Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 43/2021, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 440/2020 de 16 de Febrero de 2021

Encabezamiento

SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 000043/2021

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTA,

Dª Mª JESÚS AZCONA LABIANO

MAGISTRADAS,

Dª RAQUEL HERMELA REYES MARTÍNEZ

Dª ANA IRURITA DIEZ DE ULZURRUN

En Pamplona, a dieciséis de febrero de dos mil veintiuno.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra constituida por las Ilustrísimas Señoras Magistradas expresadas, ha visto en grado de apelación, el presente rollo nº 440/2020contra la sentencia nº 174/2020, de 9 de septiembre de 2020, recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo Procedimiento Ordinario nº 224/2018, y siendo partes como apelante la JUNTA DE COMPENSACIÓN DE LA UNIDAD 'ACTUACION ASISTEMÁTICA AA-5' DEL PLAN MUNICIPAL DE ALTSASU- ALSASUA, representada por el Procurador de los Tribunales D. Javier Araiz Rodríguez y defendida por el Abogado D. Aitor Otazu Vega, y como apeladoEL AYUNTAMIENTO DE ALSASUA, representado por el Procurador de los Tribunales D. Miguel Ángel González Oteiza y defendido por el Abogado D. Alfonso Zuazu Moneo.

Antecedentes

PRIMERO.- La Sentencia nº 174/2020, de 9 de septiembre de 2020, recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo Procedimiento Ordinario nº 224/2018 en su fallo dispone:' DESESTIMAR la demanda interpuesta por el Letrado de los Tribunales Sr. Aitor Otazu Vega, en nombre y representación de la JUNTA DE COMPENSACIÓN DE LA UNIDAD 'ACTUACIÓN ASISTEMÁTICA AA5' DEL PLAN MUNICIPAL DE ALTSASU- ALSASUA contra la Resolución nº 1.328, de 28 de junio de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Navarra en el expediente del recurso de alzada número 18-00306, interpuesto por el recurrente contra denegación tácita, por parte del Ayuntamiento de AltsasuAlsasua, de la aprobación definitiva del Proyecto de Normalización y Parcelación de Fincas de las 'Actuación Asistemática AA-5 del Plan Municipal. Y contra la Resolución de Alcaldía nº 1495/2018, de 5 de diciembre, por la que se desestima la aprobación definitiva del 'Proyecto de Normalización y Parcelación de fincas de la Unidad 'Actuación asistemática AA-5 del Plan Municipal. Sin imposición de costas'.

SEGUNDO.- Por la parte demandante se ejercitó recurso de apelación, al que se dio el trámite legalmente establecido, en el que solicitaba que se estime el presente Recurso y, revocando la Sentencia recurrida, dicte otra por la que con estimación del recurso contencioso Administrativo nº 224/2018 acuerde:

a) Declarar contraria a Derecho y anular la denegación tácita, por parte del Ayuntamiento de Altsasu - Alsasua, de la aprobación definitiva del Proyecto de Normalización y Parcelación de Fincas de la 'Actuación Asistemática AA-5' del Plan Municipal de la localidad.

b) Declarar contraria a Derecho y anular la Resolución nº 1328, de 28 de Junio de 2018, del Tribunal Administrativo de Navarra, por la que se inadmitió el recurso de alzada nº 18-00306 interpuesto por mi mandante contra el antedicho acto presunto.

c) Declarar contraria a Derecho y anular la Resolución de Alcaldía nº 1495/2018, de 5 Diciembre, por la que se deniega expresamente la aprobación definitiva del Proyecto de Normalización y Parcelación de fincas de la Unidad 'Actuación asistemática AA-5' del Plan Municipal de Altsasu-Alsasua es un acto contrario a Derecho. d) Declarar en su lugar la procedencia de la aprobación definitiva del precitado instrumento.

d) Todo ello con expresa condena al pago de las costas causadas a la Administración demandada.

La parte demandada apelada se opone a la pretensión anterior, solicitando la desestimación íntegra del Recurso de Apelación interpuesto de contrario y que se confirme la Sentencia de 9 de septiembre de 2020 y, en consecuencia, confirme la legalidad de la Resolución nº 1.328, de 28 de junio de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Navarra y de la Resolución de Alcaldía nº 1495/2018, de 5 de diciembre, por la que se desestima la aprobación definitiva del 'Proyecto de Normalización y Parcelación de fincas de la Unidad 'Actuación asistemática AA-5 del Plan Municipal. Con expresa imposición de costas a la parte apelante.

TERCERO.- Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se ha señalado para votación y fallo el día 2 de febrero de 2021.

Las partes solicitaron la suspensión de las presentes actuaciones al encontrarse en vías de alcanzar un arreglo extrajudicial, que fue desestimada por auto de 1 de febrero de 2021.

Es ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. RAQUEL H. REYES MARTINEZ,quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Resoluciónrecurrida y alegaciones de las partes en apelación.

La sentencia objeto de apelación desestima la demanda interpuesta contra la resolución nº 1.328, de 28 de junio de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Navarra por la que inadmite el recurso de alzada interpuesto por el recurrente contra la denegación tácita del Ayuntamiento de AltsasuAlsasua de la aprobación definitiva del Proyecto de Normalización y Parcelación de Fincas de las 'Actuación Asistemática AA-5 del Plan Municipal. Y contra la resolución de Alcaldía nº 1495/2018, de 5 de diciembre, por la que se desestima la aprobación definitiva del 'Proyecto de Normalización y Parcelación de fincas de la Unidad 'Actuación asistemática AA-5 del Plan Municipal.

El Juez de instancia toma como antecedente la Sentencia nº 166/2016, de 1 de septiembre de 2016, del Juzgado Contencioso Administrativo nº 2 de Pamplona en la que se analizaba la conformidad a Derecho de la resolución nº 3.207, de 31 de octubre de 2014, del Tribunal Administrativo de Navarra, que estimaba el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Alsasua, de 22 de julio de 2014, sobre denegación de tramitación del Proyecto de Normalización y Parcelación de Fincas de la 'Actuación Asistemática AA-5' del Plan Municipal (en adelante AA-5). En dicha sentencia se confirma la resolución recurrida por la que se declaraba la procedencia de la aprobación inicial del proyecto de normalización y parcelación. En ejecución de la referida sentencia, por resolución de Alcaldía 248/2017, de 16 de febrero, se aprobó inicialmente el Proyecto de Normalización y Parcelación de Fincas de la Actuación Asistemática AA-5, sometiéndose a información pública a través de la publicación del correspondiente anuncio en el B.O.N. de 24 de febrero de 2017. Por Resolución de Alcaldía número 1495/2018, de 5 de diciembre, se desestima la aprobación definitiva del Proyecto de Normalización y Parcelación de Fincas de la Unidad 'Actuación Asistemática AA-5 del Plan Municipal'.

