Sentencia Administrativo Nº 43/2015, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 31/2015 de 24 de Junio de 2015

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000031 /2015

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00131/2015

Apelante:ASOCIACIÓN MÉDICOS DEL MUNDO

Apelado:AGENCIA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO (AECID)

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

SENTENCIA EN APELACION

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. MANUEL FERNÁNDEZ LOMANA GARCÍA

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a veinticuatro de junio de dos mil quince.

Visto por la Sección Cuarta de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo el Recurso de Apelación número 31/2015,seguido a instancia de ASOCIACIÓN MÉDICOS DEL MUNDO, representada por el Procurador D. Felipe Segundo Juanas Blanco, contra la Sentencia número 279/14, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 4, en el Procedimiento Ordinario número 36/2014, siendo parte apelada la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, representada por el Abogado del Estado.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO, Presidente de la Sección.

Antecedentes

1.El Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo nº 4 dictó Sentencia el día 12 de diciembre de 2014 en el Procedimiento Ordinario número 36/2014 desestimando el recurso.

2.Que contra la referida sentencia la parte recurrente Asociación Médicos del Mundo interpuso recurso de apelación ante el Juzgado mediante escrito presentado el 13/01/2015.

3.Que admitido a trámite, se dio traslado a la parte apelada Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (AEMPS), para que dentro de plazo pudiera manifestar su oposición. Y a tal fin por el Abogado del Estado se presentó escrito el día 03/03/2015.

4.Que elevados los autos a la Sala con emplazamiento de las partes, una vez comparecidas, quedaron los autos vistos para deliberación, votación y fallo, lo que tuvo lugar el día 17 de junio de 2015.

Fundamentos

1.Es objeto de recurso de apelación la sentencia nº 279, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 4 en el recurso contencioso- administrativo registrado con el nº 36/2014 y seguido por el procedimiento ordinario, en el que se impugnó la Resolución de 24 de mayo de 2013, dictada por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

La sentencia contiene la siguiente parte dispositiva:

' FALLO

QUE DESESTIMO EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO PO Nº 36/2014 INTERPUESTO POR D. FELIPE II DE JUANAS BLANCO, PROCURADOR DE LOS TRIBUNALES Y DE LA ASOCIACIÓN MÉDICOS DEL MUNDO-ESPAÑA CONTRA LA RESOLUCIÓN IDENTIFICADA EN EL ENCABEZAMIENTO DE ESTA SENTENCIA, QUE SE CONFIRMA POR SER CONFORME A DERECHO

SE IMPONEN LAS COSTAS A LA PARTE DEMANDANTE CON LA LIMITACIÓN DE 1.000 EUROS COMO CUANTÍA MÁXIMA, POR TODOS LOS CONCEPTOS'.

2.La sentencia de instancia desestima la pretensión de la actora que ha venido sosteniendo que los gastos de alquiler de oficinas están dentro de la partida ' Terrenos Inmuebles', mientras que la Administración entiende que deben ser imputados a la partida ' funcionamiento en el terreno'. Y, en consecuencia, desestima dicha pretensión en los mismos términos que lo había sido ya por la Sentencia nº 188/2014, de 20 de noviembre , del Juzgado Central Contencioso- Administrativo nº 7 en PO 45/2014, que reproduce a continuación y a cuya fundamentación se remite en aras a la seguridad jurídica. Y así:

'SEGUNDO:Aunque la recurrente no introduzca en su demanda ni un solo dato de hecho concreto, según se indica en la resolución recurrida, mediante Resolución de 23 de junio de 2006 de la AECID, se concedió a la ONGD recurrente una subvención por importe de 5.775.000 euros para la ejecución del citado convenio 06-CO1-014, al amparo de la Resolución de 28 de febrero de 2006, por la que se convoca la concesión de subvenciones a las organizaciones no gubernamentales de desarrollo que realicen actividades en el campo da la Cooperación Internacional para el Desarrollo, para la ejecución de Convenios de Cooperación al desarrollo, correspondiente al presupuesto 2006, dictada a su vez conforme a lo previsto en la Orden AEC/1303/2005, de 27 de abril.

Una vez concedida la subvención, y según consta en el expediente, se firmó el correspondiente convenio entre la AECID y Médicos del Mundo el 1 de febrero de 2007, con una duración de cuatro años; en este convenio se recoge que el abono de la subvención se realizará en cuatro plazos, el primero correspondiente al año 2006, de modo que el libramiento anual de los fondos de los años siguientes se realizará previa aceptación por la AECI de los informes anuales de seguimiento y planificación preceptivos, sin perjuicio de las comprobaciones posteriores que se pudieran realizar, tanto por la AECI como por otros órganos estatales competentes.

