Sentencia Administrativo Nº 405/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 852/2011 de 16 de Junio de 2014

Encabezamiento

PROCEDIMIENTO ORDINARIO - 000852/2011

N.I.G.: 46250-33-3-2011-0005666

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SENTENCIA NÚMERO 405/14

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Ilmos. Sres/as:

Presidenta:

Dª. ALICIA MILLÁN HERRANDIS

Magistrados:

D. RICARDO FERNÁNDEZ CARBALLO CALERO

D. RAFAEL S. MANZANA LAGUARDA

En Valencia, a dieciséis de junio de dos mil catorce.-

VISTO, por la Sección Segunda de este Tribunal, el presente Recurso Contencioso-Administrativo num. 852/11, promovido por Dª. Manuela , contra la deducción de haberes practicada en su nómina de julio de 2.010, en aplicación del RD. Ley 8/2010, de 20/mayo, sobre medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, en el que han sido partes, la actora, en su propio nombre y derecho, y como demandada, la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, a través del Sr. Abogado del Estado; ha pronunciado la presente Sentencia.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. RAFAEL S. MANZANA LAGUARDA.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente Recurso y seguidos los trámites previstos en la Ley, se emplazó a la parte demandante al objeto de que formalizara su escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, solicitando se dictara Sentencia anulando por no ser ajustado a derecho el acto recurrido y reconociendo sus pretensiones.

SEGUNDO.- La Administración contestó a la demanda mediante escrito en el que se solicitó la desestimación del recurso y la confirmación íntegra de las resoluciones objeto del mismo, por estimarlas ajustadas a derecho.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, ni solicitado por las partes trámite de vista oral o de escritos de conclusiones, quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del presente Recurso el día diez de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente Recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Aprobados los Presupuestos Generales del Estado para 2.010, mediante Ley 26/2009, de 23/diciembre, y ya en fase de ejecución sus previsiones, se dicta el Real Decreto-ley 8/2010, de 20/mayo, que con el objeto de reducir el déficit público, modifica los arts. 22 y 25 de la norma presupuestaria y minora un 5% las retribuciones del sector público estatal, con efectos desde el 1/junio/2010. La medida se completa a través de la resolución de 25/mayo/2010 de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, que dicta las oportunas instrucciones relativas a la confección de las nóminas afectadas.

La recurrente, funcionaria del Cuerpo Superior Técnico, en la especialidad de Psicóloga de Instituciones Penitenciarias, con ocasión de la reducción de sus haberes constatada en la nómina de julio de 2010, plantea el presente recurso jurisdiccional, imputando a la normativa recurrida un conjunto de vulneraciones de preceptos constitucionales, a los que seguidamente se hará referencia.

Debe advertirse con carácter previo, que no ostentando este Tribunal competencia para revisar el RDL 8/2010, cuyas disposiciones han sido objeto de crítica constitucional, dado su rango normativo, sólo cabría el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el art.163 CE , en relación con el art.5.2 de la LOPJ y el art.35 y ss. de la LO núm.2/1979, de 2/octubre, del Tribunal Constitucional ,en el supuesto de estimar que las dudas de constitucionalidad revisten la necesaria solidez argumental. Por el contrario, si se entendiera que dicha norma con rango legal (convalidada por el Congreso de los Diputados el 27/05/2010) se ajusta a derecho, el resultado no será otro que la desestimación de la demanda.

SEGUNDO.- Sentado lo anterior, los vicios de constitucionalidad que se imputan por la recurrente a la normativa legal que habilitaría la actuación de la Administración, son, en esencia, los que siguen:

1º.- Vulneración del derecho a la negociación colectiva de los funcionarios públicos, reconocido en el art. 37 CE .

2º.- Inexistencia del requisito de la extraordinaria y urgente necesidad ( art. 86 CE ) que legitima constitucionalmente el empleo del instrumento del Decreto ley.

3º.- Violación de los arts. 134 CE y 133 a 135 del Reglamento del Congreso de los Diputados , al modificarse la legislación presupuestaria a través de un cauce procedimental inadecuado.

4º.- Vulneración de los arts. 14 , 31 y 35 CE , dado que los mecanismos a través de los cuales se produce la reducción salarial infringen el derecho de igualdad, desconocen el derecho al trabajo y a una remuneración suficiente y entrañan una actuación confiscatoria.

5º.- Infracción del principio de seguridad jurídica y de interdicción de la retroactividad ( art. 9.3 CE ).

Analicemos, pues, las razones argumentales que sostienen a cada uno de ellos, no sin antes advertir que la totalidad de las cuestiones debatidas ya obtuvieron respuesta a través de la Sentencia de 4/enero/2012 (recurso 1253/10 ), dictada por el Pleno de esta Sección, por lo que no cabe sino remitirse a los argumentos y conclusiones recogidas en dicha Sentencia.

TERCERO.- Así las cosas, y como ya se indicara en la mentada Sentencia de este Tribunal:

I.- Se alega, en primer término, la vulneración del DERECHO A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS, reconocido en el art. 37 CE , pues el Real Decreto Ley 8/2010, afecta a la intangibilidad y a la fuerza vinculante de un convenio colectivo en vigor, incidiendo directamente en el derecho a la negociación colectiva ( art. 37.1 CE ), que forma parte también del contenido de derecho a la libertad sindical ( art. 28.1 CE ).

El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 21/marzo/2002 , con motivo de la congelación de las retribuciones funcionariales adoptada en la LPGE de l.996, ya elaboró su doctrina acerca del alcance normativo de las Leyes de Presupuestos y de la sujeción de los Convenios Colectivos a las normas previstas en los Presupuestos del Estado, remitiéndose a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ( SSTC núm. 27/81 , 63/86 , 96/90 , 76/92 , 237/92 , 171/96 , 103/97 , 62/2001 y 24/2002 ), señalando los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial: '1º) El establecimiento por parte de las Leyes de Presupuestos de topes máximos al incremento del volumen global de las retribuciones de los funcionarios públicos encuentra su justificación en el título competencial contenido en el artículo 149.1.13 de la Constitución y en el principio de coordinación que opera como límite de autonomía de las Comunidades Autónomas en el artículo 156.1 de la Constitución . 2º) La fijación de tales límites constituye una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión del gasto público.'

