Sentencia Administrativo Nº 438/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1645/2014 de 25 de Febrero de 2016

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 438/2016

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

RECURSO DE APELACIÓN N.º 1645/14

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES.

PRESIDENTE:

Dª. MARIA ROSARIO CARDENAL GOMEZ

MAGISTRADOS:

D. SANTIAGO CRUZ GOMEZ

D. CARLOS GARCIA DE LA ROSA

Sección Funcional 3ª

En la Ciudad de Málaga, a veintiséis de febrero de dos mil dieciséis.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, el recurso de apelación registrado con el número de rollo 1645/14, interpuesto en nombre de SUBDELEGACIÓN DEL GOBIERNO en Málaga, representada y asistida por el Sr. Abogado del Estado, contra el auto 174/14, de 9 de mayo, dictado por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 3 de Málaga en el seno de la pieza de medidas cautelares num. 35/14, del procedmeinto abreviado 547/13, habiendo comparecido como apelado Antonio representado por la procuradora de los Tribunales Dª. Carmen María Jerez Belmonte, se procede a dictar la presente resolución.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. CARLOS GARCIA DE LA ROSA, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo reseñado en el encabezamiento dictó auto num. 174/14, de 9 de mayo, en cuya parte dispositiva acordó haber lugar a la adopción de la medida cautelar de suspensión de la efectividad de la resolución impugnada de fecha 4 de septiembre de 2013 que desestima el recurso de reposición planteado frente a la resolución del Subdelegado del Gobierno de fecha 4 de junio de 2013, por la que se denegaba la solicitud de autorización de residencia de larga duración, en su particular relativo a la advertencia de la obligatoriedad de salida del país en el plazo de 15 días, y concesión de un régimen provisional de residencia y trabajo en nuestro país.

SEGUNDO .-Por medio de escrito de fecha 26 de mayo de 2014 se interpuso recurso de apelación contra dicho auto, formulándose los motivos de impugnación frente al mismo y solicitando su revocación y la adopción de la medida cautelar interesada.

TERCERO .-Luego que se tuvo por presentado el recurso se acordó su traslado a la apelada, que se opusieron al recurso y solicitaron la confirmación de la resolución apelada.

CUARTO .-En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones de los artículos 80.3 y 85 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

Fundamentos

PRIMERO .-La resolución recurrida acuerda haber lugar a la adopción de la medida cautelar de suspensión de la resolución impugnada de fecha 4 de septiembre de 2013 que desestima el recurso de reposición planteado frente a la resolución del Subdelegado del Gobierno de fecha 4 de junio de 2013, por la que se denegaba la autorización de residencia de larga duración, por la constancia de antecedentes penales.

El recurso de apelación se funda en la consideración del exceso en el que se en contraría incursa la resolución apelada por cuanto admite una medida cautelar de contenido positivo, adelantando los efectos del pronunciamiento definitivo de fondo del asunto, incurriendo en injerencia respecto de las competencias administrativas.

La apelada se opone a la estimación del recurso, y solicita la confirmación de la resolución recurrida en base a sus propios fundamentos.

SEGUNDO .-En cuanto a la presencia de los requisitos que para la adopción de una medida cautelar en el seno del procedimiento contencioso administrativo exige el artículo 130 de LJCA y sus concordantes, Tal y como se ha expuesto por el Tribunal Supremo en Sentencias de fechas 14 de octubre de 2005 , o en la de 13 de mayo del mismo año , la vigente regulación de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo de la Ley 29/1998, de 13 de julio (Capítulo II del Título VI) se integra, como se ha expresado, por un sistema general (artículos 129 a 134 ) y dos supuestos especiales ( artículos 135 y 136 ), caracterizándose el sistema general por las siguientes notas:

1ª. Constituye un sistema de amplio ámbito, por cuanto resulta de aplicación al procedimiento ordinario, al abreviado ( artículo 78 LJCA ), así como al de protección de los derechos fundamentales ( artículos 114 y siguientes LJCA ); y las medidas pueden adoptarse tanto respecto de actos administrativos como de disposiciones generales, si bien respecto de estas sólo es posible la clásica medida de suspensión y cuenta con algunas especialidades procesales ( arts. 129.2 y 134.2 LJCA ).

