Sentencia Administrativo Nº 43/2016, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 437/2015 de 14 de Febrero de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO DE APELACIÓN Nº 437/2015

SENTENCIA NUMERO 43/2016

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA

MAGISTRADOS:

D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ

DÑA. MARGARITA DÍAZ PÉREZ

En la Villa de Bilbao, a quince de febrero de dos mil dieciséis.

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por los/as Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación, contra la sentencia dictada el 18 de diciembre de 2014 por el Juzgado de lo Contencioso- administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz en el recurso contencioso-administrativo número 255/2014 , en el que se impugna el Acuerdo del Ayuntamiento de Legutio sobre abono de subvención nominativa en favor del consorcio Udalbiltza Partzuergoa en concepto de cuota ordinaria correspondiente al ejercicio 2013 por importe de 3.000 euros.

Son parte:

- APELANTE: La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el ABOGADO DEL ESTADO.

- APELADO: El AYUNTAMIENTO DE LEGUTIO, representado por ALBERTO ARENAZA ARTABE y dirigido por el Letrado Don LUIS URKZA UGARTE.

-OTRO APELADO:UDALBILTZA, representadada por el Procurador Don GERMÁN ORS SIMÓN y dirigida por el Letrado Don JOSEBA COMPAINS SILVA.

Ha sido Magistrado Ponente la Ilma. Sra. Dª. MARGARITA DÍAZ PÉREZ.

Antecedentes

PRIMERO.-Contra la sentencia identificada en el encabezamiento, se interpuso por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO recurso de apelación ante esta Sala, suplicando se dictase sentencia.

SEGUNDO.-El Juzgado admitió a trámite el recurso de apelación, dando traslado a las demás partes para que en el plazo común de quince días pudieran formalizar la oposición al mismo, y en su caso, la adhesión a la apelación.

TERCERO.-Tramitada la apelación por el Juzgado, y recibidos los autos en la Sala, se designó Magistrado Ponente, y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, ni la celebración de vista o conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 28 de enero de 2016, en que tuvo lugar la diligencia, quedando los autos conclusos para dictar la resolución procedente.

CUARTO.-Se han observado las prescripciones legales en la tramitación del presente recurso de apelación.

Fundamentos

PRIMERO.-Mediante el presente recurso de apelación, la abogada del Estado, en la representación y defensa que por ley ostenta de la Administración General del Estado (Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma del País Vasco), impugna la sentencia nº 242/14, de 18 de diciembre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz , en el procedimiento abreviado nº 255/2014.

La sentencia recaída en la instancia estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Legutio, por el que se otorga subvención al Consorcio Udalbiltza Partzuergoa, ordenando que se retrotraigan las actuaciones hasta el momento anterior del otorgamiento y declarando la obligación de aprobar con carácter previo un Plan Estratégico de Subvenciones. Sin condena en costas.

En los fundamentos de derecho tercero y cuarto rechaza el juzgador las cuatro causas de inadmisión del recurso opuestas por el Ayuntamiento de Legutio y el Consorcio Udalbiltza (en razón de su extemporaneidad, por tratarse de acto que reproduce otro anterior consentido y firme, por inadecuación de procedimiento y falta de legitimación activa de la Administración del Estado), en los que no es preciso incidir, por no suscitarse de nuevo en la adhesión al recurso de apelación del Ayuntamiento de Legutio.

Al margen del debate suscitado en esta sede quedan también los fundamentos siguientes, desestimatorios de los motivos articulados en la demanda en relación con la constitución e ilicitud de los fines perseguidos por el Consorcio Udalbiltza, y la infracción de los artículos 25 y 87 de la Ley de Bases de Régimen Local ; no así el fundamento de derecho noveno, que aborda la alegada infracción de la Ley General de Subvenciones y contiene la razón decisoria que avala el pronunciamiento estimatorio parcial en estos términos:

