Sentencia Administrativo Nº 413/2005, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 953/2002 de 03 de Junio de 2005

Encabezamiento

S E N T E N C I A Nº

ILTMOS. SRES.:

DON JAIME BORRAS MOYA

DON FRANCISCO JOSE GOMEZ CACERES

DON NICOLAS MARTI SANCHEZ

Magistrados

Las Palmas de Gran Canaria, a 3 de junio del año 2.005.

Visto, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias,

con sede en esta capital, el presente recurso número 953/2002, tramitado por el procedimiento

ordinario, en el que interviene como demandante la entidad "Transportes Ramos Ramírez, S.A.",

representada por la Procuradora doña María del Carmen Sosa Doreste, asistida del Letrado don

Francisco Afonso Betancor, y como administración demandada el Cabildo Insular de Gran Canaria,

representado por su Letrado Asesor, siendo indeterminada la cuantía del procedimiento.

Antecedentes

PRIMERO.- En el BOP del día 18 de octubre del 2002 se inserta un anuncio del Cabildo Insular de Gran Canaria en el que se lee: "Transcurrido el plazo de exposición pública y no habiéndose presentado alegaciones contra el expediente de aprobación de la Ordenanza Reguladora de las Tasas en Materia de Obras Publicas, aprobado por el Pleno Corporativo en sesión ordinaria de fecha 26 de enero del 2001...se aprueba definitivamente la Ordenanza Reguladora...".

SEGUNDO.- La representación de la actora interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha Ordenanza, formalizando demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se declare su nulidad o, en su defecto, el artículo 5 de la misma, en que se recogen el hecho y la base imponible, así como la tarifa de la tasa expresada.

TERCERO.- El Cabildo de Gran Canaria contestó a la demanda, oponiéndose a ella e interesando una sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso y, en su defecto, una sentencia desestimatoria.

CUARTO.- Practicada la prueba pertinente, las partes formularon conclusiones, señalándose para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 3 de junio del año 2.005, en cuyo acto tuvo lugar su realización.

Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Don FRANCISCO JOSE GOMEZ CACERES, Magistrado de esta Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- En el escrito de contestación a la demanda sostiene el Sr. Letrado del Cabildo que el recurso es inadmisible, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69.b) LJ, por cuanto la entidad actora no ha justificado la existencia de acuerdo social para el ejercicio de la acción entablada.

La expresada excepción no puede prosperar porque la jurisprudencia ha entendido de antiguo, dentro del principio espiritualista que inspira la referida Ley Procesal, robustecido por el derecho a la tutela judicial efectiva que consagra el artículo 24 de la Constitución y el principio pro actione que de él se deriva, que la exigencia a que se refiere el Sr. Abogado del Estado opera sólo respecto a aquellas instituciones o corporaciones que por ministerio de la ley o por prescripción estatutaria, están obligadas a recabar el acuerdo favorable de determinados órganos para ejercitar validamente las acciones que les competan, más en ningún caso es requisito generalizable al ejercicio de acciones por las personas jurídicas y menos las de naturaleza mercantil, entendiéndose por el contrario que incluso el otorgamiento del poder para litigar, comporta aquella autorización.

SEGUNDO.- La demanda formalizada por la actora gravita sobre dos cuestiones, fundamentalmente. La primera de ellas hace referencia al constitucional principio de capacidad económica, que la recurrente considera vulnerado por la Ordenanza impugnada.

La segunda de las cuestiones engloba el resto de argumentos de la actora, que giran sobre el desproporcionado aumento de la tarifa de la tasa, respecto a su precedente de 1984. La interrelación existente entre ambas categorías de razonamientos conduce a su examen conjunto.

TERCERO.- Para empezar, seguramente no sobra recordar que la Base 22, apartado 5, de la Ley 41/1975, de 19 de Diciembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local, inició de modo definitivo e irreversible la recepción en nuestro Ordenamiento Tributario Local del principio de capacidad económica, como criterio para la determinación de las tasas, al disponer: "Cinco. Para la fijación de las Tarifas de las tasas cuyas características lo permitan, se tendrá en cuenta la capacidad económica de las personas que deban satisfacerlas".

Con anterioridad, los artículos 438 y 442.1.d) del antiguo Texto refundido de la Ley de Régimen Local de 24 de Junio de 1955 permitieron la exención de las tasas a favor de las clases productoras de escasa capacidad económica, así como apuntaron la posibilidad de tener en cuenta a la hora de fijar los tipos de las Tarifas, la capacidad económica de los perceptores de los servicios.

Esta norma quebró la doctrina de que las tasas, como tributos de naturaleza retributiva y no constitutiva, debían responder únicamente al beneficio recibido por el sujeto por la prestación a su favor de servicios públicos o por la utilización privativa o especial del dominio público local.

