Encabezamiento
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
RECURSO ORDINARIO 1689/2020 (sección 519/2020)
Partes: AJUNTAMENT DE BARBERÀ DEL VALLÉS C/ ÀREA METROPOLITANA DE BARCELONA
En aplicación de la normativa española y Europea de Protección de Datos de Carácter Personal, y demás legislación aplicable hágase saberque los datos de carácter personal contenidos en el procedimiento tienen la condición de confidenciales, y está prohibida la transmisión o comunicación a terceros por cualquier medio, debiendo ser tratados única y exclusivamente a los efectos propios del proceso en que constan, bajo apercibimiento de responsabilidad civil y penal.
S E N T E N C I A Nº 4140
Ilmos/as. Sres/as.:
PRESIDENTA:
Dª. MARIA ABELLEIRA RODRÍGUEZ
MAGISTRADO/AS
D. HECTOR GARCÍA MORAGO
Dª ISABEL HERNÁNDEZ PASCUAL
D.ª EMILIA GIMÉNEZ YUSTE
Dª VIRGINIA DE FRANCISCO RAMOS
D. EDUARDO RODRÍGUEZ LAPLAZA
D. ANDRÉS MAESTRE SALCEDO
En la ciudad de Barcelona, a veinticinco de octubre de dos mil veintiuno.
VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN PRIMERA),constituida para la resolución de este recurso, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente sentencia en el recurso contencioso administrativo nº 1689/2020 (Sección 519/2020), interpuesto por AYUNTAMIENTO DE BARBERÀ DEL VALLÈSrepresentado por sus Servicios Jurídicos, contra ÁREA METROPOLITANA DE BARCELONA, representada por sus Servicios Jurídicos.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ, quien expresa el parecer de la SALA.
Antecedentes
PRIMERO. -Por el Procurador D. JORDI FONTQUERNI BAS, actuando en nombre y representación de la parte actora, se interpuso en fecha de 3 de julio de 2020, recurso contencioso administrativo contra la disposición general que se cita en el Fundamento de Derecho Primero.
SEGUNDO. -Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos. Se practicó la prueba que solicitaron.
TERCERO. -Continuando el proceso su curso por los trámites que aparecen en autos, se señaló día y hora para la votación y fallo, diligencia que tuvo lugar en la fecha fijada.
CUARTO. -En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.
Fundamentos
PRIMERO. - Objeto del recurso y suplico de la demanda.
Por la representación del Ayuntamiento de Barberà del Vallés se interpone recurso contencioso-administrativo con núm. 1689/2020 contra el acuerdo adoptado en sesión celebrada el 17 de diciembre de 2019, por el Consell Metropolità del Area Metropolitana de Barcelona, que aprueba definitivamente la modificación de la 'Ordenança Fiscal Reguladora del Tribut Metropolità', publicado en el BOPB de fecha 24 de diciembre de 2019, junto con el texto íntegro de la referida Ordenanza, con efectos para el ejercicio 2020, según su Disposición Final. Con carácter previo, la parte actora había solicitado la ampliación del recurso tramitado con núm. 223/20219 referido a la Ordenanza Fiscal vigente para 2019 que resultó denegada por auto de 9 de marzo de 2020 de esta Sala y Sección, dejando a salvo el derecho de la parte a presentar recurso por separado, como así verificó.
Suplica la actora en su demanda que, tras los trámites pertinentes, se dicte sentencia por la que ' ...se declare nulidad de pleno derecho de la D.T 1ª de la Ordenanza Fiscal de 2020, la cual mantiene la modificación efectuada en el ejercicio 2019 de la anterior D.T 1ª de la Ordenanza Fiscal de 2018, declarando que dicha D T 1ª se deje sin efecto sustituyéndose por la DT 1ª de la Ordenanza de 2018 que contempla la exclusión del impuesto metropolitano para los 18 municipios que forma la segunda corona metropolitana junto con el Barrio de Gallecs de Montcada i Reixac.
Todo ello con expresa imposición de costas devengadas.'
La cuantía del recurso quedó fijada en indeterminada.
SEGUNDO. - Posición de la parte actora.
La actora, al igual que hizo en el recurso 223/2019 y así lo expone en el inicio de su demanda en el actual recurso, básicamente defiende la nulidad de pleno derecho, ex art. 47.2 LPACAP 39/2015, de la sustitución operada por el acuerdo impugnado de la DT 1ª de la Ordenanza Fiscal vigente hasta 2018 resultante en dos nuevas disposiciones transitorias (la 1ª y la 2ª), con efectos para el 2019 y ahora continuado en el ejercicio 2020. En ese ejercicio se ha decidido mantener la aplicación del 'Tributo Metropolitano' a los bienes inmuebles situados en los 18 municipios de la segunda corona metropolitana de Barcelona.
Los argumentos que la parte actora articula contra la modificación de la Ordenanza Fiscal para el ejercicio 2020 son similares a los que se expusieron en el recurso 223/2019, que dio lugar a la sentencia núm. 557/2021, 12 de febrero. Son los siguientes:
1.- 'La AMB no ha motivado ni siquiera sucintamente el mantenimiento para el ejercicio fiscal 2020 de la modificación efectuada en 2019 de la DT 1ª de la Ordenanza Fiscal de 2018 pese a la oposición ciudadana, política y su impugnación ante el Tribunal Superior de Justicia de Catalunya.' La modificación debe ser declarada nula porque los llamados servicios metropolitanos no se están prestando a la segunda corona ni existen indicios de que se presten.
2.- 'Flagrante vulneración del principio de confianza legítima.' Antecedentes del tributo metropolitano desde su configuración como el inicial recargo del transporte y posterior tributo de la movilidad. Relevancia de la Ordenanza Fiscal para el ejercicio 2012 en cuanto a la modificación y ampliación de la DT 1ª respecto a las anteriores versiones y delimitación de la excepción para los municipios integrados en la AMB pero que pertenecen a la segunda corona. Parámetro de la exigencia para los 18 municipios (segunda corona) del tributo: '... hasta que dispongan de un nivel de servicio de transporte por superficie análogo o asimilable al resto de municipios integrados en la red de la extinta entidad metropolitana de transporte, sucedida por el Area Metropolitana del Transporte'. Falta de motivación respecto a las razones que han llevado a la AMB para revocar la no sujeción al Tributo Metropolitano sin haber cambiado la situación fáctica que provocó en su día la no inclusión de una serie de municipios en la aplicación del indicado tributo. Ello supone que la AMB ha obrado contra la buena fe y confianza legítima, congruencia y coherencia, por la expectativa generada en cuanto a la creencia de que estarían incluidos en el tributo sólo cuando tuvieran un sistema de transporte público análogo o asimilable al que disfrutan los 18 municipios que inicialmente integraban la EMT. Pero sin acreditarse interés general alguno que ampare tal modificación, ni tampoco el consenso de los Consistorios afectados, se procede por la DT 1ª de la Ordenanza a equiparar fiscalmente a todos los ciudadanos de los 36 municipios de la AMB, pese a no gozar 18 de estos de los mismos servicios públicos de transporte público, equiparación que la propia entidad había concebido como requisito sine qua non para un posible cambio normativo.
3.- 'Falta de motivación en el informe jurídico de AMB para desestimar las alegaciones formuladas a la modificación de la Ordenanza Fiscal y, en particular, las alegaciones formuladas por el Excmo. Ayuntamiento de Barberà del Vallès.' El informe (doc 79) adolece de falta de motivación con respuestas evasivas carentes de fundamento y, no da respuesta a las alegaciones vertidas por distintas entidades impugnantes, entre ellas el Ayuntamiento actor. La transietoriedad debe continuar hasta que la entidad supramunicipal pueda ofrecer a los ciudadanos de todos los municipios que forma el área metropolitana un servicio publico de transporte colectivo de viajeros análogo o equiparable a los municipios de primera corona. Se formularon pretensiones subsidiarias que no fueron objeto de consideración y eran coherentes y fundadas y o fueron analizadas por la AMB.
4.- 'Vulneración de los principios de actuación, buen funcionamiento y coordinación entre las administraciones publicas y de las exigencias normativas derivadas de los principios de planificación normativa y participación.' Infracción de los principios de buena actuación en cuanto a la iniciativa legislativa y potestad reglamentaria, necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficacia. Vulneración de los principios de la iniciativa legislativa y potestad reglamentaria, art. 129 y ss.