Considera conforme a Derecho la resolución del TAN porque la resolución municipal recurrida en alzada vino precedida por la resolución 1034/2017, de 3 de julio, que desestimó la solicitud referente a la emisión de un certificado acreditativo de la aprobación definitiva por silencio administrativo del Proyecto de Normalización en cuestión, y dicha resolución devino firme por no ser recurrida por la parte actora; por lo que concurre causa de inadmisibilidad al interponerse el recurso contra actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes, y contra los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. No hay incongruencia en la resolución del TAN impugnada.

También razona que no cabe entender aprobado el Proyecto de Normalización y Reparcelación por silencio positivo porque conlleva una modificación sustancial del trazado del Camino Beikolar y la directa afección a los servicios públicos existentes, que se ven modificados o sustituidos por otras nuevas infraestructuras como consecuencia inmediata de la aprobación del Proyecto. La aprobación por silencio positivo supondría, en realidad, la facultad de disponer sobre la configuración de bienes y servicios de naturaleza pública en la Unidad que constituye el ámbito del Proyecto de Normalización, y, por lo tanto, confiere facultades de facto sobre bienes de dominio público, por lo que el silencio debe ser desestimatorio. Asimismo, rechaza que la Administración haya actuado con desviación de poder, estando justificada la dilación del procedimiento por la complejidad del asunto.

En relación a la resolución de Alcaldía nº 1495/2018, de 5 de diciembre, por la que se desestima la aprobación definitiva del 'Proyecto de Normalización y Parcelación de fincas de la Unidad 'Actuación asistemática AA-5 del Plan Municipal, destaca que la aprobación inicial no vincula la decisión posterior sobre la procedencia o improcedencia de la aprobación definitiva del Proyecto.

Mediante el informe pericial, ratificado judicialmente, se ha acreditado, que el Proyecto triplica el número de parcelas y supone una revalorización del 300 %. Se debe tener en cuenta que el Proyecto se presentó a trámite como un único Proyecto y la actuación de normalización es la que permite y habilita la posterior parcelación y así la normalización de fincas entonces permite, por la modificación de linderos y disposición de las mismas, que en una ubicación donde solo puede ubicarse una edificación se pase posteriormente a posibilitar la existencia de tres diferentes edificaciones. Además, el Proyecto contempla una distribución de cargas urbanísticas que exceden del ámbito propio de su naturaleza por ser propia de una reparcelación. Tampoco está acreditada la alegada desviación de poder, por cuanto la decisión del Ayuntamiento se basa en criterios técnicos.

La parte apelante impugna la sentencia alegando, en síntesis, los siguientes motivos del recurso:

1º.- Respecto a la resolución nº 1328-18, de 28 de Junio, del T.A.N., por la que se inadmitió el recurso de alzada interpuesto por la apelante contra la desestimación presunta del Ayuntamiento de Alsasua de aprobación definitiva del Proyecto por silencio administrativo positivo, discrepa de la sentencia recurrida porque no existe identidad entre los hechos y fundamentos jurídicos en los que basó la apelante la primera solicitud de certificación presentada en junio de 2017, con los que adujo para formular la segunda en diciembre de 2017. Además, concurre incongruencia interna de la Resolución al acordar la inadmisión del recurso, y sin embargo exponer en sus fundamentos jurídicos una argumentación de fondo

También discrepa de la sentencia en cuanto a las excepciones legales a la producción del silencio administrativo positivo apreciadas en la sentencia apelada, que, a su juicio, no resultan sustentadas en Derecho. La LF 35/2002 establece el sentido positivo del silencio respecto de los instrumentos de mero desarrollo, gestión y/o ejecución del planeamiento.

2º.- En cuanto a la resolución de Alcaldía nº 1495/2018, de 5 diciembre, por la que se deniega expresamente la aprobación definitiva del Proyecto, también discrepa de la sentencia apelada porque, al haber sido aprobada por silencio positivo, este acto expreso posterior vulnera lo establecido en el art. 24.3.a) de la LPACAP. la resolución obedece a un ánimo previo y deliberado de dictar un acto denegatorio del Proyecto, actuando la Administración municipal con desviación de poder.

Asimismo, alega incongruencia omisiva de la sentencia al no referirse a los sólidos argumentos de la apelante. La Resolución recurrida vulnera el efecto de cosa juzgada material en su vertiente negativa, porque la sentencia nº 166/2016, de 1 de septiembre de 2016, del Juzgado Contencioso Administrativo nº 2 de Pamplona determinó la aptitud del Proyecto para su admisión a trámite con los contenidos que el mismo ya contenía entonces y que no han variado cuando ha sido denegado su aprobación definitiva; y por tanto, en la medida que no han existido circunstancias durante tal tramitación que desvirtúen la procedencia de la elevación a definitiva de la aprobación inicial otorgada, resulta absolutamente infundado y arbitrario denegar esta última en base a unos motivos introducidos ad hocpor la Administración.

También considera que el informe del Arquitecto Asesor Municipal carece de la congruencia, razonabilidad y rigor técnico necesarios para poder fundamentar la decisión adoptada porque aborda cuestiones jurídicas ajenas a dicha pericia o competencia profesional que le es propia, y que invalida por completo cualquier virtualidad probatoria de dicho documento.

Sostiene la sentencia apelada la consideración como 'un todo' indisoluble la normalización y la parcelación; de tal manera que refrendada la sujeción a Derecho de la denegación de la primera, de suyo va la justificación de la denegación de la segunda. Por tanto, sensu contrario, entendiendo el apelante que ha justificado suficientemente el desacierto en el que incurre dicha resolución de instancia al considerar ajustada a Derecho la denegación de la aprobación de los actos del normalización del Proyecto, la eventual estimación por parte del Tribunal ad quemde los motivos alegados a este respecto deberá conllevar igualmente la reforma de la resolución apelada en cuanto a declarar conformes a Derecho también los actos de parcelación.