La ORDEN AEC/1303/2005, de 27 de abril, por la que se regulan las bases para la concesión de subvenciones a organizaciones no gubernamentales de desarrollo, para la realización de intervenciones en materia de cooperación internacional para el desarrollo, dedica la base 9ª, a la regulación de la financiación y los tipos de gastos.

Dicha base, en perfecta concordancia con lo establecido a este respecto en la Ley General de Subvenciones, en su punto 6 establece lo siguiente: 'La subvención podrá cubrir los gastos directos e indirectos. La imputación a estos últimos no podrá exceder del 12% del total de la subvención aprobada, aplicándose el porcentaje en función de la cuantía de la subvención entre el 9% y el 12 % de forma inversamente proporcional, y cuyo volumen será fijado en la correspondiente convocatoria.

Se entenderá por gasto indirecto, aquel propio del funcionamiento regular de la ONGD y de su socio local y que sirve de sostén para la posible ejecución de la intervención, sea en la forma de convenio o proyecto. Dicho gasto deberá imputarse dentro del período de ejecución de la intervención, y será acreditado ante la AECI de una sola vez por la ONGD, mediante una declaración responsable del representante legal.

Se considerarán gastos directos aquellos vinculados a la ejecución de la intervención y que financian la consecución de los objetivos.'

El punto 7 de la misma base indica los que se consideran gastos directos subvencionables, aunque no pueda considerarse que establezca un numerus clausus, incluyendo, por lo que aquí interesa, en el punto d), 'terrenos e inmuebles (incluye compra y alquiler)'.

En el punto f) se contempla 'Equipos, materiales y suministros. Se considerará equipamiento la adquisición de elementos de inmovilizado, distintos a terrenos y edificios, afectos a la actividad subvencionada: maquinaria, mobiliario, equipos informáticos, elementos de trasporte y otro equipamiento. En este concepto se incluyen gastos derivados del envío de los equipos.

Podrán subvencionarse los gastos de amortización de bienes inventariables, siempre que estos se refieran exclusivamente al período subvencionable y que las subvenciones no hayan contribuido a la compra de los bienes.

La amortización se calculará de conformidad con las normas de contabilidad generalmente aceptadas. Por último, el punto j) se refiere al 'Funcionamiento en el terreno (electricidad, agua, comunicaciones, mantenimiento y seguridad) hasta un máximo del 1% del importe total subvencionado.'

Ahora bien, dado que como es evidente las normas jurídicas deben interpretarse en su contexto, resulta obvio que los gastos de compra o alquiler de los 'terrenos e inmuebles' indicados en el citado punto d) de la Base 9.7 no pueden ser otros que 'aquellos vinculados a la ejecución de la intervención y que financian la consecución de los objetivos', pero en ningún caso los propios 'del funcionamiento regular de la ONGD y de su socio local y que sirve de sostén para la posible ejecución de la intervención, sea en la forma de convenio o proyecto', porque estos últimos tienen indudable naturaleza de gastos indirectos según la previa categorización legal y reglamentaria, sin que quepa asumir la interesada y parcial interpretación realizada por la recurrente; desde este punto de vista, las resoluciones de desarrollo de esta orden nunca podrían modificar dichos conceptos básicos o ser interpretadas 'contra legem' aprovechando lagunas o imprecisiones de las que puedan adolecer.

En el mismo sentido, la RESOLUCIÓN de 28 de febrero de 2006, de la Presidencia de la Agencia Española de Cooperación Internacional, por la que se convocan subvenciones a las Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo para la realización de Convenios de cooperación al desarrollo, al amparo de la cual se concedió la subvención que nos ocupa, define en el punto 6º lo que deben considerarse gastos directos que pueden sufragarse mediante la financiación de la EACI y lo que se consideran gastos indirectos, en el siguiente sentido: 'son los gastos propios del funcionamiento regular de la ONGD y de su socio local y sirven de sostén para la posible ejecución de la intervención. Este gasto debe imputarse dentro del periodo de ejecución de la intervención. El importe máximo de los gastos indirectos no podrá exceder del 12 por 100 del total de la subvención aprobada, aplicándose el porcentaje en función de la cuantía de la subvención entre el 9% y el 12% de forma inversamente proporcional, de la forma establecida en el anexo IV.'

Pues bien, dado que la recurrente ni alega ni prueba en la demanda que los gastos de terrenos e inmuebles cuya imputación se ha modificado en las resoluciones recurridas estén ligados directamente a la ejecución de la intervención, financien la consecución de los objetivos y sirvan para la realización de las actividades planteadas, es decir, que puedan considerarse gastos directos, el citado cambio de imputación debe considerarse correcto, en tanto resulta más conforme con la normativa vigente.

