Sentencia Administrativo Nº 414/2013, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 642/2011 de 27 de Marzo de 2013

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección SegundaC/ General Castaños, 1 - 28004

33010310

NIG:28.079.33.3-2011/0177758

RECURSO DE APELACIÓN 642/2011

SENTENCIA NÚMERO 414

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

D. José Daniel Sanz Heredero

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí

D. Miguel Ángel García Alonso

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera

D. Francisco Bosch Barber

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En la Villa de Madrid, a veintisiete de marzo de dos mil trece.

Vistos por la Sala, constituida por los Señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos de recurso de apelación número 642/2011, interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por Letrado del Ayuntamiento, contra la Sentencia dictada el 9 de marzo de 2011 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 23 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 36/2009. Ha sido parte apelada D. Remigio , representada por el Procurador Dª. Magdalena Cornejo Barranco.

Antecedentes

PRIMERO.-Notificado la Sentencia que ha quedado descrita en el encabezamiento de la presente resolución, se interpuso recurso de apelación por la representación procesal del recurrente, en el plazo de los quince días siguientes, que fue admitido en ambos efectos por providencia en la que también se acordó dar traslado del mismo a las demás partes para que, en el plazo común de quince días, pudieran formalizar su oposición.

SEGUNDO.-Formuladas alegaciones por la parte apelada, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo elevó los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, a la Sala de lo Contencioso-administrativo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones se acordó dar a los autos el trámite previsto en los artículos 81 y siguientes de la Ley 29/1.998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de vista o la presentación de conclusiones, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso de apelación el día 21 de marzo de 2013, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

CUARTO.-En la tramitación del presente procedimiento se han observado las prescripciones legales.

VISTOS.-Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. José Daniel Sanz Heredero.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso de apelación tiene por objeto la Sentencia dictada el 9 de marzo de 2011 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 23 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 36/2009, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Remigio .

El citado recurrente vino a interponer recurso contencioso-administrativo contra ' la supuesta cesión de los terrenos de urbanización y viales de la Colonia Primo de Rivera efectuada por el IVIMA al Ayuntamiento de Madrid, amparados en el expediente NUM000 , de los cuales mi mandante es copropietaria, por tratarse de terrenos y viales de titularidad privada ' (según se hizo expresar en el escrito iniciador del presente procedimiento), solicitándose la declaración de nulidad de la citada cesión de terrenos, así como la declaración de que ' los terrenos de la Urbanización de la Colonia Primo de Rivera no son de titularidad pública, sino privados y propietarios de la Colonia Primo de Rivera' (escrito de demanda).

La citada Sentencia, tras poner de relieve que el recurso contencioso-administrativo se interpone contra ' la Resolución del Gerente del Distrito de Chamartín del Ayuntamiento de Madrid sobre legalización de 27 de octubre de 2008' (Antecedente de Hecho primero), argumenta, en síntesis, que según se desprende de la certificación emitida por el IVIMA, los terrenos de la Colonia Primo de Rivera no han sido nunca propiedad del IVIMA, por lo que no pudo transmitirlos al Ayuntamiento. Por otra parte, y respecto de la alegación del Ayuntamiento de que los terrenos en cuestión fueron adquiridos por usucapión, considera que la misma viene a contradecir la tesis del propio Ayuntamiento de la existencia de cesión o convenio-contrato como título de adquisición. Por todo ello considera ' discutido el título jurídico en el que se basa la actuación administrativa no parece razonable iniciar un conjunto de actuaciones que sin aquél no tiene cobertura', lo que conduce al Ilmo. Magistrado de instancia a la estimación del recurso contencioso-administrativo, sin que se efectúe, según se expone en el Fundamento Jurídico quinto, ' consideración alguna sobre la titularidad de los bienes en cuestión cuya determinación a través de los procedimientos que correspondan, debe dilucidarse ante la jurisdicción civil tanto en la propia determinación de la titularidad como en la concordancia entre los instrumentos públicos de publicidad que, pueden, eventualmente resultar contradictorios sin que tampoco se precise este extremo', así como tampoco ' pronunciamiento alguno en relación con la legalidad del Convenio ni la inclusión o no en el mismo de forma adecuada de la Colonia en cuestión está que, según parece, está pendiente de resolución en otro órgano jurisdiccional'.

