Sentencia Administrativo Nº 421/2008, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 157/2001 de 25 de Febrero de 2008

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 00421/2008

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SEDE DE VALLADOLID

PROCEDIMIENTO ORDINARIO 157 /2001

Sobre DERECHO ADMINISTRATIVO

De D/ña. Luis Manuel

Representante: AURORA PALOMERA RUIZ

Contra - AYUNTAMIENTO DE BEJAR, Camila , Daniela , María Teresa

Representante: ROSA MARIA SAGARDIA REDONDO, ROSA MARIA SAGARDIA REDONDO, ROSA MARIA SAGARDIA

REDONDO, ROSA MARIA SAGARDIA REDONDO

SENTENCIA NÚM. 421.

ILTMOS. SRES.:

MAGISTRADOS:

D. AGUSTÍN PICÓN PALACIO.

Dª. MARÍA ANTONIA DE LALLANA DUPLÁ.

D. FRANCISCO JAVIER PARDO MUÑOZ.

D. FRANCISCO JAVIER ZATARAÍN Y VALDEMORO.

En Valladolid, a veinticinco de febrero de dos mil ocho.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

La resolución de la administración demandada de veintiocho de noviembre de dos mil, de desestimación del recurso previo de reposición presentado sobre demolición de obras.

Son partes en dicho recurso: de una y en concepto de demandante, DON Luis Manuel , defendido por el Letrado don Juan José Estévez Moreno y representado por la Procuradora de los Tribunales doña Aurora Palomera Ruiz; y de otra, y en concepto de demandado, el EXCMO AYUNTAMIENTO DE BÉJAR, defendido por la Abogada doña Mercedes Coll Tellechea y representado por la Procuradora doña Rosa Sagardía Redondo; habiendo comparecido igualmente DOÑA Camila , DOÑA Daniela y DOÑA María Teresa , defendidas por el Abogado don José Antonio Román Hernández y representadas por la Procuradora doña Rosa Sagardía Redondo; siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don AGUSTÍN PICÓN PALACIO, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso y recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en que, con base en los hechos y fundamentos de derecho, solicitó de este Tribunal que se dictase una sentencia "por la que estimando íntegramente el presente Recurso anule y deje sin efecto la Resolución recurrida dictada por el Alcalde de Béjar con fecha 28 de noviembre de 2.000, resolutoria del Recurso de Reposición formulado contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Béjar en el expediente de recuperación de oficio de terreno en la calleja trasera de calle Olivillas de Béjar, así como los acuerdos de demolición del muro de mampostería y retirada de la puerta metálica adoptados en dicho expediente, por no ser ajustados a derecho, sin perjuicio de que las cuestiones de propiedad que corresponde a la Jurisdicción Civil Ordinaria.". Por otrosi, se interesa el recibimiento a prueba del recurso.

SEGUNDO.- En los escritos de contestación, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en los mismos, se solicitó de este Tribunal se dictase una sentencia que desestimase las pretensiones de la parte actora.

TERCERO.- El procedimiento se recibió a prueba, desarrollándose la misma con el resultado que obra en autos.

CUARTO.- Conferido traslado a las partes para presentar conclusiones, se evacuó el trámite por ambas, se señaló para votación y fallo el día veintiuno de los corrientes mes y año.

QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales. Salvo los plazos legales en ella fijados por causa del volumen de pendencia y trabajo que soporta la Sala.

Fundamentos

I.- Versa el presente proceso contencioso-administrativo sobre la conformidad o no a derecho de la resolución de la administración demandada que, al desestimar el recurso de reposición presentado por la parte ahora actora, confirmó la previa resolución de seis de septiembre de dos mil y por la que se concedía a don Luis Manuel el plazo de cinco días para proceder a la demolición del muro indebidamente construido en la trasera de la calle Olivillas, así como a la retirada de la puerta situada en dicho muro. Resolución que el actor impugna bajo la idea de que el lugar donde se levantaron dichas edificaciones, el muro y la puerta, es dominio privado suyo y no posesión pública del ayuntamiento. Frente a dicha impugnación las partes demandadas esgrimen causas de oposición e inadmisión del recurso planteado por el actor.

II.- Para resolver adecuadamente la controversia que pende ante la Sala, ha de señalarse que la recuperación de la posesión de la calleja que el actor mantiene que le pertenece, pues el motivo sobre el que el mismo basa su defensa, fue objeto de información por el Sr. Secretario Municipal y de varios informes de técnicos municipales y a pesar de que no hay en los autos ninguna resolución que, propiamente, acuerde la recuperación de dicho bien como de posesión pública, y que lo que el Excmo. Ayuntamiento de Béjar resuelve expresamente es requerir al actor para que proceda a la demolición del muro de mampostería por él levantado y que retire la valla colocada en la trasera de la calle Olivillas, en tanto en cuanto la resolución recurrida se basa en la posesión pública de dicha parcela, y las partes han dado por bueno que ello viene a suponer, realmente, la exteriorización de la recuperación posesoria del acto administrativo de la Corporación demandada, y han alegado y probado cuanto han deseado sobre dicho extremo, por lo que ninguna indefensión pueden esgrimir al respecto, ha de partirse de que lo que se debate es, precisamente, sobre la recuperación posesoria del bien y sobre ello se va a resolver en esta sentencia.

