Sentencia Administrativo Nº 429/2013, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 147/2012 de 26 de Septiembre de 2013

Encabezamiento

PROCEDIMIENTO ORDINARIO - 000147/2012

N.I.G.: 46250-33-3-2012-0003355

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

S E N T E N C I A Nº 429/2013

Presidente

D. JoséMatínez Arenas Santos

Magistrados

D. Miguel A. Olarte Madero

Doña Amalia Basanta Rodríguez

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En Valencia a veintiséis de septiembre de dos mil trece.

Visto el recurso interpuesto por Doña Penélope , D. Gaspar , Doña Ángela y D. Narciso , Doña Gracia , Doña Salome , Doña Brigida , Doña Leocadia , Doña Vicenta , Doña Crescencia , Doña Martina , Doña María Rosario , Don Jesús Carlos , Don Blas , Don Florentino , Doña Florencia , Don Matías , Don Victorino , Doña Soledad , Don Alfredo , Don Efrain , Doña Coral (usufructuaria), Don Jesús , Don Roque , Doña Natividad , Don Casimiro , Don Gines , Don Obdulio , Don Aquilino , Don Eulogio , Don Lucas , Don Valentín , Don Alejo , Jesús Luis , Doña Celia , Doña Marina , Doña Ana María , Don Fausto , Don Mariano , Doña Filomena , Don Jose María , Don Anselmo , Doña Tamara , Doña Coro , Doña Natalia , Doña Ana , Doña Isidora , Doña Zaida , Doña Erica , Doña Reyes , Don Hipolito , Doña Carmela , Don Rodolfo , Don Juan Antonio , Doña Montserrat , Doña Antonia , Doña Julieta , Don Cristobal , Don Ismael y Don Rubén , representados por el Procurador D. ENRIQUE JOSÉDOMINGO ROIG y asistidos por Letrado, contra la Resolución presunta y luego expresa de 22-5-12 de la Consellería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de la GV, que inadmitía por extemporáneo el requerimiento de cese de actuaciones, por vía de hecho, en relación a fincas de su propiedad incluídas en el procedimiento expropiatorio'PROYECTO OBRA 41-CS-1358. CARRETERA DE OROPESA DEL MAR-CABANES. CONEXION ENTRE LA N-340 Y LA CV-10 EXPTES. NUM000 Y NUM001 ', habiendo sido parte demandada la Generalidad Valencia, asistida y representada por Letrado de la Generalidad.

Ha sido Ponente la Magistrada Doña Amalia Basanta Rodríguez.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazóa la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificómediante escrito en el que suplicóse dictara Sentencia declarando contraria a derecho la actuación material constitutiva de vía de hecho contra la que se dirige el recurso, y con declaración de nulidad de la resolución recurrida y de los procedimientos y actuaciones expropiatorias realizadas sin el trámite de información pública, se les indemnice en un 25% del valor del justiprecio de las fincas.

SEGUNDO.-La Administración demandada contestóa la demanda mediante escrito en que solicitóse desestimara la misma por no concurrir los requisitos para apreciar la existencia de vía de hecho.

TERCERO.-Se recibióel proceso a prueba, y, evacuado el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.-Se señalópara la votación y fallo del recurso el día 26-9-2013, teniendo lugar la misma el citado día.

QUINTO.-En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se denuncia en el caso presente presunta actuación por vía de hecho consistente en ocupación material por vía de hecho, de las fincas de su propiedad incluídas en el procedimiento expropiatorio 'PROYECTO OBRA 41-CS-1358. CARRETERA DE OROPESA DEL MAR-CABANES. CONEXION ENTRE LA N-340 Y LA CV-10 EXPTES. NUM000 Y NUM001 '.

Entienden los recurrentes que se omitióel trámite esencial de la previa información pública de la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación previsto en el art. 19 y ss. LEF , pues el trámite de información pública por plazo de 15 días lo fue a los solos efectos de subsanar errores y citar a los interesados al levantamiento de las actas previas, sin que haya habido exposición por 15 días 'previa'a la indicada, lo que le produjo indefensión material al no poder alegar frente a la concreta necesidad de ocupación de la parcela de su propiedad.