5.- 'Nulidad de pleno derecho de la modificación impugnada.' Se solicita que se acuerde la sustitución por la DT 1ª de la Ordenanza Fiscal para el año 2018, la cual contemplaba la exclusión del Tributo Metropolitano a los 18 municipios de la segunda corona de Barcelona.
TERCERO. - Posición de la AMB.
Por parte de los Servicios Jurídicos de la AMB, se formula escrito de contestación a la demanda de contrario y expone, en esencia:
-Sobre el expediente aprobación de la modificación de la OF reguladora del Tributo Metropolitano para el año 2020. Tramites desarrollados.
-El Tributo Metropolitano financia la prestación de servicios metropolitanos y no solo el transporte público colectivo de viajeros. Si bien tiene sus orígenes en el recargo sobre la contribución territorial urbana previsto en el art. 414.3 -derogado- del TRDLRL RD 781/1986, de 18 de abril. Por ley 7/1987 , de 4 de abril, se creó la Entitat Metropolitana del Transport-EMT- para prestar los servicios de transporte público de viajeros con las concretas competencias definidas en el art. 16 y la posibilidad de realizar un ingreso adicional como recargo sobre la base liquidable de la contribución urbana. Por Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, se sustituyó las contribuciones territoriales por el IBI, y, por tanto el recargo pasaba a estar conectado al IBI. El artículo 153.1 a) TRLHL RDL 2/2004, de 5 de marzo, regula en la actualidad el recargo. Por tanto, ya se destaca que ha dejado de ser un tributo vinculado a los servicios de transporte para ser un tributo destinado a financiar las áreas metropolitanas, de ahí el cambio de nomenclatura o denominación que pasa de ser un 'recargo' a 'tributo metropolitano'. La reciente sentencia de esta Sala y Sección del recurso 113/2018, nº 875/2019, 20 de junio, declaró nula de pleno derecho la exclusión de los municipios de la segunda corona, de la DT 1º porque este tributo, se merita sobre quien detenta algún derecho gravado con el IBI y resida en el ámbito de la AMB, y no se vincula al transporte público de viajeros ni mucho menos a la intensidad con que este se preste en un municipio en concreto. Es exigible a toda la ciudadanía que resida dentro del ámbito territorial que integra la administración supramunicipal metropolitana. Barberà del Vallès es un municipio que integra la AMB y sus habitantes pagan el IBI por lo que han de ser fiscalmente corresponsables tal y como han hecho el resto de habitantes de aquellos municipios que desde el principio ya abonaban el tributo. Además, han pasado a estar en la primera corona con efectos en el importe del precio del billete en el transporte público -zona 1 tarifaria-. Esto implica igualar las tarifas con el resto de los 18 municipios de la zona 1, de manera que podrán viajar en transporte público en dos puntos del ámbito de la AMB con cualquier titulo de la zona 1. Esta integración es el primer paso, para que a medida que los contratos actuales, que dichos municipios tengan con empresas de transporte de pasajeros, finalicen, el ente metropolitano asumirá la gestión y reevaluará el servicio que hasta ahora se ha prestado para mejorarlo. Actualmente Barberà del Vallès gestiona su transporte público de superficie (autobús) y es el quien fija los estándares de regularidad, por lo que si hay una diferencia entre lo que el presta y lo que se presta en la primera corona, solo él es responsable. Respecto alPla de mobilitat urbana metropolità 2019-2024, que fue aprobado inicialmente el 26.3.2019, no constan alegaciones de Barberà del Vallès. Por lo que se están llevando a cabo esfuerzos para homogeneizar el servicio en los 36 municipios, pero de momento con una importante limitación como es la existencia de contratos de transporte todavía vigentes y que se han de respetar.
-El Informe jurídico de desestimación de las alegaciones está suficientemente motivado. No se ha producido indefensión, sino que respecto a las alegaciones comunes a todos los presentantes, se dio respuesta en el inicio del expediente. Discrepancia de la actora en cuanto al fondo, pero no insuficiente motivación cuando ha acudido a esta vía a discutir la modificación de la Ordenanza.
-No hay vulneración del principio de confianza legítima. La normativa de aplicación y la jurisprudencia ponen de manifiesto que todos los municipios de la AMB han de abonar el tributo metropolitano, el cual no se vincula al mayor o menor nivel de transporte. Se ha seguido escrupulosamente la tramitación legalmente establecida en el curso de la cual se han llevado a cabo los trámites de información pública y de audiencia. La modificación de la Ordenanza para la inclusión de los 18 municipios restantes no es una cuestión discrecional y no puede eludirse. El principio de legalidad ha de prevalecer siempre y la sumisión al ordenamiento jurídico de todos los entes públicos. La no-aplicación del Tributo Metropolitano en Barberà del Vallès no era conforme a Derecho y por tanto, el principio de confianza legítima no puede proteger estas situaciones, ni el mantenimiento de la ilegalidad ni la prevalencia de la voluntad respecto de la normativa que imponga una determinada conducta a la Administración. Además, se ha previsto una nueva DT2ª que para estos 18 nuevos municipios que por primera vez pasaban a abonar el tributo metropolitano, se atempera el importe resultante. Las medidas que se han implantado son proporcionadas a los fines de la modificación.
-No hay vulneración de los principios de actuación ( art. 1.4 Ley 31/2010).
-No hay vulneración de los principios de la potestad reglamentaria de los arts. 127 y ss LPACAP por cuanto la falta de plan normativo es extrínseca al procedimiento normativo strictu sensuy no puede conllevar una sanción de nulidad para la norma resultante y en cuanto a la ausencia de consulta pública tampoco puede prosperar a la vista que estamos ante la modificación de una norma.
Suplica la desestimación del recurso y la imposición de costas a la actora.
CUARTO. - Sobre la posición expuesta por esta Sala y Sección en el recurso 223/2019, que dio lugar a la sentencia núm. 557/2021 pendiente de admisión de recurso de casación que fue preparado por la hoy actora.
Esta Sala y Sección dictó sentencia núm. 557/2021, de 12 de febrero referida a la modificación de la DT 1ª de la Ordenanza Fiscal del Tributo Metropolitano que procedía a la inclusión de los 18 municipios de la segunda corona hasta entonces excluidos, con excepción del barri de Gallecs del municipio de Montcada i Reixac.
Las alegaciones que ahora la demanda contiene son esencia las mismas si bien referidas a la continuación en la citada inclusión y con base en unos tramites de aprobación que se han desarrollado en el procedimiento correspondiente para el ejercicio 2020.
La posición de esta Sala y Sección por razones de coherencia y unidad de doctrina va a ser la misma y fundamentada en idénticos contenidos expuestos en la indicada sentencia. Por ello, procede realizar una remisión in toto a lo expuesto en la citada sentencia que aquí se recoge literalmente:
'QUINTO. - Sobre la DT 1º y DT 2º de la Ordenanza Fiscal reguladora del Tributo Metropolitano para el ejercicio 2019.
La modificación de las DT 1º y 2º de la Ordenanza Fiscal reguladora del Tributo Metropolitano para el ejercicio 2019 aprobado por el Consell Metropolità del AMB , supone la inclusión de los 36 municipios en el ámbito de aplicación del tributo, cuando hasta ese momento quedaban exceptuados los 18 que pertenecían a la segunda corona. El redactado de las citadas disposiciones para el año 2019 es el siguiente:
'DISPOSICIÓ TRANSITÒRIA PRIMERA
El tribut s'aplicarà als béns immobles situats en els municipis que composen aquesta Àrea Metropolitana, amb excepció del barri de Gallecs al municipi de Montcada i Reixac.
DISPOSICIÓ TRANSITÒRIA SEGONA
En els municipis de Badia del Vallès, Barberà del Vallès, Begues, Castellbisbal, Cerdanyola del Vallès, Cervelló, Corbera de Llobregat, Molins de Rei, Pallejà, la Palma de Cervelló, el Papiol, Ripollet, Sant Andreu de la Barca, Sant Climent de Llobregat, Sant Cugat del Vallès, Sant Vicenç dels Horts, Santa Coloma de Cervelló i Torrelles de Llobregat, el regim d'aplicació del tribut en l'exercici 2019 serà el següent:
1. La reducció que preveu l'article 7, apartat a) d'aquesta Ordenança, per a tots aquells immobles que estiguessin subjectes a l'impost municipal de bens immobles l'exercici 2005, serà calculada en la forma següent: L'Ajuntament corresponent haurà de facilitar a l' l'Àrea Metropolitana de Barcelona, abans de la data que es determini per la Gerència i per a tots els béns immobles del municipi subjectes al tribut metropolità, el valor cadastral d'aplicació en els exercicis 2005 i 2006. Per l'Àrea Metropolitana de Barcelona es calcularan la quota liquida de 2005 i la quota líquida de referència en l'exercici 2006, d'acord amb les ordenances vigents del tribut metropolità en els esmentats exercicis. Sobre aquesta última s'aplicaran els coeficients d'increment anual màxim establerts a les ordenances fiscals reguladores d'aquest tribut.
