salarial en dos supuestos: si se produce por la variación de efectivos fijos (por un incremento de plantilla) y por los nuevos devengos del concepto de antigüedad que legal o convencionalmente resulten aplicables respecto de los trabajadores ya existentes.

La comparación en términos de homogeneidad de la masa salarial o retribuciones del personal entre los distintos periodos debe realizarse en su conjunto y no teniendo en cuenta puestos de trabajo concretos - Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, de 20 de enero de 2010 (RJ20103065) - y las limitaciones presupuestarias de la masa salarial pueden ser compatibles con la subida retributiva de determinados trabajadores - Sentencia del TSJ de Castilla-La Mancha, de 15 de septiembre de 2010 (JUR2010343138) -.

El incremento global de la masa salarial solicitada para el año 2020, en términos de homogeneidad, no supera los límites presupuestarios determinados en Real Decreto-ley 24/2018, de 21 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público.

- Sobre el cálculo del incremento de la masa salarial

Hallándose impugnada en sede judicial la masa salarial de 2019 por motivos similares a la del 2020, procede el incremento en términos homogéneos de la masa salarial solicitada para este año en + 2'79% - 25.170.933'29 € -, conforme a la plantilla a jornada completa en el mismo año, tomando como referencia la masa del año 2018, habiéndose podido llegar hasta un +5'24 de haber aplicado los ratios previstas en la Ley de Presupuestos de 2018 y en los RD-Ley 24/2018 y 2/2020.

Frente a ello la Administración ha autorizado un incremento de tan solo un +0'95%, sin tomar en consideración el aumento de trabajadores en 17 personas.

- Sobre los complementos discutidos

Los tres conceptos retributivos controvertidos (complemento de desempeño, plus inspección y complemento del vehículo), se han venido clasificando erróneamente en la solicitud de incremento de la masa salarial bajo el epígrafe de complementos personales, lo que no suscitó problema alguno hasta el año 2019, año en que el Ministerio de Hacienda consideró que no podían incrementarse en términos de homogeneidad por tratarse precisamente de complementos personales.

El complemento de desempeño, regulado por primera vez por el primer convenio colectivo de UMIVALE, recoge los conceptos de carácter absorbible y compensable relacionados con las circunstancias del propio trabajo y la forma de desarrollar la actividad laboral y no es consolidable, por lo que no puede considerarse como un complemento de carácter personal. Se utiliza para complementar el salario base de las nuevas incorporaciones hasta la cantidad correspondiente al salario bruto.

El plus de inspecciónlo han recogido expresamente los convenios sectoriales estatales para las empresas de seguros, reaseguros y mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la seguridad social. El vigente convenio, aprobado por Resolución de 18 de mayo de 2017, de la Dirección General de Empleo, lo define como un complemento derivado del trabajo realizado, y no tiene carácter personal.

El complemento de vehículo, retribución en especie en forma de vehículo de empresa, está unida al desempeño de las funciones que exijan un desplazamiento en jornada laboral por motivos de trabajo, no constituyendo, por tanto, un complemento salarial de naturaleza personal. Se detrae de la nómina del trabajador un 25% del valor de mercado de compra o renting del vehículo que se le facilita para realizar dichos desplazamientos.

CUARTO. - Oposición a la pretensión.

La ABOGACÍA DEL ESTADO, en la representación que ostenta, se ha opuesto a la pretensión ejercitada por los fundamentos de la actuación impugnada, que reproduce en lo esencial.

QUINTO. - Sobre el marco jurídico.

Deben tenerse en cuenta las siguientes disposiciones normativas, resaltadas en la parte aplicable al caso, relativas a la autorización de la masa salarial del personal de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social para el año 2020:

- La Orden HAP/1057/2013, de 10 de junio, por la que se determina la forma, el alcance y efectos del procedimiento de autorización de la masa salarial regulado en el artículo 27 tres de la Ley17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013

Artículo 1. Concepto de masa salarial

La masa salarial del personal laboral de las sociedades mercantiles estatales, de las fundaciones del sector público estatal y de los consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el sector público estatal, está integrada por el conjunto anual de las retribuciones salariales y extrasalariales y de los gastos de acción social devengados.