2ª. Se fundamenta en un presupuesto claro y evidente: la existencia del periculum in mora. En el artículo 130.1, inciso segundo, se señala que 'la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso'.

3ª. Como contrapeso o parámetro de contención del anterior criterio, el nuevo sistema exige, al mismo tiempo, una detallada valoración o ponderación del interés general o de tercero. En concreto, en el artículo 130.2 se señala que, no obstante la concurrencia del perículum in mora, 'la medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero'.

4ª. Desde una perspectiva procedimental la nueva ley apuesta decididamente por la motivación de la medida cautelar, consecuencia de la previa ponderación de los intereses en conflicto; así, en el artículo 130.1.1º exige para su adopción la 'previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto'; expresión que reitera en el artículo 130.2 'in fine', al exigir también una ponderación 'en forma circunstanciada' de los citados intereses generales o de tercero.

5ª. Con la nueva regulación concluye el monopolio legal de la medida cautelar de suspensión, pasándose a un sistema de 'númerus apertus', de medidas innominadas, entre las que sin duda se encuentran las de carácter positivo. El artículo 129.1 se remite a 'cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia'.

6ª. Se establece con precisión el ámbito temporal de las medidas: La solicitud podrá llevarse a cabo 'en cualquier estado del proceso' (129.1, con la excepción del núm. 2 para las disposiciones generales), extendiéndose, en cuanto a su duración, 'hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en que se hayan acordado, o hasta que este finalice por cualquiera de las causas previstas en esta Ley' (132.1 ), contemplándose, no obstante, su modificación por cambio de circunstancias (132.1 y 2).

7ª. Por último, y en correspondencia con la apertura de las medidas cautelares, la nueva Ley lleva a cabo una ampliación de las contra cautelas, permitiéndose, sin límite alguno, que puedan acordarse 'las medidas que sean adecuadas' para evitar o paliar 'los perjuicios de cualquier naturaleza' que pudieran derivarse de la medida cautelar que se adopte (133.1); añadiéndose además que la misma 'podrá constituirse en cualquiera de las formas admitidas en derecho' (133.3).

Como viene anticipado el elemento sustancial sobre el que descansa la tutela cautelar en la regulación contenida en los artículo 129 y concordantes de LJCA es la existencia de un riesgo cierto de perdida de la finalidad legitima del recurso, que puede entenderse concurre para el caso de que la ejecución del acto administrativo impugnado apareje para el recurrente un perjuicio de imposible o muy difícil reparación, solo para este supuesto puede entenderse vencido el principio general de ejecutividad de los actos administrativos que consagran los artículos 57 y 93 de la LRJAP y PAC.

Aquí se interesó la suspensión de la de la resolución impugnada de fecha 4 de septiembre de 2013 que desestima el recurso de reposición planteado frente a la resolución del Subdelegado del Gobierno de fecha 4 de junio, por la que se denegaba la solicitud de autorización de residencia de larga duración, medida cautelar concedida de modo que se deja en suspenso la advertencia de la obligatoriedad de salida del país en el plazo de 15 días, y se consagra el status quo anterior a la denegación impugnada, mediante el reconocimiento de un régimen de provisorio de residencia y trabajo.