III.- La parte codemandada entiende que el proceso contencioso-administrativo se presente a raíz de las resoluciones del Excmo. Ayuntamiento de Béjar de seis de septiembre y veintiocho de noviembre de dos mil, en las que se ordena al actor la demolición del muro de mampostería por él levantado y que retire la valla colocada en la trasera de la calle Olivillas, y por dicha razón las codemandada sostienen que dichas resoluciones no son sino reiteración de la resolución de doce de enero de dos mil y de la, ahora sí, de desestimación por silencio administrativo del previo recurso de reposición interpuesto por el actor contra la primeramente dictada el día veintisiete de enero de dos mil y en el que -folio 15 del expediente- consta la misma materia de requerimiento de derribo y retirada de dichos bienes.

IV.- Si don Luis Manuel recurrió en reposición el veintisiete de enero de dos mil -folio 16 del expediente- la previa resolución municipal, es lógico entender, según el artículo 117.2 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que el plazo máximo para resolver dicho recurso era el de un mes, que se cumplía a finales del mes de febrero siguiente. Sin embargo, al no haber resuelto expresamente el ayuntamiento sobre dicha impugnación, no es aplicable el artículo 46.1 y 6 de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , con la consecuencia de que el plazo de seis meses para recurrir dicha desestimación presunta se empezaba a contar desde entonces, de tal manera que, cuando el Excmo. Ayuntamiento de Béjar dicta la nueva resolución de seis de septiembre de dos mil, que no se trata sino de una reproducción de las de enero del mismo año, éstas ya habían devenido firmes e inatacables en vía judicial y la propia resolución de septiembre y la subsiguiente que la confirmaba no son susceptibles de recuso contencioso-administrativo, con arreglo al artículo 28 de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

La propia inactividad de la administración, al no resolver expresamente sobre dicha cuestión priva de los efectos citados a la actuación administrativa del recurrente. Como ha tenido ocasión de decir, reiteradamente, el Tribunal de Amparo, v.g. en la STC 220/2.003, de 15 diciembre , "Pues bien, en situaciones como la que ahora se somete a nuestra consideración ya hemos tenido la oportunidad de apuntar que cuando «existe una notificación de un acto de ejecución contra el que el interesado ha interpuesto los recursos pertinentes en el plazo establecido por la Ley», hay que entender que este acto expreso de ejecución «implica al mismo tiempo una reiteración del acto resolutorio del que trae causa, que no puede entenderse consentido y, en consecuencia, reabre los plazos legales de impugnación también de dicho acto resolutorio» (SSTC 204/1.987, de 21 de diciembre, f.j. 5; y 188/2.003, de 27 de octubre, f.j. 5 ), lo que implica que el requerimiento administrativo de pago efectuado por el Ayuntamiento demandado habilitaría a la hoy demandante de amparo no sólo a impugnar a aquél por los vicios que puedan serle imputables, sino también la liquidación de la que trae causa, tanto por motivos formales como materiales. En efecto, conforme a nuestra doctrina constitucional -recientemente aplicada en la STC 188/2.003, de 27 de octubre - en los casos en los que la Administración, soslayando su deber legal de resolver de forma expresa el recurso presentado por un obligado tributario, dicta actos dirigidos a la recaudación de la deuda impugnada, bien mediante la emisión y notificación de la correspondiente providencia de apremio (como sucedió en el supuesto analizado en las SSTC 204/1.987 y 188/2.003 ), bien mediante el requerimiento de pago de la deuda impugnada (como ocurre en el presente caso), debe entenderse que el nuevo acto expreso de recaudación implica, además, una desestimación del recurso administrativo previamente interpuesto, pudiendo accionar el obligado tributario, en consecuencia, no sólo contra este nuevo acto de gestión tributaria, sino también contra aquél, del que trae causa. (...) Sobre el tema que nos ocupa hemos declarado, en reiteradas ocasiones, que la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, pues este deber entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE ), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE (por todas, SSTC 6/1.986, de 21 enero, f.j. 3; 204/1.987, de 21 diciembre, f.j. 4; 180/1.991, de 23 septiembre, f.j. 1; 86/1.998, de 21 abril, ff.jj. 5 y 6; 71/2.001, de 26 marzo, f.j. 4; y 188/2.003, de 27 octubre, f.j. 6 ). Por este motivo, hemos dicho también que el silencio administrativo de carácter negativo se configura como «una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración», de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales «que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver» [SSTC 6/1.986, de 21 enero, f.j. 3 c); 204/1.987, de 21 diciembre, f.j. 4; 180/1.991, de 23 septiembre, f.j. 1; 294/1.994, de 7 noviembre, f.j. 4; 3/2.001, de 15 enero, f.j. 7; y 179/2.003, de 13 octubre, f.j. 4 ]..-Así, con base en la anterior doctrina hemos concluido en la reciente STC 188/2.003 , anteriormente citada, que «[s]i el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración. Deducir de ese comportamiento pasivo -que no olvidemos, viene derivado de la propia actitud de la Administración- un consentimiento con el contenido de un acto administrativo que fue impugnado en tiempo y forma, supone una interpretación absolutamente irrazonable desde el punto de vista del derecho de acceso a la jurisdicción, como contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el art. 24.1 CE , pues no debemos descuidar que la Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, el recurso presentado» (F. 6).".