Por ello, según se dice en la precitada Sentencia, ' el único pronunciamiento se refiere al ejercicio de una facultad con legalización y restauración fundada en un título jurídico que el propio Ayuntamiento considera que es la usucapión y que, desde luego, mientras no se formalice en otros instrumentos jurídicos no puede ser el amparo de una actuación que solo se justifica cuando inequívocamente se trata de dominio público'.

Frente a dicha Sentencia se alza la parte apelante, el Excmo. Ayuntamiento de Madrid, alegando, en primer lugar, que la Sentencia de instancia incurre en incongruencia en la medida que resuelve sobre algo no solicitado en la demanda. En este sentido argumenta que el recurso tiene por objeto concreto la conformidad, o no, a Derecho de la cesión de viales y la declaración de titularidad de los mismos a favor de la Colonia Primo de Rivera, pero no respecto de la orden de legalización del vado permanente de la vivienda del recurrente, lo que ya fue conocido y resuelto por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 11 de los de Madrid, dictándose al efecto la Sentencia de 18 de febrero de 2.010, recaída en el PO 11/2009 .

En segundo lugar, alega infracción de los artículos 12.1 del Decreto de 17 de junio de 1955 , por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, 151, 193 y 194 y 195 de la Ley 9/2001, y 178 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976. Argumenta al respecto que aun cuando pudiera discutirse la titularidad de los viales y la propiedad del Ayuntamiento sobre el suelo, obras o ambas cosas, que dice no ser objeto del procedimiento, la construcción de ' vados permanentes' está sometida a la obtención de la licencia municipal tanto por ser suelo público como por ser una actuación de transformación del suelo, sometida a licencia siempre. Por ello, solicita que se revoque la Sentencia de instancia y se declare que la cuestión relativa a la orden de legalización ya ha sido resuelta por otro órgano judicial, y que resulta ser extemporáneo el recurso dirigido contra la cesión de los viales y, de forma subsidiaria, que se declare que son de titularidad municipal.

La representación procesal del recurrente en la instancia muestra su conformidad con la Sentencia recurrida en apelación, solicitando la desestimación del recurso de apelación, negando la concurrencia de la causa de nulidad de la Sentencia dictada en la instancia. Argumenta, en primer lugar, que ha sufrido una auténtica indefensión en sede judicial al no haber aportado el Ayuntamiento de Madrid el expediente núm. 711/99/11922, sino que ha aportado otro que nada tiene que ver con la cuestión controvertida, por cuyo motivo, estima, además de constituir un fraude procesal, debe llevar como consecuencia el que se tenga por no acreditado nada de lo que en su momento alegó el propio Ayuntamiento. Por otra parte, advierte que el recurrente no ha impugnado ningún convenio suscrito entre el IVIMA y el Ayuntamiento de Madrid, sino que lo que impugna es la cesión de la urbanización por dos motivos: a) Por ser cosa juzgada, aduciendo al respecto que la nulidad de la cesión ya fue declarada por el Tribunal Económico Administrativo Provincial de Madrid; y b) Porque nadie puede ceder lo que no es suyo.

Con respecto a las concretas alegaciones vertidas por el recurso de apelación considera que el recurso contencioso- administrativo interpuesto no puede ser reputado extemporáneo dado que la denuncia de un acto nulo no pude ser extemporánea dado que la cesión seguirá siendo nula pese al transcurso del tiempo. Muestra igualmente su disconformidad a la pretensión del Ayuntamiento de que se declare de titularidad municipal los viales por cuanto que en la instancia el Ayuntamiento ha sostenido que nunca tuvo lugar la cesión de viales por parte del IVIMA. Alude, por último, que el Ayuntamiento va contra sus propios actos dado que siempre ha mantenido en carácter privado de la Colonia Primo de Rivera y así lo manifiesto, en su momento, al Defensor del Pueblo.

