Sentencia Administrativo Nº 434/2015, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 666/2014 de 08 de Julio de 2015

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2013/0021522

Procedimiento Ordinario 666/2014 C - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION OCTAVA

PROCEDIMIENTO Nº 666/2014

SENTENCIA Nº 434/2015

Ilmos. Sres.:

Presidenta:

Dª. Amparo Guilló Sánchez Galiano

Magistrados:

Dª. Emilia Teresa Díaz Fernández

D. Francisco Javier González Gragera

En la Villa de Madrid, a ocho de julio de dos mil quince.

VISTO el Recurso Contencioso Administrativo ProcedimientoOrdinario número 666/2014formulado ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por el Ayuntamiento de Mejorada del Campo, representado por la Procuradora Dª Nuria Lasa Gómez asistido del Letrado D Saturio Hernández de Marco, contra la Orden 1438/2013 de 31 de Mayo del Consejero de Presidencia, Justicia y Portavoz del Gobierno por la que se determina para el primer semestre del año 2013 la dotación de medios personales de las Brigadas Especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid y contra la Orden 1646/2013 de 20 de junio del Consejero de Presidencia, justicia y portavoz del Gobierno por la que se determina para el año 2013 la dotación de medios materiales de las Brigadas Especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid.

Ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid, representada y asistida por su Letrado.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el Recurso ante el Decanato de los Juzgados de lo Contencioso Administrativo de Madrid, en fecha 11/10/2013 se turnó al Juzgado nº 14 que mediante Auto de fecha 31/3/2014, acordó declararse incompetente remitiendo las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia de Madrid , registrándose en fecha 22/4/2014 . Se reclamó el Expediente a la Administración, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, presentando la misma en fecha 2/7/2014, expresando en los hechos y fundamentos de Derecho las alegaciones que consideró de aplicación, solicitando en el Suplico: 'Que tenga por formalizada demanda en los autos de referencia contra la orden 1438/2013 de 31 de mayo y contra la orden 1646/2013 de 20 de junio, dictadas -ambas- por el Consejero de Presidencia, Justicia y Portavoz del Gobierno de la Comunidad de Madrid y, tras los trámites procesales oportunos, dicte Sentencia dejándolas sin efecto por no ajustarse a derecho.'

SEGUNDO.-La Comunidad de Madrid, debidamente representada, contestó a la demanda en fecha 30/7/2014, se opuso a la misma, de conformidad con los hechos y fundamentos que invocó, solicitando que se dicte Sentencia desestimatoria del recurso y confirmarse la resolución recurrida.

TERCERO.-En fecha 3/9/2014 recayó Decreto de cuantía. Al no haberse solicitado por las partes prueba, ni vista ni conclusiones, quedaron los autos conclusos pendientes de señalamiento en fecha 3/9/2014, notificándose a las partes.

CUARTO.-Mediante providencia de fecha 20/5/2015, se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día 1/7/2015, fecha en la que ha tenido lugar.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª. Emilia Teresa Díaz Fernández, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna en el presente recurso por el Ayuntamiento de Mejorada del Campo, la Orden 1646/2013de 20 de junio del Consejero de Presidencia, justicia y portavoz del Gobierno por la que se determina para el año 2013 la dotación de medios materiales de las Brigadas Especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid. En la ya indicada Orden se expresa lo siguiente: 'La Disposición adicional tercera de la Ley 4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad de Madrid , establece que mediante orden de la Consejería competente en materia de interior se determinará anualmente la dotación de los medios materiales y personales de las Brigadas Especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid, previo análisis de las necesidades de cada municipio.

Se acuerda en la misma:

Primero. La dotación para el año 2013 de los medios materiales de las Brigadas Especiales de Seguridad (BESCAM), correspondientes a los Municipios integrados en el Programa de Seguridad de la Comunidad de Madrid es la que se expresa en el Anexo a esta Orden.

Segundo. El gasto derivado de la ejecución de la presente Orden se imputará al Programa 116 del Presupuesto de Gastos de la Comunidad de Madrid del año 2013.

Tercero. La presente orden producirá efectos desde el día 1 de enero al 31 de diciembre de 2013.

