Sentencia Administrativo Nº 401/2013, Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 192/2012 de 17 de Junio de 2013

Encabezamiento

S E N T E N C I A nº 000401/2013

Iltmo. Sr. Presidente:

Doña María Josefa Artaza Bilbao

Iltmas. Sras. Magistradas:

Doña María Esther Castanedo García

Don Juan Piqueras Valls

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En la ciudad de Santander, a diecisiete de junio de dos mil trece.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria ha visto el recurso número192/2012formulado por Don Jaime representado por el Procurador Sr. Fernández Fernández y asistido por el Letrado Sr. Pereda Torcida, al cual se acumuló el recurso núm. 232/2012formulado por Don Porfirio representado por la Procuradora Sra. Mora Gandarillas y Don Carlos Daniel representado por la procuradora Sra. Lastra Olano contra el PARLAMENTO DE CANTABRIArepresentado y asistido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

La cuantía del recurso es indeterminada.

Es ponente de la presente resolución Doña María Esther Castanedo García, quien expresa el parecer de la sala.

Antecedentes

PRIMERO.-El primer recurso se interpuso por el procurador Sr. Fernández Fernández el día 13 de abril de 2012 contra la resolución de la Mesa del Parlamento de Cantabria, del día 9 de marzo de 2012 sobre complemento de pensiones. El segundo recurso se interpuso el 11 de mayo de 2012, y además de las dos partes identificadas en el procedimiento, era parte Don Enrique , quien posteriormente, en fecha 26 de junio de 2012, desistió del procedimiento. El 2 de octubre de 2012 se aceptó la acumulación de procedimientos instada por las partes.

SEGUNDO.-En su escrito de demanda las partes interesan de la sala que dicte sentencia por la que se declare la nulidad del punto quinto del acuerdo impugnado en todos sus apartados, o, alternativamente, nulo y sin efecto el apartado segundo, en cuanto ha suprimido el derecho a complemento de pensión de jubilación de los recurrentes referidos en el citado hecho quinto de este escrito, condenando al Parlamento de Cantabria a estar y pasar por dicha declaración de nulidad y a todos los efectos que de dicha declaración se desprendan, con condena en costas al recurrido.

TERCERO.-En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada solicita la desestimación del recurso contencioso administrativo, entendiendo que la resolución es ajustada a derecho, y solicitando la condena en costas de los recurrentes por ejercitar un recurso temerario.

CUARTO.-No habiéndose recibido el procedimiento a prueba, se evacuó trámite de conclusiones por escrito y, posteriormente, se señaló fecha para votación y fallo el día 29 de mayo de 2013, día en el cual se deliberó, votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna a través del presente recurso la resolución la resolución de la Mesa del Parlamento de Cantabria, del días 9 de marzo de 2012 sobre complemento de pensiones. El segundo recurso se interpuso el 11 de mayo de 2012, y además de las dos partes identificadas en el procedimiento, era parte Don Enrique , quien posteriormente, en fecha 26 de junio de 2012, desistió del procedimiento. El 2 de octubre de 2012 se aceptó la acumulación de procedimientos instada por las partes.

SEGUNDO.-La demanda se basa en los siguientes argumentos:

1º.- En concreto no se derogan los acuerdos que reconocían el derecho de pensión de los recurrentes.

2º.- Que la resolución es nula de pleno derecho por haberse dictado prescindiendo totalmente del procedimiento adecuado.

3º.- Que la resolución es anulable por falta de motivación, violación del principio de confianza legítima y violar los derechos adquiridos por los recurrentes.

La administración demandada manifiesta que la regulación del complemento de pensiones es consecuencia de la autonomía parlamentaria. Que le objeto de la impugnación es una norma. Que el complemento de las pensiones es una expectativa de derecho y no un derecho adquirido.

TERCERO.- En cuanto a las discordancias con el suplico,hay que recordar que los motivos de impugnación de la demanda se dividen en nulidad y anulabilidad, mientras que en el suplico se dice que se declare la resolución nula de pleno derecho o simplemente nula, es decir, se omite la posible declaración de anulabilidad.