Pártase del que el planteamiento de la apelante se encuentra superado por la concepción del proceso cautelar que mana de la consagración constitucional del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que se extiende a la tutela cautelar, y que se deja sentir en la regulación de las medidas cautelares contenida en los arts. 129 y ss de LJCA , de manera que se configura un sistema cautelar definido por el carácter innominado de las medidas a adoptar, y un objetivo franco cual es el de evitar la pérdida de finalidad legítima del recurso, lo que posibilita la adopción de cualesquiera medidas, incluidas aquellas de carácter positivo que obedezcan a este fin, superando la concepción estrecha que se amparaba en los arts 122 y ss de la anterior ley jurisdiccional de 1956 , y que contemplaba como cautela por antonomasia la medida negativa de suspensión del acto combatido, normativa en la que se fundamenta la jurisprudencia invocada por la apelante.

Tras la reforma operada por la Ley 13/1998 reguladora de la jurisdicción Contencioso Administrativa, se consagran dos regímenes diferenciados de tutela cautelar, el que podríamos denominar general que descansa en la apreciación de un peligro en la mora procesal que en términos del artículo 130 LJCA pueda hacer perder al recurso su finalidad legítima para el caso de ejecución del acto administrativo impugnado, y un régimen especial, privilegiado si se quiere, que regula el artículo 136 de LJCA en los casos en los que el recurso se dirige frente a la inactividad de la administración o frente a actividad constitutiva de vía de hecho, en estos casos lo relevante es enfatizar la naturaleza del objeto de la impugnación, su inclusión en la casuística descrita en los arts. 29 y 30 de LJCA , de modo que cuando se evidencia que no estamos ante ninguno de estos supuestos procede la denegación de la cautela solicitada. En síntesis, el régimen general de tutela cautelar hace especial hincapié en la verificación del requisito del periculum in mora, mientras que el régimen especial parece otorgar prioridad a una indiciaria acreditación de la irregular actuación administrativa, esto es, exige la concurrencia del requisito del fumus boni iuriscomo premisa para la adopción de la medida cautelar.

TERCERO.-Siguiendo estos postulados, que son los que resultan de la actualmente vigente regulación de las medidas cautelares y de la más reciente jurisprudencia que la interpreta, lo que aquí interesa para acceder a la cautela interesada por aplicación del régimen general antes expuesto es la verificación de tres requisitos relacionados a su vez con la exigencia más amplia del riesgo de mora procesal, a saber, 1) la producción de un perjuicio al recurrente consecuencia de la ejecución del acto administrativo impugnado. 2) Que este perjuicio sea irreparable o de muy difícil reparación, única situación en la que se compromete la virtualidad del recurso. 3) Que la suspensión del acto administrativo no produzca perturbación grave a los intereses generales o de terceros.

Por lo que afecta a nuestro caso, se interesa quede ineficaz el contenido de las resoluciones impugnadas que acuerda la denegación de la autorización de residencia permanente de la recurrente, para ello se pretende la adopción de una medida cautelar de contenido positivo por la que dejando sin efecto el apercibimiento de abandono del país, quede el extranjero en una situación de permanencia provisional hasta la resolución del recurso.

Tiene declarado el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 13 Mar. 1999 (recurso de casación 6337/95 , fundamento jurídico segundo), 28 Abr. 1999 (recurso de casación 6741/95 , fundamento jurídico cuarto B), 4 Dic. 1999 (recurso de casación 7018/96, fundamento jurídico tercero ) y 13 Nov. 2000 (recurso de casación 10009/97 , fundamento jurídico segundo), que la antigua y tradicional doctrina jurisprudencial acerca de la no suspensión de los actos negativos ha sido superada, estando permitida la adopción de medidas cautelares positivas, con arreglo a lo dispuesto por los artículos 24.1 de la Constitución y 1428 de la Ley de Enjuiciamiento civil , supletoria de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, tendentes a preservar la ejecución de lo resuelto en la sentencia que ponga fin al pleito, y ahora expresamente sancionadas tales medidas en el artículo 129.1 de la Ley 29/1998, de 13 Jul ., reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Ahora bien sólo en supuestos muy excepcionales y que muestren un especial arraigo familiar/personal cabrá reconocer el derecho a lograr la concesión de una medida consistente en la suspensión de la orden de salida de España, y consecuente consagración de un régimen provisional de permanencia hasta la resolución del recurso contencioso-administrativo.