TERCERO:En efecto, partiendo del tenor literal de la citada Orden AEC/1303/2005, de 27 de abril, y de la resolución de convocatoria, que son la ley indisponible de la subvención otorgada para ambas partes, no puede considerarse que haya existido aplicación retroactiva de norma alguna, aunque se haya producido una sucesión de resoluciones de la AECID referentes al seguimiento y justificación de los proyectos, sin que conste que la modificación de la redacción señalada en la demanda implique, a los efectos que nos ocupan, un cambio normativo para esta concreta subvención en su aspecto material, sin perjuicio que las citadas resoluciones aclaren o puntualicen determinados aspectos procedimentales o sobre la forma de justificación de gastos.

En este sentido, la Resolución de 24 de marzo de 2009, de la Presidencia de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, por la que se aprueban las normas de seguimiento y justificación de proyectos y convenios de cooperación al desarrollo subvencionados a las organizaciones no gubernamentales de desarrollo, confiesa que, además de la modificación de determinados aspectos, contiene igualmente determinadas aclaraciones para solventar dudas interpretativas.

En relación concreta con las alegaciones contenidas en la demandada, la expresa inclusión en la partida A.X 'funcionamiento' de los gastos correspondientes a 'alquileres de sedes y otros análogos acaecidos en el país de ejecución, en el periodo de ejecución y ligados al mantenimiento de las sedes y la organización del socio local o de la ONGD española, siempre que tenga abierta una oficina en el país de ejecución', supone únicamente una aclaración necesaria si es que resultaba práctica comúnde los subvencionados imputar estos gastos en una partida de gastos directos, proceder abiertamente contrario a la Ley y a las normas reguladoras de la convocatoria y, por tanto, inadmisible.

En consecuencia, no puede considerarse que se este produciendo aplicación retroactiva alguna de disposiciones desfavorables.

CUARTO:Tampoco puede apreciarse que la Administración haya tenido una conducta contraria a la buena fe contractual ni que, en consecuencia, creara una expectativa legítima respecto a la inclusión en una u otra partida de los gastos discutidos, más allá de una literal e interesada interpretación de la recurrente de una disposición con desvinculación absoluta de su contexto.

En efecto, no puede apreciarse en este caso que haya existido una conducta de la entidad pública demandada que pudiera inducir razonablemente a la recurrente a confiar en el mantenimiento de una cierta situación jurídica utilizada por la recurrente en su provecho; en todo caso, la aplicación de los citados principios de buena fe y confianza legítima debe hacerse con estricto respeto del principio de legalidad y no cuando la interpretación propugnada por la recurrente supone una manifiesta vulneración de las bases de la convocatoria.'

3.La parte apelante comienza por cuestionar el Fundamento Segundo de la sentencia, a la que considera falta de motivación y, por ello, infringiría los artículos 33.1 y 67.1 LJCA , 209.3 y 218.1 y 2 LEC , infracciones que, a su juicio, consuman a su vez la del artículo 24.1 CE .

Sin embargo el motivo no puede prosperar. No es, en efecto, que 'casualmente' como dice la apelante, el Recurrente y el Letrado sean los mismos en uno y otro proceso seguidos antes Juzgados Centrales distintos, es que las partes son las mismas -MÉDICOS DEL MUNDO como recurrente y la AGENCIA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL AL DESARROLLO como demandada-, sino que la pretensión ejercitada en ambos procedimientos es exactamente la misma -imputar los gastos de alquileres a una determinada partida-, y, además, las causas de pedir son exactamente las mismas. Ante esta triple identidad no podemos aceptar que estemos ante un caso en que la sentencia recoja acríticamente la fundamentación de otra dictada para un caso distinto; muy al contrario, ante idénticos supuestos se han dado idénticas respuestas, por lo que la sentencia impugnada ha dado cumplida respuesta y ha respetado el derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24.1 de la Constitución , al modo en que ha sido interpretado por doctrina reiterada del Tribunal Constitucional.