En el Anexo, en lo que se refiere a Mejorada del Campo, se fijan las unidades correspondientes al municipio que son: automóviles Patrulleros 3; motocicletas patrulleras 2; combustible importe máximo (euros) 9.780; comunicaciones nº máximo de terminales 20

En la Orden 1438/2013,se determina para el primer semestre de 2013 la dotación de medios personales de las Brigadas especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid.

En la ya indicada Orden se expresa lo siguiente: 'La Disposición adicional tercera de la Ley 4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad de Madrid , establece que mediante orden de la Consejería competente en materia de interior se determinará anualmente la dotación de los medios materiales y personales de las Brigadas Especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid, previo análisis de las necesidades de cada municipio.

Se acuerda en la misma:

Primero. La dotación para el primer semestre del año 2013 de los medios personales de las Brigadas Especiales de Seguridad (BESCAM), correspondientes a los Municipios integrados en el Programa de Seguridad de la Comunidad de Madrid es la que se expresa en el Anexo a esta Orden.

Segundo. El gasto derivado de la ejecución de la presente Orden se imputará al Programa 116 del Presupuesto de Gastos de la Comunidad de Madrid del año 2013.

Tercero. La presente orden producirá efectos desde el día 1 de enero al 30 de junio de 2013.

En el Anexo, en lo que se refiere a Mejorada del Campo, se fija un nº de efectivos financiados de 18; retribuciones y SS importe máximo 316.116.

SEGUNDO.- Se postula por la parte recurrente una pretensión anulatoria en el suplico de la demanda, expresando en los fundamentos jurídicos los motivos de la misma que en síntesis son los siguientes: que no se atisba una sola actuación llevada a cabo por la CAM con el fin de poder determinar cuáles son las necesidades concretas y particulares de cada uno de los municipios afectados que impidiera considerar las órdenes objeto de impugnación como arbitrarias, aleatorias y carentes del más mínimo rigor técnico, financiero y jurídico, por lo que resultan contrarias a derecho y que en el convenio suscrito folio 9 del expediente no figura reducción de efectivos objeto de financiación.

Se ha opuesto al recurso formulado de contrario la representación de la CAM, expresando: los Convenios suscritos con los Ayuntamientos que tuviesen implantadas BESCAM, establece la Ley 3/2008 DT3 ª que mediante Orden de la Consejería competente y previo análisis de las necesidades se adaptarán los medios personales y materiales de los Convenios suscritos, siendo adaptados por la Orden 1438/2013 y Orden 1646/2013 de medios materiales de los municipios integrados en el programa de seguridad de la CAM. En cuanto a los medios personales determinación para el primer semestre del año 2013, se trata de de la cobertura según la ratio del municipio y censos oficiales y datos del INE. En cuanto a los medios materiales para 2013 se alude a la dotación necesaria y cuantía máxima a percibir conforme criterios generales que presiden la actuación económica de la CAM, basada en la austeridad y consecución de la estabilidad presupuestaria con objeto de preservar servicios públicos esenciales, según LPG para dicha anualidad, que han sido aplicados en la misma forma para todos los municipios madrileños integrados en el programa BESCAM, que debe acompasarse a la política de contención de gasto, situándose en la misma línea de años anteriores, según la DA3ª de la Ley 4/92 . Se dice que la parte recurrente nunca anteriormente ha impugnado órdenes anteriores, 2009,2010, 2011 y 2012, cuyas dotaciones, al igual que la presente no alcanzaron la dotación máxima del convenio y que las recurridas por otros municipios han sido desestimadas por este TSJ y por el TS, sin que se haya acreditado que la disminución haya afectado en modo alguno a la correcta prestación del objetivo del programa de actuación. Solicita la desestimación de la demanda.

TERCERO.- Con carácter previo al análisis del fondo de la controversia debe decirse que esta Sala y Sección se viene pronunciando con anterioridad para supuestos idénticos, sino iguales citando, en relación a otros Ayuntamiento de la CAM, si bien en relación a Ordenes de años anteriores de contenido similar al ahora recurrido. Se cita entre otros: PO 403/2010; PO 245/2010; PO 676/2010. Se dijo entonces y se reitera ahora:

" Disposición Adicional Tercera de la Ley CAM 4/92 , de Coordinación de Policías Locales, introducida por la Ley CAM 3/08, de 29 de diciembre, en laque se dice: '1. La Comunidad de Madrid determinará anualmente las dotaciones correspondientes a cada Ayuntamiento atendiendo a las necesidades del municipio (...) 2. Mediante Orden de la Consejería competente en materia de interior se determinará anualmente la dotación de dichos medios, previo análisis de las necesidades de cada municipio...'. Previsión normativa a la que, necesariamente, tenía que supeditarse lo pactado en el Convenio, tal, como por otra parte -y no podía ser de otra forma- se recogía expresamente en la transcrita Cláusula Duodécima, y, añadíamos que ' además -y esto no podemos olvidarnos- nuestro país está atravesando una gravísima situación económica que necesariamente ha de repercutir en la distribución de los limitadísimos fondos públicos, lo que obliga a una racionalización de los mismos (racionalización, que por otra parte, debe siempre presidir la gestión del gasto público) y a una conciliación y priorización de ese gasto en la atención de los múltiples servicios públicos, lo que se ha de traducir en un esfuerzo, de todos y muy singularmente de todas las Administraciones Públicas, de optimización de esos limitados recursos para una austera prestación de aquéllos, sin que, por tanto, pueda apreciarse vulneración del principio de confianza legítima, pues la realidad socioeconómica es cambiante y todos los agentes -como todos los ciudadanos- han de adaptarse a la realidad de cada momento, y, desde luego, la actual ha de conducir indefectiblemente a la revisión de muchos compromisos asumidos en momentos con una situación diametralmente distinta', y, concluíamos, que no existía revisión de clase alguna, sino mera aplicación de la previsión de la Cláusula duodécima del Convenio en relación con la Disposición Adicional Tercera de la Ley CAM 4/92 , de Coordinación de Policías Locales. (...)

Desde una estricta perspectiva jurídica, que es la que aquí nos interesa, la Orden de 13 de julio de 2010 es mera aplicación de la referida Adicional Séptima de la Ley CAM 4/10, de 29 de junio, que modifica la Ley CAM de Presupuestos para 2010, del siguiente tenor literal: '1. Las subvenciones a las corporaciones locales que incluyan la financiación de gastos de personal de las Brigadas Especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid (BESCAM) serán objeto de minoración del 5 por ciento en términos equivalentes a la reducción de las retribuciones que resulte de lo establecido en el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.2. Las subvenciones a las corporaciones locales que incluyan la financiación de gastos de su personal serán objeto de minoración del 5 por ciento en términos equivalentes a la reducción de las retribuciones que resulte de lo establecido en el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.3. Las Consejerías, Organismos y Entidades afectados por lo dispuesto en los apartados anteriores, en el ámbito de sus competencias, adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento'">

CUARTO.- En lo que respecta a la Orden 1438/2013para el primer semestre de 2013 de la dotación de medios personales de las Brigadas especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid, que ha sido subsumida en la Orden 2566/2013para todo el año 2013, debe señalarse que esta última no consta impugnada por la parte recurrente, por lo que 'prima facie', la impugnación ha quedado vacía de contenido y no puede ser objeto de análisis alguno. No obstante lo anterior, debe ponerse de manifiesto que por esta Sala y Sección ha recaído Sentencia en el PO 1258/2013 , desestimatoria de pretensiónen relación a la misma orden impugnada y la Orden 2566/2013, para municipio de la CAM, en pretensión idéntica a la ahora formulada.

QUINTO.- En relación a la impugnación la Orden 1646/2013,deben tenerse en cuenta los siguientes datos que se consideran relevantes:

Mediante Acuerdo de 14/2/2005se suscribió Convenio de Colaboración entre las partes contendientes, siendo el objeto del mismo la determinación de las condiciones para el establecimiento y puesta en funcionamiento del Proyecto de Seguridad Ciudadana de la CAM, en Mejorada del Campo, estableciéndose en el clausulado las cuestiones relativas al personal integrante en el proyecto; los efectivos; las dotaciones iniciales de efectivos (...) y en cuanto a la dotación de medios materiales se dice que (...) contará con los vehículos precisos para el ejercicio de funciones encomendadas a los mismos, (...) siendo financiados por la CAM (...) y en cuanto al sistema de financiación se dice que se financiará con los créditos consignados en su presupuesto de gastosy de conformidad con la normativa que regula su régimen de gestión económico-financiera (...). El convenio se realiza conforme la legislación vigente en la fecha de la firma, Las partes se comprometen a adecuar el contenido el convenio a las reformas legales que se introduzcan en el futuro.