2. Per l'aplicació del tribut metropolità als immobles que hagin entrat a tributar en l'impost de bens immobles per primer cop en l'exercici 2006 i successius i pels que hagin estat objecte d'una alteració del valor cadastral a partir de l'esmentat exercici, diferent de l'actualització, la reducció serà calculada en la forma prevista en l'apartat d) de l'article 7 d'aquesta Ordenança.
3. Per la Gerència de l'Àrea Metropolitana de Barcelona es dictaran les normes de desplegament necessàries per l'aplicació del que es preveu a aquesta Disposició Transitòria.'
El Tributo Metropolitano, está previsto en el artículo 153 TRLHL, RDLeg 4/2004, 5 de marzo como recurso económico de las áreas metropolitanas en la forma de un recargo sobre el impuesto de bienes inmuebles (IBI), recargo que es objeto de desarrollo en la Ordenanza fiscal reguladora del tributo metropolitano. Así se dispone en el citado art. 153.1 a) TRLHL dispone:
'Artículo 153. Recursos de las áreas metropolitanas.
1. Las áreas metropolitanas podrán contar con los siguientes recursos:
a) Las áreas metropolitanas podrán establecer un recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles sitos en el territorio de la entidad. Dicho recargo se exigirá a los mismos sujetos pasivos y en los mismos casos contemplados en la normativa reguladora de este impuesto, y consistirá en un porcentaje único que recaerá sobre la base imponible de este, y su tipo no podrá ser superior al 0,2 por ciento.'
La normativa de creación del AMB, constituida por laLey 31/2010, de 3 de agosto, determina en su artículo 2 el ámbito territorial de la misma y sobre el que ejerce sus competencias:
1. El ámbito territorial del Área Metropolitana de Barcelona es el definido por los términos municipales de los municipios que la integran, que son los siguientes: Badalona, Badia del Vallès, Barberà del Vallès, Barcelona, Begues, Castellbisbal, Castelldefels, Cerdanyola del Vallès, Cervelló, Corbera de Llobregat, Cornellà de Llobregat, Esplugues de Llobregat, Gavà, L'Hospitalet de Llobregat, Molins de Rei, Montcada i Reixac, Montgat, Pallejà, La Palma de Cervelló, El Papiol, El Prat de Llobregat, Ripollet, Sant Adrià de Besòs, Sant Andreu de la Barca, Sant Boi de Llobregat, Sant Climent de Llobregat, Sant Cugat del Vallès, Sant Feliu de Llobregat, Sant Joan Despí, Sant Just Desvern, Sant Vicenç dels Horts, Santa Coloma de Cervelló, Santa Coloma de Gramenet, Tiana, Torrelles de Llobregat y Viladecans.
Sus competencias están establecidas en el art. 14 de la citada Ley 31/2010 y se centran en las áreas de urbanismo, transporte y movilidad, aguas, residuos y otras competencias en materia de medio ambiente, infraestructuras de interés metropolitano, desarrollo económico y social y cohesión social y territorial junto con la colaboración con otras Administraciones Publicas en el ejercicio de sus competencias ( art. 13.5 Ley 31/2010 ).
La servicios de su competencia, contenidos en un plan de actuación, según el art. 16 Ley 31/2010 , ' se prestan en todo el ámbito metropolitano y en beneficio de todos los municipios. También pueden prestarse en un municipio o en distintos.' Pero en este segundo caso, existe una especialidad puesto que '...la fórmula de financiación del servicio puede determinar las aportaciones económicas con las que deben contribuir los municipios afectados, con independencia de las que corresponden al sistema general de financiación del Área Metropolitana de Barcelona.'. Por tanto, existe un sistema general de financiación para el ejercicio propio de sus competencias en cuanto Administración Territorial que según la Ley, tiene asignadas unas competencias y para su desarrollo y ejecución ha de contar con unos recursos.
Partiendo de este esquema, observamos que la modificación operada para el ejercicio 2019 supone la inclusión en el sistema general de financiación de la AMB de los 36 municipios para la prestación de las competencias citadas en el art. 14, si bien con las especialidades para los municipios identificados en cuanto a las reducciones, según la DT 2º. Entre esos 18 nuevos municipios que se incorporan a la exacción del tributo por aplicación de la DT 1º se encuentra el de Barberà del Vallès.
SEXTO. - Sobre los vicios procedimentales atribuidos a la modificación operada de la DT 1º vigente hasta 2018.
1.Como ha quedado expuesto, hasta 2018 la DT1º de la Ordenanza fiscal reguladora del Tributo Metropolitano excepcionaba del mismo a los municipios de la segunda corona de Barcelona, que se mantenía desde la Ordenanza Fiscal de 2012, con la siguiente redacción:
'El tribut s'aplicarà als bens immobles situats en els municipis que composen aquesta Àrea Metropolitana, amb excepció dels corresponents als municipis següents:
Badia del Vallès, Barberà del Vallès, Begues, Castellbisbal, Cerdanyola del Vallès, Cervelló, Corbera de Llobregat, Molins de Rei, Pallejà, la Palma de Cervelló, el Papiol, Ripollet, Sant Andreu de la Barca, Sant Climent de Llobregat, Sant Cugat del Vallès, Sant Vicenç dels Horts, Santa Coloma de Cervelló i Torrelles de Llobregat. I en el cas de Montcada i Reixac al barri de Gallecs.
L'exclusió es mantindrà en tant no disposin d'un nivell de servei de transport públic col·lectiu de passatgers per superfície anàleg o assimilable al dels municipis integrats a l'extinta Entitat Metropolitana del Transport, succeïda per part de l'Àrea Metropolitana de Barcelona.'
2. En cuanto a la vulneración de las exigencias normativas derivadas de la previsión legal de planificación normativa -art. 132 LPACAP 39/2015- y consulta pública previa a través del portal web de la Administración competente -art. 133 LPACAP 39/2015.
La STS 55/2018, de 24 de mayo , declaró contrarios al orden constitucional de competencias entre el Estado y las CCAA, los arts. 132 y 133 -salvo el primer inciso del apartado 1 y el primer párrafo del apartado cuarto- de la Ley 39/2015 , siendo inaplicables para las CCAAs, por haberse extralimitado el legislador estatal en el ejercicio de su competencia básica ex art. 149.1.18CE. Cierto es también, que en ningún momento precisa la STC qué ocurre con los reglamentos y ordenanzas locales. Por tanto, se plantea si también ese exceso afecta a las disposiciones reglamentarias en el ámbito local. La cuestión es compleja y desde diversos sectores se mantiene que si hay extralimitación del legislador estatal en el ejercicio de la competencia básica, también afecta a las Administraciones locales y no resultan aplicables esa previsiones.
Por tanto, a la vista de lo anterior, en modo alguno puede tildarse de vicio de nulidad radical y además, por esta Sala y Sección se ha declarado que no es exigible consulta pública previa en la web de la Administración en caso de modificaciones puntuales de las Ordenanzas.
Así en nuestra sentencia nº 3630/2020, de 16 de septiembre, rec. 573/2019 , referida a una Ordenanza Fiscal ex novo, dijimos:
'De todos los expuestos, y siguiendo un orden coherente, se empieza por el relativo a la necesaria existencia y sometimiento de una consulta previa publica, con anterioridad al procedimiento de elaboración mismo, según lo establecido en el art. 133.1 LPACAP 39/2015, de 1 de octubre que dispone lo siguiente:
'1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.'
Asimismo, el párrafo primero del art. 133.4 recoge, como excepción al sometimiento a consulta publica previa:
4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.
Ambos preceptos han resultado declarados constitucionales y no contrarios al orden constitucional de competencias en virtud de la STC 55/2018, de 24 de mayo , por lo que resultan plenamente vigentes para la aprobación de disposiciones reglamentarias de las entidades locales, sin distinción, salvo las excepciones recogidas.