CUARTO: Por lo que se refiere a la afectación en concreto de los acuerdos de 4 de mayo de 2004, 27 de agosto de 2004 y 8 de agosto de 2008,por los que se regulan, en concreto, los reconocimientos del complemento de pensión de cada uno de los recurrentes, efectivamente tienen razón los mismos en que no se encuentran 'expresamente' derogados, pero si están 'efectivamente' derogados si tenemos en cuenta el texto literal de la resolución impugnada que dice que se derogan todos los acuerdos 'concordantes en materia de complemento de pensión pública de compensación y de prestación social complementaria.

QUINTO: En cuanto a la naturaleza del acto, contenido, procedimiento y motivación.

Establece la Constitución española en su artículo 72 : 1. Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Los Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad, que requerirá la mayoría absoluta.

2. Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas. Las sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara.

3. Los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes.

No se sigue, efectivamente el procedimiento establecido en la Ley 30/1992 para el caso de la aprobación de actos administrativos, toda vez que no estamos ante verdaderos actos sino ante normas. A la vista de lo previsto en el artículo 72 de la Constitución española y el artículo 14 del Estatuto de autonomía, nos encontramos ante un reglamento, que por estar emanado de las Cortes Generales, o Parlamento autonómico, para parte de la doctrina tiene, en cuanto a su elaboración y naturaleza, valor de ley.

La elaboración de la norma se ha producido por el mismo trámite que las de las normas que deroga, y con el procedimiento propio de aprobación de reglamentos.

Su contenido viene, por tanto, determinado por el principio de autonomía parlamentaria, y en cuanto a su motivación es clara, y se constata en el inicio del texto, 'las circunstancias económicas actúales'. Circunstancias conocidas y 'compartidas' (página 27 del expediente administrativo) por los recurrentes.

En este sentido y para una caso similar (aprobación de Estatuto de personal de las Cortes de Galicia), se establece por parte del el Tribunal Constitucional, en su sentencia 139/1988, de 8 de julio , en relación con el estatuto del personal de las Cortes Generales, a que se refiere el artículo 72.1 de la Constitución , en argumentación en todo extensible al estatuto del personal del Parlamento de Galicia. Argumenta dicha sentencia del Tribunal Constitucional 139/1988 que 'Si la Constitución ha establecido una reserva constitucional de ley para la regulación del Estatuto de los funcionarios públicos y el acceso a la función pública y, por imperativo constitucional ( art. 72.1 de la Constitución ), esa regulación, en el caso de los funcionarios al servicio de las Cortes Generales, queda reservada al Estatuto del Personal de las Cortes Generales adoptado de común acuerdo por ambas Cámaras, resulta convincente que ese Estatuto, en cuanto a su posición normativa en el sistema de fuentes, a la Ley habrá de equipararse.Si el Estatuto en cuestión fuese una simple norma reglamentaria de categoría inferior a la Ley, la propia reserva constitucional de Ley en la materia funcionarial quebraría (al menos en relación a los funcionarios al servicio de las Cortes) de manera que, a juicio del Tribunal Supremo -que debe compartirse-, la estricta lógica del sistema aboca a que el Estatuto del Personal de las Cortes Generales no pueda ser calificado como norma de categoría inferior a la Ley. El juego combinado de la reserva constitucional formal de Ley en la materia de funcionarios y la propia reserva constitucional material para proceder a la regulación del Estatuto del Personal al servicio de las Cortes a una norma específica y singular así llamada precisamente, imposibilita, en definitiva, la equiparación de ese Estatuto con las normas o disposiciones de carácter general a que se refiere el art. 1 de la LJCA '. En el mismo sentido, el auto del Tribunal Constitucional 296/1985, de 8 de mayo , ha declarado que la norma que aprueba el estatuto del personal de las Cortes 'tiene el valor de una disposición general de rango equivalente a una Ley, al ser una norma reglamentaria que se integra en el Estatuto del Personal de ambas Cámaras, que es una manifestación, insistimos una vez más, de su genérico poder de autoorganización, y que no se puede identificar con un Reglamento propiamente dicho, sino, más bien, se trata de una auténtica Ley, en la medida en que tales normas reglamentarias proceden de los órganos legislativos y enlazan directamente con la Norma constitucional (art. 71.2),de lo que se infiere, como conclusión, que son normas primarias sólo justiciables ante el Tribunal Constitucional, tal como se establece en el art. 27.2 d) de la Ley Orgánica de dicho Tribunal'. La sentencia de 13 de enero de 2000 de la Sala 3ª del Tribunal Supremo ha declarado asimismo que el estatuto del personal parlamentario tiene igualmente valor de ley. Esta doctrina constitucional es extensible al Estatuto de personal del Parlamento de Galicia, aprobado el 29 de noviembre de 2007, y es por ello que, en base al artículo 69 del mismo, es procedente deducir que la relación de puestos de trabajo del personal funcionarial del Parlamento de Galicia no ha de ser sometido a negociación colectiva sino a mera consulta de las organizaciones sindicales'.