SEGUNDO.-Examinadas las alegaciones vertidas por las partes personadas en apelación, así como los concretos razonamientos expuestos en la Sentencia de instancia, la primera cuestión que debemos afrontar es la relativa a la denunciada incongruencia de la Sentencia, en cuanto que resuelve sobre algo no solicitado en la demanda, efectuada por el Ayuntamiento apelante como primer motivo de impugnación.

Para dar adecuada respuesta a dicha cuestión convendrá, con carácter previo, poner de relieve que la Sentencia, como acto final que pone término al proceso, viene condicionada, no solamente en su estructura sino también en su contenido, por la demanda y por el proceso. Dicho de otra manera, en el proceso se produce un mecanismo de involución, por el cual es la propia Sentencia la que, dado el fin, función y naturaleza del proceso, viene determinada por la demanda y la contestación, en el sentido de que el juez o tribunal debe dar respuesta en ella a las pretensiones formuladas por las partes, lo que nos remite al conocido principio de congruencia: necesidad de que el órgano judicial resuelva sólo sobre lo pedido y sobre todo lo pedido.

Por ello, el artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil dice que el Juez debe decidir todas las pretensiones del actor y del demandado, lo que significa que debe decidir todos los puntos litigiosos que hayan sido objeto de debate, ateniéndose para ello a los fundamentos de hecho y de derecho que hayan sido alegados por las partes.

En este sentido, el artículo 33.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa nos dice que: ' Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición'.

Por todo ello, definiremos el vicio de incongruencia en la Sentencia como aquel desajuste entre el fallo judicial y los términos en los que las partes han formulado su pretensión o pretensiones que constituyen el objeto del proceso en los escritos esenciales del mismo.

Así diremos que se incurre en el vicio de incongruencia tanto cuando la Sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda ( STS de 8 de julio de 2008 , rec. Casación 6217/2005, STS 25 de febrero de 2008, rec casación 3541/2004 ), es decir la incongruencia omisiva o por defecto; como cuando resuelve sobre pretensiones no formuladas, o sea incongruencia positiva o por exceso ( sentencias de 20 de septiembre 2005 , rec. casación 3677/2001, de 5 de diciembre de 2006, rec. casación 10233/2003 y 20 de junio de 2007, rec. casación 11266/2004).

Pues bien, en el caso concreto, el Juzgado de instancia comete un evidente error cuando en el Antecedente de hecho primero de la Sentencia procede a identificar el acto impugnado por el recurrente como la Resolución del Gerente del Distrito de Chamartín del Ayuntamiento de Madrid sobre legalización, de fecha 27 de octubre de 2008, cuando dicho acto, tal como hemos reflejado en el punto primero de los razonamientos jurídicos de la presente, no es el que es objeto de impugnación.

En efecto, tal como se desprende del escrito de interposición del recurso, así como del posterior escrito de demanda, el acto impugnado es ' la supuesta cesión de los terrenos de urbanización y viales de la Colonia Primo de Rivera efectuada por el IVIMA al Ayuntamiento de Madrid, amparados en el expediente NUM000 RGCU/aa, de los cuales mi mandante es copropietaria, por tratarse de terrenos y viales de titularidad privada ', por lo que el recurrente solicita en la demanda la declaración de nulidad de la citada cesión de terrenos, así como la declaración de que ' los terrenos de la Urbanización de la Colonia Primo de Rivera no son de titularidad pública, sino privados y propietarios de la Colonia Primo de Rivera'.

En consecuencia, aun cuando resulta ser arto confusa la argumentación contenida en los diversos fundamentos jurídicos de la Sentencia, cabe deducir que ésta, al estimar el recurso contencioso-administrativo, se pronuncia sobre la conformidad a Derecho de un acto administrativo que no es el que ha sido impugnado por el recurrente y que, además, constituye objeto del recurso contencioso-administrativo tramitado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 6 de los de Madrid, en el PO núm. 11/2009 .