Recordemos que la Ordenanza Fiscal núm. 4 de autos establecía 'ex novo' la licencia de pesca aranesa con validez exclusiva en todo el territorio de la Vall d'Aran y excluyendo, inicialmente la validez de la existente hasta ese momento que fueran expedidas por la Generalitat de Catalunya. Con posterioridad, se aprobó un régimen transitorio de vigencia y efectividad en el territorio de todas aquellas licencias vigentes expedidas por la Generalitat de Catalunya.
A partir de lo anterior no puede dudarse que la LPACAP 39/2015, de 1 de octubre resulta de aplicación a las entidades locales, y ello en virtud del art. 1.1 ( '... el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria) , así como el art. 2.1 c) en cuanto al ámbito subjetivo de aplicación, se señala que se aplica a ' Las entidades que integran la Administración Local'.
Además, teniendo en cuenta el carácter básico de la LPACAP en virtud de su aprobación en base a la competencia estatal establecida en el art. 149.1 18º CE, cabe señalar que sus tramites tienen la finalidad y vocación de incorporación como integrantes del procedimiento de elaboración común de las disposiciones reglamentarias y si bien es posible admitir variaciones del procedimiento en casos específicos, se deben producir, respetar e integrar en el marco del procedimiento común y no desdibujando el mismo.
El procedimiento de elaboración de las Ordenanzas Fiscales esta establecido en los arts. 17, 18 y 19 TRLBRL y si bien está prevista la participación de los ciudadanos en diversos trámites, ninguno de ellos puede considerarse homologable o parangonable al trámite de la consulta publica previa establecida ex novo por la LPACAP. Se trata de un instrumento que refuerza la participación ciudadana incluso con carácter previo a la existencia de un texto redactado/iniciativa o propuesta. Ello supone que los ciudadanos pueden opinar sobre el alcance, acierto y prioridad de las normas que se pretenden aprobar, por lo que ni la finalidad ni el alcance de la participación es la misma que se daría cuando ya existe un texto redactado que se presente a información pública.
Por otra parte, la demandada manifiesta que no procede aplicar el art. 133.1 en cuanto a la procedencia de sometimiento a consulta publica previa por no ser aplicable a las ordenanzas fiscales, pero no se apoya en ningún argumento más que estamos ante la existencia de una norma singular y específica, que califica a las Ordenanzas Fiscales. Pues bien, si bien es cierto que es un tipo de norma reglamentaria que hemos dicho que forma parte del ejercicio de la potestad tributaria para la exacción de tributos locales, no supone , de entrada y automáticamente, ninguna excepción al marco del procedimiento común tal y como se establece en la LPACAP. Estamos ante una ordenanza que crea ex novo una tasa que no existía e invalida las otorgadas por la Administración autonómica por lo que ese ejercicio de potestad normativa debe someterse a consulta publica previa según el marco legal, por lo que la observancia de este trámite ha de reputarse obligada y no choca con los específicos tramites de audiencia e información publica regulados en el TRLHL, ni supone que con la prosecución de los mismos quede ya solventado el cumplimiento del primero. Asimismo, tampoco cabe considerar las ordenanzas fiscales dentro de las excepciones del art. 133.1 primer párrafo dado que no es ni una norma presupuestaria ni tampoco organizativa. De todas formas, en el hipotetico caso que el Consell hubiera determinado que no era procedente el sometimiento de la disposición a consulta publica previa hubiera debido de expresar el acogimiento de una de tales situaciones/excepciones y motivar su no sometimiento en orden a cumplir las previsiones legales que establecen una regla general y una serie de excepciones que no cabe extender como si fueran la tónica general. No se ha hecho así.
Esta Sala y Sección se ha pronunciado sobre la procedencia de la consulta pública previa establecida en el art. 133.1 LPACAP en relación con la modificación de ordenanzas fiscales para ejercicios siguientes, pero ya existentes y vigentes en el marco jurídico, por lo que se consideró que el trámite no era necesario. Así las SsTSJ de 26 de junio de 2019 (rec. 992/2018) y 16 de septiembre de 2019 ( rec. 190/2018).
No se incurre en vicio alguno por la ausencia de plan normativo ni de consulta pública previa en el presente caso de modificación puntual de la Ordenanza Fiscal.
3. El art. 38 Ley 31/2010, 3 de agosto , dispone, en lo que aquí interesa y a la vista de la alegación de vulneración del mismo en el procedimiento de elaboración de la modificación:
'Los municipios deben participar en los procedimientos que se sigan para la toma de las decisiones de los órganos de gobierno del Área Metropolitana en los siguientes casos:
...
b) En la formulación y aprobación de los planes y programas, por vía de informe preceptivo y de conformidad con los procedimientos determinados por el Reglamento orgánico metropolitano.
...
d) En la audiencia previa a la adopción de los acuerdos que afectan en especial a determinados municipios, según establece el Reglamento orgánico metropolitano.'
Pues bien, la actora reconoce la existencia de reuniones y conversaciones entre la AMB y los Ayuntamientos afectados siendo que además consta en el expediente que se procedió a notificar a todos los ayuntamientos metropolitanos (en el folio 137 y ss consta la notificación individualizada dirigida a la Alcaldía de Barberà del Vallès) y a publicar en el BOP y en el tablón de anuncios de la AMB y en un diario de los de mayor difusión , la aprobación provisional de la Ordenanza y un trámite de audiencia pública, que daba cumplimiento a lo previsto en el art. 79 del Reglamento orgánico. Por lo que en modo alguno puede decirse que se haya prescindido tanto de la participación de los municipios afectados como de la posibilidad de articular sus alegaciones al respecto en cuanto a la modificación pretendida. Cierto es que a la actora le puede parecer insuficiente porque pretendía un resultado previo fijado pero en modo alguno el concepto de participación en la toma de decisiones supone que se alcancen determinadas cuotas de acuerdo sino que exista esa contradicción y exposición de posiciones al respecto de los acuerdos que se vayan a adoptar. Por tanto, no se puede decir que el trámite no se haya cumplimentado con estricto respecto legal y publicidad en el proceso de elaboración de la modificación de la disposición.
4.El art. 1.4 de la Ley 31/2010, 3 de agosto , recoge los principios de actuación de la AMB en atención a su naturaleza (' ente local supramunicipal de carácter territorial integrado por los municipios de la conurbación de Barcelona a los que se refiere el artículo 2, entre los que hay vinculaciones económicas y sociales...' ) y de acuerdo a sus fines públicos ( 'planificación de políticas públicas y la implantación de servicios de forma conjunta') que se concretan en competencias que ya hemos recogido más arriba. Estos principios son:
'a) Autonomía local, que garantiza el ejercicio de la actuación bajo su estricta responsabilidad.
b) Participación de los municipios en el gobierno y gestión del Área Metropolitana de Barcelona.
c) Igualdad de los ciudadanos en el acceso a los servicios públicos.
d) Solidaridad y equilibrio territorial.
e) Equilibrio y cohesión social.
f) Desarrollo sostenible.
g) Suficiencia financiera.
h) Proximidad y participación ciudadana en la gestión y prestación de los servicios públicos.
i) Cooperación y lealtad institucional.
j) Equidad y redistribución en la acción pública y en la prestación de servicios.'
Pues bien, la actora califica la modificación operada en la DT1ª y 2ª de la Ordenanza Fiscal reguladora del Tributo Metropolitano para 2019, contraria a los mismos por considerar que la imposición -por quedar incluida en el ámbito territorial del tributo- del recargo local no es equitativo ni equilibrado para los municipios de la segunda corona, pero tal cuestión se rebela como una discusión de fondo, pero en modo alguno y a la vista de las previsiones del ámbito territorial de la AMB y de las competencias que asume desde su constitución y los recursos que legalmente se le reconocen, como una vulneración procedimental, determinante de nulidad radical. Podrá la actora discutir si la inclusión en el ámbito de territorial del tributo por la finalización de la excepción es conforme a una prestación homogénea y planificada de los servicios que asume y que debe prestar, pero no que esos principios se materialicen en exigencias procedimentales. Debemos tener en cuenta, además, que se han establecido diferentes medidas tanto de flexibilización -bonificaciones - de las cuantías del tributo, como de mejora- medidas de integración en la zona 1 tarifaria-, por lo que estamos ya en cuestiones de fondo, pero no se rebela en este momento que se haya vulnerado desde del punto de vista procedimental tales principios. Además, también entran en juego otros principios como el de legalidad y generalidad tributaria que determina según diseño legal - Ley 31/2010, 3 agosto- que dirigen la actuación de la AMB a todo su ámbito territorial y la prestación de los servicios en las áreas en las que asume competencia de todo ese ámbito, sin que las excepciones puedan suponer -de facto- la limitación de las previsiones legales.