Esta cita, cuya claridad excusa su larga reproducción, es motivo más que suficiente para poder determinar que los efectos de la inactividad de la administración al no resolver expresamente sobre el recurso interpuesto, impiden considerar la firmeza de la resolución y que las resoluciones hoy recurridas sean mera reproducción de otras consentidas con anterioridad., por lo que no nos hallamos ante el supuesto de los artículos 68.1.a) y 69.c) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y debe ser así establecido.

V.- La anterior consideración autoriza a la Sala a estudiar la controversia esencial existen entre las partes que no es otra, como se dijo más arriba, que la de examinar la procedencia de la recuperación posesoria efectuada por el municipio del bien que el actor reivindica como propio.

El ejercicio por la parte demandada de su facultad de recuperación de oficio de un determinado bien que estima es de dominio público, obliga, en el presente caso, a hacer unas breves consideraciones previas a fin de evitar continuas vueltas hacia atrás, y conseguir así una adecuada claridad en la resolución que se dicta.

Así, teniendo en cuenta la materia de que se trata, el momento de iniciarse el proceso y la inexistencia de efectos retroactivos de la Ley 33/2.003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas , serán de aplicación al caso las normas de la legislación local y, fundamentalmente, la Ley 7/1.985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , el Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, y el Real Decreto 1.372/1.986, de 13 de junio , por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.

En segundo lugar, ha de considerarse que el procedimiento de recuperación de oficio de bienes por las administraciones públicas, y en particular por las entidades locales, no deja de ser una aplicación muy enérgica del principio de autotutela administrativa ínsita, según repetida doctrina del Tribunal Constitucional, en el principio de eficacia del artículo 103 de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1.978 , y que faculta a dichas administraciones para recuperar los bienes que les corresponden a las mismas; al efecto, la expresión "sus" que se lee, entre otros, en los artículos 4.1.d) y 82 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local , y 70 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, es plenamente clarificadora al respecto.

En tercer lugar, que la potestad administrativa de recuperación de oficio tiene carácter meramente posesorio, es decir, contempla situaciones de hecho al margen de la titularidad dominical, pues no debe olvidarse su clásica denominación de interdictum proprium y, por otra, tiende a recuperar la posesión, dejando imprejuzgado el problema de aquella titularidad, de acuerdo con los artículos 9.2 y 22.1 de la Ley Orgánica 6/1.985, de 1 de julio, del Poder Judicial , a decidir por la jurisdicción civil (SSTS de 23 enero 1.990, y 12 febrero y 6 marzo 1.998 ).

VI.- Hechas las anteriores consideraciones, procede ahora entrar en el estudio de las concretas cuestiones suscitadas por la parte actora en su demanda. Para ello debe retenerse que la recuperación de oficio puede llevarse a cabo en cualquier tiempo en el caso de los bienes de dominio público, y en el plazo de un año si se trata de bienes patrimoniales, transcurrido el cual sólo procede el ejercicio de las acciones correspondientes ante los Tribunales ordinarios. Ahora bien, el ejercicio por la Corporación de esta potestad exige «contar previamente con un título que, al menos "prima facie", le habilite al efecto, por lo que resolver por y ante sí una controversia concerniente a la propiedad y calificación de un determinado bien desborda los límites legalmente establecidos a su competencia» (STS de 26 enero 1.973 ), pues el «ejercicio lícito de la facultad de recuperación administrativa viene subordinado, en primer lugar, a la real existencia de una prueba de la posesión administrativa, sin perjuicio de la verdadera naturaleza de su titularidad dominical y, en segundo lugar, a que tal uso público haya sido perturbado o usurpado por el administrado» (STS de 15 diciembre 1.976, 21 noviembre 1.977, 3 diciembre 1.990, 24 septiembre 1.992 y 31 mayo 2.000 , entre muchas otras). En el caso de recuperación de caminos rurales, también «el ejercicio de la acción administrativa se subordina a la existencia de una prueba suficiente y acabada de que se trata de bien de dominio público y uso común del vecindario, y que tal uso ha sido menoscabado o usurpado por el particular contra quien se dirige la acción» (SSTS de 27 abril 1.978, 3 julio 1.983, 9 julio 1.984, 23 junio 1.987, 4 julio 1.989, 15 octubre 1.997 y 1 abril 1.998 , entre otras). Más allá de estos casos, y cuando se discutan cuestiones de propiedad, es necesario acudir a los Tribunales ordinarios (STS de 24 junio 1.987, 25 abril 1.994, 9 mayo 1.997 y 25 marzo 1.998 ).