SEXTO: La teoría de la confianza legítima,Según la jurisprudencia de esta Sala STS 6014/2012, Nº de Recurso: 514/2009 , Fecha de Resolución :20/09/2012, el principio de la confianza legítima está relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento jurídico de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y comporta que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. Puede verse, entre otras, sentencia de 2 de Julio de 2008 (casación nº 6256/2003 ).

Como señala la sentencia de esta Sala, Sección 3ª, de 24 de marzo de 2003 (casación nº 100/1998 ) los principios de buena fe y confianza legítima"... encuentran su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento, principio que ha sido recogido en la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y sobre el Procedimiento Administrativo Común, en la modificación introducida en la misma por la Ley 4/1.999, que en el apartado II de su Exposición de Motivos expresa que:'En el Título Preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el Título Preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente', estableciendo en el artículo 3º.1, párrafo segundo que: 'Igualmente deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima'"

Es también oportuno recordar aquí algunas precisiones que introduce la sentencia de la Sección 4º de esta Sala de 15 de abril de 2005 (casación nº 2900/2002 ), de cuyo fundamento jurídico tercero extraemos el siguiente fragmento:"...Es cierto que si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado. También lo es que ese quebrantamiento impondrá el deber de satisfacer las expectativas que han resultado defraudadas, o bien de compensar económicamente el perjuicio de todo tipo sufrido con motivo de la actividad desarrollada por el administrado en la creencia de que su pretensión habría de ser satisfecha; pero no sería correcto deducir de esta doctrina que pueda exigirse a la Administración la efectiva satisfacción de lo demandado cuando ésta haya de ajustarse a una conducta normativamente reglada y se aprecie la ausencia de uno de los requisitos que permitan el otorgamiento de lo solicitado. Es decir: la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado. En estos supuestos el quebrantamiento del principio de confianza legítima tan solo podrá llevar consigo la posibilidad de ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados al administrado como consecuencia del mismo (...)".

No nos encontramos, por tanto ante un caso de vulneración de este principio toda vez que el mismo no garantiza la perpetuidad de un determinado derecho o ventaja ( SSTS de 17 de febrero de 1998 y 13 junio de 1999 , nombradas en la demanda), y hay que aplicar a la luz de la previsibilidad de la medida o del interés público ( STS 13 julio 1999 , extraída, también, de la propia demanda).

SÉPTIMO: Aplicabilidad de la de los derechos adquiridos.

No es aplicable de ningún modo, primero porque no estamos ante un supuesto de actuación adm8isnitrativa de hecho que nos de lugar a imaginar o esperar una cierta actuación futura y continuada, y segundo porque no estamos ante un derecho patrimonializado que se nos vaya a expropiar.

En cuanto a la naturaleza del complemento no es un derecho, ya que no se reconoce como tal en el artículo 12 del Reglamento del Parlamento de Cantabria , donde no se dice que los diputados o senadores tengan derecho sino que la Mesa del Parlamento puede establecerun 'régimen complementario de prestaciones sociales'. Por lo que se puede concluir que estamos ante derechos eventuales o expectativas y no ante derechos adquiridos recordando las siguientes sentencias:

1º.- Sentencias de Tribunal Constitucional 99 y 129 de 1987 : STC 99/1987, de 11 de junio , FJ 6 a), resulta inapropiado el intento de aplicar la controvertida teoría de los derechos adquiridos en el ámbito estatutario, toda vez que 'en el campo de la relación funcionarial, el funcionario adquiere y tiene derechos subjetivos que la ley ha de respetar... Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensión de que aparezcan como inmodificables en su contenido concreto. El funcionario que ingresa al servicio de la Administración pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad , sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso...,porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria funcionarial ( art. 103.3 CE )''.