'En este sentido, procede recordar que, según es consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, expuesta en la sentencia 67/2007, de 27 de marzo , que se reitera en la STC 44/2008, de 10 de marzo , para que se pueda declarar que un órgano judicial vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, que comprende el derecho a obtener una decisión razonada fundada en Derecho, que garantiza el artículo 24.1 de la Constitución , por falta de respuesta a las cuestiones planteadas en los escritos rectores del proceso, es necesario la concurrencia de los siguientes requisitos: «Según dijimos en nuestra STC 52/2005, de 14 de marzo ,' forma parte de la jurisprudencia sentada por este Tribunal sobre el derecho a la tutela judicial efectiva que determinados supuestos de falta de respuesta judicial a las cuestiones planteadas por las partes en el proceso constituyen denegaciones de justicia en sentido propio y aparecen por ello vedadas por el art. 24.1 CE Tal lesión del derecho a la tutela judicial efectiva con trascendencia constitucional se produce, en esencia, cuando una pretensión relevante y debidamente planteada ante un órgano judicial no encuentra respuesta alguna, siquiera tácita, por parte de éste. No es el nuestro en tales casos un juicio acerca de 'la lógica de los argumentos empleados por el juzgador para fundamentar su fallo, sino sobre el 'desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes' ( SSTC 118/1989, de 3 de julio , FJ 3 ; 53/1999, de 12 de abril , FJ 3 ; 114/2003, de 16 de junio , FJ 3). Como recordaba recientemente la STC 8/2004, de 9 de febrero , se trata de 'un quebrantamiento de forma que ... provoca la indefensión de alguno de los justiciables alcanzando relevancia constitucional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos o intereses legítimos sometidos a su jurisdicción, provocando una denegación de justicia' (FJ 4). a) En la lógica de la cuestión fundamental no resuelta por el órgano judicial, constituye el primer requisito de la incongruencia omisiva que infringe el art. 24.1 CE el de que dicha cuestión fuera 'efectivamente planteada ante el órgano judicial en momento procesal oportuno' ( STC 5/2001, de 15 de enero , FJ 4; también, entre otras, SSTC 91/1995, de 19 de junio , FJ 4 ; 206/1998, de 26 de octubre , FJ 2). b) Debe reseñarse, en segundo lugar, que no se trata de cualquier cuestión, sino, en rigor, de una pretensión, de una petición que tiene lugar en el proceso en virtud de una determinada fundamentación o causa petendi. Como subrayaban las SSTC 124/2000, de 16 de mayo , y 40/2001, de 12 de febrero , 'el juicio sobre la congruencia de la resolución judicial presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso delimitado por referencia a sus elementos subjetivos -partes- y objetivos -causa de pedir y petitum. Ciñéndonos a estos últimos, la adecuación debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener como a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la nutre' (FJ 3 en ambas). ... [La constricción de la incongruencia omisiva relevante a la que tiene por objeto la pretensión procesal distingue estos supuestos de los que se suscitan por falta de respuesta a las alegaciones no sustanciales con las que se quiere avalar las pretensiones. Estos últimos supuestos no deben analizarse desde la perspectiva de la inexistencia de respuesta judicial, sino desde la menos rigurosa de la motivación de la misma ...