La demandada niega la existencia de vía de hecho, por haberse seguido el procedimiento legalmente establecido -procedimiento expropiatorio- y resultar realizado el trámite de información pública, y que además, los recurrentes, percibieron los correspondientes justiprecio, en algunos casos la indemnización determinada por mutuo acuerdo, sin haber manifestado nada sobre las pretendidas nulidades ahora sustentadas.

Señala, además, que algunos recurrentes no figuran en el expediente expropiatorio ni acreditan la titularidad de bienes y derechos afectados.

SEGUNDO.-Según doctrina del TS contenida en Ss. como la de 22-9-03 'el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procedure).

Dicha categoría conceptual pasóhace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídicocomo aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.

El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ-PAC (RCL 19922512 y RCL 1993, 246). Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistenteviéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ-PAC .

El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.

En definitiva, como señalamos en S. de 8 jun. 1993 «La"vía de hecho"o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación, se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite.

En el artículo 101 de la LRJ-PAC , bajo la rúbrica «Prohibición de interdictos»(antes de que en la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000 (RCL 200034, 962 y RCL 2001, 1892) se sustituyeran dichos interdictos por un procedimiento especial de protección posesoria), ha visto la doctrina y jurisprudencia una referencia a la vía de hecho a través de una formulación negativa susceptible de una lectura «a sensu contrario», es decir, siempre que un órgano administrativo lleve a cabo actuaciones materiales careciendo de competencia o sin respetar el procedimiento normativamente previsto, se admite la reacción interdictal por los particulares(en la actualidad, procedimiento especial de protección posesoria). Y es que la vía de hecho administrativa coloca a la Administración actuante en pie de igualdad con los particulares, de manera que éstos se ven liberados de la carga del onus probandi frente a la presunción de legalidad de la actuación administrativa -que la vía de hecho destruye-, por un lado y, por otro, permite utilizar los medios de reacción del Derecho Civil, fundamentalmente los procesos posesorios, sin perjuicio, dice, el art. 125 de la Ley de Expropiación Forzosa (RCL 19541848) (LEF, en adelante) de los demás medios legales procedentes.»

Las vías de hecho tienen su origen en la protección de la propiedad, aunque luego se extienden a otros derechos, especialmente los de carácter fundamental. Por ello se explica que la pérdida de las prerrogativas administrativas, especialmente de las procesales, que como principal efecto anudan, supusiera una alusión concreta a los entonces «interdictos», como medios admisibles de tutela procesal interina, que rectamente entendidos no sólo se refieren a la protección posesoria de derechos reales, sino también de derechos que generan o amparan estados o situaciones permanentes o estables. Ahora bien, ello no agota la protección frente a las indicadas vías de hecho, ni excluye otras acciones de Derecho común, ni, según la más reciente jurisprudencia anterior a la vigente LJCA (RCL 19981741), la impugnación directa en el recurso contencioso-administrativo.

Es verdad que una antigua doctrina de esta Sala había admitido la impugnación de las vías de hecho bajo la premisa de que hubiera un acto administrativo que el particular debía provocar mediante la petición de que aquélla cesara, interponiéndose el recurso frente al acto por el que se denegaba la petición: «el artículo 37 de la LJCA [de 27 de diciembre de 1956 [ RCL 19561890)] exige que el recurso se interponga contra un acto administrativo, lo que implica la exclusión de la revisión jurisdiccional contenciosa de las meras situaciones de facto y la consiguiente imposición al expropiado, cuando concurran éstas, de la carga de provocar un acto»solicitando que se deje sin efecto la ocupación. Pero también lo es que tal criterio hace tiempo ha sido superado, de tal manera que este Alto Tribunal, incluso, bajo la normativa anterior ha admitido la posibilidad de combatir directamente ante esta Jurisdicción las vías de hecho ( SSTS 4 de noviembre de 1982 [ RJ 19826965] , 3 de diciembre de 1982 [ RJ 19827512] , 5 de febrero de 1985 [ RJ 1985798] , 22 de septiembre de 1990 [ RJ 19907285] , 15 de diciembre de 1995 [ RJ 19959469] , 3 de febrero [RJ 20001701 ] y 18 de octubre de 2000 [ RJ 2000 9108] , 26 de junio de 2001 [RJ 20018235 ] y 30 de diciembre de 2002 [RJ 20031064]). Y es que la fuerza expansiva del principio de tutela judicial efectiva impide que la ausencia de acto previo, cuando se trata de una vía de hecho, sea un obstáculo para formular la correspondiente pretensión ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, pues este cauce jurisdiccional, al menos desde la Constitución, ha dejado de ser concebido como mecanismo de protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como proceso al acto, para convertirse en verdadero instrumento para le efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos.