También discrepa de la sentencia en cuanto a la desviación de poder, tanto en la desestimación por silencio generada dolosamente por el Ayuntamiento codemandado, como en el acto expreso denegatorio de la aprobación definitiva del Proyecto: el informe del Arquitecto Asesor Municipal de 17 de octubre de 2.018 es un informe emitido ad hoccon el único fin de idear artificiosamente una supuesta justificación legal sobre la predispuesta procedencia de denegar la aprobación definitiva del Proyecto. Los 'motivos' explicitados en la resolución expresa denegatoria, no solo no tienen nada que ver con los que el Consistorio reconoció previamente ante el Defensor del Pueblo de Navarra (que eran los reales), sino que se trata de argumentos sobre los que pesaban efectos de cosa juzgada.

El Letrado del Ayuntamiento de Alsasua se opone al recurso y aduce, resumidamente, la absoluta corrección de la sentencia apelada. Está acreditado que el citado Proyecto 'triplica el número de parcelas y supone una revalorización del 300 % y realiza una distribución de cargas urbanísticas que realiza el Proyecto y que exceden del ámbito propio de su naturaleza, siendo propia de una reparcelación'. Por ello, el Ayuntamiento no puede aprobar el Proyecto de Normalización. El apelante no desarrolla oposición alguna a la conclusión alcanzada en la sentencia apelada sobre la contradicción del Proyecto con lo establecido en el artículo 155 del TRLFOTU.

Es correcta la inadmisión del recurso de alzada por el Tribunal Administrativo de Navarra y no hay incongruencia. El hecho de que en el momento de la segunda solicitud hubiera algún informe que no existía cuando formuló la primera no puede alterar la situación por cuanto la estimación o desestimación no depende de la existencia o inexistencia de unos informes sino del transcurso del tiempo y de las consecuencias que anuda a ese transcurso la legislación reguladora del procedimiento.

La sentencia es correcta cuando establece que la resolución del TAN es congruente y resuelve dentro de los motivos alegados en el procedimiento del recurso de alzada por las partes, entre los que se encontraban los relativos a la concurrencia de circunstancias que excluían ope legisla invocación del silencio positivo.

No es posible entender aprobado el Proyecto de Normalización y Parcelación por silencio positivo ( art. 71, 79 y 148 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo). Las determinaciones del Proyecto de Normalización resultan contrarias al Ordenamiento Jurídico y, por tanto, no cabe su aprobación definitiva por silencio administrativo. Tampoco puede entenderse aprobado por silencio aplicando el art. 24 de la Ley 39/2015 .

El Alcalde del Ayuntamiento de Alsasua no comunicó al Defensor del Pueblo que el Proyecto de normalización fuera conforme con el Ordenamiento Jurídico. No existe vulneración alguna de los actos propios, ni del principio de confianza legítima, puesto que nunca el Ayuntamiento actuó, explícita o implícitamente, de manera que pudiera dar a entender a los promotores del Proyecto que este iba a ser objeto de aprobación definitiva.

De la prueba testifical-pericial practicada resulta la coincidencia de los testigos en que la aprobación de dicho proyecto supone una gran afección al actual trazado del camino de 'Beikolar' y a los servicios existentes bajo dicho suelo, siendo correcta la valoración de la prueba efectuada en la sentencia de instancia.

Tampoco se da incongruencia y arbitrariedad de la resolución municipal, el Ayuntamiento cuenta con autonomía para pronunciarse sobre la aprobación definitiva de un instrumento que, precisamente por su carácter reglado, solamente podrá darse cuando se acredite la compatibilidad del mismo con el planeamiento superior o con la legislación urbanística aplicables. No hay cosa juzgada material en sentido negativo, porque el objeto del anterior proceso versaba sobre la tramitación inicial y la misma se aprueba y se entiende que el suelo es urbano consolidado, pero no versa sobre la tramitación definitiva, sobre el contenido del Proyecto.

Finalmente, no existe desviación de poder, porque el Ayuntamiento se ha regido siempre por los criterios técnico-urbanísticos que han sustentado los informes de sus servicios técnicos.

SEGUNDO.-Sobre la discrepancia con la sentencia respecto a la resolución nº 1328-18, de 28 de Junio, del TAN.

La parte apelante discrepa de la sentencia recurrida en cuanto a la resolución nº 1328-18, de 28 de Junio, del T.A.N., porque a su juicio no existe causa de inadmisibilidad porque no existe identidad entre los hechos y fundamentos jurídicos en los que basó la apelante la primera solicitud de certificación de aprobación definitiva del Proyecto por silencio administrativo positivo presentada en junio de 2017, con los que adujo para formular la segunda en diciembre de 2017.

Este motivo de recurso no puede tener favorable acogida, dando por reproducidos los acertados fundamentos de la sentencia de instancia, a los que cabe añadir que, efectivamente, el art. 22.1.c del Decreto Foral 279/1990, de 18 de octubre, de desarrollo parcial de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, en materia de impugnación de los actos y acuerdos de las Entidades Locales de Navarra prevé la inadmisibilidad del recurso de alzada cuando se interponga contra actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes, y contra los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

En relación a esta misma causa de inadmisibilidad referida al recurso contencioso-administrativo, la STC 24/2003, de 10 de febrero EDJ 2003/2744, señala que los actos confirmatorios, al igual que ocurre con los reproductorios, no son en realidad actos nuevos, sino que se limitan a reiterar lo ya declarado en otra resolución anterior que es firme, por lo que, si se permitiera la impugnación de este tipo de actos, se estarían recurriendo en realidad actos que no son susceptibles de recurso, lo que supondría defraudar las normas que establecen estos plazos. De ahí que, para evitar esta consecuencia, el art. 28 LJCA establezca que no es admisible el recurso Contencioso-Administrativo respecto de este tipo de actos. En definitiva, las mismas razones de seguridad jurídica que justifican la preclusividad de los plazos procesales son las que justifican que dichos plazos no puedan reabrirse forzando la producción de un acto cuyo contenido es el mismo que otro anterior que es firme por no haber sido recurrido en tiempo o forma.

De este modo la finalidad que persigue este requisito procesal respeta el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pues concilia las exigencias que se derivan del principio de seguridad jurídica -que es, además, un principio constitucional ( art. 9.3 C.E.)- sin restringir el derecho a la tutela judicial efectiva de los posibles interesados en el acto, pues dicho acto, como se ha indicado, no es un acto nuevo, sino que se limita a reiterar el contenido de otro anterior que, en su momento, puedo ser impugnado.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido exigiendo de manera constante que para que un acto administrativo pueda considerarse como reproducción o confirmación de otro anterior tiene que existir entre ambos identidad de contenido y elementos objetivos y subjetivos ( SSTS de 7-12-1984 , 22-7- 1985 , entre otras muchas. Así la STS 16-7-2001 EDJ 2001/30432 insiste en que para aplicar la causa de inadmisibilidad de que se trata ha de existir una rigurosa identidad de contenido de los actos en cuestión. Es necesaria una ausencia de novedad, por constituir una repetición o reiteración del acto confirmado, permaneciendo inalterada la situación consolidada (en el mismo sentido SSTS 20-9-2000 EDJ 33134 y 9-12-2003 EDJ 187259).