'Queda todavía por examinar la impugnación de la subvención por infracción de la Ley General de Subvenciones, razonamiento que sólo se apuntó en la vista, pero que sin embargo en la demanda se denuncia que la actuación recurrida infringe el artículo 8 de la Ley General de Subvenciones al no constar que se haya aprobado el plan estratégico de subvenciones del municipio. En relación con dicha falta o ausencia de plan estratégico ya nos hemos pronunciado en otra resolución, donde consideramos que se trata de un trámite preceptivo y como tal viene determinado por la Ley, sin el cual la subvención no alcanza validez: 'Es cierta la afirmación de que el Plan Estratégico no determina o genera derechos en los futuros beneficiarios de las líneas subvencionables, pero un requisito previo, como lo es un plan o programa, en la medida que determina 'los objetivos estratégicos, y que describen el efecto e impacto que se espera lograr con la acción institucional durante el periodo de vigencia del plan y que han de estar vinculados con los objetivos establecidos en los correspondientes programas presupuestarios', se convierte en una especie de memoria vinculante o motivación de las posteriores subvenciones. Y, es esa memoria o justificación la que debe ser objeto de control administrativo, a pesar de tratarse de una materia donde existe una alta dosis de discrecionalidad. Pero, para lo que aquí interesa, al igual que la memoria vinculante del planeamiento urbanístico puede ser objeto de control, también el Plan Estratégico de Subvenciones debe darse a conocer a través de los medios publicitarios, aunque en sí mismo no genere derechos' directos en los ciudadanos, sino es a través de la posterior concreta convocatoria de subvenciones. Y, en este sentido, no debe olvidarse que el elemento teleológico (finalista) del acto forma parte de los elementos del acto administrativo susceptibles de control.

Por lo que respecta a lo argumentado por el ayuntamiento de que no se necesita publicación, debemos aceptar lo razonado por el representante de la AGE en el sentido de que los actos administrativos plúrimos deben ser publicados ( art, 70.2 LRBRL y art. 59.5.a) LRJ y PAC), en particular cuando del trámite y del cumplimiento de la publicación va a depender la posibilidad de conocer e impugnar y va a depender que el procedimiento de concesión de subvenciones prosiga su curso.

En este recurso, se impugna la aprobación del Plan Estratégico de Subvenciones por no haberse dado publicidad y no haberse publicado, impidiendo a los interesados impugnar o alegar en relación con el contenido del mismo, por tal motivo se debe estimar el recurso y declarar que el Plan Estratégico de Agurain, sin entrar en el contenido del mismo, adolece, de un defecto procesal, al no haber sido sometido a información pública (art. 84 y 86 LRJyPAC) y no haberse publicado (art. 59.5 LRJyPAC), dos trámites que son de aplicación a los Planes Estratégicos. Y aunque no se entra en el contenido del Plan Estratégico, por ser una pretensión subsidiaria de la demanda, es muy probable que también incumpla el Plan aprobado por el pleno municipal la obligación de consignar los objetivos y efectos, así como el análisis de los costes previsibles y fuentes de financiación necesarios para llevar a cabo la finalidad que se pretende.'

En definitiva, no habiendo probado o demostrado el ayuntamiento de Legutio que estuviera aprobado el plan estratégico, no habiendo contradicho la afirmación de la Letrada que representa al Estado y no figurando el referido plan estratégico en el expediente administrativo ni en la documental presentada, consideramos que es necesario y preceptivo la aprobación del Plan Estratégico de Subvenciones ( artículo 8.1 LGS ) sin el que las subvenciones no adquieren validez, pero a diferencia de la anterior resolución en la que anulamos la actuación administrativa, en este caso vamos a ordenar la retroacción del expediente al momento anterior a la aprobación de las subvenciones, al objeto de que por parte del ayuntamiento se proceda a elaborar ese documento preceptivo, legal y esencial para la posterior concesión de subvenciones'.

SEGUNDO.-Interesa la abogada del Estado de esta Sala el dictado de sentencia que con estimación de su recurso, revoque la de instancia, declarando su no conformidad a derecho y resolviendo de acuerdo con lo interesado en el suplico de la demanda.

Articula al efecto los siguientes motivos impugnatorios:

1º Infracción de los arts. 8.1 y 36.4 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , en relación con los art. 62 y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y la doctrina jurisprudencial dictada en su aplicación e interpretación. Vulneración del art. 1, apartados 6 y 7, del Código Civil . Infracción del art. 71 de la Ley 29/1998, de 13 de julio .

Subraya que la actuación impugnada participa de la naturaleza subvencional, como resulta del tenor literal de la publicación oficial en el BOTHA de 19 de marzo de 2014 y las clausulas primera a cuarta del Convenio de colaboración de fecha 6 de septiembre de 2013, suscrito entre el Ayuntamiento y el Consorcio Udalbiltza; y que el Ayuntamiento procedió a otorgar la subvención sin haber aprobado, previamente, un válido Plan Estratégico de Subvenciones.