Dicho en otros términos, las dificultades de la ausencia de acto previo, en los supuestos de vías de hecho, incluso antes de la vigente LJCA/1998 (RCL 19981741), podían ser salvadas si se consideraba que la Jurisdicción Contencioso- administrativa, según la interpretación constitucional de la Ley de 1956 (RCL 19561890), no era una Jurisdicción a la que competía sólo la mera revisión de la actuación administrativa, llevando la prerrogativa del acto previo más alláde lo permitido por el derecho fundamental de la tutela judicial efectiva, sino que la ausencia del acto administrativo formal previo no impedía a los Tribunales pronunciarse sobre el fondo de la pretensión planteada. Y asíla actual regulación de la impugnación de las vías de hecho en el seno del proceso administrativo, en la que la intimación previa de cese a la Administración no es más que una posibilidad u opción, constituye la expresión de una concepción que debía entenderse implícita ya en la anterior Ley interpretada según los postulados constitucionales del derecho que reconoce el artículo 24.1 CE ( RCL 19782836) (Cfr. STS de 23 de mayo de 2000 [RJ 20007370])".

TERCERO.-Entrando en análisis de los motivos de impugnación articulados por la actora, en primer lugar sostiene la existencia de vía de hecho por haberse omitido el trámite esencial de la previa información pública-durante el plazo de 15 días- de la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación, alegando indefensión material al no poder alegar frente a la concreta necesidad de ocupación de la parcela de su propiedad, ya el Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la GV, al conceder un plazo de 15 días para la información publica, y convocar a su vez para el levantamiento de las actas de ocupación, es nula, pues la información pública ha de ser 'previa', basando su pretensión en que la información publica y la convocatoria para el levantamiento de las actas de ocupación no puede realizarse en la misma resolución como asíse desprende del art. 56 de la LEF .

Pues bien, ciertamente el TS viene declarando que 'la omisión del trámite de información pública del Proyecto de Obras... determina la concurrencia en el expediente expropiatorio de un defecto o vicio procedimental trascendente, determinante de la nulidad de actuacionespretendida en la demanda, pues la aprobación de los Planes y Proyectos, exige la previa información pública, prevista y establecida en tesis general en el artículo 18 de la LEF para poder resolver posteriormente en orden a la necesidad de ocupación, cual se determina en el artículo 20 del propio texto legal, pues sólo a través de aquélla tienen los interesados la posibilidad de discutir la localización de la obra efectuada por la Administración y proponer en su caso, alternativas, sin que la norma inserta en el artículo 52.1ªaltere la constatada exigencia legal, reiterada en los artículos 56.1 del Reglamento de la LEF y 10.4 de la Ley de Carreteras 25/1988, de 29-7 , aplicable al caso actual, habida cuenta que hasta el 30-10-1988 no se ordenóa la Demarcación de Carreteras la redacción del correspondiente Proyecto, aprobado por resolución de 27-7-1990, en la que al propio tiempo se ordena la incoación del expediente expropiatorio, debiendo finalmente advertir, que el criterio expuesto no es sino reiteración del que venimos uniformemente proclamando en esta Sala (por todas, sentencias de 27 de enero de 1996 [RJ 19961689 ] y 24 de julio de 2001 [RJ 20015409] ) y que la doctrina que se recuerda en el fundamento tercero de la sentencia recurrida en orden a la «moderación con que ha de ser aplicada la teoría jurídica de las nulidades...», deviene de todo punto inaplicable en supuestos como el presente en que resultan concurrentes defectos, ciertamente trascendentes en cuanto susceptibles de causar indefensión, al no poder rebatir la solución adoptada por la Administración, cuya actuación definitiva serápor tanto y en suma ilegal y equiparable a la vía de hecho, todo lo cual determina la procedencia del primer motivo casacional que hemos enjuiciado'.