c) Obvio es decir que el tercero de los requisitos de la incongruencia omisiva lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva es la falta de respuesta del órgano judicial a la pretensión debidamente planteada por una de las partes en el proceso. Tal falta de respuesta no debe hacerse equivaler a la falta de respuesta expresa, pues los requisitos constitucionales mínimos de la tutela judicial pueden satisfacerse con una respuesta tácita, análisis éste que exigirá una cuidadosa y particularizada atención al tenor de la resolución impugnada (por todas, SSTC 91/1995, de 19 de junio , FJ 4 ; 56/1996, de 15 de abril , FJ 4 ; 114/2003, de 16 de junio , FJ 3 ). Para poder apreciar la existencia de una respuesta tácita tal -y, con ello, de una mera omisión sin trascendencia constitucional- 'es necesario que del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita' ( SSTC 1/2001, de 15 de enero , FJ 4 ; 141/2002, de 17 de junio FJ 3). En tal sentido 'no se produce incongruencia omisiva prohibida por el art. 24.1 de la Constitución , cuando la falta de respuesta judicial se refiera a pretensiones cuyo examen venga subordinado a la decisión que se adopta respecto de otras pretensiones que, siendo de enjuiciamiento preferente, determinen que su estimación haga innecesario o improcedente pronunciarse sobre éstas, como ocurre en el ejemplo típico de estimación de un defecto formal que impida o prive de sentido entrar en la resolución de la cuestión de fondo' ( STC 4/1994, de 17 de enero , FJ 2 )' (FJ 2)». Y debe asimismo referirse, desde la perspectiva de poder considerar infringido el principio de congruencia, en razón de la naturaleza del recurso contencioso-administrativo, el distinto grado de vinculación del Juez contencioso-administrativo en el ejercicio de su función jurisdiccional resolutoria en orden a dar respuesta a las pretensiones deducidas por las partes, a los motivos de impugnación y a las argumentaciones jurídicas, según se declara en la sentencia constitucional 278/2006, de 27 de septiembre : «...debemos considerar que en todo proceso contencioso-administrativo la demanda incorpora necesariamente una pretensión en relación con la actuación administrativa impugnada (sea de declaración de disconformidad con el ordenamiento jurídico, de anulación del acto o resolución, de reconocimiento de una situación jurídica individualizada y adopción de medidas para su pleno restablecimiento, de condena o de cese de una actuación material, ex arts. 31 y 32 de la Ley de la jurisdicción contencioso administrativa: LJCA ). Cualesquiera que sean, las pretensiones han de fundamentarse en concretos motivos aducidos en defensa de la ilegalidad de la actuación administrativa; pudiendo contraponer las partes demandadas, a su vez, motivos de oposición a las pretensiones. Finalmente, los motivos de impugnación o de oposición han de hacerse patentes al órgano judicial mediante las necesarias argumentaciones jurídicas. Las anteriores consideraciones cobran particular relevancia en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la cual es su propia norma reguladora la que ordena a los Tribunales de esta jurisdicción que fallen no sólo «dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes» sino dentro también «de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición» ( art. 33.1 LJCA ). Como afirmamos en la STC 100/2004, de 2 de junio (FJ 6), en el proceso contenciosoadministrativo adquieren especial relevancia los motivos aducidos para basar la ilegalidad de la actuación administrativa (en el mismo sentido, las SSTC 146/2004, de 13 de septiembre , FJ 3 ; 95/2005, de 18 de abril, FJ 2.b ; y 40/2006, de 13 de febrero , FJ 2). Ahora bien, frente a la estricta vinculación del juzgador a las pretensiones de las partes, por el contrario su vinculación es sólo relativa en relación con los motivos de impugnación u oposición, pues el órgano judicial dispone de la facultad de introducir en el debate procesal motivos no apreciados por las partes, ya sea en el trámite de la vista o conclusiones ( art. 65.2 LJCA ) o en el momento de dictar sentencia ( art. 33.2 LJCA ), a salvo la prohibición de que el órgano judicial lleve a cabo por sí mismo la subsunción de los hechos bajo preceptos legales seleccionados por él ex novo con el objeto de mantener una sanción administrativa ( STC 218/2005, de 12 de septiembre , FJ 4 .c). [...] c) Por último, cuanto antecede no comporta que el Juez esté constreñido por las alegaciones y razonamientos jurídicos de las partes. A salvo las particularidades de las normas sancionadoras, el principio procesal plasmado en los aforismos iura novit curia y da mihi factum, dabo tibi ius permite al Juez fundar el fallo en los preceptos legales o normas jurídicas que sean de pertinente aplicación al caso, aunque no hayan sido invocadas por los litigantes, pudiendo así recurrir a argumentaciones jurídicas propias distintas de las empleadas por las partes, si conducen a aceptar o rechazar las pretensiones deducidas o los motivos planteados por las mismas (desde la inicial STC 20/1982, de 5 de mayo , FJ 2, hasta la más reciente STC 116/2006, de 24 de abril , FJ 8 )».

Igualmente sobre la interdicción de que los órganos judiciales incurran en violación del principio de congruencia, que se engarza en el deber del juez de motivar las decisiones judiciales, que constituye una garantía esencial para el justiciable, como hemos señalado, mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no fruto de la arbitrariedad, y que impone, según se afirma en la sentencia constitucional 118/2006, de 24 de abril, no sólo la obligación de ofrecer una respuesta motivada a las pretensiones formuladas, sino que, además, ésta ha de tener contenido jurídico, según se expone en las sentencias de 4 de noviembre de 2005 (RC 428/2003 ), 18 de noviembre de 2005 (RC 2084/2003 ) y 7 de junio de 2006 (RC 8952/2003 ): «El derecho fundamental a la motivación de las resoluciones judiciales que garantiza el artículo 24 de la Constitución , engarzado en el derecho a la tutela judicial efectiva, y que constituye el marco constitucional integrador del deber del juez de dictar una resolución razonable y motivada que resuelva en derecho las cuestiones planteadas en salvaguarda de los derechos e intereses legítimos que impone el artículo 120 de la Constitución , exige, como observa el Tribunal Constitucional en la Sentencia 8/2004, de 9 de febrero , acogiendo las directrices jurisprudenciales del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencias de 9 de diciembre de 1994, Caso Hiro Balani contra España y Caso Ruíz Torija contra España ), la exposición de un razonamiento suficiente, aunque no obligue al juez a realizar una exhaustiva descripción del proceso intelectual que le lleve a resolver en un determinado sentido ni le impone un concreto alcance o intensidad argumental en el razonamiento, de modo que el juez incurre en incongruencia cuando efectúa razonamientos contradictorios o no expresa suficientemente las razones que motivan su decisión, pero no cuando se puede inferir de la lectura de la resolución jurisdiccional los fundamentos jurídicos en que descasa su fallo.».Conforme es doctrina de esta Sala, advertida en la sentencia de 10 de marzo de 2003 (RC 7083/1997 ), «el cumplimiento de los deberes de motivación y de congruencia se traduce, en síntesis, en una triple exigencia: de un lado, la exteriorización de un razonamiento que, siendo jurídico, por discurrir sobre aquello que en Derecho pueda ser relevante, se perciba como causa de la decisión a la que llega el juzgador; de otro, la extensión de tal razonamiento, explícita o implícitamente, a las cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso, necesiten ser abordadas por depender de ellas la decisión; y, en fin, una decisión cuyo sentido abarque, inequívocamente, todas las pretensiones deducidas.».