Previa exposición del régimen aplicable ¿en particular, art. 8.1 LGS y art. 12 de su Reglamento, aprobado por RD 887/2006, de 21 de julio - recuerda la doctrina jurisprudencial que aboga por la nulidad de las subvenciones concedidas con ausencia de dicho instrumento de planificación, acto administrativo de carácter esencial, por aplicación de los artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992 - STS de 28 de enero de 2013 -. En el mismo sentido, la sentencia de esta Sección nº 12/2015, de 22 de enero ¿rec. ordinario nº 315/2013- y la dictada por la Sección Tercera en el procedimiento ordinario nº 629/2013.

Para concluir que el fallo recurrido, en relación con el fundamento de derecho noveno de la sentencia, infringe el tenor literal del art. 71 de la LJ , al (i) no declarar la disconformidad a derecho y anular la actuación administrativa impugnada y (ii) no reconocer y estimar la pretensión de plena jurisdicción oportunamente deducida.

2º Infracción del art. 218.1º de la Ley 1/2000 , de Enjuiciamiento Civil y de los art. 33 y 67.1º de la Ley 29/1998 , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, en relación con el art. 24 de la Constitución española , al haber incurrido el fallo en vicio de incongruencia 'extra petita'.

Y ello por cuanto el juzgador de instancia se aparta por completo de las pretensiones deducidas por las partes en el proceso y atribuye a la estimación parcial del recurso una consecuencia no solicitada por ninguna ellas, sin sometimiento de la tesis ex art. 33 LJ , generando con dicha desviación sustancial una evidente indefensión, al cercenar la posibilidad de formular alegaciones sobre las consecuencias jurídicas que dicha circunstancia habría de tener sobre las pretensiones ejercitadas.

TERCERO.-El Consorcio Udalbiltza ha formalizado oposición al recurso de apelación, postulando su total desestimación al no incurrir la sentencia apelada en ninguna de las infracciones denunciadas.

Aduce que si la única tacha legal de la que adolece la aportación económica es no ir precedida de la aprobación del Plan Estratégico de Subvenciones, la solución jurídica ofrecida por el juzgador es razonable, coherente y tiene encaje en el artículo 71 LJ ; sin que quepa apreciar vicio de incongruencia 'extra petita' pues en el fallo recurrido se estiman, aunque sea sólo parcialmente, las pretensiones de la actora en el sentido de declarar la obligación de aprobar dicho Plan, no generando indefensión alguna a la demandante, que ha podido alegar cuanto ha estimado oportuno; en suma, la sentencia se ha pronunciado dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que han fundado el recurso y la oposición.

CUARTO.-El Ayuntamiento de Legutio se ha opuesto y adherido al recurso, en base a las alegaciones que a continuación se exponen:

A. Oposición al recurso:

1º En el fallo no hay referencia alguna al acto recurrido -si se confirma o si se declara disconforme con la legalidad- aunque al retrotraer las actuaciones a un momento previo tal acto quedaría, cuando menos hasta la subsanación, sin efecto; esas lagunas podrían haber tenido su cauce de reparación a través de los artículo 267 LOPJ y 214 LEC , de los que no hizo uso la demandante; pretende ahora rellenar los 'huecos' sobre los que no existe un pronunciamiento expreso, como puede ser el efecto que la retroacción de las actuaciones tenga sobre el pago efectuado y la posibilidad de reproducir en su caso éste, una vez subsanada la omisión, cuestión esta última que corresponde a la fase de ejecución de la sentencia. Se genera con ello indefensión al no conocerse -salvo la alusión en genérico al suplico de su demanda- las concretas pretensiones de la apelante, que impide articular una correcta y completa oposición.

B. Adhesión a la apelación:

La sentencia apelada obvia una cuestión directamente planteada en la comparecencia verbal y acompañada en la minuta de intervención, por la que se negaba el carácter de subvención al desembolso efectuado por el Ayuntamiento.

Al respecto se sostuvo que el convenio que aprueba suscribir el Ayuntamiento con el Consorcio Udalbiltza, es un convenio de colaboración; se habla en él de 'aportación en concepto de cuota' y en los Presupuestos municipales se identifica como transferencia corriente y de capital, de lo que se colige que la aportación pactada carecía de los requisitos procedimentales exigibles a las subvenciones.

