Sentencia Administrativo Nº 398/2012, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 337/2009 de 30 de Marzo de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: Recurso ordinario (Ley 1998)

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 337/2009

Parte actora: Dª. Adelaida

Parte demandada: AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACION TRIBUTARIA

SENTENCIA nº 398/2012

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EMILIO BERLANGA RIBELLES

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

D. JOAQUIN BORRELL MESTRE

Dª. MARÍA LUISA PEREZ BORRAT

Dª. MARÍA FERNANDA NAVARRO DE ZULOAGA

Dª. MARÍA JOSÉ MOSEÑE GRACIA

En Barcelona, a treinta de marzo de dos mil doce.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA),constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo nº 337/2009, interpuesto por Dª. Adelaida que en su calidad de funcionaria asume su propia representación y defensa, contra la Administración demandada AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACION TRIBUTARIA, actuando en nombre y representación de la misma la Abogada del Estado Dª. Paula Novo Cuba.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. MARÍA FERNANDA NAVARRO DE ZULOAGA, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la parte actora, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

SEGUNDO.-Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.-Se acordó recibir el presente pleito a prueba, practicándose las pruebas propuestas y declaradas pertinentes con el resultado obrante en autos.

CUARTO.-Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas, con el resultado que es de ver en autos.

QUINTO.-Se prosiguió el trámite, y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 28 de marzo de 2012, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes.

Fundamentos

PRIMERO.-Por la recurrente Dª Adelaida , funcionaria de carrera del Cuerpo Técnico de Hacienda, se interpone recurso contencioso administrativo contra la resolución del Director General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de 17 de marzo de 2009 por la que se desestima su solicitud de equiparación retributiva con los funcionarios del Cuerpo de inspectores nivel 26 por importe equivalente a la diferencia con los complementos de destino y especifico del periodo que abarca con la máxima retroactividad legal, dejados de abonar, además de la indemnización correspondiente al importe de los intereses legales devengados por las cantidades adeudadas desde el momento en que dejó de percibir cada una de dichas retribuciones, así como la integración en el subgrupo A1 desde la entrada en vigor.

SEGUNDO.-La actora, funcionaria de carrera perteneciente al Cuerpo Técnico de Hacienda (subgrupo A2) según se ha indicado, ha estado destinada en la Inspección de Cataluña, ocupando un puesto de trabajo nivel 24.

Su pretensión se funda en el hecho que en la Unidad se han integrado indistintamente inspectores y subinspectores y las funciones por ella desarrolladas no se diferencian de las realizadas por los inspectores con nivel 26, añadiendo en relación a su solicitud de integración que 'sin desmerecer la dificultad de dicha prueba oral (...) basada en la memoria y la fluidez oral...' ella ha desarrollado la comprensión de los temas y la capacidad de desempeñar las tareas del día a día y el resultado se plasma por escrito en las correspondientes diligencias, actas, informes.

Alega que el trabajo desarrollado por ella ha sido el mismo que el desempeñado por otros actuarios de la misma dependencia con mayores complementos específicos y de destino y ello.

La asignación o reparto entre los distintos Inspectores o Subinspectores de los expedientes se ha realizado siempre sin establecer diferencias en razón al nivel del puesto de trabajo desempeñado. Que nunca se asignaron los expedientes más fáciles o menos complejos a los actuarios con nivel mas bajo, correspondiendo a la Administración la prueba de lo contrario atendido el principio de facilidad probatoria.

Es costumbre consolidada en la Agencia Estatal de la Administración Tributaria el distribuir las tareas a desempeñar por sus funcionarios, sin atender a sus complementos de destino y específicos ni a las tareas que corresponden al puesto de trabajo de cada funcionario ni tampoco a una especial preparación o capacidad.

Considera la actora que si estos funcionarios realizan las mismas funciones también sus retribuciones deben ser idénticas y por ello solicita las correspondientes a la del Inspector nivel 26.

Todo ello con efectos retroactivos de cuatro años a contar desde la fecha en que solicitó el abono de las retribuciones, cantidad que deberá ser incrementada con los intereses legales correspondientes.

De no admitirse su pretensión, añade, se produciría una clara vulneración del derecho a la igualdad desde el punto de vista retributivo del artículo 14 de la Constitución . Cita Jurisprudencia y la legislación de aplicación.