2º.-En este sentido el Tribunal Supremo en Sentencia Sala 3ª, sec. 7ª, S 5-3-2012, rec. 532/2010 . Pte: Díaz Delgado, José, a propósito de la bajada de sueldo a los funcionarios de las Coretes Generales estableció: sin perjuicio de la especificidad que, en el caso de la reducción de los salarios del personal al servicio de las Cortes Generales, presenta el hecho de que tal medida fuera adoptada por Acuerdos de la Mesa de Congreso de los Diputados y del Senado, de 16 y 15 de junio de 2010 - en relación con los cuales ningún argumento ofrece la parte recurrente para combatirlos - lo cierto es que, tal y como reconocen los propios acuerdos, éstos no son sino la adaptación en el ámbito de las Cortes Generales de las medidas extraordinarias para la reducción del déficit público aprobadas por el Real Decreto-Ley 8/2010. Y en relación con dicho Real Decreto-Ley esta Sala ya ha tenido la ocasión de pronunciarse en sentencia de 30 de enero de 2011 (recurso contencioso-administrativo num. 209/2011 ) con motivo de otro recurso promovido contra la reducción salarial incorporada en dicho Real Decreto-Ley, con base en planteamientos similares a los argumentados en el presente recurso. Decíamos en dicha sentencia que: En consecuencia, que la gravísima situación económica en general y de las finanzas públicasen particular pudiera haberse previsto de alguna manera por la Unión Europea desde unos meses antes, o que el Gobierno pudiera haber adoptado ya medidas al respecto cuando remitió a las Cortes los presupuestos generales del Estado para 2010, constituyen hipótesis que, aun cuando fueren ciertas, no tienen por qué afectar a la constatación de la existencia unos meses más tarde de una situación de extraordinaria y urgente necesidad que legitima la adopción de medidas urgentes para hacer frente a la misma, como las contenidas en art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010 .

(...)

Y tampoco ha advertido el Tribunal Constitucional (auto 184/2011 ) que el Real Decreto-Ley 8/2010 suponga la infracción de los artículos 14 y 33 de la Constitución . Los argumentos que sustentan su juicio son éstos:

'(...) el Juzgado promotor de la presente cuestión entiende que la reducción de retribuciones de los empleados públicos impuesta por el Real Decreto-ley 8/2010 afecta al derecho reconocido en el art. 33 CE por cuanto considera que tiene carácter expropiatorio de un derecho adquirido como sería la percepción de una determinada cuantía del salario futuro. Reducción de retribuciones que sería, además, discriminatoria y contraria al art. 14 CE .Por ambas razones considera que resulta infringido el art. 86.1 CE en cuanto prohíbe que los Decretos-leyes puedan afectar a derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I CE. Pues bien, el Real Decreto-ley cuestionado no 'afecta' a los derechos reconocidos en los arts. 14 y 33 CE , en el sentido que a dicha expresión ha dado la doctrina constitucional como límite material negativo del art. 86.1 CE ya que, como ha recordado muy recientemente el Tribunal en el citado ATC 179/2011, de 13 de diciembre , FJ 8 indicando que 'lo que le está vedado al Decreto-ley es la regulación del 'régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I CE' o que 'vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos'' ( STC 111/1983, de 2 de diciembre , FJ 8, doctrina que se reitera en las SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 7 ; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6 ; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7 ; y 189/2005, de 7 de julio , FJ 7, por todas).