Pero además, de forma expresa e irrazonada, no se pronuncia sobre las cuestiones realmente suscitadas por el recurrente, dejándolas al margen del debate procesal, como inequívocamente se desprende del Fundamento jurídico quinto de la misma, en el que se advierte que la Sentencia no efectuará ' consideración alguna sobre la titularidad de los bienes en cuestión cuya determinación a través de los procedimientos que correspondan, debe dilucidarse ante la jurisdicción civil tanto en la propia determinación de la titularidad como en la concordancia entre los instrumentos públicos de publicidad que, pueden, eventualmente resultar contradictorios sin que tampoco se precise este extremo', así como tampoco ' pronunciamiento alguno en relación con la legalidad del Convenio ni la inclusión o no en el mismo de forma adecuada de la Colonia en cuestión está que, según parece, está pendiente de resolución en otro órgano jurisdiccional'.

Por tanto, tiene razón el Ayuntamiento apelante cuando tilda de incongruente la Sentencia de instancia, al haberse pronunciado sobre cuestiones no planteadas por oportunamente por las partes, además de dejar imprejuzgadas las cuestiones realmente planteadas por el recurrente.

En consecuencia, con acogimiento del motivo de impugnación que nos ocupa, procederá revocar la Sentencia de instancia, debiendo este Tribunal entrar a resolver la cuestión controvertida en los términos planteados en la instancia, conforme determina el artículo 465.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

TERCERO.-Pasando, por tanto, a resolver la cuestión de fondo planteada por el recurrente en la instancia, por evidentes razones jurídico-procesales ( artículo 68.1.a) de la LJCA ), deberemos comenzar por el estudio y resolución de las causas de inadmisibilidad del recurso opuestas por el Ayuntamiento, así como la referida en nuestra Providencia de fecha 19 de febrero de 2013.

Comenzaremos con el estudio de la causa de inadmisibilidad puesta de manifiesto por este Tribunal, en la meritada Providencia de 19 de febrero de 2013, en ejercicio de la facultad contemplada en el artículo 33.2 LJCA . En dicha resolución se sometía a la consideración de las partes, sin prejuzgar el fallo, la posible concurrencia de la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.c) en relación con el artículo 25, ambos de la LJCA , de falta de agotamiento de la vía administrativa previa y ello en relación con el pedimento contenido en la letra a) del suplico de la demanda, por el que el recurrente postulaba la declaración de nulidad de 'la cesión de la urbanización de la Colonia Primo de Rivera de Madrid, efectuada entre el Ayuntamiento de Madrid y el IVIMA, con la consiguiente declaración de nulidad o anulabilidad del acto administrativo de cesión recogido en el expediente NUM000 '.

Para dar adecuada respuesta a la problemática de la concurrencia de la expresada causa de inadmisibilidad, convendrá poner de relieve que este Tribunal es plenamente conocedor de la nueva conceptuación del proceso contencioso-administrativo desde la óptica de la salvaguarda del derecho fundamental a la tutela judicial, consagrado en el artículo 24 de la Constitución , así como del control por los Tribunales de la legalidad de la actuación administrativa, tal como se proclama en el artículo 106.1 de la Constitución , como un verdadero proceso entre partes, cuyo objeto viene constituido por las pretensiones formuladas por éstas. Ahora bien, pese a ello no puede perderse de vista el carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en el sentido de que el proceso contencioso-administrativo tiene como ' presupuesto procesal' la necesidad de otorgar a la Administración una oportunidad de resolución del litigio mediante un acto previo. Cumplido dicho presupuesto procesal, el Juez de lo contencioso- administrativo podrá examinar y resolver, con toda la amplitud necesaria, las pretensiones que ante él deduzcan las partes, sin ningún tipo de limitación de la tutela judicial impetrada.