TERCERO.-El Abogado del Estado por el contrario defiende la corrección de la resolución administrativa haciendo alusión al régimen legal de retribuciones de los Funcionarios Públicos e indica que el régimen de remuneraciones al que están sujetos los funcionarios públicos determina que sea el nivel del puesto lo que condicione las mismas y no las funciones que se desarrollan y así según el artículo 23-a ) y b) de la ley 30/1984 los complementos de destino y específico se perciben atendiendo al puesto de trabajo efectivamente desempeñado siendo una modalidad retributiva del mismo generándose su devengo siempre que aquel tenga asignado el referido complemento atendidos los módulos establecidos.

Las retribuciones a satisfacer no pueden ser otras que las propias del puesto de que se es titular sin que ninguno de los conceptos retributivos tenga relación con las funciones desarrolladas lo cual es cuestión diferente.

No pueden obviarse las normas que rigen el ascenso en la carrera administrativa ni las que regulan las retribuciones mediante la simple encomienda de funciones distintas a las del puesto de trabajo obtenido en el correspondiente proceso selectivo, lo cual en este supuesto no ha sido objeto de prueba. No se acredita que exista acto administrativo alguno por el que se encomiende funciones correspondientes a un puesto distinto de aquel para el que qué fue nombrada en su día.

Que el hecho que dos funcionarios que ostenten puestos de trabajo de diferente nivel desarrollen funciones iguales en un momento determinado en atención a las exigencias de servicio no supone que deban percibir iguales retribuciones habida cuenta que la forma de desempeño de una y otras no es la misma, aportando mayor valor añadido a la organización el funcionario que ostenta un puesto de mayor nivel para el que objetivamente se exige una mayor cualificación o experiencia profesional.

De lo contrario, se vulneraría el principio de legalidad presupuestaria ya que podrían reconocerse retribuciones de un puesto inexistente y no dotado suponiendo además un obstáculo a la actuación administrativa ya que cada funcionario tendría predeterminado el trabajo a realizar con independencia de las necesidades del servicio en cada momento produciéndose una petrificación de la acción administrativa y conculcando el principio de eficacia y de autoorganización.

Este criterio además viene confirmado por la nueva regulación establecida en el Estatuto Básico del Empleado Público aldisponer que las retribuciones complementarias de los funcionarios públicos atenderán entre otros a factores como la profesión alcanzada dentro del sistema de carrera administrativa, la responsabilidad o dedicación en el desempeño del puesto y el grado de interés o iniciativa y los servicios prestados fuera de la jornada de trabajo.

El nuevo modelo de función pública en definitiva hace hincapié en un modelo de progresión en la carrera administrativa llamada carrera horizontal.

CUARTO.-En el ámbito administrativo funcionarial es aplicable el principio de igualdad retributiva siempre que se acredite que el funcionario que reclama ha desempeñado de forma efectiva unas funciones idénticas a las que desempeña otro funcionario que percibe superior retribución.

Si ello no es así, se ampararía una situación ilegal por infracción del principio de igualdad, lo cual está proscrito en nuestra Constitución.

En consecuencia, cualquier interpretación que se efectúe de la normativa vigente no puede desconocer el principio de igualdad ante la identidad, que no la mera similitud de situaciones.

La Ley 30/1984 en el citado artículo 23 , regula los diversos conceptos retributivos distinguiendo entre retribuciones básicas y complementarias. Y en término muy semejante el EBEP.

Las básicas son el sueldo, los trienios y las pagas extraordinarias.

El primero corresponde al índice de proporcionalidad asignado a cada uno de los grupos en que se organizan los Cuerpos y Escalas, Clases o Categorías.

Los trienios consisten en una cantidad igual para cada grupo, por cada tres años de servicio en el Cuerpo o Escala, Clase o Categoría y las pagas extraordinarias son dos al año.

Por lo que se refiere a las retribuciones complementarias y al grado personal hemos de señalar que en cuanto a estas las que solicita el actor son el complemento de destino, el complemento específico y el complemento de productividad.

Con arreglo al mentado artículo 23 el complemento de destino corresponde al nivel del puesto que desempeñe el funcionario teniendo derecho a percibir, al menos, el complemento de destino correspondiente al nivel de su grado personal, cualquiera que sea el puesto de trabajo que desempeñen.

Es decir, si el nivel del puesto de trabajo es igual o superior se percibe el complemento del puesto y si es inferior, el del grado personal.

El complemento de destino es de igual cuantía para cada nivel y su cuantía se fija de manera homogénea en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, pero el nivel del puesto no tiene por qué ser el mismo para todos los puestos a desempeñar por funcionarios de un mismo cuerpo o escala o Grupo o Subgrupo de clasificación profesional.