Igualmente por remisión a lo ya decidido en el citado ATC 179/2011, de 13 de septiembre , procede descartar la duda de constitucionalidad planteada en cuanto a la pretendida vulneración del art. 33 CE en cuanto que el Real Decreto-Ley 8/2010 recortaría derechos económicos adquiridos de los funcionarios públicos reconocidos para toda la anualidadpresupuestaria por la Ley 26/2009 de presupuestos generales del Estado para 2010. En efecto, como ya señalamos en el ATC 179/2011 , FJ 7 c) 'tal argumento carece de fundamento, por cuanto la reducción de retribuciones impuesta por el art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo , mediante la modificación de los arts. 22 , 24 y 28 de la Ley 26/2009 , de presupuestos generales del Estado para 2010, lo es con efectos de 1 de junio de 2010 respecto de las retribuciones vigentes a 31 de mayo de 2010, esto es, afecta a derechos económicos aún no devengados por corresponder a mensualidades en las que aún no se ha prestado el servicio público y, en consecuencia, no se encuentran incorporados al patrimonio del funcionario, por lo que no cabe hablar de derechos adquiridos de los que los funcionarios hayan sido privados sin indemnización ( art. 33.3 CE ), ni de una regulación que afecta retroactivamente a derechos ya nacidos'.Y con respecto a la pretendida afectación a un derecho adquirido de los funcionarios y empleados públicos indicamos que 'conviene recordar al respecto que, como advertimos en la STC 99/1987 , de 11 de junio , FJ 6 a), resulta inapropiado el intento de aplicar la controvertida teoría de los derechos adquiridos en el ámbito estatutario, toda vez que 'en el campo de la relación funcionarial, el funcionario adquiere y tiene derechos subjetivos que la ley ha de respetar... Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensión de que aparezcan como inmodificables en su contenido concreto. El funcionario que ingresa al servicio de la Administración pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso..., porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria funcionarial ( art. 103.3 CE )''.

Por ello no cabe sino concluir que ' la reducción de las retribuciones no devengadas de los empleados públicos, cuando concurra una situación de extraordinaria y urgente necesidad derivada de una alteración sustancial en las circunstancias económicas, es una decisión que puede ser legítimamente adoptadamediante la figura del decreto-ley'. ( ATC 179/2011 , FJ 7 c))

Además, tampoco se aprecia la alegada lesión del art. 14 CE porque la reducción de las retribuciones de los empleados públicos que realiza el real decreto-ley cuestionado se haga de manera 'discriminatoria', como afirma el Auto de planteamiento, ya que no se indica que preceptos producen la aducida lesión ni tampoco porqué motivo o respecto de qué colectivos, con lo que no es posible realizar el enjuiciamiento solicitado'.

QUINTO.- Según hemos visto, el propio Tribunal Constitucional ha afrontado directamente todos los argumentos que se han hecho valer en la demanda y ha confirmado la improcedencia de fundamentar en ellos pretensiones dirigidas a sostener la inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley 8/2010, incluido el relativo a la infracción de la seguridad jurídica pues la demanda lo esgrime en relación con el carácter de derechos consolidadosque atribuye a los derivados del acuerdo de 29 de septiembre de 2009 y de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010. Seguridad jurídica que, para la demanda, conlleva la seguridad económica y, también, la seguridad tributaria, dada la naturaleza de la medida adoptada, que impide cambiar el régimen de los impuestos de declaración anual en medio del ejercicio, pues las personas planifican anticipadamente sus posibilidades de tributación y de ahorro fiscal para todo el año'.

En conclusión, los derechos funcionariales no son derechos adquiridos, y la misma naturaleza se debe aplicar a los adquiridos por su 'función' en el Parlamento.

Si el contenido de un sueldo o una paga extra (contenido obligatorio del salario básico), pueden ser modificados, lo miso otros conceptos retributivos que no tienen el carácter de básico.

OCTAVO: De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , según la redacción vigente en el momento de la interposición del recurso, se hace expresa imposición de costas, condenando a las partes recurrentes quienes han visto totalmente desestimadas sus pretensiones.

EN NOMBRE DE SM EL REY

Fallo

Desestimamos íntegramente los recursos interpuestos por Don Jaime , Don Porfirio y Don Carlos Daniel formulados contra la Resolución de la Mesa del Parlamento de Cantabria, del día 9 de marzo de 2012 sobre complemento de pensiones, siendo parte demandada el PARLAMENTO DE CANTABRIA, con expresa imposición en costas a los recurrentes.

Así, por esta nuestra sentencia, que se notificará a las partes con expresión de los recursos que en su caso procedan frente a ella, lo pronunciamos, mandamos y firmamos