Para el cálculo de la masa salarial se exceptúan, en todo caso:

a) Las prestaciones e indemnizaciones de la Seguridad Social.

b) Las cotizaciones al sistema de la Seguridad Social a cargo del empleador.

c) Las indemnizaciones correspondientes a traslados, suspensiones o despidos.

d) Las indemnizaciones o suplidos por gastos que hubiera realizado el trabajador.

Artículo 2. Ámbito personal

La masa salarial comprenderá los conceptos indicados en el artículo anterior que correspondan al personal laboral con contrato indefinido, excluyéndose, a estos efectos, al personal directivoacogido al ámbito de aplicación del Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades.

Dentro del personal laboral con contrato indefinido se diferenciará, a su vez, el personal cuyas condiciones de trabajo se determinen a través de la negociación colectiva y el resto del personal, que tendrá la consideración de no acogido a convenio colectivo. A estos efectos, se entenderá incluido en el concepto de personal no acogido a convenio colectivo tanto aquél que expresamente esté exceptuado de la aplicación de un convenio y cuya vinculación con la organización se articule exclusivamente a través de un contrato laboral individual, como aquel otro al que se aplique un convenio colectivo sectorial cuyas tablas salariales hayan sido mejoradas mediante contrato laboral individual.

Artículo 3. Ámbito temporal y condiciones de homogeneidad

Para calcular la masa salarial se tomará como fecha de referencia la de 31 de diciembre del ejercicio anterior, debiendo comunicarse el gasto anualizado y devengado por los efectivos de carácter indefinido existentes en cada ejercicio a dicha fecha.

Las variaciones experimentadas en la masa salarial entre un ejercicio y el siguiente serán objeto de valoración en términos de homogeneidad para los dos periodos objeto de comparación, tanto en lo que respecta a efectivos de personal y su antigüedad, como al régimen privativo de trabajo, jornada, horas extraordinarias y otras condiciones laborales, computándose por separado las cantidades que correspondan a las variaciones en tales conceptos.

Artículo 4. Remisión de la solicitud de autorización y órganos de coordinación

Las propuestas de masa salarial de las sociedades mercantiles estatales, fundaciones del sector público estatal y consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el sector público estatal deberán ser remitidas en el primer trimestre de cada año a la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

La remisión de la información se centralizará a través de los correspondientes órganos de coordinación.

[...]

La intervención de estos órganos de coordinación en el procedimiento se limitará a centralizar y remitir de manera ordenada la documentación solicitada, actuar como interlocutores entre las diversas sociedades mercantiles, fundaciones y consorcios y la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y, con carácter general, contribuir a que fluya, en ambos sentidos, la información necesaria para el adecuado funcionamiento del procedimiento.

[...]

Artículo 6 Contenido de la solicitud de masa salarial

La propuesta de masa salarial presentada no deberá contener incrementos con respecto a la del año anterior salvo por alguna de las siguientes causas:

El incremento que pueda establecer, en su caso, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada año.

El incremento que se pueda producir por variación de efectivos fijos.

El incremento producido como consecuencia de los nuevos devengos del concepto de antigüedad de acuerdo con el sistema de antigüedad que legal o convencionalmente resulte aplicable.

En el caso de que las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado y demás normativa presupuestaria determinen la aplicación de minoraciones de la masa salarial, éstas se recogerán en la comunicación del ejercicio que corresponda con indicación expresa de los conceptos afectados.

Artículo 7. Consecuencias de la remisión de la solicitud de masa salarial

Las propuestas de masa salarial que sean remitidas en plazo y forma y con las condiciones recogidas en el artículo anterior, se entenderán autorizadas, sin perjuicio de las facultades de comprobación y control por parte de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas.

En el supuesto de que las propuestas de masa salarial sean remitidas en plazo pero incumplan las condiciones recogidas en el artículo 6 la autorización de la masa salarial quedará en suspenso hasta que sea objeto de comprobación.

Tanto en este supuesto como cuando la propuesta de masa salarial no sea presentada en plazo por una entidad, se entenderá prorrogada la masa salarial del ejercicio presupuestario inmediatamente anterior, previa aplicación de los incrementos, minoraciones y demás modificaciones que correspondan en virtud de las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado y demás normativa presupuestaria y una vez ajustada a los cambios acaecidos en sus condiciones de personal tanto en lo que respecta a efectivos de personal y su antigüedad, como al régimen privativo de trabajo, jornada, horas extraordinarias y otras condiciones laborales.