Eso depende de la valoración que se haga de cada puesto, valoración que debe determinarse en las Relaciones de Puestos de Trabajo y no puede ser discriminatoria, esto es, establecer diferencias de nivel entre puestos con idénticas funciones ( Sentencias del Tribunal Supremo de 16-2-04 , de 22-2-06 y de 20-11-06 ).

De ahí la importancia de elaborar estas relaciones con la mayor objetividad y equidad y de ahí también sus efectos económicos directos.

En contra del criterio sostenido por la Administración demandada que vincula exclusivamente los complementos al puesto de trabajo ocupado, cuando se demuestra que el funcionario viene realizando regularmente de hecho funciones correspondientes a un puesto de trabajo de nivel superior al que tiene asignado, los tribunales han venido a reconocerle su derecho a la percepción del complemento de destino de ese nivel superior.

Por su parte el complemento específico está destinado a retribuir la especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo, o las condiciones en las que éste se desarrolla, siendo discrecional la determinación de su cuantía.

El mismo se establece en las Relaciones de Puestos de Trabajo, y no tiene por qué ser el mismo para todos los puestos del mismo nivel y menos aún para todos los asignados a un mismo cuerpo, escala, Grupo o Subgrupo de clasificación.

Se trata de un complemento objetivo de manera que todos los puestos en que concurran las mismas circunstancias determinantes de este tipo de complemento (tipo de funciones, responsabilidad, dedicación) han de tenerlo en la misma cuantía, bien entendido que para constatar la igualdad de contenido funcional y de características de los puestos no es bastante que tengan la misma denominación ( Sentencia del Tribunal Supremo de 26-2-02 , de 18-11-03 y de 27-3-06 ).

Por el complemento de productividad se contempla la iniciativa del funcionario o la mayor dedicación u horario.

QUINTO.-En orden a examinar las pretensiones de la demandante, resulta determinante la prueba practicada para comprobar si la distribución del trabajo se lleva a cabo, o no, en atención a los diversos niveles que la Relación de Puestos de Trabajo establece para cada grupo y categoría.

En este sentido la actora ya se remite a la fase probatoria en su escrito de demanda para acreditar que las funciones desempeñadas por la demandante son, cuanto menos, las mismas que las desempeñadas por otros técnicos de mayor complemento específico y de destino.

Pero cabe destacar que:

A. La actora en su propio escrito de demanda ya reconoce que existen límites en su actuación derivados de las cuantías, aunque minimice tales diferencias refiriendo que 'son límites sólo en cuanto a la asignación de expedientes ya que los actuarios pertenecientes a las macrounidades podemos ultimar actuaciones en todo caso (aunque devengan de especial complejidad y cuando el volumen de facturación comprobada exceda de dichas cantidades)'.

B. Admite tambíen que si 'los inspectores no tienen señalados límites es porque los expedientes son cargados el titular del equipo y no a ellos, del mismo modo que esta actuaria podría desarrollar dichas tares si la firma de las actas correspondiera al jefe de equipo'. Es decir, reconoce que no interviene cuanto menos de la misma forma que los inspectores, aunque mantenga que podría hacerlo.

Añadiendo en su escrito que tampoco resulta lógico que a los inspectores de nuevo ingreso, sin ninguna experiencia en labores de comprobación, les sean asignados expedientes mas complejos que los asignados al demandante, que tiene acumulada una experiencia de 20 años.

C. Por su parte, el informe emitido en prueba por la Dependencia Regional de Inspección es concluyente al afirmar que:

El puesto ocupado por la recurrente era el de Subinspector 1 Unidad Inspección.

En el período noviembre 2004 - noviembre 2008 estaba en vigor la Resolución de 24 de marzo de 1992, resolución que ha sido objeto de sucesivas modificaciones desde su aprobación, entre las cuales se encuentran las dos citadas por la recurrente.

En tanto que integrante de una Unidad de Inspección, la subinspectora recurrente pudo desarrollar la totalidad de las actuaciones de comprobación e investigación previas a la firma de las actas, si bien con los siguientes límites: actuaciones de carácter general cerca de personas físicas que desarrollaran actividades empresariales, o personas jurídicas, con un volumen anual de operaciones en los ejercicios comprobados inferior a 1.803.036,31 euros, o bien, tratándose de profesionales, a 180.303,63 euros.

Los denominados Inspectores Adjuntos a Unidad son puestos reservados a miembros de un cuerpo funcionarial distinto, el cuerpo Superior de Inspectores de Hacienda del Estado (CSIHE). Las funciones y competencias que tienen encomendadas a su cargo los miembros del CSIHE son eminentemente directivas y no son desde luego comparables ni equiparables a los de los demás cuerpos de funcionarios al servicio de la Hacienda Pública.