VII.- Aplicando la anterior doctrina al caso de autos se comprueba que la parte demandada dio lugar a la recuperación de oficio de una porción de suelo, el cual no ha sido debidamente definido, ni en extensión, ni en linderos y que, en ningún lado, aparece reflejado en ningún documento como propio. Ciertamente, el hecho de que un bien no aparezca a nombre de una entidad en un registro, de cualquier tipo, no quiere decir, sin más, que no le pertenezca, pero no está de más recordar que el artículo 71.2 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales , establece que "La recuperación en vía administrativa requerirá acuerdo previo de la Corporación, al que se acompañarán los documentos acreditativos de la posesión, salvo que se trate de repeler usurpaciones recientes"; circunstancia que no cabe aplicar en el caso estudiado, ya que la propia administración local admite una posesión continuada en el tiempo por el actor. Por otra parte, la ausencia de inclusión del bien litigioso en los registros municipales no deja de ser un indicio más, pero un indicio, al fin y al cabo, de la posesión y titularidad del bien, cuando el municipio de Béjar tiene registrados otros bienes, como se desprende de la documentación aportada a los autos -v.g., el folio anterior al núm. 15 del expediente-.

Si, además de estas circunstancias, se comprueba que en este supuesto, la posesión por parte de la administración demandada no está amparada por títulos documentados; que la posesión del bien inmueble se presume, en razón de su inscripción registral, y según el artículo 38.2 del Decreto de 8 de febrero de 1.946 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Hipotecaria, en manos de su propietario, lo que se corresponde con la afirmación de la parte actora de esa utilización constante del demandante respecto del bien que define como suyo; si los títulos del actor manifiestan que el terreno le pertenece; si el uso público referido al paso continuo de personas no se halla acreditado; si la calleja -que es distinta de la calle Olivillas- sólo sirve de acceso a la propiedad del actor y a la del vecino; si en la documentación aportada a las actuaciones, entre los dos propietarios de los fundos a los que da la calleja, se ha venido a lo largo del tiempo manteniendo la titularidad del demandante y de quienes el mismo trae causa; si las casas vecinas y que pertenecen a quienes denuncian la apropiación del actor, no tienen huecos abiertos sobre el lugar, lo que induce a pensar en la propiedad del mismo por la aplicación de la doctrina de los artículos 582 y concordantes del Código Civil ; ha de considerarse que todas ellas son circunstancias que indican, clara y rotundamente, que no se ha demostrado de modo cumplido y acabado que la administración actora haya poseído el bien cuya recuperación ha actuado, y, por ello, de acuerdo con lo prevenido en el artículo 63 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en los artículos 68.1.b) y 70.2 de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede así declararlo, sin perjuicio, obviamente, de las competencias que, en torno a la propiedad, corresponde determinar, en su caso, a la jurisdicción ordinaria.

VIII.- Procede por tanto estimar la pretensión deducida, sin hacer especial condena en las costas de este proceso, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes del mismo, según el artículo 139.1 de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general aplicación y administrando, en nombre de S.M. el Rey, la Justicia que emana del Pueblo Español,

Fallo

Que estimamos la demanda presentada por la Procuradora de los Tribunales doña Aurora Palomera Ruiz, en la representación procesal que tiene acreditada en autos, contra la resolución de la administración demandada de veintiocho de noviembre de dos mil, de desestimación del recurso previo de reposición presentado, y anulamos dicha resolución, por no estar ajustada derecho así como aquellas de las que la misma trae causa, sin perjuicio de las cuestiones de propiedad que corresponde a la Jurisdicción Civil Ordinaria. Todo ello, sin hacer especial condena en las costas del proceso.

Así, por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- La anterior resolución fue leída y publicada, el día de su fecha, por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, don AGUSTÍN PICÓN PALACIO, estando constituido el Tribunal en audiencia pública. Doy fe.