Interpuesto recurso de amparo, por determinada organización sindical, contra la citada Sentencia, el Tribunal Constitucional lo inadmitió a trámite mediante Auto núm. 34/2005, de 31/enero , en el que incluye el siguiente razonamiento:

' 4. Para concluir, por lo que específicamente se refiere a la denuncia relativa al vaciamiento del derecho fundamental que nos ocupa a través de la Ley de presupuestos generales del Estado, debemos recordar que este Tribunal ha afirmado en reiteradas ocasiones que una previsión como la establecida en el art. 17.2 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre , resulta perfectamente compatible con la efectividad de la negociación colectiva. Así, en la STC 62/2001, de 1 de marzo , entonces por referencia al art. 20.1 de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre de presupuestos generales del Estado para 1993, este Tribunal afirmó que 'el mencionado precepto se halla formulado en términos de respeto y compatibilidad con el derecho a la negociación colectiva del art. 37.1 CE , en cuanto viene a disponer que si de ellos deriva un crecimiento retributivo superior al previsto en la Ley de presupuestos generales del Estado deberán adecuarse a éste, y sólo si tal acomodación no se produce, previene la inaplicabilidad de las cláusulas convencionales que se opongan al tope o límite máximo fijado por la Ley estatal de presupuestos. Por otra parte, el principio de jerarquía normativa reconocido en el art. 9.3 CE impide que los incrementos retributivos alcanzados mediante pacto o convenio prevalezcan sobre las concretas determinaciones contenidas en normas con rango de ley, y así este Tribunal en su STC 210/1990, de 20 de diciembre , estableció, con cita de las SSTC 58/1985, de 30 de abril , 177/1988, de 10 de octubre , y 171/1989, de 19 de octubre , que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo previsto en las leyes, de tal modo que: 'El art. 37.1 CE , ni por sí mismo ni en conexión con el art. 9.3 CE , puede oponerse o impedir la producción de efectos de las leyes en la fecha dispuesta por las mismas. Es el convenio el que debe respetar y someterse a la Ley y a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario, siendo constitucionalmente inaceptable que una Ley no pueda entrar en vigor en la fecha dispuesta por el legislador'' (FJ 3). A lo expuesto cabe añadir que en la presente ocasión, la consecución de los objetivos de estabilidad presupuestaria, requisito imprescindible para integrarse en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, ha de reputarse un objetivo de interés general que justifica sobradamente la adopción de una medida como la cuestionada por los recurrentes'

Así pues, no sólo existe este precedente acerca de cual es el criterio de máximo intérprete constitucional respecto de este punto, sino que ya específicamente, y con relación al RD Ley 8/2010, y abordando los mismos argumentos que aquí se esgrimen por la parte recurrente, el Pleno del citado Tribunal Constitucional, a través de Auto de 7/junio/2.011, ha inadmitido la cuestión de inconstitucionalidad núm.8173/2010, promovida por la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, con relación a los arts. 22.4 y 25 de la Ley 26/2009, de Presupuestos Generales del Estado para 2010 , en la redacción dada por el art. 1 del RDL 8/2010, de 20/mayo , por posible vulneración, entre otros, de los arts. 7 , 28.1 y 37.1 CE .

El órgano judicial proponente de la cuestión consideró, que los mencionados preceptos vulneraban el art. 86.1 CE , al transgredir el límite material que para el Decreto Ley establece el citado precepto constitucional de no incidir sobre los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I CE, pues al afectar a la intangibilidad y a la fuerza vinculante de un convenio colectivo en vigor habrían incido directamente en el derecho a la negociación colectiva ( art. 37.1 CE ), que forma parte también del contenido de derecho a la libertad sindical ( art. 28.1 CE ).

La inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad planteada se produce porque, a juicio del Tribunal Constitucional, resulta notoriamente infundada ( art. 37.1 LOTC ), en el significado que a esta noción le viene dando una reiterada doctrina constitucional, con arreglo a la cual el concepto de ' cuestión notoriamente infundada' encierra un cierto grado de indefinición, que se traduce procesalmente en la necesidad de otorgar a este Tribunal un determinado margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, de modo que existen supuestos en los que un examen preliminar de las cuestiones de inconstitucionalidad permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada, sin que ello signifique, necesariamente, que carezca, de forma total y absoluta, de fundamentación o que ésta resulte arbitraria, pudiendo resultar conveniente en tales casos resolver la cuestión en la primera fase procesal, máxime si su admisión pudiera provocar efectos no deseables, como la paralización de otros procesos en los que resulta aplicable la norma cuestionada (por todos, AATC 27/2010, de 25 de febrero, FJ 2 , y 54/2010, de 19 de mayo , FJ 3).

El órgano judicial promotor de la cuestión de inconstitucionalidad consideraba que la ley puede modificar un convenio colectivo en vigor en aplicación del principio de jerarquía normativa, pero, por el contrario, que no es posible modificar durante su vigencia lo pactado en un convenio colectivo mediante decreto-ley, ya que dicha modificación afecta a la intangibilidad del convenio, que forma parte del contenido esencial del derecho fundamental a la negociación colectiva ( art. 37.1 CE ), afectando, por consiguiente, a este derecho fundamental, que a su vez forma parte del contenido del derecho a la libertad sindical en su vertiente funcional ( art. 28.1 CE ).

Pero el Tribunal Constitucional rechaza tal tesis con los siguientes argumentos:

' Septimo .- En relación con el límite material que para la figura del decreto-ley resulta de la prohibición de 'afectar... a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I' CE, que es el concernido en este caso, este Tribunal ha rechazado una interpretación expansiva del mismo, pues se 'sustenta en una idea tan restrictiva del Decreto-ley que lleva en su seno al vaciamiento de la figura y la hace inservible para regular con mayor o menor incidencia cualquiera aspecto concerniente a las materias incluidas en el título I de la Constitución sin más base interpretativa que el otorgamiento al verbo 'afectar' de un contenido literal amplísimo', lo que conduciría 'a la inutilidad absoluta del Decreto-ley, pues es difícil imaginar alguno cuyo contenido no afectase a algún derecho comprendido en el título I' CE ( STC 111/1983, de 2 de diciembre , FJ 8). Frente a esa interpretación, una reiterada doctrina constitucional ha venido manteniendo en la interpretación de los límites materiales del decreto-ley una posición equilibrada que evite las concepciones extremas, de modo que la cláusula restrictiva del art. 86.1 CE ('no podrán afectar') debe ser entendida de modo que no reduzca a la nada el decreto-ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución 'del que es posible hacer uso para dar respuesta a las perspectivas cambiantes de la vida actual' ( STC 6/1983, de 4 de febrero , FJ 5). De conformidad con ese criterio hermenéutico, lo que le está vedado al decreto-ley, por el juego del límite material ahora examinado, es la regulación del 'régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I CE' o que 'se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos' ( STC 111/1983, de 2 de diciembre , FJ 8), de modo que, de aquel límite se infiere o concluye, que el decreto-ley 'no puede alterar ni el régimen general ni los elementos esenciales' de los derechos, deberes y libertades del título I CE ( SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 7 ; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6 ; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7 ; 189/2005, de 7 de julio , FJ 7, por todas). Asimismo, hemos declarado también que al interpretar el límite del art. 86.1 CEeste Tribunal no debe atender al modo cómo se manifiesta el principio de reserva de ley en una determinada materia, sino más bien al examen de si ha existido 'afectación' por el decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el título I CE. Lo que exigirá tener en cuenta la configuración constitucional del derecho, deber o libertad afectado en cada caso e incluso su colocación en el texto constitucional y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate ( SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2 ; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 8 ; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6 ; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7 ; 189/2005, de 7 de julio, FJ 7 ; y 329/2005, de 15 de diciembre , FJ 8).

En este caso, el órgano judicial estima afectados por los preceptos legales cuestionados, en cuanto afectan a la intangibilidad y fuerza vinculante del convenio colectivo, el derecho a la negociación colectiva ( art. 37.1 CE ), que forma parte del contenido del derecho a la libertad sindical ( art. 28.1 CE ). Ahora bien, como hemos señalado en la STC 210/1990 , en un supuesto que, en cuanto a la identificación de los derechos afectados, presenta evidentes similitudes con el que ahora nos ocupa, el derecho específico a tener en cuenta dada la duda de constitucional suscitada, referida al alcance y valor normativo del convenio colectivo, es el art. 37.1 CEque reconoce el derecho a la negociación colectiva. Sólo si se reconociera la 'afectación' en los términos constitucionales del art. 86.1 CEde ese derecho podría llegar a plantearse sí además ello supone una 'afectación' al derecho a la libertad sindical, toda vez que la alegada 'afectación' de aquél es presupuesto para poder considerar la posible 'afectación' de éste (FJ 2).