Esta Base 22, apartado 5, se reprodujo en el artículo 11 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, y en el artículo 204 del Real Decreto-Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, aprobatorio del Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, con idéntica redacción, debiendo resaltarse que en este precepto la aplicación del principio de capacidad económica quedaba, por razones pragmáticas, condicionado a que las características de cada tasa en concreto, lo permitieran o lo hicieran posible.

Incluso se recogió este principio en el artículo 7º, apartado 4, de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, aunque con redacción mas limitada: "Cuatro. Para la fijación de las tarifas de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica, siempre que la naturaleza de aquellas se lo permita".

No debe olvidarse la enorme transcendencia del artículo 31 de la Constitución Española que clara y rotundamente ordena que: "1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad, que en ningún caso tendrá carácter confiscatorio".

En debido acatamiento de este mandato constitucional, la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (derogada -salvo las disposiciones adicionales 1ª, 8ª y 19ª- por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales), aplicable al caso que examinamos, estableció en su artículo 24, apartado 3, que: "3. Para la determinación de la cuantía de las tasas deberán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de lo sujetos obligados a satisfacerlas". En el debate parlamentario, se precisó, y por ello la redacción imperativa del precepto, que el criterio de capacidad económica era de general aplicación a todos los tributos, incluidos, por tanto, las tasas, superándose así la clásica distinción entre los impuestos (tributos contributivos), determinados en función de la capacidad de pago o capacidad económica, y las tasas y contribuciones especiales (tributos retributivos), determinados en función del beneficio recibido o del aumento de valor de los bienes.

Se observa que el artículo 24.3, de la Ley 39/1988, ha suprimido el condicionante de que "las características de la tasa permitan la aplicación del criterio de capacidad de pago", haciéndolo extensivo al menos en apariencia en todo caso y supuesto. Sin embargo, no se puede ocultar que los hechos son tozudos, y hay tasas concretas en que tal principio de capacidad económica es de muy difícil o de imposible aplicación, por ello la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, ha atenuado la vigencia de este principio, al disponer en su artículo 8 "Principio de capacidad económica", que "en la fijación de las tasas se tendrá en cuenta, cuando lo permitan las características del tributo, la capacidad económica de las personas que deben satisfacerlas".

Descendiendo al caso concreto, hemos de concluir que las tarifas de las Tasas reguladas por la Ordenanza impugnada, por los diversos hechos imponibles que regula y los múltiples parámetros que constituyen su base imponible, no es sencillo que puedan ser fijadas teniendo en cuenta la capacidad económica de las personas obligadas a satisfacerla.

El artículo 24, apartado 2, de la Ley 39/1988, confiere a las entidades locales una amplia autonomía para disponer y regular en la correspondiente Ordenanza fiscal, las cuotas tributarias, bien mediante la aplicación de una tarifa consistente en tantos por ciento que se giran sobre la base imponible, bien mediante cuotas fijas señaladas al efecto, o bien mediante la aplicación conjunta de ambos procedimientos, como es el caso.

Y el límite legal para el ejercicio de las facultades que las entidades locales tienen, dentro de la autonomía que les confiere la Constitución Española, la Ley 7/1985, de 2 de Abril, de Bases de Régimen Local, y la ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, se halla en el apartado 1, del artículo 24, de esta última ley, que dispone que "el importe estimado de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate", de modo que si se respeta dicha cifra global tope, no hay, en principio inconveniente jurídico para que las entidades locales puedan establecer una amplia dispersión de las cuotas, incluso con carácter no proporcional, sino con introducción de algún factor de progresividad.

Y la realidad es que en el caso de autos, la parte recurrente no ha probado que se infrinja el principio de capacidad económica, ni que el expresado tope legal haya sido superado.

Para poder llegar la Sala al convencimiento de que las cuotas señaladas en la Ordenanza Fiscal son arbitrarias, no es suficiente la intuición, ni la apariencia, ni la simple corazonada, es necesario que la parte recurrente pruebe razonadamente, que las cuotas carecen de todo fundamento racional y rompe y violenta la propia razón de la progresividad, para lo cual, era necesario que la actora hubiera llevado a cabo un estudio completo de la tarifa de la Ordenanza fiscal para analizar desde esa perspectiva, la razonabilidad de las cuotas, examinando comparativamente los posibles parámetros aplicables que hubiera convencido a la Sala, como ha pretendido la actora en este recurso, que las cuotas son arbitrarias.

En la demanda se vierten juicios de valor, por supuesto respetables, pero sin el aporte necesario de datos cuantitativos demostrativos de la falta de justificación de las tarifas discutidas, y por ello el recurso debe ser desestimado.