En ambos casos, a instancias de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, la entidad estará obligada a regularizar, con efectos retroactivos y conforme a la normativa presupuestaria, todas aquellas medidas en materia de personal que se hubiesen adoptado indebidamente en ausencia de masa salarial autorizada.

- La Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado

Artículo 18. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica en materia de gastos de personal al servicio del sector público

[...]

Dos. En el año 2018, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 1,5 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2017, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.

Además de lo anterior, si el incremento del Producto Interior Bruto (PIB) a precios constantes en 2017 alcanzara o superase el 3,1 por ciento se añadiría, con efectos de 1 de julio de 2018, otro 0,25 por ciento de incremento salarial.

- Real Decreto Ley 2/2020, de 21 de enero de 2020, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público.

Artículo 3. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica en materia de gastos de personal al servicio del sector público.

[...]

Dos. En el año 2020, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2019, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo. A estos efectos, en las retribuciones de 2019 el incremento del 0,25 por ciento vinculado a la evolución del PIB se considerará, en cómputo anual. Los gastos de acción social, en términos globales, no podrán experimentar ningún incremento en 2020 respecto a los de 2019. A este respecto, se considera que los gastos en concepto de acción social son beneficios, complementos o mejoras distintos a las contraprestaciones por el trabajo realizado cuya finalidad es satisfacer determinadas necesidades consecuencia de circunstancias personales del citado personal al servicio del sector público.

Además de lo anterior, si el incremento del Producto Interior Bruto (PIB) a precios constantes en 2019 alcanzara o superase el 2,5 por ciento se añadiría, con efectos de 1 de julio de 2020, otro 1 por ciento de incremento salarial....

Además, se podrá autorizar un incremento adicional del 0,30 por ciento de la masa salarialpara, entre otras medidas, la implantación de planes o proyectos de mejora de la productividad o la eficiencia, la revisión de complementos específicos entre puestos con funciones equiparables, la homologación de complementos de destino o la aportación a planes de pensiones.[...]

Cuatro. La masa salarial del personal laboral, que podrá incrementarse en el porcentaje máximo previsto en el apartado dos de este artículo, en términos de homogeneidad para los dos períodos objeto de comparación, está integrada por el conjunto de las retribuciones salariales y extrasalariales devengadas por dicho personal en el año anterior, teniendo en cuenta, en cómputo anual, el incremento vinculado a la evolución del PIB autorizado en 2019.

Se exceptúan, en todo caso:

a) Las prestaciones e indemnizaciones de la Seguridad Social.

b) Las cotizaciones al sistema de la Seguridad Social a cargo del empleador.

c) Las indemnizaciones correspondientes a traslados, suspensiones o despidos

.d) Las indemnizaciones o suplidos por gastos que hubiera realizado el trabajador.[...]

Artículo 7. Personal laboral del sector público estatal

Uno. A los efectos del presente real decreto-ley, la masa salarial del personal laboral del sector público estatal será la definida en su artículo 3.Cuatro, con el límite de las cuantías informadas favorablemente por el Ministerio de Hacienda a través de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos.

Dos. La masa salarial del personal laboral del sector público estatal no podrá experimentar un crecimiento superior al establecido en el artículo 3.Dos de este real decreto-ley, sin perjuicio de lo que pudiera derivarse de la consecución de los objetivos asignados a cada Departamento ministerial, Organismo público, resto de entes públicos, sociedades mercantiles estatales, fundaciones del sector público estatal y consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el sector público estatal, mediante el incremento de la productividad o modificación de los sistemas de organización del trabajo o clasificación profesional, previo el informe señalado en el apartado anterior.

Tampoco experimentarán incremento superior al establecido en el artículo 3.Dos, las retribuciones de cualquier otro personal vinculado mediante una relación de carácter laboral no acogido a convenio con independencia de su tipología, modalidad o naturaleza, incluido el personal directivo del sector público.