El derecho a la negociación colectiva se reconoce en el art. 37.1 CE , precepto ubicado en la sección segunda, que lleva por rúbrica 'De los derechos y deberes de los ciudadanos'; del capítulo II, intitulado 'Derechos y libertades', del título primero de la Constitución, que tiene por denominación 'De los derechos y deberes fundamentales'. Dispone aquel precepto que 'La ley garantizará el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios'. No obstante el doble mandato que el tenor del art. 37.1 CEdirige a la ley de garantizar el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios colectivos, este Tribunal ha declarado que esa facultad que poseen los representantes de los trabajadores y empresarios ( art. 37.1 CE ) de regular sus intereses recíprocos mediante la negociación colectiva 'es una facultad no derivada de la ley, sino propia que encuentra expresión jurídica en el texto constitucional', así como que la fuerza vinculante de los convenios 'emana de la Constitución, que garantiza con carácter vinculante los convenios, al tiempo que ordena garantizarla de manera imperativa al legislador ordinario' ( STC 58/1985, de 30 de abril , FJ 3).

Octavo .- Los preceptos legales cuestionados, en la redacción que les ha dado el art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo , no regulan el régimen general del derecho a la negociación colectiva reconocido en el art. 37.1 CE , ni nada disponen sobre la fuerza vinculante de los convenios colectivos en general, ni, en particular, sobre los directamente por aquellos concernidos, que mantienen la fuerza vinculante propia de este tipo de fuente, derivada de su posición en el sistema de fuentes.

Para el órgano judicial promotor de la cuestión de inconstitucionalidad, sin embargo, los preceptos cuestionados 'afectan' al derecho a la negociación colectiva en la medida en que afectan a la intangibilidad del convenio colectivo que es elemento o contenido esencial de aquel derecho. Abstracción hecha de que la intangibilidad o inalterabilidad no puede identificarse, ni, en consecuencia, confundirse, como se hace en el Auto de planteamiento de la cuestión, con la fuerza vinculante del convenio colectivo, lo cierto es que, como ya ha tenido ocasión de declarar este Tribunal, del art. 37.1 CEno emana ni deriva la supuesta intangibilidad o inalterabilidad del convenio colectivo frente a la norma legal, incluso aunque se trate de una norma sobrevenida ( STC 210/1990, de 20 de diciembre , FFJJ 2 y 3), insistiendo el Tribunal en el contexto de esta declaración, en que, en virtud del principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse no sólo a la ley formal, sino, más genéricamente, a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario (ibídem; en el mismo sentido, SSTC 177/1988, de 10 de octubre, FJ 4 ; 171/1989, de 19 de octubre, FJ 2 ; 92/1994, de 21 de marzo, FJ 2 ; y 62/2001, de 1 de marzo , FJ 3; ATC 34/2005, de 31 de enero , FJ 5).

Así pues, los preceptos legales cuestionados no suponen una 'afectación' en el sentido constitucional del término, del derecho a la negociación colectiva reconocido en el art. 37.1 CE , en cuanto ni regulan el régimen general de dicho derecho, ni la intangibilidad del convenio colectivo se configura como uno de sus elementos esenciales, por lo que no han franqueado el límite material que al decreto-ley impone el art. 86.1 CEde no afectar a los derechos, deberes y libertades del título I CE '.

Carece, pues, de objeto suscitar ante el Tribunal Constitucional posibles dudas de inconstitucionalidad de una norma, en aquellos extremos y con los mismos argumentos, sobre los cuales ya ha existido un pronunciamiento expreso de dicho órgano.

II.- Cuestiona la parte recurrente la CONCURRENCIA DEL REQUISITO DE LA EXTRAORDINARIA Y URGENTE NECESIDAD( art. 86 CE ) que legitima constitucionalmente el empleo del instrumento del Decreto ley. Este precepto constitucional dispone que ' en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomaran la forma de Decretos Leyes y que no podrán afectar... a los derechos y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I...'

A este respecto, nos hallamos ante un concepto jurídico indeterminado, aunque ya delimitado, en sus perfiles básicos, por el Tribunal Constitucional, que ha establecido una doctrina en torno al presupuesto habilitante de la ' extraordinaria y urgente necesidad', a efectos de determinar la validez constitucional de su regulación (esencialmente en las SSTC 182/1997, de 28/octubre , 11/2002, de 17/enero y 137/2003, de 3/julio ), que es analizada con detalle en la Sentencia dictada por su Pleno, con el núm. 189/2005, de 7/julio , y reiterada en STC núm. 329/2005, de 15/diciembre , en la que se concluye que, sin perjuicio de reconocer el peso que en la apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad debe concederse al ' juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección del Estado', añade que ello no excluye que deba asegurarse que en el ejercicio de esa facultad, como de cualquier otra, los poderes públicos se mueven dentro del marco constitucional; y para controlar la concurrencia de ese presupuesto habilitante, es preciso analizar dos elementos:

A) En primer lugar, los motivos que, habiendo sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación, hayan sido explicitados de una forma razonada, y que son, básicamente, ' los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma' ( SSTC 29/1982, de 31/mayo , 182/1997, de 28/octubre , 11/2002, de 17/enero , y 137/2003, de 3/julio ), y

B) En segundo lugar, ' la existencia de una necesaria conexión o relación de adecuación entre la situación de urgencia definida que constituye el presupuesto habilitante y la medida concreta adoptada en el Decreto Ley para subvenir a la misma, de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar' ( STC 29/1982, de 31/mayo , 182/1997, de 20/octubre , y 137/2003, de 3/julio ).

En las SSTC 182/1997 y 11/2002 , se afirma: '..... que 'la necesaria conexión entre la facultad legislativa excepcional y la existencia del presupuesto habilitante' conduce a que el concepto de extraordinaria y urgente necesidad que se contiene en la Constitución no sea, en modo alguno, 'una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes'. Por ello mismo, es función propia de este Tribunal 'el aseguramiento de estos límites, la garantía de que en el ejercicio de esta facultad, como de cualquier otra, los poderes se mueven dentro del marco trazado por la Constitución', de forma que 'el Tribunal Constitucional podrá, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada' ( STC 29/1982 , FJ 3) y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de un decreto-ley por inexistencia del presupuesto habilitante por invasión de las facultades reservadas a las Cortes Generales por la Constitución (FJ 3).