En nuestro caso, no ha habido omisión del trámite de información pública de la relación de bienes y derechos,sino que, simplemente, se utilizóla misma resolución para dar cumplimiento a dos trámites: la apertura de información pública y el señalamiento de día y hora para el levantamiento de las actas previas a la ocupación, constando acreditado que entre ambos tramites se superaba el plazo de 15 días de información publica.

Efectivamente, como se aprecia claramente del texto de la resoluciones de 6-5-1999 y 23-3-2004, se abrióel período para información pública, y en el anexo figuraba detalladamente la relación de propietarios con sus domicilios, fincas con los datos catastrales y urbanísticos y el tipo de afección: expropiación, ocupación temporal y/o servidumbre con la superficie de cada una. También se procedía a la citación para el levantamiento de las actas fijando los días 7-6-1999 y 20-4-2004 (documento 2 y documento 3 del escrito de recurso) como primero de los de la comparecencia para extender las actas de ocupación.

Y siendo que las publicaciones tuvieron lugar en 19-5-99 y en 25-3-2004 (publicación BOE), es claro que habría concluido -a la fecha- el plazo de los 15 días para información pública.

Con lo argumentado, no puede hablarse de omisión del trámite de la previa información pública de la relación de bienes y derechos afectados por el plazo de 15 días -por más que se aludiera 'para la subsanación de errores'-, dado que síse ofrecióa los afectados en la resolución que nos ocupa, y se notificó; constando en la misma resolución el segundo trámite, esto es la citación para el levantamiento de las actas previas fijando día y hora.

Ha transcurrido, pues, cumplidamente el plazo de los 15 días entre uno y otro trámite, por más que la Administración haya utilizado la misma resolución para exteriorizar ambos actos -lo que es posible en aras a los principios de economía procedimental y eficacia que rigen la actividad administrativa.

En consecuencia, no se aprecia fundamento para sustentar la indefensión que la actora invoca, como base de la nulidad por omisión de trámite esencial que, además, no fue omitido, procediendo desestimar en tales términos la pretensión actora.

CUARTO.-Pero es más, como establece la Administración demandada, los actores cobraron los respectivos justiprecios fijados o la indemnización por mutuo acuerdo, sin que realizaran manifestación alguna sobre la nulidad del procedimiento expropiatorio, de manera que están yendo contra sus propios actos.

En este sentido se pronuncia el TS en S. de 6-2-2012 al establecer:

"Para dar respuesta a esta cuestión, es preciso constatar, ante todo, que la propietaria del terreno ocupado -ahora recurrida- ha venido manteniendo una posición esencialmente contradictoria. Si efectivamente creía que la ocupación del terreno se produjo mediante una vía de hecho, habría debido combatirlo en su momento, sin aceptar que cupiera determinar ningún justiprecio: cuando hay una vía de hecho, todo lo actuado en el procedimiento expropiatorio es inválido y, por consiguiente, no puede acordarse justiprecio alguno. Así, como muy tarde en el momento en que se aprobóel acuerdo del Jurado, la propietaria y ahora recurrida habría debido impugnarlo; pero no -como hizo- por considerar que la tasación estaba incorrectamente calculada, sino por entender que todo lo actuado era nulo. Al no haberlo hecho así, admitióla validez del procedimiento expropiatorio, por lo que no podía luego, mediante una solicitud de indemnización presentada al margen de aquél, sostener que hubo una vía de hecho. Esto es venir contra sus propios actos. Asílo demuestra de manera palmaria, por lo demás, que en el escrito de oposición recuerda la recurrida que la sentencia de esta Sala de 10 de julio de 2009 acogiósustancialmente sus pretensiones en materia de justiprecio.