Tres. El Ministerio de Hacienda, a través de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, autorizará la masa salarialde los Departamentos ministeriales, Organismos, Agencias estatales, entidades públicas empresariales y demás entes públicos y sociedades mercantiles estatales, así como la de las fundaciones del sector público estatal y la de los consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el sector público estatal.

Las variaciones de la masa salarial bruta se calcularán en términos anualizados y de homogeneidad para los dos períodos objeto de comparación, tanto en lo que respecta a efectivos de personal y antigüedad del mismo, como al régimen privativo de trabajo, jornada, horas extraordinarias efectuadas y otras condiciones laborales, computándose por separado las cantidades que correspondan a las variaciones en tales conceptos.

En el caso de las sociedades mercantiles y las entidades públicas empresariales, para la determinación de los conceptos de retribución variable o productividad, con independencia de su concreta denominación, operará como límite máximo la cuantía autorizada, por esos mismos conceptos, en la masa salarial de 2013 incrementada en un máximo del porcentaje previsto en el artículo 3.Dos, actualizada en los correspondientes porcentajes de incremento establecidos en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

En los supuestos de Organismos, Agencias estatales, entidades públicas empresariales y demás entes públicos, sociedades mercantiles estatales, fundaciones y consorcios que hayan obtenido en el último ejercicio cerrado, respecto del año inmediatamente anterior, una mejora en su cuenta de resultados o equivalente, consistente en un incremento de los beneficios o una reducción de las pérdidas, la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos podrá autorizar un incremento adicional de la masa salarial, en concepto de retribución variable que podrá ser destinado a todo el personal de las mismas.

Para los máximos responsables y el personal de alta dirección, este incremento de retribución variable no podrá suponer en ningún caso que sus retribuciones totales superen el límite establecido en el Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades y en la respectiva Orden de clasificación de la entidad.

Lo previsto en los párrafos anteriores representa el límite máximo de la masa salarial, cuya distribución y aplicación individual se producirá, en su caso, a través de la negociación colectiva.

Corresponde a la persona titular del Ministerio de Hacienda, a propuesta de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, la determinación de la forma, alcance, y los efectos del procedimiento de autorización, regulado en este apartado.[...]

Cinco. Las indemnizaciones o suplidos del personal laboral, que se regirán por su normativa específica, no podrán experimentar un crecimiento superior al que se establezca para el personal no laboral de la Administración General del Estado.

[...]

Artículo 15. Competencia del Ministerio de Hacienda en materia de costes del personal al servicio del sector público en el ámbito de la negociación colectiva

Todos los acuerdos, convenios, pactos o cualesquiera otros instrumentos de negociación colectiva similares, así como las medidas que se adopten en su cumplimiento o desarrollo, cuyo contenido se refiera a gastos imputables al capítulo de gastos de personal de los presupuestos de los Departamentos ministeriales, Organismos, Agencias estatales, Entidades públicas empresariales, y demás entes públicos del sector público estatal, sociedades mercantiles estatales, fundaciones del sector público estatal y consorcios participados mayoritariamente por el sector público estatal requerirán,para su plena efectividad, el informe previo y favorable del Ministerio de Hacienda, a través de la persona titular de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, siendo nulos de pleno derecho los que se alcancen sin dicho informe, sin que de los mismos pueda en ningún caso derivarse, directa o indirectamente, incremento del gasto público en materia de costes de personal y/o incremento de retribuciones por encima del autorizado en el artículo 3.Dos de este real decreto-ley.[...]

Artículo 16. Retribuciones de los cargos directivos y restante personal de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social y de sus centros mancomunados

Uno. Las retribuciones que, por cualquier concepto, perciban los Directores Gerentes y el personal que ejerza funciones ejecutivas en las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social y sus centros mancomunados se regirán por lo establecido en el artículo 88 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, y se podrán incrementar en el porcentaje máximo previsto en el artículo 3.Dos , respecto a las cuantías percibidas en 2019.