5.Por último procede hacer referencia al incumplimiento que califica de radical al hecho de que no se hubiera procedido a notificar anteriormente al Departament de Governació GC la modificación operada, según el art. 2 d) del Decret 94/1995, 21 de febrero, (Decret d'assignació de funcions en materia d'hisendes local als departaments de Governació i d'Economia i Finances) . Pues bien, en primer lugar, no afecta directamente a la actora por lo que en modo alguno ese trámite institucional , digamos así, no puede tener un efecto anulatorio pretendido. La norma se publicó y por tanto, fue objeto de conocimiento general.
SEPTIMO. - Sobre la motivación de la modificación aprobada por el Acuerdo del Consell Metropolita que acaba con la excepción tradicional del Tributo para los 18 municipios de la segunda corona de Barcelona.
La parte actora distingue en su demanda entre la falta de motivación del 'Informes sobre les al.legacions formulades a l'Ordenança fiscal reguladora del tribut metropolità-2019' (pag. 25 y ss) en cuanto trámite insito el procedimiento de elaboración/modificación de la disposición y, la falta de motivación de la disposición reglamentaria en cuanto al nuevo contenido de la D.T 1º y DT 2º, que someten a los municipios de la segunda corona al tributo metropolitano en cuanto recargo del IBI. Son cuestiones distintas y que requieren una respuesta individualizada.
La Ordenanza fiscal como tal disposición reglamentaria tiene los limites previstos en la Ley -LPACAP 39/2015, normativa autonómica de aplicación y LBRL 7/1985, 2 de abril- siendo que el procedimiento y el respeto a la Ley se erigen como el marco incuestionable de observancia. Más allá de lo anterior, quizás más extensamente explicado -a través de los principios actualmente vigente como el de buena regulación, participación, transparencia, evaluación, etc- no puede exigirse una motivación como la que pretende la actora, puesto que la Ley la regula para los actos -art. 35.1 c) LPACAP- pero no para las disposiciones generales que se enmarcan en el ejercicio de potestades públicas que la Ley atribuye a los entes locales.
El art. 4.2LBRL7/1985, 2 de abril establece:
'Lo dispuesto en el número precedente podrá ser de aplicación a las entidades territoriales de ámbito inferior al municipal y, asimismo, a las comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades locales, debiendo las leyes de las comunidades autónomas concretar cuáles de aquellas potestades serán de aplicación, excepto en el supuesto de las mancomunidades, que se rigen por lo dispuesto en el apartado siguiente.'
La AMB, hemos expuesto, dispone de potestad tributaria, y, por tanto, el ejercicio de esa potestad a través del procedimiento de elaboración correspondiente y cumplimentando los trámites regulados y por el órgano que la tiene atribuida, sin existe respeto al marco legal, no cabe exigir motivación de la opción concreta exigida, tal y como se exige para los actos administrativos. Todo lo más que se exige es, según el art. 129 LPACAP 39/2015, es que en los proyectos de reglamento '... quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios', los cuales son 'necesidad, eficacia, proporcionalidad , seguridad jurídica, transparencia y publicidad.' La decisión de la AMB sobre la inclusión de los 18 municipios se ha de ajustar a la Ley y dentro del seguimiento del procedimiento de modificación de la Ordenanza que habrá de justificar que se cumplen esos principios en cuanto no a un resultado sino a una forma de legislar que permita el desarrollo de las competencias que tiene previstas legalmente.
Por ello, estamos ante un problema, en relación a la modificación de la Ordenanza por la DT 1º y 2ª, de fondo y no de perspectiva formal, una vez despejados los óbices procedimentales denunciados. La motivación ha quedado preservada en cuanto a la tramitación de un procedimiento que se dirige a preservar aquellos principios que se enuncian en el art. 129.1 LPACAP 39/2015. Cabría, forzadamente, imaginar algún supuesto en el que la motivación de la disposición pudiera resultar comprometida y sería en aquellos casos -que no se rebelan en el presente caso- en el que la disposición finalmente aprobada se separara de las conclusiones de informes determinantes emitidos por Administraciones o entidades privadas colaboradoras en la gestión pública- que supusieran la exteriorización de obstáculos para la decisión finalmente adoptada, que más supondrían un ejercicio desviado de la potestad reglamentaria, en el campo ya de la arbitrariedad de la actuación de la Administración en el ejercicio de su potestad. Pero esto aquí no ha ocurrido si tenemos en cuenta el desarrollo del procedimiento para la aprobación de la modificación.
En segundo lugar, y en cuanto al Informe que resuelve las alegaciones planteadas por los distintos interesados (art. 17 TRLHL), la actora lo califica como carente de motivación porque no justifica el cambio y 'da respuestas evasivas'. Pues bien, no puede exigirse al Informe los requisitos de los actos administrativos definitivos puesto que su finalidad y contenido es claramente distinto. La finalidad es la de ofrecer respuesta a las alegaciones presentadas por los interesados en plazo que podrá ser sucinta o concisa, pero dará respuesta, sin que se exija más que el marco legal que sustenta la propuesta sometida a consideración pública y la decisión al respecto de la alegación presentada. Si se observa la respuesta dada a las alegaciones dadas al Ayuntamiento de Barberà cumplen la exigencia prevista en el art. 17.3 TRLHL RD 2/2004, 5 de marzo , y la remisión a los puntos 1 y 3 del citado Informe permiten al destinatario-interesado conocer la razón de la decisión de la AMB para el cambio normativo pretendido para el siguiente ejercicio. La actora considera que no se cumple un concreto nivel de prestación de servicios de transporte y el Informe da respuesta al hecho de que no se concibe el tributo como una tasa sino como un impuesto a financiar los diferentes servicios y actividades que presta la AMB a su ámbito territorial -36 municipios-. Además, se exponen medidas relativas a la integración tarifaria y otras que se producirán cuando determinados contratos municipales y autonómicos se traspasen a la competencia de la AMB. Siendo así, no puede estimarse que el informe no cumpla las exigencias de resolver y dar respuesta a las alegaciones y objeciones planteadas por la actora. No puede equiparar la actora la formalidad de un Informe-resolución de alegaciones a un acto administrativo finalizador del procedimiento al que se le exigen los requisitos previsto en el art. 34.2 LPACAP 39/2015, 1 de octubre (' El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos').
En cuanto a la motivación de la modificación operada por la D.T 1ª , hay que de decir que la misma se sustenta en la tramitación llevada a cabo para su aprobación, desarrollando los trámites legales para ello, arts. 17 y ss TRLHL. Así se recoge el Informe jurídico respecto a las alegaciones formuladas por los diferentes grupos políticos, plataformas de propietarios, Ayuntamientos... etc), quedando por tanto, la misma basada en la necesidad de un impulso homogeneizador en la prestación de servicios en el ámbito de la AMB.
OCTAVO. - Naturaleza del tributo metropolitano. Sobre la pretendida vulneración del principio de confianza legítima. No concurre.
1.La siguiente cuestión a analizar es la relativa a si la modificación operada por la D.T1º de la Ordenanza fiscal , en cuanto tributo reconocido legalmente -art. 153.1 TRLHL- para la consecución de las competencias que legalmente ha asumido la AMB, ha supuesto la 'flagrante vulneración del principio de confianza legítima'. La actora entiende que sí por cuanto desde 2012 se comprometió la AMB a que estarían excluidos del tributo hasta que no tuvieran un sistema de transporte público análogo o asimilable al que disfrutan los restantes 18 municipios de la primera corona de Barcelona. Mantiene que la AMB se había comprometido a tal equiparación y por tanto, la modificación se enmarca en una ruptura de las expectativas creadas por la propia Administración demandada, quien, en el ejercicio de sus competencias, indujo a la legítima creencia de que esa exclusión era dirigida a la consecución de un objetivo que en modo alguno se ha producido. Que se ha producido, además, sin la obtención del consenso de los municipios afectados, con la consecuencia de equiparar fiscalmente a los 36 municipios.
2.El Tributo Metropolitano, según hemos definido en el FJ Quinto, es una de las fuentes de financiación con las que cuenta la AMB para el cumplimiento de su finalidades y no cabe asimilarla o equipararla a una tasa por la prestación del servicio público de transporte, por más que sea muy importante, pues hemos visto que no es la única de la competencias que por ley se reconoce a la AMB, que ha asumido las correspondientes a las extintas 'Entitat Metropolitana del Transport' i 'Entitat Metropolitana dels Serveis Hidràulics i del Tractament dels Residus', creadas por LLei 7/1987, 4 d'abril , 'per la qual s'estableixen i regulen actuacions publiques especials en la conurbació de Barcelona i en les comarques compreses dins de la seva zona d'influència directa'. Así si observamos las competencias de la extinta EMT en la derogada Llei 7/1987, 4 abril, que eran exclusivamente referidas al servicio de transporte de los municipios de su ámbito territorial :
'Art. 16.