CUARTO.- En efecto, es necesario tener en cuenta que las tasas, tal y como resulta del art. 26.1.a) de la Ley General Tributaria, en cuanto aquí interesa en cualquiera de sus versiones, es decir, tanto en la anterior como en la posterior a la introducida en su concepto por la disposición adicional 1ª de la Ley de Tasas y Precios Públicos de 13 de Abril de 1989, y, en la esfera local, de los arts. 6, 7 y 21 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, primero, y de los arts. 199 y 214 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local de 18 de Abril de 1986, después, y hoy de los arts. 20 y 24 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales de 28 de Diciembre de 1988, son tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades administrativas, en el caso de autos de la competencia insular, que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo y cuyo importe estimado no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate. Es decir, si bien no constituyen, en su cuantía, una retribución del coste concreto del servicio o actividad que se considere -y por eso mismo no son los términos de comparación utilizables para determinarlas los costes y liquidaciones singulares- sí encuentran su límite máximo en ese coste real o previsible que globalmente represente para cada Corporación la prestación de esos servicios o la realización de esas actividades. De ahí que todas las disposiciones últimamente citadas -art. 21 del Decreto 3250/1976, art. 18 del Real Decreto-Ley 11/1979, de 20 de Julio, de Medidas Urgentes de Financiación de las Corporaciones Locales, y art. 214, párrafo 2º, del Texto Refundido de 1986- establecieran, con una u otra redacción, que para la determinación de los citados costes reales o previsibles habrían de tener en cuenta las entidades locales los gastos de personal, de material y de conservación, cargas financieras y amortización de las instalaciones directamente afectadas, no sufragadas por contribuciones especiales, así como el porcentaje de los gastos generales de administración que les sean atribuibles; y de ahí también que, con mejor técnica, el art. 24.1 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales imponga actualmente a los citados entes locales la determinación de tales costes en función de los gastos directos e indirectos que contribuyen a la formación del coste total del servicio o de la

actividad, incluso los de carácter financiero, amortización e inmovilizado y generales que sean de aplicación, no sufragados por contribuciones especiales, todo ello con independencia del presupuesto con cargo al cual se satisfagan o del organismo que los soporte.

Con la precedente consideración, y prescindiendo ahora de las insuficiencias técnicas derivadas de las definiciones legales, la Sala quiere poner de relieve y destacar que, en las tasas, prevalece el carácter de contraprestación del servicio o actividad recibidos por el sujeto pasivo, frente a los impuestos, que, a tenor de lo establecido en el art. 26.1.c) de la L.G.T., son tributos exigidos sin contraprestación y cuyo hecho imponible, constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica, pone de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de los bienes o la adquisición o gasto de renta. Repetimos que no es que en las tasas no deba atenderse a la capacidad económica de los sujetos obligados, pues tanto el art. 204 del Texto Refundido del Régimen Local de 1986 como el 24.3 de la Ley de Haciendas Locales establecían que "para la determinación de la cuantía de las tasas deberán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas", sino que, en los impuestos, en términos generales, el hecho imponible pone de relieve, en cada sujeto, su concreta capacidad contributiva, desde luego no vinculada a la prestación de un servicio o actividad de la Administración en régimen de Derecho público, ni a su provocación por el directamente interesado, ni al beneficio que pueda suponerle, ni, por último y desde luego, a su coste.

Pues bien, recapitulando, el art. 24 LHL recoge un principio de gran arraigo en nuestro ordenamiento, el de autofinanciación de las tasas, según el cual el coste de mantenimiento del servicio se configura como una cifra que debe ser alcanzada con los ingresos derivados de la recaudación de las tasas devengadas por su prestación pero también como un tope que no puede ser sobrepasado por ellos, porque la tasa no es, como el impuesto, un tributo apto para la satisfacción de necesidades públicas indefinidas, sino causalmente vinculado al mantenimiento de un servicio público concreto y bien determinado. Y si se observan los datos del estudio económico financiero previo a la imposición del tributo, y el reconocimiento expreso de la propia actora de que la Ordenanza anterior sólo financiaba parcialmente el servicio, la conclusión ha de ser, inexorablemente, la desestimación del recurso -de excelente articulación técnica- interpuesto por "Transportes Ramos Ramírez, SA".

QUINTO.- Procede, por tanto, confirmar la disposición impugnada; sin que, en cuanto a las costas del recurso, proceda un especial pronunciamiento, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Fallo

1º.- Rechazar la solicitud de inadmisibilidad del recurso, deducida por el Cabildo Insular de Gran Canaria.

2º.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Transportes Ramos Ramírez, S.A." contra la Ordenanza Reguladora de las Tasas en Materia de Obras Públicas, aprobada por el Cabildo Insular de Gran Canaria en sesión plenaria celebrada el día 26 de enero del año 2001.

3º.- No imponer las costas del recurso.

Así, por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitida en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior resolución por el Magistrado Ponente Iltmo. Sr. Don FRANCISCO JOSE GOMEZ CACERES en audiencia pública el mismo día de su fecha. CERTIFICO.- El Secretario.