Dos. Sin perjuicio de lo dispuesto en el citado artículo 88, las retribuciones del resto del personal al servicio de las Mutuas y de sus centros mancomunados quedarán sometidas a lo dispuesto en relación con el personal laboral del sector público estatal y, concretamente, a lo establecido en el artículo 7 de este real decreto-ley y en la Orden HAP/1057/2013, de 10 de junio , por la que se determina la forma, el alcance y efectos del procedimiento de autorización de la masa salarial regulado en el artículo 27.Tres de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, para las sociedades mercantiles estatales, fundaciones del sector público estatal y consorcios participados mayoritariamente por las administraciones y organismos que integran el sector público estatal.

A los efectos de lo establecido en el párrafo anterior, la autorización de la masa salarial correspondiente al personal sanitario, podrá tomar en consideración las peculiaridades retributivas de este colectivo, derivadas de las circunstancias que concurran en el mercado laboral de los ámbitos geográficos en los que se presten los servicios, y que puedan incidir de forma directa en las retribuciones de determinadas categorías de profesionales sanitarios.

Tres. A efectos de la aplicación de las limitaciones previstas en los apartados anteriores serán computables igualmente las retribuciones que provengan del patrimonio histórico de las Mutuas o de las entidades vinculadas a dicho patrimonio.

- Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social

Artículo 80 Definición y objeto

1. Son mutuas colaboradoras con la Seguridad Social las asociaciones privadas de empresarios constituidas mediante autorización del Ministerio de Empleo y Seguridad Social e inscripción en el registro especial dependiente de este, que tienen por finalidad colaborar en la gestión de la Seguridad Social, bajo la dirección y tutela del mismo, sin ánimo de lucro y asumiendo sus asociados responsabilidad mancomunada en los supuestos y con el alcance establecidos en esta ley.

Las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, una vez constituidas, adquieren personalidad jurídica y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines. El ámbito de actuación de las mismas se extiende a todo el territorio del Estado.

2. Las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social tienen por objeto el desarrollo, mediante la colaboración con el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de las siguientes actividades de la Seguridad Social:

a) La gestión de las prestaciones económicas y de la asistencia sanitaria, incluida la rehabilitación, comprendidas en la protección de las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, así como de las actividades de prevención de las mismas contingencias que dispensa la acción protectora.

b) La gestión de la prestación económica por incapacidad temporal derivada de contingencias comunes.

c) La gestión de las prestaciones por riesgo durante el embarazo y riesgo durante la lactancia natural.

d) La gestión de las prestaciones económicas por cese en la actividad de los trabajadores por cuenta propia, en los términos establecidos en el título V.

e) La gestión de la prestación por cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave.

f) Las demás actividades de la Seguridad Social que les sean atribuidas legalmente.

3. La colaboración de las mutuas en la gestión de la Seguridad Social no podrá servir de fundamento a operaciones de lucro mercantil ni comprenderá actividades de captación de empresas asociadas o de trabajadores adheridos. Tampoco podrá dar lugar a la concesión de beneficios de ninguna clase a favor de los empresarios asociados, ni a la sustitución de estos en las obligaciones que les correspondan por su condición de empresarios.

4. Las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social forman parte del sector público estatal de carácter administrativo, de conformidad con la naturaleza pública de sus funciones y de los recursos económicos que gestionan, sin perjuicio de la naturaleza privada de la entidad.

[...]

Artículo 88. El Director Gerente y el resto de personal de la mutua

[...]

3.A efectos retributivos, así como para la determinación del número máximo de personas que ejerzan funciones ejecutivas en las mutuas, el titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social clasificará a las mutuas por grupos en función de su volumen de cuotas, número de trabajadores protegidos y eficiencia en la gestión.

4.Las retribuciones del Director Gerente y del personal que ejerza funciones ejecutivas en las mutuas se clasificarán en básicas y complementarias y estarán sujetas a los límites máximos fijados para cada grupo por el Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades. Asimismo estarán también sujetos a los límites previstos en el citado Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, el número máximo de personas que ejerzan funciones ejecutivas en cada mutua.

Las retribuciones básicas del Director Gerente y del personal que ejerza funciones ejecutivas incluyen su retribución mínima obligatoria y se fijarán por la Junta Directiva conforme al grupo de clasificación en que resulte catalogada la mutua.

[...]

En ningún caso, la retribución total puede exceder del doble de la retribución básica y ningún puesto podrá tener una retribución total superior a la que tenía con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 35/2014, de 26 de diciembre, por la que se modifica el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social en relación con el régimen jurídico de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social.