Así, conforme se consigna en el convenio, su objetivo es establecer un ámbito de colaboración, que se realiza contra un pago o aportación, que se materializa a la firma del convenio (en la subvención la norma general es al final de la actividad y previa su acreditación); el establecimiento y existencia de relaciones y obligaciones recíprocas y de interés directo es incompatible con el sentido y significado del término 'subvención', que obliga al concedente a desembolsar una cantidad y al beneficiario a realizar una determinada actuación pero no dirigida directamente a quien efectúa el desembolso sino a terceros distintos.

Es cierto que el convenio hace una incorrecta remisión a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, pero resulta aislada, sin relación ni encaje en el contexto del documento.

En suma, el desembolso acordado por el Ayuntamiento no puede, por lo señalado, considerarse una subvención y por ello la ausencia de Plan Estratégico no genera su nulidad o anulabilidad.

QUINTO.-La abogada del Estado se ha opuesto a la adhesión, arguyendo, en síntesis, que nos hallamos ante una subvención nominativa directa, según se recoge en la publicación oficial en el BOTHA de 19 de marzo de 2014 y en el convenio de colaboración, no quedando justificada su exclusión del ámbito de la LGS por aplicación del artículo 2.2 de esa Ley, de conformidad con la sentencia de la Audiencia Nacional, de 23 de enero de 2015 (rec. nº 166/2013 ).

SEXTO.-Por razones de orden lógico procesal, debemos dar prioridad al examen del alegato que sustenta la adhesión formulada por el Ayuntamiento de Legutio, atinente a la naturaleza de la aportación económica controvertida, habida cuenta que de ella depende la exigibilidad del Plan Estratégico de Subvenciones, regulado en el artículo 8.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , con desarrollo reglamentario en el Título Preliminar, Capítulo III, Sección Primera del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio.

A tal efecto se ha de reparar en que en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se identifica como actuación impugnada 'el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Legutio (Álava), sobre abono de subvención nominativa en favor del Consorcio Udalbiltza Partzuergoa, en concepto de cuota ordinaria correspondiente al ejercicio 2013, por importe de 3.000 euros (BOTHA núm. 32, de fecha 19 de marzo de 2014)'; en esa publicación aparecen las subvenciones concedidas por el Ayuntamiento de Legutio durante el segundo semestre de 2013 en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10 de la Ordenanza reguladora de subvenciones y ayudas, entre los beneficiarios se incluye 'Udalbiltza Patzuergoa', la suma de 3.000 euros, y como concepto 'cuota anual 2013'; no consta que en el año 2013 el Ayuntamiento de Legutio se hubiere adherido al Consorcio Udalbiltza; según certifica el Secretario del Ayuntamiento ¿documento nº 1 de los aportados al proceso por el Consistorio- en el Presupuesto del ejercicio 2013 aprobado en sesión ordinaria celebrada el 30 de enero de ese año, Anexo de Transferencias Corrientes y de Capital, figura la aplicación 110.481.002-Udalbiltza, con una consignación de 3.000 euros; obra al folio 1 del expediente administrativo copia de ese Anexo que califica la aportación como 'subvención nominativa'; y en los folios siguientes se incorpora el convenio de colaboración suscrito el 6 de septiembre de 2013 entre el Consorcio Udalbiltza y el Ayuntamiento de Legutio para llevar a cabo el 'Proyecto para fomentar la cohesión y desarrollo socioeconómico a nivel de Euskal Herria', que será financiado por el Ayuntamiento de Legutio, conforme se estipula en la cláusula segunda, mediante una aportación de 3.000 euros con cargo a a la partida presupuestaria reseñada.

Sentado lo anterior, es obligado concluir, como viene haciendo esta Sala y Sección en el enjuiciamiento de asuntos análogos, por todas, la sentencia nº 556/15, de 29 de diciembre (recurso nº 451/14 ), que la partida presupuestaria discutida no es una aportación dineraria entre la entidad local demandada y una Administración Pública diferente para financiar globalmente la actividad de la beneficiaria, y tampoco entre agentes de la primera cuyos presupuestos se integren en los generales de esa Administración, sino una aportación dineraria realizada por esa Administración a favor de una entidad (Consorcio) de naturaleza diferente para desarrollar actuaciones de interés común a ambas, que la destinataria tiene atribuidas en sus Estatutos; y por lo tanto la tal aportación está comprendida en el ámbito de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, de conformidad con el artículo 2-1 y 2 de esa norma.