En consonancia con tal doctrina, este Tribunal no estimó contraria al artículo 86.1 de la Constituciónla apreciación de la urgencia hecha por el Gobierno en casos de modificaciones tributarias que afectaban a las Haciendas locales ( STC 6/1983, de 4 de febrero ), de situación de riesgo de desestabilización del orden financiero ( STC 111/1983, de 2 de diciembre ), de adopción de planes de reconversión industrial ( SSTC 29/1986, de 20 de febrero ), de medidas de reforma administrativa adoptadas tras la llegada al poder de un nuevo Gobierno ( STC 60/1986, de 20 de mayo ), de modificaciones normativas en relación con la concesión de autorizaciones para instalación o traslado de empresas ( STC 23/1993, de 21 de enero ), o de medidas tributarias de saneamiento del déficit público ( STC 182/1997, de 28 de octubre ). Como fácilmente se puede constatar, en todas estas Sentencias los decretos-leyes enjuiciados afectaban a lo que la STC 23/1993, de 21 de enero , FJ 5, denominó 'coyunturas económicas problemáticas', para cuyo tratamiento el decreto-ley representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica a la legislación de urgencia, que no es otro, según tenemos reiterado, que subvenir a 'situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes'( STC 6/1983, de 4 de febrero , FJ 5).........

...... En efecto, como de forma más general, se afirmó en la STC 182/1997 'es claro que el ejercicio de la potestad de control que compete a este Tribunal implica que la definición por los órganos políticos de una situación de 'extraordinaria y urgente necesidad' sea explícita y razonada, y que exista una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el decreto-ley se adoptan( STC 29/1982 , FJ 3), de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar' (FJ 3). Por lo tanto, debemos examinar 'la correspondencia de las normas contenidas en el Decreto-ley con la situación... que se trata de afrontar, a fin de controlar la apreciación de la misma como un supuesto de 'extraordinaria y urgente necesidad', dentro del enjuiciamiento que sí nos compete sobre la validez constitucional de las determinaciones jurídicas adoptadas por el legislador' (FJ 4). De este modo, el control constitucional sobre la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad no se circunscribe a la sola constatación de una situación de urgencia, en sí misma considerada, sino que también incluye la verificación de la imprescindible conexión de sentido, conexión de justificación, o relación de adecuación que ha de existir entre la urgencia apreciada por el Gobierno autor de la norma y las medidas efectivamente instrumentadas para afrontar, desde el punto de vista de la normación excepcional, aquella situación caracterizada por la urgencia'.

Pues bien, siguiendo dichos criterios, y atendiendo a los argumentos esgrimidos por el Gobierno en la Exposición de Motivos del Real Decreto Ley 8/2010, al igual que llevan a cabo, entre otros Tribunales, el TSJ Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en Sentencia núm. 2001/2011, de 30/junio , la Audiencia Nacional, en Auto la Sala de lo Social de 28/octubre/2010 (rec. 128/2010 ), o en Sentencia de 27/junio/2.011 (recurso 472/2010), de su Sala de lo Contencioso Administrativo , se estima que concurren los requisitos exigidos por el artículo 86.1 CE y la doctrina constitucional que lo interpreta, para considerar que existían razones de extraordinaria y urgente necesidad en el momento en que el Gobierno dictó el mencionado Real Decreto Ley. El precepto constitucional únicamente exige que en el momento de dictarse el Real Decreto Ley exista ' extraordinaria y urgente necesidad'; circunstancias que son evidentes que concurrían, sin abordar juicios valorativos, a la vista del contenido de la Exposición de Motivos del Real Decreto Ley 8/2010, donde se señalan las razones que justifican la aprobación del Real Decreto Ley, cuya finalidad era atender a la situación provocada por ' una coyuntura económica problemática', que hacía necesario y urgente la contención radical del gasto, (reducción del salario de los funcionarios, congelación de pensiones, restricciones en la inversión pública así como en la oferta pública de empleo y en la política de gastos de los Ministerios y subida de algunos impuestos), con el único objetivo de reducir el déficit, siendo, además, la política recomendada por las grandes instituciones económicas y europeas, como el FMI, el Banco Mundial, el Banco Central Europeo, incluso el Banco de España, sin perjuicio de que dichas circunstancias puedan existir con anterioridad a la aprobación del Real Decreto Ley, correspondiendo a la acción de Gobierno el determinar el momento de adopción de dichas medidas.

Y frente a las denominadas por el Tribunal Constitucional ' coyunturas económicas problemáticas', el Decreto Ley constituye un instrumento lícito y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que el de subvenir a situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo mas breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes ( SSTC 6/1983, de 4/febrero , 11/2002, de 17/enero y 137/2003, de 3/julio ). Y es evidente que la reducción de los gastos de personal de todas las Administraciones Públicas era una medida objetivamente adecuada para reducir el déficit público, puesto que, como se afirma en su Exposición de Motivos, constituye una parte significativa de los gastos corrientes, y, por tanto, es lógico que el gasto público se minore, al reducir la masa salarial del sector público en un 5% en términos anuales; medida, además, aplicable a todas las Administraciones Públicas.

Frente a ello ninguna virtualidad tiene alegar que se podían haber adoptado otras medidas en lugar de éstas, por tratarse de una cuestión que no podemos fiscalizar, confiada al juicio político del Gobierno, pues es cierto que la política de ajuste económico emprendida por nuestro país, no es pacífica, cuestionándose desde amplios sectores políticos y sociales, quienes niegan que dicho ajuste sea adecuado, alertándose, incluso, sobre la posibilidad de que incentive otro período recesivo, pero no es menos cierto que dicha política de contención radical del gasto es practicada unánimemente en los países de la UE, siendo además ajustada al dictado de las instituciones económicas mundiales y europeas, como el FMI, el Banco Mundial, o el Banco Central Europeo y también el Banco de España. No corresponde a este Tribunal, como establece la doctrina constitucional citada, juzgar sobre los criterios de oportunidad de las políticas practicadas por el Gobierno, así como sobre su mayor o menor acierto, aunque si estamos obligados a valorar si concurrían o no las razones de extraordinaria y urgente necesidad para la ejecución de las medidas promovidas por el RDL 8/2010 y nuestra respuesta, como se ha indicado, es positiva.

III.- Se denuncia la violación de los arts. 134 CE y 133 a 135 del Reglamento del Congreso de los Diputados , al producirse una MODIFICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN PRESUPUESTARIA A TRAVÉS DE UN CAUCE PROCEDIMENTAL INADECUADO, como lo sería el Real Decreto Ley.

La parte recurrente sostiene que el Real Decreto Ley rebasa el ámbito material y competencial concretado en el artículo 134 CE , que se refiere a los Presupuestos Generales del Estado, ya que no solo modifica la LPGE para 2010, sino que también vulnera los principios generales interpretadores de la legalidad presupuestaria según la jurisprudencia constitucional, basados en la existencia de un procedimiento especial establecido en la tramitación de la Ley de Presupuestos, regulado en el mentado art. 134 , que dispone, en lo que aquí interesa, que los Presupuestos ' tendrán carácter anual, e incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal' y que ' aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario'.

La Ley de Presupuestos es una ' Ley de contenido constitucionalmente definido' ( SSTC 76/1992, de 14/mayo , 16/1996, de 1/febrero , 61/1997, de 20/marzo , 174/1998, de 23/julio , 130/1999, de 1/julio , 131/1999, de 1/julio , 234/1999, de 16/diciembre , 32/2000, de 3/febrero 274/2000, de 15/noviembre ), pudiendo hablarse de que en la Constitución existe la reserva de un contenido concreto a favor de la Ley de Presupuestos.

Y así, la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 16/enero/2003 , afirma que la Ley de Presupuestos constituye en la actualidad una habilitación de ingresos y una autorización de gastos que el Gobierno puede realizar durante el ejercicio económico, que ha de coincidir con el año actual.