4.El segundo motivo impugnatorio se refiere al fondo de la cuestión planteada que esta Sala ha resuelto también en la sentencia de esta misma fecha que confirma la de instancia (recurso de apelación nº 29/2015 ) a cuya fundamentación obviamente debemos atenernos.

La Orden AEC/1303/2005, de 27 de abril que establecía las bases para la concesión de subvenciones a organizaciones no gubernamentales de desarrollo, para la realización de intervenciones en materia de cooperación internacional para el desarrollo; establecía en su base novena, apartado 6 que 'la subvención podrá cubrir los gastos directos e indirectos. La imputación a estos últimos no podrá exceder del 12% del total de la subvención aprobada, aplicándose el porcentaje en función de la cuantía de la subvención entre el 9% y el 12% de forma inversamente proporcional, y cuyo volumen será fijado en la correspondiente convocatoria'. Añadiendo que 'se entenderá por gasto indirecto, aquel propio del funcionamiento regular de la ONGD y de su socio local y que sirve de sostén para la posible ejecución de la intervención, sea en la forma de convenio o proyecto'. Y por gastos directos 'aquellos vinculados a la ejecución de la intervención y que financian la consecución de los objetivos'.

Una vez que se ha descrito el tipo general de lo que es un gasto directo, la base novena apartado 7 aclara que se considerará gasto directo subvencionable los relativos a 'terrenos e inmuebles (incluye compra o alquiler); los relativos a 'equipos, materiales y suministros', añadiendo que 'se considerará equipamiento la adquisición de elementos de inmovilizado, distintos a terrenos y edificios, afectos a la actividad subvencionada: maquinaria, mobiliario, equipos informáticos, elementos de trasporte y otro equipamiento' y los de 'funcionamiento en el terreno (electricidad, agua, comunicaciones, mantenimiento y seguridad hasta un máximo del 1% del importe subvencionado'.

Por lo demás, la subvención de gastos indirectos no podrá superar el 12% del total de la subvención aprobada, aprobándose, en función de la cuantía de la subvención un porcentaje que oscilará entre el 9 y el 12%.

En la línea establecida por la Orden AEC/1303/2005, la Resolución de 28 de febrero de 2006, de la Presidencia de AECID, por la que se convocan subvenciones a las Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo para la realización de Convenios de cooperación al desarrollo, el punto sexto apartado 4 dispone que son gastos directos los 'vinculados a la ejecución de la intervención y [que] financian la consecución de los objetivos'. En concreto se enuncian: los relativos a 'terrenos e inmuebles (incluye compra o alquiles). En los gastos imputados a terrenos deberá especificarse el régimen de propiedad u titularidad'; los relativos a 'equipos, materiales y suministros. Se considera como equipamiento la adquisición de elementos del inmovilizado distintos de terrenos y edificios, afectos a la actividad subvencionada (maquinaria, mobiliario, equipos informáticos, elementos de transporte y otro equipamiento) incluyendo los gastos del envió de equipos. Podrán ser subvencionados los gastos de amortización de bienes inventariables siempre que se refieran exclusivamente al periodo subvencionable y la subvención no haya contribuido a la compra de los bienes. La amortización se calculará teniendo en cuenta las normas de contabilidad generalmente aceptadas'. Y los de 'funcionamiento en el terreno (electricidad, agua, comunicaciones, mantenimiento y seguridad). Se podrá imputar hasta un máximo del 1% del importe total subvencionado).

Definiendo los gastos indirectos como los 'propios del funcionamiento regular la ONGD y socio local y sirven de sostén para la posible ejecución de la intervención. Esta gasto debe imputarse dentro del periodo de ejecución de la intervención. El importe total máximo no podrá exceder del 12% del total de la subvención aprobada, aplicándose el porcentaje en función de la cuantía de la subvención entre el 9 y el 12% de forma inversamente proporcional, de la forma establecida en el anexo IV'.

Posteriormente la Resolución de 24 de marzo de 2009, de la Presidencia de la AECID, por la que se aprueban las normas de seguimiento y justificación de proyectos y convenios de cooperación al desarrollo subvencionados a las organizaciones no gubernamentales de desarrollo, establece en su exposición preliminar que las frecuentes consultas sobre algunos apartados de la Orden AEC/1303/2005 y de las Resolución de 8 de mayo de 2006 y 9 de mayo de 2007, aconsejan 'dotarlas (las Resoluciones) de mayor claridad y de un desarrollo que se presta a menos dudas interpretativas'.