Ya que la subvención controvertida se haya prevista nominativamente en los Presupuestos de la entidad local, ha de admitirse su concesión directa, esto es, sin que fuera necesaria la aprobación previa del Plan Estratégico a que se refiere el artículo 8-1 de la Ley 38/2003 y la convocatoria de un procedimiento de concurrencia para su otorgamiento con arreglo a las bases, también previamente aprobadas ( artículo 22-2 a de la misma Ley ) ¿precepto que se dice asimismo infringido en la demanda-.

Así, y con independencia de que el Ayuntamiento haya o no aprobado un Plan Estratégico, previamente o a posteriori, no puede estimarse infringido el artículo 8 (apartados 1 y 3) de la Ley 38/2003 , y tampoco el artículo 16 de esa misma norma , ya que el convenio de colaboración a que se refiere ese precepto no es un requisito de validez de la concesión directa, sino el instrumento hábil para establecer las condiciones y obligaciones que asume el beneficiario y a cuyo cumplimiento se haya supeditado el disfrute o consolidación de la ayuda.

Por último, tampoco podemos considerar infringido el artículo 13-2 de la Ley 38/2003 por el hecho de que no se haya acreditado en el expediente de concesión de la subvención que el Consorcio Udalbiltza no se haya incurso en ninguna de las situaciones previstas por ese precepto, porque además de haberse concedido directamente la ayuda a través de los Presupuestos del Ayuntamiento, lo que tal precepto exige no es la acreditación 'negativa' de las circunstancias a que el mismo se refiere sino que prohíbe que se conceda la subvención a quien se hallare en cualquiera de ellas.

En consecuencia, asiste razón al Ayuntamiento de Legutio cuando propugna la inexigibilidad del Plan Estratégico de Subvenciones, en cuya ausencia se basa el pronunciamiento estimatorio parcial de instancia, bien que por fundamentos distintos a los esgrimidos por la defensa municipal, amparados en el principio iura novit curia - artículo 218.1 LEC ¿ que, como es sabido, permite a los órganos judiciales fundar el fallo en los preceptos legales o normas jurídicas que sean de pertinente aplicación al caso, aunque no hayan sido invocadas por los litigantes, pudiendo así recurrir a argumentaciones jurídicas propias distintas de las empleadas por las partes, si conducen a aceptar o rechazar las pretensiones deducidas o los motivos planteados por las mismas ( STC 20/1982, de 5 de mayo , FJ 2, STC 116/2006, de 24 de abril , FJ 8 ).

Se sigue de lo expuesto la estimación de la adhesión, que aboca necesariamente al fracaso, sin necesidad de análisis, al recurso de apelación; en consecuencia, debe ser revocada la sentencia de instancia y declarar conforme a derecho la actuación administrativa impugnada.

SÉPTIMO.-No hay que imponer las costas de la apelación a la apelante que articula un recurso debidamente fundado en derecho contra la sentencia apelada, ni tampoco las de la adhesión, dado su acogimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Es por los anteriores fundamentos, por los que este Tribunal pronuncia el siguiente

Fallo

QUE CON ESTIMACIÓN DE LA ADHESIÓN FORMULADA POR EL AYUNTAMIENTO DE LEGUTIO Y DESESTIMACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO POR LA ABOGADA DEL ESTADO, EN REPRESENTACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO), CONTRA LA SENTENCIA Nº 242/2014, DE 18 DE DICIEMBRE DE 2014, DEL JUZGADO DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 3 DE VITORIA-GASTEIZ, DEBEMOS :

PRIMERO.-REVOCAR COMO REVOCAMOS LA SENTENCIA APELADA, DEJÁNDOLA SIN VALOR, NI EFECTO JURÍDICO.

SEGUNDO.-DECLARAR LA CONFORMIDAD A DERECHO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA IMPUGNADA.

TERCERO.-NO HACER EXPRESO PRONUNCIAMIENTO EN CUANTO A LAS COSTAS, EN RELACIÓN CON LA APELACIÓN Y LA ADHESIÓN

Devuélvanse al Juzgado de procedencia los autos originales y el expediente administrativo para la ejecución de lo resuelto, junto con testimonio de esta sentencia.

Esta sentencia es firme y contra la misma no cabe recurso alguno.

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 15 de febrero de 2016.