No obstante, y desde la óptica que proporciona la precedente premisa, la pretensión de la parte actora de que el RD Ley 8/2010 sería inconstitucional por no ajustarse a los parámetros del artículo 134 CE , no puede ser acogida, pues el referido Real Decreto Ley, no es una Ley de Presupuestos en cuanto que ni habilita ingresos ni autoriza gastos, sino que se limita a introducir una modificación puntual consistente en la reducción de determinados gastos, por lo que no cabe aplicarle los límites materiales y procedimentales específicamente previstos para la ley presupuestaria. La norma en la que encuentra amparo el Real Decreto Ley, no es el artículo 134 CE , sino su art.86, y por tanto, si cumple con los requisitos positivos y negativos fijados constitucionalmente en el artículo 86.1 CE , como así hemos visto, no hay obstáculo que le impida modificar el articulado de la Ley de Presupuestos, aún cuando hasta ahora nunca antes se hubiera producido. A ello debe añadirse que el Real Decreto Ley 8/2010 ha sido convalidado por el Congreso de Diputados y además, que mantiene incólume el contenido constitucionalmente determinado de la Ley de Presupuestos, que se concreta, como ya hemos dicho, en la previsión de ingresos y en la autorización de gastos.

Por otra parte, y a mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional, en la citada Sentencia del Pleno de 16/enero/2003 , añade que: ' la Constitución y las normas que integran el bloque de la constitucionalidad establecen una reserva material de la Ley de presupuestos (previsión de ingresos y autorizaciones de gastos para un año), reserva que, aunque no excluye que otras normas con contenido presupuestario alteren la cuantía y destino del gasto público autorizados en dicha Ley, sí impide una modificación de la misma que no obedezca a circunstancias excepcionales...... la alteración de esa habilitación..., solo puede llevarse a cabo en supuestos excepcionales, concretamente, cuando se trate de un gasto inaplazable provocado por una circunstancia sobrevenida'. La modificación de la Ley de Presupuestos para el 2010, llevada a cabo por el Real Decreto Ley 8/2010, no supone un aumento de la cuantía máxima del gasto público o un cambio del destino de dicho gasto, sino que, por el contrario, se trata de una reducción del gasto público. Se trata, por tanto, de circunstancias que no están contempladas en el artículo 134.5, que obliga al Gobierno a presentar proyectos de ley cuando se trate de medidas que impliquen aumento de gastos públicos o disminución de los ingresos, por lo que a sensu contrario, hay que entender que en supuestos como el enjuiciado, en que no se trata de aumentar gasto o disminuir ingresos, sino de la reducción de gasto en personal, no es necesaria una ley formal, bastando, en consecuencia, con que el Gobierno apruebe un Decreto-Ley, posteriormente, convalidado por el Congreso, que también tiene rango de ley, para disminuir los gastos públicos fijados por la Ley de Presupuestos.

En definitiva, cabe la posibilidad de que un Decreto-Ley modifique una Ley de Presupuestos cuando, como aquí sucede, su finalidad es adoptar medidas que reduzcan el déficit, manteniendo incólume el contenido básico garantizado constitucionalmente, de una Ley Presupuestaria, que es fijar el tope máximo de gasto y el destino del mismo.

IV.- Se alega una vulneración de los arts. 14 , 31 y 35 CE , dado que los mecanismos a través de los cuales se produce la reducción salarial infringirían el DERECHO DE IGUALDAD, EL DERECHO AL TRABAJO Y A UNA REMUNERACIÓN SUFICIENTE Y ENTRAÑAN UNA ACTUACIÓN CONFISCATORIA.

Por lo que se refiere al primero de los derechos fundamentales afectados (igualdad, art. 14 CE ), se aduce que las medidas adoptadas por el RD Ley son discriminatorias, ya que si fueran respetuosas con el principio de igualdad ello supondría una reducción proporcional y no progresiva de todos los grupos funcionariales y de todas las categorías profesionales, y tampoco tienen sentido las previsiones de la Disposición Adicional novena del Real Decreto-Ley 8/2010 , que establece ' normas especiales en relación con determinadas entidades del sector público a efectos de la aplicación de la reducción salarial' contenida en el citado Real Decreto-Ley, frente a la regla general establecida en el mismo. Así pues, la reducción no afectaría a todos los empleados públicos, ni al denominado sector público, recogido en el artículo 22.uno de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de PGE para 2010 , no afectando a las sociedades mercantiles (excepto al personal funcionario de Correos), ni a las entidades públicas empresariales RENFE, ADIF, AENA en la Administración General del Estado ni a las empresas públicas de la Administración Local; ni tampoco al personal de las fundaciones del sector público nacional, autonómico o local y de los consorcios participados mayoritariamente por las administraciones y organismo que integran el sector público ya sea de ámbito nacional, autonómico o local, lo que supondría una vulneración del artículo 14 CE , pues no resulta justificado que ante una crisis económica se escoja al azar a un determinado colectivo de personas para que, con abstracción de todas las demás, sean ellas quienes soporten las dificultades y las consecuencias de la crisis.

Ahora bien, por lo que atañe a las previsiones de la Disposición Adicional novena del RD Ley, en la hipótesis de que fuera considerada inconstitucional por quiebra del principio de igualdad la disposición cuestionada, la consecuencia no sería la extensión del régimen más beneficioso para el resto de las entidades públicas empresariales o para todo el sector público, sino la nulidad de esa disposición que excepciona la aplicación de aquella regla general y que no contempla en su ámbito de aplicación ni se refiere en momento alguno a determinado personal; en consecuencia, la cuestión de inconstitucionalidad resultaría inadmisible en relación con la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010 , ya que, dada su falta de aplicabilidad y relevancia, de su validez no depende la decisión del proceso a quo ( art. 35.1 LOTC ).

Y en cuanto a las restantes alegaciones genéricas de vulneración del principio de igualdad, lo cierto es que según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, desde la STC núm. 8/1981 , para apreciar la existencia de discriminación en la aplicación de la Ley se exige identidad de supuestos y aplicación desigual sin causa razonable ( Sentencia 115/1989 de 22/junio ), y en el presente caso, la reducción contemplada en el RD Ley se aplica por igual a todos los funcionarios, según su grupo de clasificación, por lo que no existe término de comparación idéntico, al pertenecer los funcionarios a distintos grupos. Si atendemos a la Exposición de Motivos del R.D.Ley se constata, con relación a la reducción salarial acordada, que '... con la finalidad de minimizar sus efectos sobre los salarios más bajos las medidas de reducción se aplican con criterios de progresividad para el personal funcionario, dictándose normas específicas para el personal laboral con el fin de reconocer la función de la negociación colectiva y garantizar a la vez la eficacia de la decisión de reducción'.

Del art. 14 CE derivan tanto la igualdad en el contenido de la ley - el término ley se predica de cualquier 'norma jurídica'-, como la igualdad en su aplicación, de modo que el legislador no puede dar un trato distinto a personas que, según cualquier criterio que resulte legítimo adoptar, se hallen en la misma situación ( STC 144/1988 ). Pero para que haya vulneración del principio de igualdad ante la ley, no basta un trato distinto a situaciones iguales, sino que es imprescindible que éste sea arbitrario o injustificado; y así, el presupuesto para que una diferenciación normativa sea legítima, es que sea objetiva y razonable, de modo que, si la diferenciación es arbitraria o injustificada debería tacharse de discriminatoria ( STC 209/1988 ).