Así, en su apartado VII relativo a la acreditación de gastos, regula en el apartado VII.3.1 los 'costes directos', los cuales son definidos como 'aquellos ligados directamente a la ejecución, que financian la consecución de los objetivos a realizar las actividades planeadas. Su relación habría sido detallada y presupuestada en la formulación de la intervención, en los sucesivos planes anuales en casos de convenios, o en las modificaciones debidamente autorizadas'.

Definiendo los 'costes indirectos' como los 'propios del funcionamiento regular de la ONGD y de su contraparte y que sirven de sostén para la ejecución de la intervención. En ese sentido, tienen cabida gastos dirigidos al fortalecimiento de las ONGD y sus contrapartes para un mejor desempeño de sus funciones. Se imputarán los que correspondan al periodo de ejecución de la misma'.

Siguiendo la línea general a la que hemos hecho referencia, tras definir de forma general el tipo de los gastos directos e indirectos, la norma regula supuestos específicos que considera como gastos directos en el apartado VII.3.2. Así, establece que son gastos o costes directos los relativos a 'terrenos y/o inmuebles (compra o alquiler)', incluyéndose en dicha partida 'todos los gastos necesarios para la adquisición o alquiler de los terrenos e inmuebles y su inscripción legal en los registros locales de propiedad, tasas, gastos notariales, licencias legales, etc. Se incluirá en la subpartida 'alquiler de vivienda expatriado' el importe del mismo, siempre que esté contemplado en el documento de formulación del proyecto. En caso contrario, la ONGD solicitará a la AECID la inclusión y se tramitará como modificación sustancial. La subvención de la AECID no asumirá el pago de garantías ni indemnizaciones en el caso de arrendamientos. Se incluye también en este apartado el alquiler de locales para la realización de capacitaciones o la valoración de estos alquileres sin son aportados por beneficiarios o contrapartes locales'.

En relación con los 'equipos, materiales y suministros' se dispone que: 'Se incluyen en esta partida todas aquellas adquisiciones de equipos y materiales, reparaciones y mantenimiento de maquinaria, equipos, mobiliario, enseres, elementos de transporte, equipos y material informático (hardware y software), material de oficina, así como los suministros ligados a los mismos, que estén relacionados directamente con la consecución de los objetivos del proyecto o convenio. Se incluirán los gastos derivados del envío, incluyendo tasas aduaneras, instalación y puesta en funcionamiento de los equipos. También se incluirán las amortizaciones de bienes propiedad de la ONGD/Agrupación puestos a disposición de la intervención (apartado II.8. de las presentes normas). Para suministros de bienes de equipo por importes superiores a 12.000 euros se procederá según se establece en el apartado II.3 de las presentes normas. Se incluirán también en esta partida las entregas no reembolsables en metálico a los beneficiarios para la realización por sí mismos de determinadas actividades cuyo componente principal de gasto sea la adquisición de equipos, materiales o insumos. En este caso el recibo firmado por el beneficiario se acompañará de declaración responsable del representante de la ONGD en el terreno en la que se describan y valoren los tipos de gasto para los que se ha realizado la entrega de fondos (materiales para autoconstrucción, insumos agrícolas u otros similares, y otros gastos en que haya de incurrir el beneficiario para la realización de la actividad) y se certifique la efectiva realización de la actividad. La utilización de estos recibos deberá ser previamente autorizada por la AECID de acuerdo con lo indicado en el apartado VII.2.2. Se entenderá también que han sido autorizados por la AECID si figuran debidamente descritos y cuantificados en la formulación inicial aprobada'.

Y en relación con los gastos de 'funcionamiento en el terreno', se dispone que Se imputarán a esta partida gastos corrientes de funcionamiento de electricidad, agua, comunicaciones, mantenimiento, seguridad, limpieza, alquileres de sedes y otros análogos acaecidos en el país de ejecución, en el periodo de ejecución y ligados al mantenimiento de las sedes y la organización del socio local o de la ONGD española, siempre que tenga abierta una oficina en el país de ejecución. No se considera a estos efectos como oficina la vivienda del expatriado. Pueden alcanzar un máximo del 1% del total subvencionado. Las facturas y justificantes de estos gastos podrán atribuirse por porcentajes a varios convenios y/o proyectos'.

5.Una vez que hemos descrito las normas aplicables al caso enjuiciado es posible entender el debate suscitado.