Ese especial arraigo familiar/personal requiere, en la mayor parte de los casos, la tenencia de hijos menores de edad que dependan económicamente, de forma absoluta/mayoritaria, del progenitor que haya solicitado la medida cautelar.

Ahora bien su adopción en términos generales no es posible de manera automática e indiscriminada, con lo que de admitirse su adopción lo sería en 'casos particulares o especiales', o mediante un análisis reforzado en función de los concretos interese en juego, en relación a los requisitos que toda medida cautelar exige por referencia a los arts. 129) y ss. de la LJCA .

Por ello, la adopción de esa medida cautelar positiva debe ser objeto de una interpretación restrictiva y excepcionalmente suficientemente ponderada en casos de cognición limitada como el que nos ocupa; y debe ponerse en relación con el propio carácter instrumental y accesorio de las medidas cautelares, y con todos y cada uno de los presupuestos necesarios para la ponderada adopción de las mismas: periculum in mora, sobre todo; que la medida de suspensión no suponga una afectación o perturbación grave de los intereses generales o de tercero, valorando, en su caso, fumus bonis iuris.

Resta por decir que una clásica doctrina jurisprudencial de la que son exponentes las SSTS de 8 de Noviembre del 2007 (Recurso: 6428/2003 ) y de 8 de Noviembre del 2007 ( Recurso: 8074/2002 ), concluye que en los supuestos de expulsión de extranjeros, o de órdenes de salida obligatoria consecuentes a una denegación de un permiso de residencia, no cabe acordar la suspensión al resultar prevalente el interés general encarnado en la regulación de los flujos migratorios que prevalece sobre el particular de permanecer en España. So pena de convertir la suspensión en una medida automática, la jurisprudencia la limita a los supuestos de arraigo familiar, económico o social.

Y valorando todo lo expuesto en el caso de autos, sólo es procedente otorgar una medida cautelar positiva de suspensión de un acto denegatorio de la solicitud de la autorización de residencia temporal y trabajo -como medida de efecto positivo-, cuando ha quedado acreditado que la no adopción de la misma conlleve la pérdida de la finalidad del recurso, y perjuicios irreparables. Conclusión que alcanza el Juez a quo al adoptar la medida cautelar en parte, y que no ha sido atacada en esta apelación, por lo que debe ser confirmada en cuanto a la valoración de las circunstancias personales de la recurrente y debe extenderse a la concesión de una situación de provisorio mantenimiento del status quoanterior a la denegación de la solicitud de segunda renovación de autorización de residencia temporal, estaus que mantendrá hasta la resolución definitiva del recurso contecioso-administrativo, so riesgo de comprometer la virtualidad de la cautela concedida abocando a la recurrente a una insostenible situación de alegalidad e imposibilidad de subvenir a sus propias necesidades entre tanto figure suspendida la orden de salida del territorio nacional, tal y como acertadamente concluye el órgano a quo al autorizar de manera provisoria la residencia y trabajo del recurrente hasta la finalización del proceso.

CUARTO .-Conforme al artículo 139.2 Ley 29/1998 , la desestimación del recurso de apelación interpuesto determina la imposición de las costas de esta instancia a cargo de la apelante, hasta el límite de 200 euros, por aplicación de la facultad reconocida en el art. 139.3 de LJCA .

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo

Fallo

Desestimar el recurso de apelación interpuesto por la SUBDELEGACION DEL GOBIERNO EN MALAGA, contra el auto de fecha 9 de mayo de 2014 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de Málaga , que se confirma en sus propios términos, con expresa imposición de las costas causadas en esta instancia a cargo de la apelante, hasta el límite de 200 euros.

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión al rollo de apelación.

Remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de procedencia para su notificación y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .-Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-