Debe, pues, verificarse la concurrencia de dos presupuestos:

A) de un lado, que, como consecuencia de la medida normativa cuestionada, se haya introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas ( STC 181/2000, de 29/junio , y

B) de otro, que las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso ( SSTC 148/1986, de 25/noviembre , 29/1987, de 6/marzo , 1/2001, de 15/enero ).

Y así, 's ólo una vez verificado uno y otro presupuesto resulta procedente entrar a determinar la licitud constitucional o no de la diferencia contenida en la norma' ( STC 200/2001, de 4/octubre ).

El Tribunal Constitucional ( STC 84/2008 , por todas), al examinar tales requisitos para que para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, ha destacado que el juicio de igualdad tiene un carácter relacional, de modo que las consecuencias jurídicas que se deriven de la distinción de trato han de ser proporcionadas a la finalidad perseguida, evitando resultados excesivamente gravosos o desmedidos ( SSTC 200/2001, de 4/octubre y 88/2005, de 18/abril , por todas), y en definitiva, como ha sintetizado la STC 125/2003, de 19/junio , el principio de igualdad prohíbe al legislador ' configurar los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación'.

Nada de ello se ha acreditado que concurra en el caso que analizamos, y habida cuenta que la nueva regulación retributiva impuesta por el RD Ley tiene alcance general para todo el colectivo funcionarial, no puede hablarse de vulneración del derecho a la igualdad.

Finalmente, en cuanto al artículo 31 CE , el mismo establece:

' 1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.

2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.

3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley.'

Se trata, pues, de un precepto inaplicable al supuesto enjuiciado, pues no nos encontramos ni ante una creación o modificación de tributos, ni ante el establecimiento de prestaciones personales o patrimoniales, sino ante el establecimiento de unas cuantías retributivas en las condiciones ya descritas y analizadas.

Y por lo que atañe al art. 35 CE , más allá de su mera cita no se efectúan alegaciones en relación con la afectación del derecho al trabajo, salvo la referencia, ya analizada en sus razones, de que al mismo trabajo corresponderá menor salario.

V.- En lo que atañe a la infracción del PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA Y DE INTERDICCIÓN DE LA RETROACTIVIDAD( art. 9.3 CE ), se basaría en la argumentación de que los funcionarios tienen un derecho adquirido, al menos al montante global de sus retribuciones y de que tanto los acuerdos suscritos entre Gobierno y Sindicatos como el reflejo de sus previsiones en la Ley Presupuestos Generales del Estado, constituirían derechos consolidados a favor del funcionario, y no meras expectativas, a lo que se añadiría que el Real Decreto Ley se aplica de forma retroactiva, pues modifica preceptos de la Ley Presupuestaria aprobada para regir durante el ejercicio del 2010, modificando sus previsiones a mitad de año. Se vinculan, pues, tanto la retroactividad como la seguridad jurídica, a la concepción que se tenga de los derechos adquiridos de los funcionarios.

Es sabido que la seguridad jurídica es «suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad» ( STC 27/1981 ). Sin embargo, a la hora de valorar si la misma ha resultado afectada por las medidas del RD Ley 8/2010, no puede desconocerse que el mismo fue publicado en el BOE de 24 de mayo de 2010, y entró en vigor de acuerdo con su disposición final sexta , al día siguiente de la publicación, dejando claro en su Disposición Adicional segunda que sus efectos se producirán a partir de dicha entrada en vigor. Consecuentemente, no puede sostenerse su carácter retroactivo pues no afecta a las retribuciones ya percibidas sino a las futuras, modificando las cuantías retributivas respecto de periodo en los que la prestación del servicio retribuido aún no se ha producido, y por ello no tiene efecto retroactivo.

Con relación al argumento de que una vez previstas las concretas retribuciones y autorizado el gasto por la LPGE, se habría generado ya un derecho adquirido, lo cierto es que el derecho adquirido, siguiendo la S. 20/diciembre/2010, de la Sala Social del TSJ Cataluña es aquél de carácter subjetivo que por virtud de un determinado sistema legal ha entrado a formar parte del patrimonio de una persona de modo definitivo y que deberá ser respetado en todo caso; el derecho a la retribución nace tras la prestación de los correspondientes servicios que se retribuyen, y en tanto la prestación no haya sido efectuada, por más que exista una previsión de futuro pago, nos encontramos ante una expectativa de derecho, al no concurrir aún todos los hechos necesarios para que el derecho nazca jurídicamente. Esta conclusión viene avalada por la conceptuación notablemente restringida que de los derechos adquiridos tiene el Tribunal Constitucional, que en su STC núm. 27/1981, de 20/julio , del Pleno, califica de 'huidiza' la teoría de los derechos adquiridos y señala que la Constitución no emplea la expresión 'derechos adquiridos', afirmando que los constituyentes soslayaron tal expresión no de modo casual, sino porque: ' La defensa a ultranza de los derechos adquiridos no casa con la filosofía de la Constitución, no responde a exigencias acordes con el Estado de Derecho que proclama el artículo 1.º de la Constitución ; fundamentalmente, porque esa teoría de los derechos adquiridos, que obliga a la Administración y a los tribunales cuando examinan la legalidad de los actos de la Administración, no concierne al Legislativo, ni al Tribunal Constitucional cuando procede a la función de defensa del ordenamiento, como intérprete de la Constitución' (FD 10º).

Sobre esta premisa, cabe recordar que es doctrina constitucional que la prohibición de la retroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto, no a los derechos pendientes, futuros, condicionados o a las expectativas (v.gr: STC núm. 108/1986, de 29 de julio ); y por ello, la invocación del principio de irretroactividad no puede presentarse como una defensa de una inadmisible petrificación del ordenamiento jurídico ( STC 27/1981, de 20/julio o STC 6/1983, de 4/febrero , entre otras). De ahí que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 CE , cuando incide sobre «relaciones consagradas» y afecta «a situaciones agotadas» ( STC 27/1981 ), pues ' lo que se prohíbe en el art. 9.3 es la retroactividad, entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad' ( STC núm. 42/1986, de 10/abril ). El problema de irretroactividad debe referirse exclusivamente a los salarios ya cobrados, puesto que en los devengados a partir de junio de 2010 no puede hablarse de derechos adquiridos, sino sólo de expectativas fuera del ámbito de la protección constitucional.

El Pleno del Tribunal Constitucional en SS números 108/1986, de 29/julio , 99/1987, de 11/junio y 70/1988, de 19/abril , al examinar la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de EGB, entendió que los mismos no vulneraban los arts.9.3 , 33.3 y 35 CE , por cuanto no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, si bien, añaden que dichas modificaciones legales pueden originar una frustración de las expectativas existentes. En definitiva, se mantiene plenamente subsistente la conocida doctrina contenida en la en STC núm. 99/1987 , que afirmó que ' Es indudable que en el campo de la relación funcionarial, el funcionario adquiere y tiene derechos subjetivos que la Ley ha de respetar. Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensión de que aparezcan como inmodificables en su contenido concreto. El funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno y otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situación administrativa que se está disfrutando, porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria funcionarial ( art. 103.3 CE ). Por tanto, No hay privación de derechos; sólo alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible'.