Para la entidad recurrente la Resolución de 24 de marzo de 2009 establece, con efectos retroactivos, una restricción en los gastos subvencionables que no se contemplaba en la Resolución de 28 de febrero de 2006. En concreto se sostiene que son subvencionables los gastos o costes relativos a 'terrenos e inmuebles' incluyendo la compra o alquiler y que, por lo tanto, al introducirse en la Resolución de 24 de marzo de 2009 la consideración como gasto de funcionamiento - recordemos que no puede superar un determinado porcentaje- de los gastos relativos a 'alquileres de sedes' se está produciendo una restricción no contemplada en la Resolución inicial. Por ello, sostienen, la última Resolución no aclara, sino que altera las condiciones iniciales. En su opinión, por lo tanto, no cabe traspasar los gastos relativos al arrendamiento de inmuebles del apartado 'terrenos e inmuebles' que no tiene límite, a la de 'funcionamiento' que tiene un límite del 1%.

La tesis de la sentencia y de la Administración no excluye que determinados arrendamientos puedan ser incluidos en la partida 'terrenos e inmuebles', pero esta posibilidad se admite únicamente cuando se trate de 'costes o gastos directos'; en los demás casos y vista la Resolución de 2009, sólo podrán incluirse en la partida de 'gastos de funcionamiento' con el límite del 1%.

La Resolución de 9 de mayo de 2007, por lo demás, no aclara nada, pues prácticamente reproduce los criterios de la Resolución de 28 de febrero de 2006.

6.Partiendo de lo anterior se entienden perfectamente los razonamientos de la sentencia de instancia que en ningún caso cabe calificar de inmotivada o incongruente, pues como veremos la sentencia motiva de forma suficiente su decisión y resuelve la pretensión planteada. No puede confundirse la falta de motivación o la incongruencia con el hecho de que la sentencia, sencillamente, no comparta los argumentos de la recurrente

En efecto, la tesis de la sentencia de instancia es que de una lectura de la regulación se infiere que, en efecto, los gastos relativos a la compra o alquiler de terrenos e inmuebles son subvencionables e incluibles en esta partida, siempre que se trata de gastos directos. Es decir, sólo se subvencionarían los alquileres o compras 'vinculados a la ejecución de la intervención y que financian la consecución de los objetivos', no la compra o alquiler de cualquier inmueble.

De aquí que la sentencia desestime el recurso, pues la recurrente 'ni alega ni prueba en la demanda que los gastos de terrenos e inmuebles cuya imputación se ha modificado en las resoluciones recurridas estén ligados directamente a la ejecución de la intervención'. Es decir, lo que en el fondo pretende la recurrente es que en la partida 'terrenos e inmuebles' se incluyan todos los gastos de alquiler relativos a tales bienes, sean gastos directos o no, lo que no es posible, pues como correctamente razona la sentencia de instancia, presupuesto ineludible para la inclusión en tal partida es que se trate de gastos directos y, por lo tanto, que se justifiquen como tales.

Una vez que se llega a la anterior conclusión es evidente que la Resolución de 24 de marzo de 2009, no puede calificarse de retroactiva in peius, pues el 'citado cambio de imputación...resulta más conforme con la normativa vigente'. De hecho, como razona la Abogacía del Estado, los arrendamientos relativos a inmuebles que no puedan ser subsumidos en el concepto de gasto directo, tampoco tendrían cabida en la partida de 'gastos de funcionamiento', pues la lista cerrada de dichos gastos no contemplaba los alquileres de las sedes, de forma que, en realidad, la Resolución de 2009 no puede ser calificada como de retroactiva in peius.

Por lo demás, de los hechos descritos se infiere que no existe lesión del principio de buena fe por parte de la Administración, sino correcta calificación, acompañada de un tratamiento que permite incluir la partida en los gastos de funcionamiento. Tampoco del principio de confianza legítima, que nunca puede fundarse en interpretaciones ilegales o no acordes con el ordenamiento jurídico. Ni infracción del art 139 de la LJCA , pues en este caso la Resolución de la Administración se encontraba correctamente motivada y la cuestión enjuiciada no ofrece serias dudas de hecho o derecho.

7.Las costas deben ser impuestas a la recurrente con arreglo al artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

Vistos los preceptos legales citados, y demás de pertinente aplicación,

Fallo

Desestimarel recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de MÉDICOS DEL MUNDOcontra la Sentencia de 12 de diciembre de 2014 , dictada por el Juez Central de lo Contencioso-Administrativo nº 4, que se confirma por ser conforme con el ordenamiento jurídico. Con imposición de costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber que contra ella no cabe recurso alguno, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- En el mismo día de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por El/La Ilmo/a. Sr/a. Magistrado Ponente, hallándose constituida en Audiencia Pública, de lo que yo, el Secretario, doy fe.