En este caso, mediante Resolución nº 1034/2017 de 3 de julio, se desestimó la solicitud referente a la emisión de un certificado acreditativo de la aprobación por silencio administrativo de aprobación definitiva del Proyecto de Normalización y Parcelación de Fincas de la 'Actuación Asistemática AA-5'. La representante de la Junta recurrente presenta, el 25 de octubre de 2017, el informe requerido del Servicio de Riqueza Territorial de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. El 26 de diciembre de 2017, vuelve a solicitar la emisión de un certificado acreditativo de la aprobación definitiva por silencio administrativo del Proyecto de Normalización y Parcelación de Fincas de la 'Actuación Asistemática AA-5'. Como se ve se trata de la misma solicitud de aprobación por silencio administrativo positivo por lo que concurre identidad de contenido, elementos objetivos y subjetivos entre los dos actos administrativos. La existencia del informe del Servicio de la Hacienda Tributaria de Navarra no altera ni el contenido de la resolución ni los elementos objetivos y subjetivos de la misma. En ambos casos se trataba de la solicitud de aprobación por silencio administrativo del Proyecto de Normalización y Parcelación de Fincas de la 'Actuación Asistemática AA-5', solicitada por la misma demandante y sin que la existencia del informe del Servicio de Riqueza Territorial afecte a la pretendida aprobación por silencio administrativo positivo, que, como es sabido, opera, exclusivamente, por el transcurso del plazo establecido sin dictar resolución expresa. En consecuencia, la declaración de inadmisibilidad del recurso de alzada interpuesto por la recurrente es conforme a Derecho.

Tampoco concurre incongruencia interna de la Resolución del TAN por el hecho de apreciar que concurre causa de inadmisión del recurso de alzada y que, en todo caso, en cuanto al fondo del asunto, tampoco procede la estimación del recurso porque no puede considerarse aprobado por silencio administrativo positivo el Proyecto de Normalización y Parcelación de Fincas de la 'Actuación Asistemática AA-5'. El TAN ha dado respuesta a los motivos articulados por las partes en el recurso de alzada, sin que sea incongruente con las pretensiones de la demandante, que analice los motivos de la recurrente, que son de fondo, y los de la recurrida, que aduce la inadmisibilidad del recurso de alzada.

TERCERO.-Sobre la aprobación del Proyecto de normalización de fincas por silencio administrativo positivo.

La parte apelante también discrepa de la sentencia en cuanto a las excepciones legales a la producción del silencio administrativo positivo apreciadas en la sentencia apelada, que, a su juicio, no resultan sustentadas en Derecho porque los instrumentos urbanísticos que establecen y autorizan, desde su aprobación y entrada en vigor, la afección jurídica y material al actual trazado de la calle 'Camino Beikolar', son el Plan Urbanístico Municipal y el Estudio de Detalle para el ámbito de la A.A.-5; y no el instrumento de pura gestión y ejecución de sus determinaciones constituido por el Proyecto de normalización de fincas controvertido, el cual que se limita a reproducir y aplicar tales determinaciones. No se transmiten facultades sobre el dominio público a favor de terceros.

La LF 35/2002 establece el sentido negativo del silencio respecto de las propuestas de modificación o revisión del planeamiento vigente (art. 80.2º), pues por vía de una aprobación por silencio de un instrumento de planeamiento, el particular sí podría llegar a adquirir facultades sobre el dominio público o relativos al servicio público que el planeamiento vigente no le venga reconociendo hasta ese momento; y sin embargo, determina el sentido positivo respecto de los instrumentos de mero desarrollo, gestión y/o ejecución de dicho planeamiento (arts. 154.3º, 151.1º, 76, 74.1.c o 190.7º). Los suelos integrados en la A.A.-5 de Altsasu-Alsasua son suelo urbano consolidado, y el deber de ejecución de las obras de urbanización para la modificación del actual trazado de la calle 'Camino Baikolar' previsto en el planeamiento vigente en ningún caso competería ni entraría en los deberes de los propietarios de dichos suelos; tratándose de una actuación que deberá necesariamente asumir, en términos de ejecución y coste económico, la Administración titular de dicho vial, esto es, el Ayuntamiento de Altsasu-Alsasua.

Para dar adecuada respuesta a este motivo de recurso, hay que comenzar señalando la naturaleza y finalidad del proyecto de normalización de fincas. Así, la STS de 6 de marzo de 2017 ROJ: STS 779/2017 - ECLI:ES:TS:2017:779 Sentencia: 380/2017 Recurso: 117/2016, Ponente: RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE, refiere los precedentes jurisprudenciales sobre la cuestión, contenidos en la STS de 24 de noviembre de 1997, y señala que: ' del citado artículo 118 del RGU se desprende:

a) Que 'la normalización se limitará a definir los nuevos linderos de las fincas afectadas, de conformidad con el planeamiento, siempre que no afecte al valor de las mismas, en proporción superior al 15 por 100, ni a las edificaciones existentes' (apartado 2);

b) Que 'el porcentaje de exceso o defecto que pueda representar la modificación de linderos se determinará por el valor urbanístico de las fincas' (apartado 3);

c) Que 'si se apreciare una diferencia superior al 15 por 100 del valor de las fincas resultantes, se decretará la conversión de las actuaciones en un procedimiento general de reparcelación' (apartado 4); y,

d) Que 'las diferencias no superiores al 15 por 100 se compensarán en metálico, con arreglo al valor urbanístico medio de las fincas afectadas' (apartado 5).

(..) tal igual magnitud del 15% de diferencia parece estar refiriéndose a dos situaciones distintas:

A) Así, tras definirse, en el apartado primero del precepto, el 'ámbito máximo territorial' de actuación de los Proyectos de Normalización ('manzanas completas o parte de ellas'), en el apartado segundo, el mismo precepto procede a:

1º. Concretar el objetivo de los Proyectos de Normalización: 'definir los nuevos linderos de la fincas afectadas', esto es, de las fincas que se encuentran dentro de la manzana, o parte de ella, que constituyen el 'ámbito territorial' del Proyecto de Normalización, que ha sido establecido por el planeamiento vigente; en el presente caso, por el Estudio de Detalle de la Unidad.