Pues bien, en el caso concreto, como con total claridad se desprende del escrito de demanda, como del escrito presentado por el recurrente en esta segunda instancia en fecha 7 de marzo de 2013 (evacuando el trámite conferido en nuestra Providencia de fecha 19 de febrero de 2013), la pretensión de nulidad de la cesión de la urbanización de la Colonia Primo de Rivera de Madrid formulada por el recurrente en su escrito de demanda, lo ha sido por primera vez en este proceso, no habiendo dirigido pretensión alguna en tal sentido en vía administrativa, por lo que el Ayuntamiento demandado-apelante no ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la cuestión así planteada.

Falta así el necesario e imprescindible presupuesto procesal que nos habilite a pronunciarnos sobre la expresada nulidad. Siendo ello así, tal como poníamos de manifiesto en nuestra Providencia de 19 de febrero de 2013, resulta procedente entender no agotada la vía administrativa previa y por ende apreciar la causa de inadmisibilidad que nos ocupa en relación con la pretensión contenida en la letra a) del suplico de la demanda.

CUARTO.-En la letra b) del suplico de la demanda, el recurrente solicita la declaración de que ' los terrenos de la Urbanización de la Colonia Primo de Rivera no son de titularidad pública, sino privados y propietarios de la Colonia Primo de Rivera'.

Al respecto, el Ayuntamiento demandado opuso la falta de jurisdicción del orden contencioso-administrativo, invocando así la causa de inadmisibilidad contemplada en el artículo 69.a) de la LJCA , en atención al carácter de pretensión principal con que la declaración de propiedad aparece formulada en el escrito de demanda.

Ciertamente, con la declaración postulada por el recurrente, desconectada de todo acto administrativo previo, aparece revestida de pretensión principal, y siendo así que la misma hace referencia a la propiedad de determinados bienes inmuebles, es evidente la falta de jurisdicción del orden contencioso-administrativo para su conocimiento, estando el mismo atribuido a los órganos judiciales del orden civil, en aplicación del artículo 3.a) de la LJCA , por lo que resulta inevitable el acogimiento de la causa de inadmisibilidad invocada por el Ayuntamiento demandado.

Es cierto que esta misma Sala y Sección ha tenido ya ocasión de pronunciarse sobre la titularidad dominical de los viales discutidos, siendo buen ejemplo de ello la Sentencia 1861, de 15 de diciembre de 2011, recaída en el recurso de apelación núm. 689/2010 , pero ello se hizo, como claramente se dice en la misma, a efectos meramente prejudiciales y a los solos efectos del concreto acto administrativo impugnado ( artículo 4 LJCA ), dejando a salvo el ejercicio de las correspondientes potestades administrativas conferidas para la recuperación y defensa del dominio público o, en su caso, acudir a la jurisdicción civil para solventar la titularidad dominical (privada o municipal) discutida.

QUINTO.- De cuanto antecede, se desprende la estimación del recurso de apelación, con la consiguiente revocación de la Sentencia de instancia, y en su lugar, procede de declaremos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones; sin que resulte procedente hacer expresa condena en costas en ninguna de ambas instancia, conforme dispone el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

VISTOS.-Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que con ESTIMACIÓN del recurso de apelación interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por Letrado del Ayuntamiento, contra la Sentencia dictada el 9 de marzo de 2011 por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo núm. 23 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 36/2009, debemos REVOCAR y REVOCAMOS la referida Sentencia y en su lugar acordamos la INADMISIBILIDAD del recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Remigio contra 'la supuesta cesión de los terrenos de urbanización y viales de la Colonia Primo de Rivera efectuada por el IVIMA al Ayuntamiento de Madrid, amparados en el expediente NUM000 ...' ; y todo ello, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en ambas instancias.

Notifíquese la presente resolución a las partes en legal forma, haciéndoles saber que contra la misma no cabe interponer recurso alguno; y verificado, remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez D. José Daniel Sanz Heredero

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí D. Miguel Ángel García Alonso

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera D. Francisco Bosch Barber