Es conveniente disipar cualquier equívoco a este respecto. Cuando se produce una vía de hecho, la Administración tiene el deber de restituir el bien expropiado e indemnizar los daños ocasionados por la ilegal ocupación del mismo. Sólo si la restitución es imposible, cabe una reparación mediante su equivalente dinerario. A veces, por razones de economía procesal, esta reparación sustitutiva se hace coincidir con la cuantía del justiprecio que se hubiera fijado en el procedimiento expropiatorio declarado nulo, incrementado en un 25%. Pero repárese bien: eso no es un justiprecio, sino una indemnización.

De todo ello se desprende que, si -tal como ocurre en el presente caso- ha habido un auténtico justiprecio admitido por todas las partes, no quepa además considerar que ha habido una víade hecho merecedora de indemnización. Al no haberlo entendido así, la sentencia impugnada ha vulnerado los preceptos invocados por el recurrente, por lo que el único motivo de este recurso de casación debe ser estimado".

Por último, la misma solución desestimatoria ha de extenderse a los actores D. Narciso , Doña María Rosario , Doña Andrea , D. Jesús Luis , Doña Celia , D. Jose María , Doña Erica , Doña Montserrat y Doña Julieta , que por ni acredita su vinculación con el procedimiento expropiatorio ya aludido, ni realizan alegación alguna sobre dicho extremos, que fuera invocado convenientemente por la demandada.

QUINTO.-Conforme al art. 139 de la LJ , procede la imposición de las costas a la actora, con el límite de 1.200 E por todos los conceptos.

VISTOS los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general aplicación

Fallo

1.- Desestimarel recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Penélope , D. Gaspar , Doña Ángela y D. Narciso , Doña Gracia , Doña Salome , Doña Brigida , Doña Leocadia , Doña Vicenta , Doña Crescencia , Doña Martina , Doña María Rosario , Don Jesús Carlos , Don Blas , Don Florentino , Doña Florencia , Don Matías , Don Victorino , Doña Soledad , Don Alfredo , Don Efrain , Doña Coral (usufructuaria), Don Jesús , Don Roque , Doña Natividad , Don Casimiro , Don Gines , Don Obdulio , Don Aquilino , Don Eulogio , Don Lucas , Don Valentín , Alejo , Don Jesús Luis , Doña Celia , Doña Marina , Doña Ana María , Don Fausto , Don Mariano , Doña Filomena , Don Jose María , Don Anselmo , Doña Tamara , Doña Coro , Doña Natalia , Doña Ana , Doña Isidora , Doña Zaida , Doña Erica , Doña Reyes , Don Hipolito , Doña Carmela , Don Rodolfo , Don Juan Antonio , Doña Montserrat , Doña Antonia , Doña Julieta , Don Cristobal , Don Ismael y Don Rubén y asistidos por Letrado, contra la Resolución presunta y luego expresa de 22-5-12 de la Consellería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de la GV, que inadmitía por extemporáneo el requerimiento de cese de actuaciones, por vía de hecho, en relación a fincas de su propiedad incluídas en el procedimiento expropiatorio'PROYECTO OBRA 41-CS-1358. CARRETERA DE OROPESA DEL MAR-CABANES. CONEXIO.

2.- Imponer las costas a la actora, con el límite de 1.200 E, por todos los conceptos.

A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Asípor esta nuestra Sentencia, de la que se unirácertificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Comuníquese a las partes, con las advertencias y previsiones legales, que contra la misma cabe recurso de casación para la unificación de doctrina, dado que la cuantía es determinable e inferior a 600.000 E.

PUBLICACION .- La anterior Sentencia ha sido leída por la Magistrada Ponente el día de su fecha estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo cual yo, como Secretario de la misma, certifico.