5. El personal no directivo estará sujeto a relación laboral ordinaria, regulada en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores. En cualquier caso, ningún miembro del personal de la mutua podrá obtener unas retribuciones totales superiores a las del Director Gerente. En todo caso, las retribuciones del conjunto del personal estarán sujetas a las disposiciones sobre la masa salarial y a las limitaciones o restricciones que establezcan, en su caso, las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año.

SEXTO.- Sobre la legitimación para recurrir de la Mutua.

Debemos referirnos a este motivo por el que la Administración inadmite el recurso de alzada interpuesto y ello en los términos en que abordamos la cuestión en la sentencia dictada en los autos del PO 151/2020.

Como es sabido, la legitimación requiere la concurrencia de un interés legítimo, según el artículo 19.1.a) de la Ley de la Jurisdicción, que ha de ser directo y actual.

Entiende la demandada que la Mutua actora carece de legitimación para recurrir la fijación de su masa salarial para el 2020, fijada por el Ministerio de Hacienda, por concurrir la circunstancia contemplada en el artículo 20 letras c) de la Ley Jurisdicción, y en su defecto la contemplada en su letra b).

El artículo 69 de la propia Ley de la Jurisdicción dispone que:

La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes:...

[...]

b) Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada.

Las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social, son asociaciones privadas de empresarios constituidas mediante autorización del Ministerio de Empleo y Seguridad Social e inscripción en el registro especial dependiente de este, que tienen por finalidad colaborar en la gestión de la Seguridad Social, bajo la dirección y tutela del mismo, sin ánimo de lucro y asumiendo sus asociados responsabilidad mancomunada en los supuestos y con el alcance establecidos en esta ley - art. 88.1 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social - y forman parte del sector público estatal de carácter administrativo, de conformidad con la naturaleza pública de sus funciones y de los recursos económicos que gestionan, sin perjuicio de la naturaleza privada de la entidad - art. 88.4 del mismo texto legal -.

La Mutua recurrente cuestiona el cálculo efectuado por el Ministerio de Hacienda de la masa salarial de su personal para el 2020 - personal laboral sujeto a convenio -, al que debe sujetarse por abonarse con cargo a fondos públicos.

No cuestiona el procedimiento establecido de fijación de la masa salarial, tal como viene descrito en las normas trascritas, ni los actos de la Administración dictados en cumplimiento de las mismas, ordenados a la contención del gasto público a través de la limitación de los recursos de naturaleza pública que se destinan a sufragar los costes de su personal.

En este punto cabe atender a las consideraciones de la sentencia dictada en el citado PO 151/2021, respecto a la legitimación para recurrir de las federaciones deportivas - entidades de base privada que ejercen determinadas funciones públicas relacionadas con el deporte -, al diferenciarse entre las decisiones de la Administración contrarias a sus intereses asociativos y las dictadas por la Administración en ejercicio de potestades administrativas relacionadas con aquellas que las federaciones ejercitan por delegación.

En el primer caso las federaciones están legitimadas para recurrir las decisiones administrativas que les afecten, como en el presente caso las mutuas, a las que la incorrecta aplicación de la normativa sobre cálculo de la masa salarial de su personal pudiera afectar a sus recursos económicos.

Puede citarse la sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Social, Sentencia 141/2018, de 26 de septiembre de 2018, Rec. 61/2018, en procedimiento sobre conflicto colectivo seguido a instancia de diversos Sindicatos frente a Mutua de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, entre otros, sobre promociones y ascensos previstos en acuerdos sobre carrera profesional de los diplomados universitarios del área sanitaria de la Mutua, sobre el plan de carrera profesional de médicos asistenciales y acuerdos sobre sistemas de promociones y ascensos, que rechazó la excepción de falta de acción planteada por el Ministerio de Hacienda, que esgrimía que no había dictado resolución denegando la autorización de la masa salarial para hacer frente a los mencionados acuerdos, al apreciar el Tribunal sentenciador que existía un conflicto real al margen de la procedencia de la pretensión efectuada, que fue rechazada en el fondo precisamente por la prevalencia de la normativa presupuestaria. Decía así:

QUINTO. -[...]A la luz de lo expuesto, teniendo en cuenta la incardinación de la mutua demandada dentro del sector público y siendo ello así, de conformidad con lo establecido en el artículo 23 y en la Disposición Adicional Trigésimo Tercera .Dos de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 2018, es preceptiva la autorización a la mutua demandada, de la masa salarial por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Hacienda para dicho ejercicio, así como de su incremento para hacer frente a las promociones y ascensos, estando pendiente de resolución el procedimiento iniciado por la mutua de solicitud de masa salarial para 2018 así como de solicitud adicional de masa salarial ya presentado el 30 de abril de 2018 para atender a las obligaciones de las carreras profesionales de FREMAP. Así lo ha declarado en un asunto análogo la STS de 8 de julio de 2015, rec. 94/2014 declarando que los incrementos retributivos pactados en convenio colectivo como consecuencia de la integración progresiva de los trabajadores afectados por el conflicto en un nivel salarial superior, al incidir sin duda en la masa salarial, se ven afectados por la necesidad de un informe favorable expreso del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para cada ejercicio presupuestario y, al no existir éste, procede, como ya hemos adelantado, la desestimación de la demanda.

SÉPTIMO. - Sobre los reparos opuestos a la autorización de la masa salarial del personal acogido al convenio colectivo de la Mutua recurrente.

La resolución de la SUBDIRECCIÓN GENERAL DE GESTIÓN DE RETRIBUCIONES Y PUESTOS DE TRABAJO (expediente 2538/2020), de fecha 17 de noviembre de 2020, informó la masa salarial de UMIVALE, MUTUA COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL Nº 15, correspondiente al ejercicio 2020, en la cuantía de 24.647.761,63 euros, referida a 731 efectivos reales, equivalentes a 685,47 jornadas anuales completas de trabajo.

En atención a ello se observa que la Administración tuvo en cuenta la variación de efectivos, al tomar en consideración el aumento en 17.

El informe manifiesta que de acuerdo con los términos de homogeneidad con los que debe calcularse la masa salarial se consideran cantidades intransferibles (dado que retribuyen tiempos adicionales a los ordinarios pactados o específicas condiciones de trabajo), las cuantías integrantes de la masa correspondientes a horas extraordinarias, trabajo nocturno o a turnos, complementos por puesto de trabajo, incentivos, primas y otros complementos de productividad que tengan su causa en una mejor calidad o una mayor cantidad de trabajo.

Mantiene la estructura de las masas salariales previas, al decir que la modificación de las retribuciones se someterá, con carácter previo a su firma o acuerdo, al trámite de informe que establece el art. 15 del Real Decreto-ley 2/2020, de 21 de enero.

Como recoge la normativa aplicable, para calcular la masa salarial se tomará como fecha de referencia la de 31 de diciembre del ejercicio anterior, debiendo comunicarse el gasto anualizado y devengado por los efectivos de carácter indefinido existentes en cada ejercicio a dicha fecha - art. 3 de la Orden HAP/1057/2013, de 10 de junio -

Las variaciones experimentadas en la masa salarial entre un ejercicio y el siguiente serán objeto de valoración en términos de homogeneidad para los dos periodos objeto de comparación, tanto en lo que respecta a efectivos de personal y su antigüedad, como al régimen privativo de trabajo, jornada, horas extraordinarias y otras condiciones laborales,computándose por separado las cantidades que correspondan a las variaciones en tales conceptos- art. 3 de la Orden HAP/1057/2013, de 10 de junio -.

Se valoran las variaciones de las cantidades correspondientes a los complementos de puesto de trabajo en base a las certificaciones de gastos remitidas por la Mutua de las retribuciones anualizadas, salariales y extra salariales, devengadas por los efectivos de la entidad a 31 de diciembre de 2019, y de ellas no se pueden derivar derechos individuales que, en todo caso, deberán ser reconocidas según lo dispuesto en el convenio o pacto que se negocie.

La Administración ha incluido en la estructura de la masa salarial los complementos de desempeño, plus de inspección y de vehículo como complementos personales, porque así se venía solicitando por la actora hasta el momento - desde 2016 a 2019 -, al entender que cualquier modificación de las retribuciones o de su estructura debe acordarse mediante negociación colectiva y de acuerdo con el preceptivo el informe de la Comisión de Seguimiento de la Negociación Colectiva de las Empresas Públicas.