2º. Debemos destacar de que en dicho momento ---en el que todavía no se ha procedido a 'normalizar' las fincas afectas que se ubican en el expresado ámbito territorial--- el apartado segundo del artículo 118 del RGU establece, una doble limitación respecto de dichas 'fincas afectadas':

a) Que el valor de las diferentes 'fincas afectadas', que se ubican dentro de la manzana o parte de ella, no supere el 15%; repárese en que, en dicho momento previo y anterior, todavía no hay 'fincas resultantes' ---que sólo las habrá tras el proceso de normalización---, sino, simplemente, 'fincas afectadas'.

b) Y una segunda limitación ---exponente de que el precepto está contemplando la realidad física existente en dicho momento previo a la normalización---, cual es que con tal normalización no se afecte a las 'edificaciones existentes'.

B) Pero el precepto, como hemos anticipado, también toma en consideración el citado diferencial del 15% en sus apartado cuarto y quinto, y, posiblemente, con una finalidad distinta: que el valor entre las 'fincas resultantes' ---ahora sí--- de la normalización no supere el citado diferencial del 15%; si lo supera, la normalización no es posible y lo procedente es la reparcelación; y, si no lo supera, lo procedente será la compensación en metálico.

Concluye que: ' en el relación con el Proyecto de Normalización, su 'objeto o contenido material se reducirá o limitará -Art. 118.2-, única y exclusivamente, a definir los nuevos linderos de las fincas afectadas, para de ese modo hacer posible la materialización del aprovechamiento urbanístico conforme a los usos determinados por el planeamiento'. Jurisprudencia en la que ya establecimos que, a diferencia de la reparcelación, 'la normalización de fincas afecta a manzanas previstas en el planeamiento y limitado a definir los nuevos linderos de las fincas afectadas, siempre que no afecte al valor de las mismas en más de un 15 por 100, ni a las edificaciones existentes, compensándose las diferencias en metálico, con arreglo al valor urbanístico medio de las fincas afectadas'.

La LF 35/2002, dentro del Titulo 'ejecución del planeamiento' establece, en el art. 148 el Régimen de las parcelaciones, en lo que aquí interesa, que: 'Toda parcelación urbanística queda sujeta a licencia o a la aprobación del Proyecto de Reparcelación que la contenga. (...) Las licencias de parcelación y las declaraciones de su innecesariedad se someten al régimen de las licencias urbanísticas establecido en esta Ley Foral, salvo que en estos casos, el silencio administrativo siempre se entenderá denegatorio de la solicitud de licencia de parcelación o de la declaración de su innecesariedad'

El art. 154 referido a la 'Normalización de fincas' establece que: '1. La normalización de fincas procederá siempre que no sea necesaria la redistribución de beneficios y cargas de la ordenación entre propietarios afectados, pero sea preciso regularizar la configuración física de las fincas para adaptarlas a las exigencias del planeamiento.

2. La normalización de fincas se limitará a definir los nuevos linderos de las fincas afectadas de conformidad con el planeamiento, siempre que no afecte el valor de las mismas en proporción superior al 15 por 100 ni a las edificaciones existentes. Las diferencias se compensarán en metálico.

3. La normalización se tramitará por el Ayuntamiento, de oficio o a instancia de todos o alguno de los propietarios, con trámite de audiencia de quince días y citación personal a los interesados'.

Finalmente, el art. 155, en relación a las Vías Públicas, dispone que: ' 1. Las vías no urbanas que queden comprendidas en el ámbito de la unidad de ejecución se entenderán de propiedad municipal, salvo prueba en contrario.

2. Las vías urbanas comprendidas en la unidad de ejecución que deben desaparecer se entenderán sustituidas por las nuevas previstas por el planeamiento en ejecución y transmitidas de pleno derecho a la Administración actuante'.

Respecto a la aprobación del Proyecto de Normalización de Fincas por silencio administrativo, con carácter general, el art. 24.1 3º párrafo de la Ley 39/2015 establece que: 'El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas'.

También debe traerse a colación la doctrina contenida en la reciente STS de 18 de mayo de 2020 ROJ: STS 993/2020 - ECLI:ES:TS:2020:993 sentencia: 425/2020 Recurso: 5700/2017 Ponente: FRANCISCO JAVIER BORREGO BORREGO, en la que se analiza detalladamente el sentido del silencio administrativo referido a los instrumentos de planeamiento y a los proyectos de ejecución urbanística que establece: En relación a los instrumentos de ordenación (o planeamiento), es consolidada la jurisprudencia que interpreta que si estos instrumentos de ordenación son iniciativa de particulares, el silencio aquí tiene carácter negativo.

(...) En el párrafo tercero del capítulo III de la exposición de motivos de la Ley de Suelo 8/2007, de 28 de mayo , se afirma categóricamente que la urbanización es un servicio público y en su artículo 3.1 se establece, de forma inequívoca, el carácter de función pública que tiene la ordenación territorial y urbanística, la que, como tal, no es susceptible de transacción.

Esta potestad pública de ordenación del territorio y del suelo es insustituible, de manera que no cabe atribuirla, de forma directa o indirecta, a los sujetos privados en el ejercicio del derecho de propiedad o de libertad de empresa.

El monopolio de las Administraciones Públicas en la ordenación territorial y urbanística y su protagonismo en las tareas de gestión obedece a que, como recordó el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/1997 y repitió en la posterior 164/2001, el artículo 47 de la Constitución impone a los poderes públicos la regulación de la utilización del suelo de acuerdo con el interés general. El principal cometido de la Administración Pública es servir con objetividad los intereses generales con pleno sometimiento a la ley y al Derecho ( artículo 103.1 de la Constitución ).

Este carácter de servicio público, que la actividad urbanística ostenta, viene recogido también en los ordenamientos urbanísticos autonómicos y tiene evidentes consecuencias para el procedimiento y la interpretación que ha de hacerse de su regulación''.

Reiterada, por tanto, es la interpretación respecto de la aprobación de los instrumentos de ordenación promovidos por particulares, en los que el régimen de silencio administrativo no puede ser positivo.

A la misma interpretación respecto de los instrumentos de ejecución urbanística hemos de llegar por las siguientes razones:

a.- El artículo 11.5 TRLS 2008, aplicable durante la tramitación del expediente, menciona conjuntamente los 'instrumentos de ordenación o de ejecución urbanística'.