Doctrina ésta igualmente asumida por el Tribunal Supremo, que se ha pronunciado en idéntico sentido en SS de 9/marzo , 4 y 25/mayo , 14 y 17/diciembre/1992 , 29/enero/1993 , 23/octubre/1995 y 8/julio/1999, sobre modificación del sistema de incompatibilidades de los funcionarios , y 11/julio/1995 , 26/junio y 19/noviembre/1999 , entre otras muchas, sobre anticipo de la edad de jubilación, supuestos en que el funcionario sufre un perjuicio por aplicación de una reforma legal sobrevenida, afirmando que dichas modificaciones no constituyen expropiación alguna por la razón esencial de que los funcionarios no ostentan un derecho constitucional a mantener las condiciones en que se desarrolla su función al servicio de la Administración en el mismo nivel de exigencia que tuvieron a su ingreso.

Se llega así a restringir notablemente el ámbito del derecho adquirido, aunque este Tribunal no pueda compartir conclusiones como la que realiza el TSJ Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 3ª, en Sentencia num. 2001/2011, de 30/junio (rec. 1751/2010 . Pte: Maldonado Muñoz, Pilar), afirmando: ' hemos de concluir que no existen derechos adquiridos para los funcionarios, dada su situación estatutaria sometida a una regulación legal y reglamentaria y, por tanto, modificable'. Esta doctrina llevaría al extremo de justificar incluso medidas como la privación del cargo, aunque no todos los derechos adquiridos por los funcionarios tiene el mismo grado de consolidación, situándose en el último escalón de susceptibilidad de vulneración la pérdida del derecho a la función ( STS de 20/abril/1998 ).

Por el contrario, el Tribunal Supremo ha afirmado claramente que existe ' un derecho adquirido al montante global de la retribución' ( STS de 08/05/1991 ), añadiendo la STS de 29/05/1995 (rec. 1311/1995 ), que: ' sin embargo si merece aquella calificación el montante consolidado de las mismas, al que normalmente suele atenderse, en caso de que el nuevo régimen lo disminuya, mediante la técnica de los complementos personales y transitorios, absorbibles por futuros aumentos ( sentencias de 17/febrero y 11/julio/1989 )'. En la misma línea las SSTS de 9/febrero/2009 (rec. 2262/2005 ) y 27/abril/2009 (rec 5041/2005 ). E igualmente ha concluido que ' Tan sólo los derechos adquiridos deben, en su caso, ser tenidos en cuenta como límite a la hora de la modificación de las normas' ( STS de 20/04/1998, rec. 416/1994 ).

Desde esta perspectiva, el RDL 8/2010, vulneraría claramente el derecho adquirido de los funcionarios al montante global de sus retribuciones, en los términos vistos; ahora bien, ello no supone una infracción del art.33.3 CE , pues quedan fuera de la expropiación aquellos sacrificios patrimoniales que la Administración decide en el seno de una relación jurídica singular, y el contexto en el que nació el RDL 8/2010 puede calificarse de un estado de necesidad, por lo que nos encontramos ante un sacrificio justificado en tanto que proporcionado, esto es, adecuado, indispensable y ponderado ( SSTC 66/1995, de 8/mayo , 55/1996, de 28/marzo y 69/1999 de 26/abril ; bien entendido que la medida sólo estará justificada mientras permanezca la situación extraordinaria que lo justificó, debiendo cesar sus efectos una vez que se supere aquella ( SSTC 6/1983 de 4/febrero y 51/1983, de 14/junio ).

De otro lado, el Tribunal Constitucional ( STC 70/2000, de 13/marzo , por todas) ha destacado ' que ningún derecho, ni siquiera los derechos fundamentales, es absoluto o ilimitado', y en esa línea, el Tribunal Supremo ( STS de 20/enero/2010, rec. 4337/2006 ), ha afirmado que ' aunque en determinados aspectos retributivos y funcionariales se han reconocido derechos adquiridos a los funcionarios, no son tan absolutos como para producir, como en sustancia venía a solicitar la demandante, la paralización, o mantenimiento inalterado de unas determinadas estructuras administrativas o para determinar cual debiera ser el contenido de la regulación de los nuevos PT, en cuanto a su mantenimiento como propio de los funcionarios o del personal laboral, pues las preferencias organizatorias deben entenderse incluibles dentro del margen de discrecionalidad que cabe reconocer a la Administración en materia organizatoria'.

Por las mismas razones, tampoco podemos entender que se ha vulnerado la seguridad jurídica, porque este principio no impide modificaciones de futuro realizadas por instrumentos jurídicos adecuados. La modificación del ordenamiento jurídico que produce el Real Decreto Ley se ha efectuado por una disposición con rango de ley, habiéndose seguido en su aprobación el procedimiento establecido, y no incurre en arbitrariedad o vulnera la Constitución. La interpretación contraria propugnada en el recurso llevaría a identificar la seguridad jurídica con la petrificación del Derecho o de las situaciones jurídicas, y, esto no es lo que consagra el citado principio.

VI.- Debe señalarse que, a mayor abundamiento, el Pleno del Tribunal Constitucional, en Autos núms. 179 y 180/2.011, de 13 de Diciembre de 2.011 , ha inadmitido a trámite sendas cuestiones de inconstitucionalidad núms. 2298/2011 y 3067/2011, planteadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Badajoz.

En los mismos, y constituyendo la ' excepcionalidad de la situación económica'el eje sobre el que giran sus argumentos básicos, se rechazan las dudas de inconstitucionalidad expuestas por el órgano judicial, y se afirma en esencia:

1.- Respecto a la no concurrencia, en el Real Decreto-ley 8/2010 del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad:

'..... el Real Decreto-ley 8/2010 satisface cumplidamente las exigencias establecidas por la doctrina constitucional en relación con la concurrencia del presupuesto habilitante del art. 86.1 CE , tanto en lo que se refiere a los motivos tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación y explicitados de una forma razonada en la exposición de motivos de la norma, como en lo relativo a la existencia de la necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y las medidas concretas adoptadas para subvenir a la misma' (......)

'El posterior debate de convalidación del Real Decreto-ley 8/2010 no hace sino confirmar las razones sobre la existencia de la situación de extraordinaria y urgente necesidad que da lugar a la adopción de las drásticas medidas de reducción del déficit público adoptadas mediante dicha norma (particularmente la minoración de retribuciones de los empleados públicos y la suspensión de la revalorización de las pensiones contributivas), al margen de la posición expresada por los distintos grupos políticos parlamentarios sobre la corrección, adecuación y suficiencia de las medidas adoptadas por el Gobierno de la Nación'.

2.- Con relación a la falta de solidaridad en el esfuerzo que impone, limitándose a la reducción de los salarios de los empleados públicos y a la congelación de las pensiones, se afirma por el TC:

'... .Con independencia de que esto no sea exactamente así (el Real Decreto-ley 8/2010 incorpora otras medidas de ajuste en las que ahora no podemos entrar, que afectan también a otros sectores y «que tratan de distribuir de la forma más equitativa posible el esfuerzo que toda la sociedad debe realizar para contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públicas», conforme se señala en su exposición de motivos....'