Presentan un perfil señaladamente predirectivo.

En cuanto a las actuaciones inspectoras se refiere, debe puntualizarse además que las competencias de los Inspectores Adjuntos no se ven sometidas a aquellos límites cuantitativos antes mencionados, pero tampoco a límites de orden cualitativo: así por ejemplo, a los Inspectores se les asignan las actuaciones que la Resolución de marzo de 1992 citada califica como de especial dificultad. Por contra, este tipo de expedientes no es posbile asignarlos a miembros del Cuerpo Técnico.

Por otra parte, al tratarse de puestos de primer destino para los nuevos miembros del Cuerpo de Inspectores, su ocupación tiene un acentuado rasgo de temporalidad.

La lógica consecuencia de lo expuesto en los apartados anteriores es que la recurrente podía desarrollar determinadas comptencias, entre las cuales la firma de las propuestas de regularización contenidas en las actas, pero siempre sometida a los límites cuantitativos y cualitativos expuestos. No es posible compartir la afirmación de la recurrente de que los Inspectores Adjuntos a Unidad de Inspección carecían de competencias. Justo al contrario, en la medida en que se integrasen en un Equipo o Unidad de Inspección, los Adjuntos no tenían ningún límite cuantitativo ni cualitativo a la hora de desarrollar la totalidad de las actuaciones inspectoras previas a la formalización de actas, si bien para firma las mismas debían de contar con la autorización del Jefe de Equipo o Unidad.

Durante el período noviembre de 2004 - noviembre de 2008 se observó cumplidamente lo dispuesto en la Resolución de 24 de marzo de 1992 en su redacción vigente en cada momento.

Los parámetros tenidos en cuenta a la hora de asignar expedientes en la Dependencia Regional de Inspección de Cataluña fueron los establecidos en la normativa organizativa del área de inspección vigente en cada momento.

Los criterios de asignación de expedientes dependen de factores muy diversos, entre los que destacan los relacionados con el tipo de equipo o unidad de que se trate cuando se trata de la distribución de la carga de trabajo entre los equipos y unidades, y los relacionados con el cuerpo funcionarial, el grado personal y, en fin, la preparación y capacidad de los distintos integrantes de cada equipo o unidad, cuando de lo que se trata es de la asignación de la carga de trabajo en el seno de un equipo o unidad determinados. Para evaluar la dificultad técnica de los expedientes a los efectos de su asignación, la práctica seguida históricamente por esta Dependencia de Inspección de Cataluña ha sido tomar en consideración, además de prámetros objetivos como el volumen de facturación o el patrimonio de las personas físicas, posibles circunstancias concurrentes como, por ejemplo, la pertenencia a entramados societarios, la utilización de facturas falsas o de defraudación del IVA intracomunitario, el uso de negocios anómalos, la pertenencia a un grupo que tribute en régimen de consolidación en los impuestos sobre Sociedades o sobre el Valor Añadido, o las operaciones de reestructuración empresarial. Estos parámetros vienen a coincidir con los que actualmente, y desde el año 2009, figuran relacionados en la resolución de 24 de marzo de 1992 como constitutivos de 'actuaciones inspectoras de especial dificultad', que expresamente señala que no pueden ser desarrolladas por equipos como aquel en el que se integra la recurrente.

Más concretamente, según informa el Inspector Jefe Adjunto de quien depende la actora, ninguno de los expedientes asignados a la Sra. Adelaida durante el período a que se extiende el recurso revistió especial dificulatad. En su mayoría se trató de actuaciones parciales, y de hecho, en 2007, fueron todas de verificación de obligaciones formales, por lo que puede afirmarse que no realizó propiamente ninguna comprobación de carácter material ni, menos todavía, labores de investigación. Del mismo modo, no ha tramitado expedientes de delito, ni realizado personaciones domiciliarias con autorización judicial o sin ella, y tampoco ha requerido los servicios del equipo de auditoría informática, ni ha realizado regularizaciones aplicando fraude de ley o conflicto en la aplicación de la norma tributaria.