(...) b.- La remisión al 'silencio administrativo de conformidad con la legislación aplicable', según la última frase del artículo 11.5 TRLS, nos lleva a examinar si el carácter negativo del silencio administrativo en relación a los instrumentos de ordenación si éstos son promovidos por particulares, es extrapolable a los instrumentos de gestión urbanizable, en este caso, a un Proyecto de Actuación.

c.- Esta extrapolación ya se realiza incidentalmente en la STC citada, 'monopolio de las Administraciones Públicas en la ordenación territorial urbanística y su protagonismo en las tareas de gestión'.

Y procede recordar, como se afirma en la sentencia transcrita, que 'los particulares no pueden adquirir por silencio facultades relativas al servicio público, cual es la ordenación y ejecución urbanística'.

d.- El Proyecto de Actuación objeto de este recurso, es un instrumento de gestión urbanística, en cuanto dispone: 'las determinaciones generales e igualmente comprensivo de las determinaciones completas sobre Urbanización [...]. Y la 'información pública por iniciativa privada' origen de este proceso, también expone 'la aprobación definitiva [...] de los Estatutos de la Junta de Compensación del Plan Parcial 'Gamones' de Palazuelos de Eresma, (Segovia)'.

El art. 3º de dichos Estatutos señala como objeto de la Junta de Compensación 'llevar a cabo la urbanización, las cesiones de suelo y aprovechamiento legalmente previstas, la equidistribución de los terrenos comprendidos en el ámbito de la Unidad de Ejecución'. Y como fin principal 1, también en dicho artículo, la Junta 'redactará los documentos de planeamiento que fueran precisos'. Y como 'prerrogativas administrativas de la Junta', su articulo 7 tiene por título 'En relación con la ordenación de los terrenos y su ejecución', por lo que 'corresponde a la Junta de Compensación redactar los documentos de planeamiento que fueren precisos [...]'.

El Proyecto de Actuación aquí examinado es un ejemplo incontestable de servicio público como instrumento de gestión urbanística.

e- 'El silencio administrativo de conformidad con la legislación aplicable', ( artículo 11.5 TRLS 2008), es el regulado en la Ley 30/1992, 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , vigente en el momento de los hechos, (hoy artículo 24 Ley 39/2015, de 1 de octubre ).

Su artículo 43.2.b dispone: 'Cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución en plazo, se podrán entender estimadas aquellas en los argumentos siguientes... b) solicitudes cuya estimación habilitaría al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes, salvo que la estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, en cuyo caso se entenderán desestimadas'.

y f.- En conclusión:

Un proyecto de actuación, instrumento de gestión ejecución urbanística, no puede considerarse aprobado por silencio administrativo por el transcurso del tiempo sin resolver. Pues ello supondría transferir al particular solicitante facultades relativas al servicio público, y dichas transferencias no pueden producirse por silencio administrativo'.

Aplicando la doctrina jurisprudencial expuesta en este caso, es correcta la sentencia de instancia, no sólo porque el Proyecto de Normalización de Fincas no podía entenderse aprobado por silencio administrativo positivo por la afección al trazado del camino Beikolar y a los servicios existentes bajo dicho suelo, sino porque supondría transferir al particular solicitante facultades relativas al servicio público, cual es la ordenación y ejecución urbanística, en los términos expuestos por la STS referida. En consecuencia, debe desestimarse este motivo de apelación y el referido a la resolución de Alcaldía nº 1495/2018, de 5 diciembre, por la que se deniega expresamente la aprobación definitiva del Proyecto; toda vez que al no haber sido aprobado por silencio positivo el Proyecto de Normalización de Fincas, dicha resolución no vulnera en el art. 24.3.a) de la Ley 39/2015.

CUARTO.-Sobre la alegada incongruencia omisiva de la sentencia.

Seguidamente, la parte apelante alega incongruencia omisiva de la sentencia porque no analiza el argumento relativo a que una vez el Ayuntamiento de Alsasua había otorgado la aprobación inicial al instrumento discutido, no podía basar una posterior denegación de la aprobación definitiva basándose en las mismas objeciones legales y conclusiones de sus servicios municipales que ya le llevaron denegar inicialmente la aprobación inicial.

El art. 218 de la LEC, aplicable supletoriamente al procedimiento contencioso administrativo, relativo a la exhaustividad y congruencia de las sentencias, así como la necesaria motivación, tras sentar la necesidad de claridad, precisión y congruencia, recoge que deben expresar los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. Se contempla la consideración individual y en conjunto de los distintos elementos fácticos del pleito, ajustándolos siempre a las reglas de la lógica y de la razón.

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiteradas ocasiones con respecto del quebrantamiento de las normas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, poniendo de relieve que el contenido constitucional del artículo 24.1 C.E., comporta la necesidad de una decisión o pronunciamiento precedido del análisis de las cuestiones suscitadas y debidamente motivado. La incongruencia omisiva se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación puede inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución.

También se ha precisado de forma negativa el alcance del requisito de congruencia que es exigible, en el sentido de que el principio de congruencia no alcanza a limitar la libertad de razonamiento jurídico del Tribunal de instancia, ni tampoco le obliga a reconocer el orden de alegaciones de las partes, bastando con que establezca los hechos relevantes para decidir el pleito y aplicar la norma del ordenamiento jurídico que sea procedente. Y en el mismo sentido, la STC de 15 de noviembre de 2006 (RJ 2006, 7801) , ha declarado que 'El principio de congruencia no se vulnera por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes siempre que con ello no se sustituya el hecho básico aducido como objeto de la pretensión ( SSTS 13 de junio y 18 de octubre de 1991 ( RJ 1991 , 8373) , 25 de junio de 1996 ( RJ 1996 , 5333) , 17 de julio de 2003 (RJ 2003, 6755) ). Es decir, que el principio 'iuris novit curia' faculta al órgano jurisdiccional a eludir los razonamientos jurídicos de las partes siempre que no altera la pretensión ni el objeto de discusión.'

Este Tribunal Superior de Justicia en Sentencia de 6-01-2014, R. AP 342/12 hace una recopilación y análisis de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional sobre la incongruencia omisiva y/o falta de motivación de la sentencia de la siguiente forma:'La Sala Tercera del Tribunal Supremo, en sentencia de 23 de octubre de 2006 , señala que: para perfilar cuando se produce incongruencia resulta oportuno recordar los pronunciamientos del Tribunal Constitucional (entre otras muchas en la sentencia 170/2002, de 30 de septiembre , 8/2004, de 9 de febrero , y 95/2005, de 13 de abril ), acerca de que consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, es decir, un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones ( STC 36/2006, de 13 de febrero ). Tampoco cabe dictar un fallo que contravenga los razonamientos expuestos para decidir ( STC 23/1996 , y STC 208/1996 ).