Y además '.... es evidente que la reducción de las dos principales partidas del gasto público corriente de la Ley de presupuestos -los salarios de los empleados públicos y las pensiones públicas- guarda la necesaria conexión de sentido con la situación de urgencia definida'.

3.- En lo relativo al carácter no imprevisible o sobrevenido de la situación económicaa la que el Real Decreto-ley 8/2010 trata de dar respuesta:

'....., que la gravísima situación económica en general y de las finanzas públicas en particular pudiera haberse previsto de alguna manera por la Unión Europea desde unos meses antes, o que el Gobierno pudiera haber adoptado ya medidas al respecto cuando remitió a las Cortes los presupuestos generales del Estado para 2010, constituyen hipótesis que, aun cuando fueren ciertas, no tienen por qué afectar a la constatación de la existencia varios meses más tarde de una situación de extraordinaria y urgente necesidad que legitima la adopción de medidas urgentes como las contenidas en art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010 para hacer frente a esa grave situación económica'.

4.- Acerca de la posibilidad de que incurra en infracción de los límites materiales establecidos para los Decretos Leyespor el art. 86.1 CE .

'.... este Tribunal ha rechazado una interpretación expansiva del mismo, que supondría el vaciamiento de la figura del decreto-ley, haciéndolo «inservible para regular con mayor o menor incidencia cualquier aspecto concerniente a las materias incluidas en el título I de la Constitución sin más base interpretativa que el otorgamiento al verbo 'afectar' de un contenido literal amplísimo», lo que conduciría «a la inutilidad absoluta del decreto-ley, pues es difícil imaginar alguno cuyo contenido no afectase a algún derecho comprendido en el título I» CE...' (.....)

'....lo que le está vedado al decreto-ley es la regulación del «régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I CE» o que «vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos'

5.- Por lo que atañe a la vulneración del derecho a la igualdad ante la ley( art. 14 CE ), al no afectar la reducción de retribuciones a todos los funcionarios por igual, y al no seguirse, el mismo criterio con el personal laboral de la Administración y excluirse incluso de la reducción salarial a determinados colectivos

' ..... las situaciones subjetivas que quieren traerse a comparación no son efectivamente homogéneas o equiparables, toda vez que, como bien señala el Fiscal General del Estado, el diferente trato retributivo se establece (como se indica en el propio Auto de planteamiento de la cuestión), en función del distinto vínculo entre los empleados públicos y la Administración (funcionarios y personal laboral) o en función de los diferentes grupos o categorías en que se clasifican los funcionarios, así como en el régimen de progresividad que demanda la mayor o menor capacidad económica de los afectados'

6.- En cuanto al posible carácter confiscatoriode la medida:

'... carece por completo de fundamento, puesto que, ... la reducción de retribuciones de los empleados públicos impuesta por el Real Decreto-ley 8/2010 no configura un tributo encubierto, por cuanto no establece un hecho imponible al que se anude una obligación de contribuir ....' (....)

'....Obvio es que la reducción de retribuciones cuestionada es una medida dirigida a la contención de los gastos de personal que afecta a la partida de gastos del presupuesto de las distintas Administraciones públicas, no al presupuesto de ingresos, mientras que para los empleados públicos significa la percepción de retribuciones en cuantía inferior a la anteriormente percibida, que nada tiene que ver con la obligación de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos mediante el pago de tributos configurados mediante ley ( art. 31.3 CE )'

7.- Por lo que respecta a la vulneración de derechos económicos adquiridos:

'...., tal argumento carece de fundamento, por cuanto la reducción de retribuciones (....), afecta a derechos económicos aún no devengados por corresponder a mensualidades en las que aún no se ha prestado el servicio público y, en consecuencia, no se encuentran incorporados al patrimonio del funcionario, por lo que no cabe hablar de derechos adquiridos de los que los funcionarios hayan sido privados sin indemnización ( art. 33.3 CE ), ni de una regulación que afecta retroactivamente a derechos ya nacidos'. (.....)

'En tal sentido, la reducción de las retribuciones no devengadas de los empleados públicos, cuando concurra una situación de extraordinaria y urgente necesidad derivada de una alteración sustancial en las circunstancias económicas, es una decisión que puede ser legítimamente adoptada mediante la figura del Decreto-ley, ......, por lo que debe descartarse que se haya producido una expropiación de derechos económicos de los funcionarios que contravenga lo dispuesto en el art. 33.3 CE '.

8.- Y finalmente, respecto de la posible invasión de materia reservada a la Ley de presupuestos generales del Estado, toda vez que las retribuciones de los empleados públicos, en cuanto gasto público que son, deben ser determinadas por la Ley de presupuestos generales del Estado (art. 134.2), no siendo admisible su modificación a través de un Decreto-ley:

' La medida de reducción de la cuantía global de las retribuciones de los empleados públicos que introduce el art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010 modificando los preceptos correspondientes de la Ley 26/2009, de presupuestos generales del Estado para 2010, no vulnera el art. 134 CE , pues no invade materia reservada a la ley de presupuestos generales del Estado'

'Este Tribunal tiene declarado que «puede hablarse en propiedad de la existencia en la Constitución de una reserva de un contenido de ley de presupuestos' (....), .... reserva que, aun cuando no excluye que otras normas con contenido presupuestario alteren la cuantía y destino del gasto público autorizados en dicha Ley, sí impide una modificación de la misma que no obedezca a circunstancias excepcionales' (....) Estas circunstancias excepcionales a las que hace referencia nuestra doctrina concurren efectivamente, conforme antes se ha señalado, de manera especialmente intensa en el caso ahora considerado, por lo que la utilización del instrumento normativo del decreto-ley para la modificación que se cuestiona de la Ley 26/2009, de presupuestos generales del Estado para 2010, no plantea objeción constitucional desde la perspectiva de la reserva material de la ley de presupuestos'.

Además: '.... en el presente caso no estamos ante una modificación de la ley de presupuestos que suponga incremento de gastos o disminución de ingresos, sino ante medidas excepcionales de restricción del gasto público, entre ellas la reducción de la cuantía de las retribuciones de los funcionarios, para hacer frente a una situación económica de extraordinaria y urgente necesidad, por lo que la utilización del decreto-ley para adoptar esas medidas, modificando la Ley de presupuestos generales del Estado vigente para el ejercicio en curso, resulta constitucionalmente válida'.

A la vista de lo anteriormente expuesto procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo, sin que se estime necesario plantear la cuestión de inconstitucionalidad solicitada por la parte actora, por entender que el Real Decreto Ley 8/2010, en lo que afecta a las cuestiones formuladas, no vulnera la Constitución, y en consecuencia, se confirma la resolución impugnada en cuanto que se limita a la aplicación del referido Real Decreto Ley.

CUARTO.- No se aprecian motivos para un especial pronunciamiento de imposición de costas, a tenor del art. 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

VISTOS los preceptos citados, concordantes y demás de aplicación al caso,

Fallo

I.- Se desestima el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por Dª. Manuela , contra la deducción de haberes practicada en su nómina de julio de 2.010, en aplicación del RD. Ley 8/2010, de 20/mayo, sobre medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.

II.- No procede hacer imposición de costas.

III.- La presente Sentencia es firme y no es susceptible de recurso.

A su tiempo, y con Certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo a su centro de procedencia.

Así, por ésta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que, como Secretario de la misma, certifico en Valencia, y fecha que antecede.