No es posible efectuar ningún tipo de pronunciamiento de carácter general para concretar el nivel de calidad de las tareas realizadas por la recurrente en relación con las realizadas por los actuarios Inspectores Adjuntos a Unidad 'que obtuvieron su plaza mediante turno libre'. En primer lugar, y fundamentalmente, porque las tareas realizadas no son comparables. En el caso de los inspectores Adjuntos a Unidad, ya hemos referido que su cometido principal es el de prepararse y adquirir la formación y experiencia necesarias para, a medio plazo, poder ocupar puestos directivos dentro de la organización de la AEAT. Por tanto, la realización de actuaciones inspectoras no es la única de las tareas que tienen encomendadas dentro de su programa de formación, sino accesoria o complementaria.

Pero, incluso en el negado supuesto de que tal comparación fuera apropiada, ésta resultaría inviable, ya que los funcionarios que desde el año 2004 han ocupado puestos de inspector Adjunto a Unidad en esta Dependencia de Inspección de Cataluña se cuentan por decenas. Como se ha dicho anteriormente, se trata de puestos de entrada que suelen ocupar, durante poco más de un año, las distintas promociones del Cuerpo Superior de Inspectores de Hacienda del Estado que obtienen su primer destino en el área de Inspección, como paso previo a la asunción de la jefatura de un equipo o unidad u otras plazas directivas. Habida cuenta del elevado índice de reotación de personal que padece la Delegación Especial de Cataluña, la mayoría de los miembros integrantes de la sucesivas promociones tienen Cataluña (y particularmente, su Dependencia de inspección), como primer destino profesional. En definitiva, la calidad de las concretas tareas inspectoras que hayan llevado a cabo es algo que no se puede medir ni con carácter general para todo un colectivo, ni con carácter comparativo con las de una concreta funcionaria como la recurrente, cuya permanencia en el puesto cuyas tareas pretende comparables se acerca a los diez años.

Debemos reiterar lo expresado en apartados anteriores, tanto lo relativo a que este tipo de funcionarios, a diferencia de la recurrente, podían desarrollar sus tareas en la práctica totalidad de las unidades que componen la estructura de la Dependencia Regional, como respecto a la falta de límites cuantitativos o cualitativos para poder desarrollar. De esta forma, es a los miembros del Cuerpo Superior de Inspectores de Hacienda del Estado a quienes prioritariamente se les encomienda la comprobación de los expedientes calificados de especial dificultad.

En relación con el solicitado pronunciamiento acerca de la responsabilidad frente a terceros que puede derivarse de un acta de Inspección para el funcionario que la firma, con o sin la autorización en que consiste la asignación de firma, se considera que la cuestión carece propiamente de sentido, ya que, tanto en un caso como en otro, las actas de inspección son sólo propuestas de regularización, y como tales pueden ser confirmadas o modificadas por el Inspector Jefe correspondiente, que es quien, en su caso, asumiría la eventual responsabilidad frente a terceros por el acto de liquidación que finalmente se dicte. Atendida su naturaleza meramente preparatoria de resoluciones posteriores, las actas carecen, en fin, de eficacia decisoria, y por tanto, de la posibilidad de lesionar los derechos o intereses de terceros.

Expuesto lo anterior, todo ello lleva a concluir a esta Sala, que no ha quedado probada la total igualdad en el reparto, tanto por razón de la cuantía como de la relativa a las condiciones de dificultad, aún teniendo en cuenta las circunstancias expuestas y relativas a los inspectores cuyo primer destino es Cataluña y las condiciones de antigüedad de la actora, circunstancias de tiempo que no pueden por si sólas merecer o desmerecer a quienes las desarrollen pues son ajenas a una mayor o menor competencia objetiva.

En consecuencia, la prueba practicada no permite apreciar aquella igualdad en el reparto que permita solicitar la atribución de retribuciones complementarias correspondientes a un nivel superior.

Ni tampoco es posible la integración en el subgrupo A1 pretendida dado que, de todo lo expuesto, cabe concluir que la integración en el subgrupo A2 se ha efectuado con arreglo al EBEP pues como dice la resolución impugnada la cuestión planteada está resuelta legalmente en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 7/2007, de 12 de abril , por la que se produjo la integración del anterior grupo B (en que estaba clasificado el cuerpo Técnico de Hacienda a la entrada en vigor del estatuto) en el actual subgrupo A2 de dicho Estatuto.

Procede pues la desestimación del presente recurso.

No procede imponer las costas causadas en este proceso a ninguna de las partes por aplicación del artículo 139 de la ley de la Jurisdicción .

Fallo

PRIMERO.-Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Adelaida contra la Resolución del Director General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de Barcelona.

SEGUNDO.-No imponer las costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, haciéndoles saber que contra la misma no cabe interponer recurso ordinario de Casación.

Así por esta Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .-Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día23 de abril de 2012, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.