La jurisprudencia ha señalado que se incurre en el vicio de incongruencia:

a).- cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda ( STS de 15 de febrero de 2003 , y STS de 15 de noviembre de 2004 ), es decir, incongruencia omisiva o por defecto.

b).- cuando la sentencia resuelve sobre pretensiones no formuladas, es decir, incongruencia positiva o por exceso ( sentencias del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2004 , 4 de octubre de 2005 y 13 de junio de 2006 ).

c).- y cuando la sentencia resuelve sobre cuestiones diferentes a las planteadas, es decir, la denominada incongruencia mixta o por desviación ( sentencias del Tribunal Supremo de 4 de abril de 2002 y 15 de junio de 2005 ).

La doctrina constitucional, y el Tribunal Supremo, distingue entre lo que son meras alegaciones formuladas por las partes en defensa de sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas ( STC 189/2001, de 24 de septiembre ). Son sólo estas últimas las que exigen una respuesta congruente ya que respecto a los alegatos no es preciso una respuesta pormenorizada a todos ellos ( STC 148/2003, de 14 de julio ).

La sentencia del Tribunal Constitucional 189/2001, de 24 de septiembre , señala que : '.... constituye doctrina tan reiterada de este Tribunal que excusa de su cita concreta aquella que viene manteniendo que la congruencia exigible, desde la perspectiva del respeto al derecho fundamental que consagra el art. 24.1 CE , comprende la obtención de una respuesta razonada a las pretensiones de las partes, pero no un razonamiento autónomo y pormenorizado a todos y cada uno de los fundamentos jurídicos en que aquellas se sustenten. También se ha mantenido constantemente por este tribunal que las exigencias derivadas de aquel precepto constitucional han de entenderse cumplidas en la denominada motivación implícita y no sólo y necesariamente en la expresa o manifiesta'.

Por su parte, la sentencia del Tribunal Constitucional 148/2003, de 14 de julio , señala que: '..... la tutela judicial efectivamente implica el derecho a obtener una resolución fundada en derecho, normalmente de fondo, sobre las pretensiones planteadas, de manera que incurre en falta de tutela aquella sentencia que deja sin resolver alguna de las peticiones que le han sido formuladas, la anterior afirmación no puede entenderse en el sentido que es obligado constitucionalmente dar respuesta pormenorizada a cada una de las alegaciones planteadas por las partes, ya que no cabe hablar de denegación de tutela judicial si el órgano judicial responder a la petición principal y resuelve el tema planteado, ya que, según hemos señalado reiteradamente, ha de distinguirse entre las respuestas a las alegaciones deducidas por las partes para fundamentar sus pretensiones y estas últimas consideradas en sí mismas. Concretamente, en lo referido a las alegaciones, no puede entenderse vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva por el hecho de que el órgano judicial no dé respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las vertidas en el proceso, pues el derecho invocado puede satisfacerse, atendiendo a las circunstancias de cada caso, con una respuesta a las alegaciones de fondo que vertebran el razonamiento de las partes, aunque se dé una respuesta genérica o incluso aunque se omita esa respuesta respecto de alguna alegación que, a tenor de la respuesta ya obtenida, resulte secundaria ( STC 91/1995, de 19 de junio , FJ 4).

Al analizar los supuestos en los que la incongruencia entre los pretendido ante los tribunales y lo resuelto adquiere relevancia constitucional hemos resaltado ( SSTC 5/1986, de 21 de enero , 29/1987, de 6 de marzo , y 169/1988, 29 de septiembre , entre muchas otras) que sólo adquieren relevancia constitucional aquellas omisiones que dejan imprejuzgada la cuestión principal objeto del litigio, careciendo de relevancia aquellas otras que se refieran, según el sentido de la resolución, a alegaciones no sustanciales ( STC 95/1990, de 23 de mayo )'.

Se acordó la admisión a trámite Señala la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 2006 , que: el principio de incongruencia no se vulnera por el hecho de que los tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes siempre que con ello no se sustituya el hecho básico aducido como objeto de la pretensión ( STS de 13 de junio de 1991 ). No hay duda que el principio 'iuris novit curia' faculta al órgano jurisdiccional a eludir los razonamientos jurídicos de las partes siempre que no altere la pretensión ni el objeto de discusión.

Finalmente, señala la citada sentencia que es suficiente con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas ( STS de 3 de julio y 27 de septiembre de 1991 , y 13 de octubre de 2000 ). Cabe por ello, una respuesta global o genérica, en atención al supuesto preciso, sin atender a las alegaciones concretas no sustanciales.

Pues bien, aplicando la doctrina jurisprudencial expuesta en este caso, no se advierte incongruencia omisiva en la sentencia; toda vez que da respuesta a las pretensiones de la demandante y a los motivos de impugnación. Analiza el argumento de que una vez el Ayuntamiento de Alsasua había otorgado la aprobación inicial al instrumento discutido, no podía basar una posterior denegación de la aprobación definitiva basándose en las mismas objeciones legales y conclusiones de sus servicios municipales que ya le llevaron denegar inicialmente la aprobación inicial, razonando en la sentencia que: ' la aprobación inicial no vincula la posterior decisión posterior sobre la procedencia o improcedencia de la aprobación definitiva del Proyecto. No estamos ante una ejecución del pronunciamiento de aprobación inicial judicialmente estimada. Y una vez ejecutada esa tramitación inicial, y al ser un procedimiento reglado, al darse los requisitos y compatibilidades del Proyecto con el planeamiento superior o la legislación urbanística aplicable es cuando procede la aprobación definitiva. Cuestiones éstas que son discutidas por el Ayuntamiento en la resolución que se impugnan y que hace que la aprobación fuera desestimada. Por ello hay que desestimar que la aprobación inicial vincule de tal forma la decisión posterior parezca que haga que la misma sea innecesaria'.

QUINTO.-Sobre la vulneración del efecto de cosa juzgada material en su vertiente negativa.

También discrepa la parte apelante de la sentencia respecto al efecto de cosa juzgada material en su vertiente negativa, porque la sentencia nº 166/2016, de 1 de septiembre de 2016, del Juzgado Contencioso Administrativo nº 2 de Pamplona determinó la aptitud del Proyecto para su admisión a trámite con los contenidos que el mismo ya contenía entonces y que no han variado cuando ha sido denegada su aprobación definitiva; y por tanto, en la medida que no han existido circunstancias durante tal tramitación que desvirtúen la procedencia de la elevación a definitiva de la aprobación inicial otorgada, resulta absolutamente infundado y arbitrario denegar esta última en base a unos motivos introducidos ad hocpor la Administración.