-1 Correspon a l'Entitat Metropolitana del Transport:
a) Coordinar els serveis de transport públic urbà de viatgers dels municipis del seu àmbit territorial.
b) Planificar, ordenar i gestionar els serveis de transport públic interurbà de viatgers, tant el regular com el discrecional, l'itinerari dels quals transcorri íntegrament dins l'àmbit territorial d'actuació de l'Entitat.
c) Prestar el servei de transport públic subterrani de viatgers de Barcelona, sens perjudici de les competències que corresponen a la Generalitat.
d) Exercir les facultats d'intervenció administrativa en els serveis de transport públic de viatgers en automòbils.
e) Programar el trànsit en la xarxa viària bàsica definida pel Pla Territorial Parcial i pel Pla Intermodal de Transports i prestar assistència tècnica als municipis en matèria de trànsit urbà, sens perjudici de les competències d'ordenació i de control que els corresponen.
-2 Als efectes del que estableix l'apartat 1.a), es consideren com a serveis de transport urbà els que transcorren íntegrament dins un dels termes municipals compresos en l'àmbit territorial de l'Entitat Metropolitana del Transport. No obstant això, atesa la continuïtat dels nuclis urbans o altres circumstàncies que aconsellin una gestió unitària, el Consell Metropolità pot establir àrees que agrupin més d'un terme municipal per a prestar conjuntament el servei de transport, el qual es considera com a urbà si hi transcorre íntegrament. En aquest cas, l'Entitat Metropolitana del Transport exerceix les competències d'ordenació i de gestió dels serveis de transport públic urbà, d'acord amb el que disposen la legislació de règim local i la legislació de la Generalitat sobre el transport de viatgers per carretera.
-3 Pel que fa als serveis de transport interurbà a què es refereix l'apartat 1.b), corresponen a l'Entitat Metropolitana del Transport, d'acord amb la legislació general sobre el transport de viatgers per carretera i amb el Pla Intermodal de Transports, les competències següents:
a) Ordenar i gestionar els serveis corresponents.
b) Atorgar les concessions de serveis regulars i les autoritzacions de serveis discrecionals.
c) Atorgar la concessió i l'autorització d'estacions de viatgers.'
El sistema de financiación de la EMT, según la citada Llei 7/1987, de 4 de abril, se configuraba:
Article 26.
-1 Les entitats metropolitanes es financen per mitjà dels recursos següents:
a) Ingressos de dret privat.
b) Taxes per la prestació de serveis o la realització d'activitats de llur competència.
c) Contribucions especials per l'execució d'obres i per l'establiment, l'ampliació o la millora dels serveis de llur competència.
d) Participacions en els impostos de l'Estat i de la Generalitat establertes a favor seu.
e) Subvencions i altres ingressos de dret públic.
f) Ingressos procedents d'operacions de crèdit.
g) Aportacions dels municipis que les integren.
h) Multes.
La Ley 31/2010, 3 de agosto derogo los títulos III y IV de la Llei 7/1987, 4 d'abril en lo que se refiere a las entidades metropolitanas, y la participación de los municipios y las comarcas, al quedar aquellas integradas en la nueva AMB. Así la Exposición de Motivos de la Ley 31/2010,3 de agosto, expresamente lo justifica:
El Área Metropolitana de Barcelona asume competencias que ejercen las actuales entidades metropolitanas del transporte, de servicios hidráulicos y tratamiento de residuos y la Mancomunidad de Municipios y, en materia de urbanismo, las competencias establecidas por la legislación urbanística vigente.
Se configura la hacienda metropolitana con la reordenación de la situación existente para que el sistema de financiación responda a las singularidades y necesidades de una gran conurbación urbana y a las atribuciones asignadas al Área Metropolitana de Barcelona.
A su vez, la Disposición Adicional Primera de la Ley 31/2010 , lleva a cabo esta integración con la consiguiente extinción de las entidades metropolitanas:
'Disposición adicional primera. Extinción de las entidades metropolitanas.
1. Una vez constituido el Consejo Metropolitano del Área Metropolitana de Barcelona quedan extinguidas la Entidad Metropolitana del Transporte y la Entidad Metropolitana de los Servicios Hidráulicos y del Tratamiento de Residuos, creadas por la Ley 7/1987, de 4 de abril, por la que se establecen y regulan actuaciones públicas especiales en la conurbación de Barcelona y en las comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa.
2. El Área Metropolitana de Barcelona asume la titularidad de los servicios, medios materiales, financieros y personales, derechos y obligaciones de las dos entidades metropolitanas que se extinguen a las que se refiere el apartado 1.
3. El Área Metropolitana de Barcelona sucede a las entidades extinguidas en la titularidad de las acciones, participaciones y demás títulos representativos del capital social de las sociedades mercantiles en las que dichas entidades participan.
4. Los organismos autónomos y sociedades mercantiles de capital íntegramente público dependientes de la Entidad Metropolitana del Transporte y de la Entidad Metropolitana de los Servicios Hidráulicos y del Tratamiento de Residuos quedan adscritos al Área Metropolitana de Barcelona y pasan a depender de ella.
5. El Área Metropolitana de Barcelona se subroga en la posición de administración contratante y concedente en los contratos de obras públicas, gestión de servicios públicos, suministros, asistencia técnica, consultoría y servicios formalizados por las entidades metropolitanas que se extinguen.
6. El Área Metropolitana de Barcelona sustituye a la Entidad Metropolitana del Transporte y a la Entidad Metropolitana de los Servicios Hidráulicos y del Tratamiento de Residuos en los órganos, organismos, instituciones, consorcios y demás entes públicos y privados de los que forman parte o en los que están representadas.
7. Las menciones efectuadas por el ordenamiento jurídico en vigor a la Entidad Metropolitana del Transporte y a la Entidad Metropolitana de los Servicios Hidráulicos y del Tratamiento de Residuos deben entenderse referidas al Área Metropolitana de Barcelona y a sus órganos.
En definitiva, el Tributo Metropolitano como tal, no puede ser configurado ni equiparado, como pretende la actora, como tasa por la prestación del servicio público de transporte en el ámbito territorial de la AMB, quedando destinado al cumplimiento de todas las competencias y funciones que asume la AMB en el ámbito territorial definido por su Ley de creación.
Cierto es que después de la creación de la AMB, que integró a la EMT , aún se aprobó la Ordenanza Fiscal de 2011 para el tributo de la movilidad, como 'ingreso adicional para financiar la prestación de servicios de transporte público de viajeros...' (art. 2). Pero aún con el nombre de 'tributo a la movilidad' ya para el ejercicio 2012, se configura como tributo 'para la prestación de servicios metropolitanos' con la introducción de la excepción para los 18 municipios de la segunda corona hasta que dispusieran de un nivel de servicio de transporte colectivo de viajeros por superficie análogo o asimilable al de los municipios integrados en la extinguida EMT. Es para el ejercicio 2014 cuando se modifica el nombre, pasando a denominarse 'tributo metropolitano' con idéntica finalidad de servir para la prestación de servicios metropolitanos e idéntica excepción para los 18 municipios de la segunda corona de Barcelona.
3.Por sentencia de 28 de junio de 2019, esta Sala y Sección, como ya hemos indicado, se anuló para el ejercicio 2018 la DT1º de la Ordenanza Fiscal Reguladora del Tributo Metropolitano, publicada en el BOPB, de 28 de diciembre 2017, por entender que infringe el principio de reserva de Ley y es contraria a los principios de generalidad tributaria e igualdad a la vista que la no sujeción o exención para los 18 municipios de la segunda corona carece de cobertura legal según la normativa del IBI y siendo que no puede defenderse que el hecho imponible del tributo no se realice en los municipios excluidos por más que hay que remarcar que '... el servicio público de transporte de superficie es solo una de las muchas competencias del AMB.' Cierto es que la sentencia de esta Sala y Sección no es firme y ha sido admitido recurso de casación contra la misma por auto de 29 de octubre de 2020 ( rec casación 2542/2020), pero ya muestra la tesis que sin duda ha de seguir esta Sección al analizar la Ordenanza Fiscal para el ejercicio 2019.