En la Memoria Técnica de la Orden que nos ocupa de dotación de Medios Materiales de las BESCAM para el año 2013, dotación de fase 2ª, en la que establecen unos efectivos de 3 automóviles y 2 motocicletas, se hace referencia a la Ley autonómica 3/2008, que en su artículo 19 , añadió una nueva DA3ª a la Ley 4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad de Madrid , con el siguiente tenor: Las Brigadas Especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid.

Primero. Determinación y dotación de los medios materiales y personales de las Brigadas Especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid.

1- La Comunidad de Madrid determinará anualmente las dotaciones correspondientes a cada Ayuntamiento atendiendo a las necesidades del municipio.

2. Mediante Orden de la Consejería competente en materia de interior se determinará anualmente la dotación de dichos medios, previo análisis de las necesidades de cada municipio.

Segundo. Sistema de financiación.

La parte de financiación que la Comunidad de Madrid aporta para la dotación de medios personales y materiales de las Brigadas Especiales de Seguridad se realizará con cargo a los créditos consignados en sus presupuestos y, en su caso, con el límite señalado en la Ley de Presupuestos. De conformidad con esta DA 3 ª se determina para el actual ejercicio la dotación de medios materiales de las distintas bases operativas.

SEXTO.- Entrando a conocer de las alegaciones esgrimidas en la demanda que consisten básicamente en que no se atisba una sola actuación llevada a cabo por la CAM con el fin de poder determinar cuáles son las necesidades concretas y particulares de cada uno de los municipios afectados que impidiera considerar que las órdenes objeto de impugnación como arbitrarias, aleatorias y carentes del más mínimo rigor técnico, financiero y jurídico, por lo que resultan contrarias a derecho y que el convenio suscrito folio 9 del expediente no figura reducción de efectivos objeto de financiación.

Teniendo en cuenta las anteriores premisas, se colige de lo expuesto, que la dotación de medios materiales prevista para el año 2013, debe venir ajustada al Presupuesto de gastos de la CAM, establecido en la Disposición Adicional primera de la Ley 4/2012 , de 4 de julio, de Modificación de la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2012, y de medidas urgentes de racionalización del gasto público e impulso y agilización de la actividad económica, BOCM de fecha 9/7/2012, - en la que se fija una minoración de las subvenciones a las Corporaciones Locales que incluyen financiación de gastos de personal de las BESCAM del 3,3 por 100, expresando que las Consejerías, organismos y entidades afectados por lo dispuesto en los apartados anteriores, en el ámbito de sus competencias, adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento-. La Ley 5/2013 de Presupuestos Generales de la CAM hace referencia a la política de seguridad que se asienta en el proyecto BESCAM (Brigadas Especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid), cuyo principal objetivo es contribuir a la mejora de la seguridad del ciudadano madrileño. Se dice en la norma aludida que"este proyecto ha sido implantado en 111 Ayuntamientos mediante la suscripción de Convenios de Colaboración, de forma que la Comunidad de Madrid coadyuva a la financiación de las retribuciones y seguridad social de los policías locales adscritos a las Brigadas, el suministro de vehículos, combustible y el servicio de comunicaciones'">

Como consecuencia de lo anterior, en atención a lo que se establece en el Convenio suscrito por las partes en el año 2005, de acuerdo con los objetivos del mismo debe analizarse el 'thema decidendi' de la cuestión litigiosa. No puede desconocerse que la cláusula 7ª del convenio tantas veces citado, hace mención expresa - a la dotación presupuestaria y a la gestión económica financiera durante su vigencia - , sin que por tanto pueda inferirse del articulado del mismo una dotación -'fija/anual' - de medios materiales, sino que, de conformidad con las posibilidades establecidas en las Leyes de Presupuestos de las CAM, habrán de cohonestarse y adecuarse desde el punto de vista del gasto posible, las dotaciones materiales para cada ejercicio presupuestario, de todos los municipios que conforman el ámbito territorial de la CAM. Igualmente debe tenerse en cuenta la cláusula 13ª del convenio suscritos inter partes, que refleja expresamente que"el convenio se realiza conforme la legislación vigente en la fecha de la firma, las partes se comprometen a adecuar el contenido el convenio a las reformas legales que se introduzcan en el futuro"".