Este motivo de recurso también debe ser desestimado puesto que, como acertadamente razona el Juez de instancia, en el procedimiento judicial resuelto por sentencia nº 166/2016, de 1 de septiembre de 2016, del Juzgado Contencioso Administrativo nº 2 de Pamplona se anula la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Alsasua, aquí recurrente, de 22 de julio de 2.014, que denegaba la tramitación del Proyecto de Normalización y Parcelación de Fincas de la 'Actuación Asistemática AA-5' del Plan Municipal. En consecuencia, en ejecución de sentencia, por Resolución de Alcaldía 248/2017, de 16 de febrero, se aprobó inicialmente el Proyecto de Normalización y Parcelación de Fincas de la Actuación Asistemática AA-5, sometiéndose a información pública a través de la publicación del correspondiente anuncio en el Boletín Oficial de Navarra número 39, de 24 de febrero de 2017. Efectivamente, la aprobación inicial del proyecto no vincula la posterior decisión sobre la procedencia o improcedencia de la aprobación definitiva del Proyecto, sino que debe procederse a la tramitación prevista legalmente para la aprobación o no del Proyecto de Normalización y Parcelación de Fincas.

SÉXTO.-Sobre la alegada desviación de poder en la tramitación del Proyecto de Normalización y Parcelación de Fincas.

La parte apelante también muestra su disconformidad con la sentencia en cuanto a la desviación de poder, tanto en la desestimación por silencio generada dolosamente por el Ayuntamiento codemandado, como en el acto expreso denegatorio de la aprobación definitiva del Proyecto: el informe del Arquitecto Asesor Municipal de 17 de octubre de 2.018 es un informe emitido ad hoccon el único fin de idear artificiosamente una supuesta justificación legal sobre la predispuesta procedencia de denegar la aprobación definitiva del Proyecto.

La STS de 26.04.2007 ROJ: STS 3028/2007 - ECLI:ES:TS:2007:3028 Recurso: 8122/2002., Ponente: Margarita Robles Fernandez, con reproducción de las STS de 14 junio 2005 y de 14 junio 2006, recoge las notas caracterizadoras de la desviación de poder:

a) El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que confiere la ley a este concepto; ( art. 1.2 LJCA ).

b) La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en la deliberada pasividad cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva; ( SSTS 5ª, de 5 octubre 1983 y de 3 febrero 1984 ).

c) Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues 'si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia de vicios -infracción del ordenamiento jurídico o ilegalidad genérica en los elementos reglados del acto- producido precisamente para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma...'; ( STS, 5ª, de 8 noviembre 1978 ).

d) La desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición 'que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional al derecho vulnerado', ( STS, 5ª, de 10 noviembre 1983 ), lo cierto es que 'la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye, antes bien posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder'; ( STS, 5ª, de 30 noviembre 1981 ).

e) En cuanto a la prueba de los hechos que definen la desviación de poder, 'siendo generalmente grave la dificultad de una prueba directa, resulta perfectamente viable acudir a las presunciones, que exigen unos datos completamente acreditados - art. 1249 CC de los que con un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano - art. 1253 CC - deriva en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma'; ( STS, 4ª, de 10 octubre 1987 ) -ha de tenerse presente el cambio de normativa aplicable, v. art. 386 LEC -.

f) La prueba de los hechos que forma el soporte de la desviación de poder, corresponde a quien ejercita la pretensión de reconocimiento del defecto invalidatorio del acto; sin olvidar que, como señala la STS, 4ª, de 23 junio 1987 , la regla general deducida del art. 1214 CC -hoy 214 LEC - 'puede intensificarse o alterarse, según los casos, aplicando el criterio de la facilidad, en virtud del principio de la buena fe en su vertiente procesal: hay datos de hechos fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para la otra'; (FJ. 4).

g) Finalmente, es necesaria la constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita reflejada en la disfunción entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, a cuyo tenor 'es difícil, en no pocas ocasiones, determinar el vicio de ' desviación de poder ' (aunque) ello no debe significar obstáculo para afrontar en cada caso concreto el análisis de las sentencias en las que se precise la existencia de dicho vicio' STS, 3ª y 4ª, de 28 abril 1992 ).

Y esta disfunción es igualmente apreciable tanto si el órgano administrativo persigue con su actuación un fin privado, ajeno por completo a los intereses generales, como si la finalidad que pretende obtener, aunque de naturaleza pública, es distinta de la prevista en la norma habilitante, por estimable que sea aquella ( STS, 5ª, de 24 mayo 1986 y STS 3ª de 11 octubre 1993 ). La doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo puesta de manifiesto, entre otras, en las Sentencias de 14 de junio de 1999 y 14 de septiembre de 2002 exige que la carga de la prueba de la existencia de desviación de poder recaiga sobre quien lo aduce'.

En este caso, la parte apelante no acredita que la Administración haya actuado con desviación de poder sino que, por el contrario, queda acreditado que no es conforme a derecho la aprobación del proyecto de normalización y parcelación presentado por la parte actora puesto que, como recoge la sentencia recurrida, la decisión del Ayuntamiento se basa en criterios técnicos, derivado del informe técnico del Arquitecto Asesor Municipal de 17 de octubre de 2018, del que se desprende que el Proyecto de Normalización de Fincas presentado triplica el número de parcelas y supone una revalorización del 300 % y realiza una distribución de cargas urbanísticas que exceden del ámbito propio de su naturaleza siendo propia de una reparcelación.

Por todo lo expuesto, debe desestimarse el recurso de apelación, confirmando íntegramente la sentencia recurrida.

SEPTIMO.-Sobre las costas procesales.

Por aplicación de lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en la redacción vigente, procede imponer a la parte apelante las costas causadas en esta apelación, al haberse producido la desestimación de la misma, sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

DESESTIMARel presente recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Javier Araiz Rodríguez, en nombre y representación de la Junta de Compensación de la Unidad 'Actuacion Asistemática Aa-5' del Plan Municipal de Altsasu-Alsasua, y en consecuencia confirmamos íntegramente la sentencia nº 174/2020, de 9 de septiembre de 2020, recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo Procedimiento Ordinario nº 224/2018. Todo ello, con expresa condena en costas a la parte apelante.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos , todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Con testimonio de esta Resolución, y una vez firme, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia para su conocimiento debiendo el Juzgado hacer saber a las partes la resolución del recurso de apelación y llevando a cabo su puntual ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.