2. Ya en el concreto argumento relativo a que la modificación operada vulneró el principio de confianza legítima, hay que decir que estamos ante un principio que, aun no encontrándose en la CE, sino en el artículo 3.1 de la Ley 39/2015 , encuentra su fuerza en el principio constitucional de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la CE. Además, forma parte de los principios generales del Derecho según la Jurisprudencia del TJUE. La clave del principio reside en su aplicación, que deber hacerse con moderación, teniendo en cuenta los intereses en presencia y si hay actos que hayan supuesto un cierto compromiso, un cierto gasto o acomodación de sus conductas por parte de las personas destinatarias que merezcan protección ante cambios bruscos e imprevisibles normativos si bien por otra parte, además, puede generar conflicto con el desarrollo de los objetivos de los poderes públicos, e incluso entrar en liza con otros principios generales, especialmente el de legalidad, como aquí ha ocurrido y que desembocó en nuestra sentencia núm. 875, de 28 de junio de 2019 cuando resolvimos que la no sujeción o exención no estaba amparada legalmente y suponía un ejercicio contrario al marco legal que vincula a la AMB, puesto que no puede decirse que el hecho imponible del tributo no se realice en el ámbito territorial excluido de aplicación. La doctrina sí que ha defendido la complejidad de este principio de confianza legítima en cuanto que puede suponer un límite a la actuación del legislador o de la Administración, pero habrán de darse una serie de condicionantes para que tenga relevancia, que avanzamos que aquí no se dan por la propia situación de partida del contexto que se revela contrario a Derecho, por lo que en modo alguno puede generar una legítima expectativa, a parte del hecho de que no estamos ante un particular y una Administración sino ante dos Administraciones que quedan vinculadas en mayor medida por el cumplimiento del marco legal -ex art. 9.1CE-.
Así, el principio de confianza legítima vinculado a la seguridad jurídica, impone que las decisiones del legislador o de la Administración no supongan un cambio de sentido respecto de los actos administrativos previamente dictados, con base en cuyo fundamento actuó el administrado, dando con ello estabilidad a la relación jurídica administrativa, es decir, a la previsibilidad, predictibilidad y certeza del derecho. En definitiva, la finalidad del principio de confianza legítima es proteger los intereses de los particulares contra las modificaciones imprevistas de la normativa en la que pudieron apoyar sus actuaciones. En el presente caso, la situación de partida, cual era el establecimiento de una excepción en la aplicación del Tributo Metropolitano vinculada al alcance de una determinado nivel de servicios de transporte asimilable al existente en los municipios de la primera corona de Barcelona, no puede considerarse equiparable a la relación entre Administración- administrado, ya que supone la adopción de una medida -sujeción al tributo- que no podía generar una expectativa legítima de actuación, que haya quebrado con la modificación operada puesto que si tal no sujeción era contraria al principio de reserva legal, no podía en absoluto perpetuarse en el tiempo ni tampoco generar derechos adquiridos o situaciones consolidadas que se equipararan a una cobertura legal o a una expectativa legitima.
En esencia, el núcleo de la confianza legítima reside en la previsibilidad o predictibilidad de la respuesta del poder legislativo o administrativo, y aquí partiendo de que nos encontrábamos ante una disposición transitoria hasta 2018 que suponía la exención del tributo 'para la prestación de servicios metropolitanos' sin cobertura legal para 18 municipios en base a una causa que no estaba recogida como tal, no podía fundamentar una expectativa en los destinatarios. Además, en modo alguno cabe equiparar al Ayuntamiento de Barberà como damnificado por ese cambio normativo, sino que en su labor de colaboración con la AMB no puede más que cumplir con las previsiones que le vinculan en cuanto municipio integrado en la AMB. Para el Consistorio recurrente no podía considerarse una medida imprevisible o no predecible a la vista que el procedimiento de modificación se llegó a cabo en la forma prevista legalmente y que pudo formular alegaciones al respecto. Obviamente esa exención no tenía encaje legal alguno ni tampoco podía vincularse exclusivamente a la prestación en un determinado nivel del servicio de transportes pues esto significaba tanto como negar la prestación de las restantes competencias de la AMB contenidas en el art. 14 Ley 31/2010 , que también se prestan en ese ámbito territorial y que no se niega por la actora.
El Ayuntamiento podrá discutir si el nivel de servicios de transporte que se presta en el municipio es adecuado, suficiente o fruto de un Plan de actuación metropolitano desarrollado entre los centros de decisión marcados por la Ley 31/2010 y normas de desarrollo pero no la no sujeción al tributo, puesto que ello es un mandato legal que le vincula y que va a permitir que se cumplan los objetivos de interés general '... en beneficio de todos los municipios' ( art. 16.1 Ley 31/2010 )
Según el art. 13.3 Ley 31/2010, 3 de agosto :
'3. Las competencias metropolitanas se ejercen con la participación de los municipios, regulada por el título IV, en cumplimiento de las obligaciones de información y lealtad institucional con la Administración de la Generalidad, con la Administración del Estado y con los demás entes locales establecidos por la legislación de régimen local.'
Por tanto, salvo que el Ayuntamiento negara que la aprobación de la modificación de la Ordenanza Fiscal para el ejercicio 2019 se ha producido al margen del procedimiento y sin su participación, que no quiere decir acuerdo, en cuyo caso hablaríamos de vulneración de las previsiones legales, no cabe declarar que se ha producido vulneración del principio de confianza legítima por no tratarse de una situación consolidada ni tan sólo en vías de consolidación al enmarcarse fuera de la cobertura legal.
La propia actora reconoce un nivel de conversaciones ya desde junio de 2017 (folio 17 demanda) para la integración de los 18 municipios de la segunda corona, que reputa insuficiente pero ya manifiesta una intención de la AMB de proceder a activar la modificación de la no sujeción a parte de su ámbito territorial. Además, debe tenerse en cuenta que la actora considera que vulnera el principio de confianza legítima exclusivamente por el hecho de no haberse alcanzado un nivel de consenso que considere relevante, y ello ya desvirtuaría, de por sí la existencia de un cambio normativo sorpresivo e imprevisible.
Se desestima este motivo.
NOVENO. - Sobre el nivel de servicio de transporte publico de viajeros colectivo por superficie análogo o asimilable al resto de municipios integrados en la primera corona de Barcelona.
Nos queda dar respuesta a esta alegación que la actora vincula al incumplimiento del compromiso que se estableció en las sucesivas Ordenanzas Fiscales reguladoras del Tributo desde 2012 hasta 2018 para alcanzar un nivel homogéneo de servicios de transporte publico de viajeros colectivo a los municipios integrantes de la extinta EMT.
Desechado ya el argumento de que el tributo responde exclusivamente a la prestación de servicios de transporte colectivo de viajeros , y sí a la prestación de servicios metropolitanos con la participación de los municipios y en beneficio de los mismos, nos situamos en un plano secundario de respuesta puesto que la actora ya no puede anudar la modificación operada a un concreto fin, por más que consideremos que es legitimo y entra dentro de las competencias de la AMB.
La AMB ha atemperado para los 18 municipios pertenecientes a la segunda corona que a partir de 2019 quedan sujetos al tributo, el importe resultante , mediante un sistema de deducciones que asegura que no sean discriminados con respecto a los restantes que han venido satisfaciéndolo desde 2005, según se recoge en la D.T.2ª.
Además, en segundo lugar, se ha procedido a la unificación tarifaria, de forma que actualmente los 36 municipios disfrutan de las tarifas de transporte correspondientes a la zona 1, de forma que se consigue homogeneizar todo el ámbito metropolitano sin distinción entre ambas coronas.
La actora aporta un Informe elaborado por su personal técnico que concluye que desde el 2012 a 2019 desde la incorporación de Barberà del Vallès a la AMB la oferta de transporte público ha sido drásticamente reducida en algunos aspectos como son los autobuses urbanos. Destaca que la oferta de transporte publico colectivo en la primera corona, es muy elevada y diversa. Es relevante a efectos de considerar la situación, el punto 7 del informe municipal:
'7. Per finalitzar aquest informe, val la pena destacar que durant el mes de juny de 2017 l'AMB va remetre una proposta on s'establien punts com:
* Integració tarifaria a la 1ª corona (dels municipis AMB que eren de 2 zones), prevista a la presentació pel 01/01/2018 i que es va fer finalment efectiva el 01/01/2019. Tanmateix, la integració tarifaria només ha estar efectiva als efectes de viatjar dins l'àmbit de l'AMB, convertint-se en una tarifa plana metropolitana equivalent a la zona 1 en quant al cost del viatge. No obstant, no es una transformació de la 2ª corona en 1ª corona, i així, els viatges que no tenen per destí l'AMB continuen tenint el mateix cost per als ciutadans de Barberà del Vallès, sense cap tipus de rebaixa.