Resultaría correcto el proceder de la Administración si la modificación en la conceptuación de aquellas retribuciones por la actora, que para el 2020 solicitó su incremento como complementos genéricos, supusiera una alteración del convenio colectivo en que se contemplen, pues para ello se precisa de la negociación colectiva (acuerdo, convenios, pactos o cualesquiera otros instrumentos de negociación colectiva similares) y someterse al informe previo y favorable del Ministerio de Hacienda, que establece el artículo 15 del Real Decreto-ley 2/2020, de 21 de enero, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público, siendo nulos de pleno derecho los que se alcancen sin dicho informe.

Ahora bien, no resulta que la conceptuación de los complementos en cuestión como genéricos resulte contrario a los convenios colectivos en que se establecen, tal como ha acreditado la actora.

La circunstancia de que la actora solicitara desde 2016 a 2019 los incrementos de los complementos de desempeño, plus de inspección y de vehículo, como complementos personales, no obsta a su correcta clasificación en la solicitud de aprobación de la masa salarial para el 2020, máxime cuando al parecer la Administración ha venido aprobando sus incrementos a pesar de su denominación salvo para el 2019, actuación objeto de otro procedimiento - si bien no existe prueba concluyente de semejante afirmación -.

Visto que las variaciones experimentadas en la masa salarial entre un ejercicio y el siguiente son objeto de valoración en términos de homogeneidad para los dos periodos objeto de comparación, tanto en lo que respecta a efectivos de personal y su antigüedad, como al régimen privativo de trabajo, jornada, horas extraordinarias y otras condiciones laborales, computándose por separado las cantidades que correspondan a las variaciones en tales conceptos, las correspondientes a los complementos de desempeño, plus de inspección y de vehículo, como verdaderos complementos del puesto que son, deberán ser objeto de consideración sobre las cantidades certificadas a 31 de diciembre de 2019.

Cabe observar como en nuestro procedimiento PO 151/2020 se consideraba el complemento de vehículo como complemento de puesto, susceptible de variación.

Pendiente de determinación la masa salarial del 2019, impugnado por la actora el informe aprobado por la Administración en procedimiento seguido últimamente ante este Tribunal Superior de Justicia, Sección 6ª, recurso 602/2022, habrán de calcularse las variaciones de aquellos conceptos para el 2020 sobre la cantidad que resulte del pronunciamiento de DICHO órgano.

Todo lo cual aboca a la estimación parcial de la demanda.

OCTAVO. - Sobre las costas.

No procede realizar imposición de las costas causadas en este proceso al haberse estimado parcialmente las pretensiones de la recurrente, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional.

VISTOSlos artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fallo

ESTIMAMOS PARCIALMENTEel recurso contencioso administrativo interpuesto por UMIVALE, MUTUA COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL Nº 15, ejercita pretensión declarativa de nulidad de la resolución de la DIRECCIÓN GENERAL DE COSTES DE PERSONAL, SECRETARÍA DE ESTADO DEPRESUPUESTOS Y GASTOS, MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, de 19 de octubre de 2021, por la que se inadmite el recurso de alzada presentado frente a la resolución de la SUBDIRECCIÓN GENERAL DE GESTIÓN DE RETRIBUCIONES Y PUESTOS DE TRABAJO (expediente 2538/2020), de fecha 17 de noviembre de 2020, por la que se autoriza la masa salarial de la Mutua correspondiente al ejercicio 2020 y, en su virtud, declaramos su nulidad en la parte que excluye las variaciones de los complementos de desempeño, plus de inspección y de vehículo en la determinación de la masa salarial de 2020, debiendo determinarse sobre la cantidad que resulte de la correspondiente al 2019, en los términos indicados en el fundamento séptimo, confirmándola en todo lo demás, y sin realizar imposición de las costas del recurso.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. CARLOS VIEITES PEREZ, Dña. MARÍA ASUNCION MERINO JIMENEZ,

D. LUIS MANUEL UGARTE OTERINO y D. ALFONSO RINCÓN GONZALEZ-ALEGRE

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.