De todo lo expuesto se infiere que es la Ley de Presupuestos anual de la CAM, la que debería configurar el número de efectivos materiales y así acontece en la Ley 4/2012 de modificación presupuestaria de la CAM para el año 2012, y de Presupuestos para el año 2013, de lo que se colige que dicha normativa puede fijar, con carácter general, el límite máximo con el que podrá dotarse de financiación a las BESCAM, que posteriormente se plasmará, de forma individualizada, en la correspondiente orden anual.

Entiende esta Sala y Sección que esta fijación normativa, de la que trae causa la orden impugnada, que consagra una minoración de los efectivos materiales para el año 2013, en la precitada norma presupuestaria, y las que puedan tener lugar en ejercicios futuros, previstas en las Leyes Presupuestarias de la CAM, no constituyen vulneración o incumplimiento del Convenio suscrito 'inter partes, sin resultar arbitrarios ni aleatorios; más bien al contrario, la memoria que sirve de soporte técnico a la Orden impugnada, desglosa de forma detallada la minoración de efectivos haciendo referencia expresa a la normativa aplicable, en la forma en que se ha expresado en anterior fundamento jurídico. De lo anterior se infiere que los motivos alegados en la demanda rectora de autos no pueden tener favorable acogida y, por ende, la pretensión debe ser desestimada.

SEPTIMO.-Reiterar que esta Sala y Sección ha resuelto pretensiones idénticas a la que ahora nos ocupa, si bien referidas a anualidades anteriores. En este sentido debe ponerse de manifiesto la existencia de pronunciamientos del Tribunal Supremo. Así la Sentencia nº 1113/2010 de 17/12/2010, confirmada por el Tribunal Supremo expresa en el FJ Segundo:

" Ley 3/2008, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, en cuya disposición adicional tercera , dedicada a la BESCAM establece que la CAM determinará anualmente las dotaciones correspondientes a cada Ayuntamiento atendiendo a las necesidades del municipio y mediante Orden de la Consejería competente en materia de interior se fijará anualmente la dotación de dichos medios y con cargo a los créditos consignados en los correspondientes presupuestos, respetando los límites de la Ley de Presupuestos. Resulta de todo lo expuesto que el Convenio suscrito entre las dos Administraciones, que como tal está siempre sujeto a la regulación jurídica vigente en cada momento, sólo prevé cantidades máximas a satisfacer por la CAM para gastos materiales, disponiendo expresamente que en todo caso quedará supeditada su determinación a la consignación del crédito correspondiente en el Presupuesto de la Comunidad. Sujeción que es recogida expresamente en la cláusula decimosegunda de aquél, que lleva el título de 'Incidencia de posibles reformas legales', que es del siguiente tenor: 'El- Convenio se realiza conforme a la legislación vigente en la fecha de su firma. Las partes se comprometen a adecuar el contenido del Convenio a las reformas legales que se introduzcan en el futuro'.

OCTAVO.-A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998 , procede la imposición de costas a la parte recurrente, al desestimarse la pretensión, en vigor la Ley 37/2011 en la fecha de formulación del recurso.

Vistos los precedentes artículos y demás de general aplicación, en atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución.

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el presente Recurso Contencioso Administrativo, Procedimiento Ordinario número 666/2014, interpuesto por el Ayuntamiento de Mejorada del Campo, representado por la Procuradora Dª Nuria Lasa Gómez asistido del Letrado D Saturio Hernández de Marco, contra la Orden 1438/2013 de 31 de Mayo del Consejero de Presidencia, justicia y portavoz del Gobierno por la que se determina para el primer semestre del año 2013 la dotación de medios personales de las Brigadas Especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid y contra la Orden 1646/2013 de 20 de junio del Consejero de Presidencia, Justicia y Portavoz del Gobierno por la que se determina para el año 2013 la dotación de medios materiales de las Brigadas Especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid. Declaramos la conformidad de la resolución impugnada y por tanto, se confirma, con todas las consecuencias legales inherentes a dicho pronunciamiento. Procede la imposición de costas a la parte recurrente al haberse desestimado la pretensión, en vigor la Ley 37/2011

Frente a esta Sentencia podrá formularse recurso de casación, de conformidad con lo que establece la Ley 37/2011 de 10 de Octubre. Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente, hallándose en audiencia pública, de lo que yo, el Secretario, doy fe.