* Traspàs del servei de Transport Públic dels Ajuntaments, on es definia que s'estava treballant per executar els traspassos amb diversos municipis de la segona corona de la mateixa zona que Barberà com Cerdanyola del Vallès o Sant Cugat del Vallès.
* Traspàs dels serveis de Transport Públic de la Generalitat sense saber una data prevista per al traspàs anunciat.
* Millora de l'oferta (pla de xoc) en els 18 municipis que no formaven part de l'EMT, on es definia la tipologia de millora com de millora de les freqüències en municipis que incloïa Barberà del Vallès. Aquesta millora no s'ha portat a terme.'
A esta cuestión cabe oponer que Barberà del Vallès gestiona su transporte público de superficie (autobús), y por tanto es el Consistorio el que fija los estándares de regularidad, por lo que hasta que no finalicen esos contratos adjudicados por los Ayuntamientos con empresas de transporte, la AMB no podrá asumir la gestión y reevaluación de los servicios para mejorarlos a partir de un examen de las circunstancias, carencias y ámbitos susceptibles de mejora. En relación a los autobuses interurbanos, la competencia de gestión corresponde a la Generalitat de Cataluña y no a la AMB, como también en relación a Rodalies de Catalunya y FGC. Y por último, en cuanto al servicio de taxi, existen elementos a considerar que transcienden de ambas administraciones y que requerirían una mayor explicación que la aplicación de una regla porcentual como hace la actora para negar la suficiencia del servicio ofrecido en el Municipio. Este informe, por tanto, no ha de servir, en absoluto para mostrar o amparar que la modificación operada en la DT 1º para 2019 es improcedente por cuanto se formula desde la propia actora y sin atender a la verdadera entidad de los servicios que puede y ha de prestar la AMB, de conformidad con su régimen legal de competencias, en relación al transporte publico de viajeros colectivo por superficie.
Cabe destacar, además, como pone de manifiesto la demandada, que se aprobó provisionalmente el 'Pla de mobilitat urbana metropolità 2019-2024', donde hay integrado representación del Ayuntamiento actor, sin que consten alegaciones efectuadas a todas estas cuestiones que ahora se exponen con tanta energía para negar la suficiencia del servicio publico de transporte de viajeros. Este plan estaba vinculado al 'Pla d'Actuació Metropolità 2016-2019' aprobado por el Consell Metropolità el 28.9.2016, cuyo objetivo 5.3 consistía en el desarrollo de un programa de actuación para la extensión del sistema de transporte publico metropolitano al conjunto de municipios de la AMB. Resulta obvio que estos son los instrumentos en los que el Consistorio debe actuar y reforzar la sus intereses para conseguir la máxima efectividad en un servicio que no cabe duda que es esencial para un desarrollo social, económico y territorial homogeneo de todo el área metropolitana. Sorprende a esta Sala su falta de presentación de alegaciones y la critica del PMMU 2019-2024 que se realiza en sede de conclusiones. Podemos entender la critica sobre la insuficiencia de servicio publico de transporte colectivo pero ello no desvirtúa el marco legal que vincula a las partes y la finalidad del tributo como es la prestación de servicios metropolitanos al ámbito territorial de la AMB.
Por último, debe hacerse mención a las importantes descalificaciones que se contienen en los escritos de demanda y conclusiones respecto a las actuaciones llevadas a cabo por la AMB, que exceden en algunos casos de la defensa jurídica de su propio ámbito de intereses, y, que debiera tratarse en otros ámbitos ajenos al jurisdiccional a la vista que los principios básicos de actuación contenidos en la Ley 31/2010, 3 de agosto y en el art. 3.1 LRSP 40/2015, vinculan a ambas y son marco de sus relaciones.
ÚLTIMO. - Costas
A tenor de los artículos 68.2 y 139.1 de la Ley Jurisdiccional , modificado este último por la Ley 37/2011, las costas procesales se impondrán en la primera o única instancia a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones en sentencia, salvo que el órgano judicial, razonándolo debidamente, aprecie la eventual concurrencia de circunstancias que justifiquen la no imposición. En el presente caso, el Tribunal considera que a la vista que nos encontramos ante dos administraciones locales respecto de las que se debe preservar los principios y valores propios de la colaboración, coordinación y lealtad, una condena en costas no conduciría a potenciarlos, sino a colocar el legítimo ejercicio de discutir, incluso judicialmente, como más gravoso de lo que se ha pretendido por el legislador, en cuanto que garantía para los destinatarios de las normas.
Fallo
1º.- Desestimamos el recurso contencioso-administrativo núm. 223/2019 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BARBERÀ DEL VALLÈS contra el acuerdo de aprobación de la Ordenanza Fiscal reguladora del Tributo Metropolitano para el ejercicio 2019, aprobado por Acuerdo del Consell Metropolità de l'Area Metropolitana de Barcelona, en sesión celebrada el 18 de diciembre de 2018, y publicada en el Butlletí Oficial de la Provincia de Barcelona de 24 de diciembre de 2018 , con efectos de 1.1. 2019.
2º.- Nose hace imposición de costas. '
Evidentemente los datos facticos referidos al devenir del procedimiento de modificación de la Ordenanza Fiscal del Tributo Metropolitano para el ejercicio 2020 son distintos, pero es lo cierto que la modificación operada por la DT 1º, ha continuado y no requiere una motivación específica para ello por mas que la actora articule un vicio de nulidad en tal cuestión. Serán los argumentos de fondo, a dilucidar ya en recurso de casación los que determinarán si la inclusión o no de los 18 municipios de la segunda corona es conforme a Derecho y cabe señalar, además, que conforme a lo previsto en el art. 71.2LJCA, esta Sala no podría determinar en sustitución de un precepto anulado, el contenido que debería otorgarse a tal disposición por exceder de la función que tiene encomendada.
Por todo ello procede la desestimación integra del recurso de conformidad con el art. 68.1 b) en relación con el art. 70.1LJCA.
ÚLTIMO. - Costas
A tenor de los artículos 68.2 y 139.1 de la Ley Jurisdiccional, modificado este último por la Ley 37/2011, las costas procesales se impondrán en la primera o única instancia a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones en sentencia, salvo que el órgano judicial, razonándolo debidamente, aprecie la eventual concurrencia de circunstancias que justifiquen la no imposición. En el presente caso,
el Tribunal considera que a la vista que nos encontramos ante dos administraciones locales respecto de las que se debe preservar los principios y valores propios de la colaboración, coordinación y lealtad, una condena en costas no conduciría a potenciarlos, sino a colocar el legítimo ejercicio de discutir, incluso judicialmente, como más gravoso de lo que se ha pretendido por el legislador, en cuanto que garantía para los destinatarios de las normas.
FALLO
1º.- Desestimamosel recurso contencioso-administrativo núm. 1689/2020interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BARBERÀ DEL VALLÈScontra el acuerdo de aprobación de la Ordenanza Fiscal reguladora del Tributo Metropolitano para el ejercicio 2020, aprobado por Acuerdo del Consell Metropolità de l'Area Metropolitana de Barcelona, en sesión celebrada el 17 de diciembre de 2019, y publicada en el Butlletí Oficial de la Provincia de Barcelona de 24 de diciembre de 2019 , con efectos de 1.1. 2020.
2º.- No se hace imposición de costas.
La presente sentencia no es firme y contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de 30 días, desde el siguiente al de su notificación, y en la forma que previene el vigente art. 89 de la LJCA. La preparación deberá seguir las indicaciones del acuerdo de 19-5-2016 del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el acuerdo de 20-4-2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo (BOE núm. 162, de 6-7-2016), sobre la extensión
máxima y otras consideraciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala III del Tribunal Supremo.
Firme la presente líbrese certificación de la misma y remítase juntamente con el respectivo expediente administrativo al órgano demandado, quien deberá llevarla a puro y debido efecto, sirviéndose acusar el oportuno recibo.
Así por ésta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal a los autos principales, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
E/.
PUBLICACIÓN.-La Sentencia anterior ha sido leida y publicada en audiencia pública, por la Magistrada ponente . Doy fe.
