Sentencia Administrativo Nº 4396/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 2471/2011 de 17 de Diciembre de 2014

Encabezamiento

R. 2471/2011

SENTENCIA NÚM. 4396/2014

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Ilmos. Sres.:

Presidente:

D. LUIS MANGLANO SADA

Magistrados:

D. RAFAEL PEREZ NIETO

Dª.LAURA ALABAU MARTÍ

En la Ciudad de Valencia, a 17 de diciembre de dos mil catorce.

Vistos por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo nº 2471/2011, a instancia del Consorcio de Compensación de Seguros, representado por la Procuradora Dª. Eugenia Merelo Fos y asistido por la Letrada Dª. Laura Torres Díaz-Regañón; siendo demandados el Tribunal Económico Administrativo Regional ,representado y asistido por la Abogacía del Estado, y la Consellería de Economía y Hacienda, representada y asistida por la Abogada de la Generalitat Valenciana.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que realizó mediante escrito en que solicitó se dictase sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- Las representaciones de las partes demandadas contestaron a la demanda, mediante escritos en los que solicitaron se dictara sentencia por la que se confirmara la resolución recurrida.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que practicaran el trámite de conclusiones y, realizado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación y fallo para el día 16 de diciembre de dos mil catorce, teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS: Los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. LUIS MANGLANO SADA.

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone recurso contencioso-administrativo por el Consorcio de Compensación de Seguros contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de la Comunidad Valenciana de fecha 28-6-2011, por la que se desestima la reclamación nº 46/6661/09 interpuesta contra la liquidación nº 46/2008/TZJ/10849/2 practicada por la Consellería de Economía y Hacienda, en concepto de Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados, por un importe de 35,54 euros, correspondiente a una anotación preventiva de embargo de inmueble decretada por un Juzgado de Primera Instancia.

SEGUNDO.-La controversia entre las partes es idéntica a la resuelta por esta Sala en las sentencias nº 2100 y 2001, ambas de 3-6-2014 (recursos 2473/2011 y 2474/2011 ), y en la sentencia 3993, de 4-11-2014 (Recurso 2470/2011 ), centrándose el debate en la aplicabilidad o no al Consorcio de Compensación de Seguros de la exención subjetiva contenida en el art. 45.1. A) del RD-Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre , Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, que dispone:

' Los beneficios fiscales aplicables en cada caso a las tres modalidades de gravamen a que se refiere el artículo 1 de la presente Ley serán los siguientes:

I.

A) Estarán exentos del impuesto:

a) El Estado y las Administraciones públicas territoriales e institucionales y sus establecimientos de beneficencia, cultura, Seguridad Social, docentes o de fines científicos.

Esta exención será igualmente aplicable a aquellas entidades cuyo régimen fiscal haya sido equiparado por una Ley al del Estado o al de las Administraciones públicas citadas'.

La entidad Consorcio de Compensación de Seguros fue constituida por el artículo cuarto de la Ley 21/1990, de 19 de diciembre , para adaptar el Derecho español a la Directiva 88/357/CEE, sobre libertad de servicios en seguros distintos al de vida, y de actualización de la legislación de seguros privados:

' Se aprueba el Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros. Dicho Estatuto será el siguiente:

Art. 1, Naturaleza jurídica del Consorcio de Compensación de Seguros:

1. El Consorcio de Compensación de Seguros se constituye como Entidad de Derecho Público con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, dotado de patrimonio distinto al del Estado, que ajustará su actividad al Ordenamiento Jurídico Privado.

2. El Consorcio de Compensación de Seguros está adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda.

Art. 2, Régimen jurídico

1. El Consorcio de Compensación de Seguros se regirá por las disposiciones contenidas en el presente Estatuto Legal y, en lo que no se oponga al mismo, por las que expresamente la Ley General Presupuestaria dedica a las Sociedades Estatales reguladas en su artículo 6.º. 1,b ).

2. Quedará sometido, en el ejercicio de su actividad aseguradora y, en defecto de reglas especiales contenidas en la presente Ley, a lo dispuesto en la Ley de Ordenación del Seguro Privado y en la Ley de Contrato de Seguro.

3. En ningún caso le serán de aplicación la Ley de Entidades Estatales Autónomas ni la Ley de Contratos del Estado (...)'.

Actualmente el Consorcio de Compensación de Seguros se regula por el Real Decreto Legislativo 7/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros. Ya en la Exposición de Motivos de dicho Real Decreto Legislativo 7/2004 se señala:

'(...) Junto a las reformas anteriormente citadas, han de considerarse otras normas que han modificado el marco jurídico en el que se desenvuelve el Consorcio de Compensación de Seguros . En este sentido, ha de aludirse a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado por la que se actualizó la normativa dedicada a la tradicionalmente denominada «Administración institucional del Estado», optándose por una denominación genérica, «organismos públicos», que agrupa a todas las entidades de derecho público dependientes o vinculadas a la Administración General del Estado y distinguiendo dos modelos básicos: organismos autónomos y entidades públicas empresariales. De modo que este nuevo marco jurídico ha de tener reflejo en el estatuto legal del Consorcio, en el que se recoge, de acuerdo con aquel, su encuadramiento en la categoría de entidad pública empresarial (...)' .

El artículo 1º del citado Texto Refundido dispone la naturaleza jurídica del Consorcio de Compensación de Seguros:

' 1. El Consorcio de Compensación de Seguros (en adelante, el Consorcio) se constituye como una entidad pública empresarial de las previstas en el art. 43.1.b) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, dotada de patrimonio distinto al del Estado, que ajustará su actividad al ordenamiento jurídico privado.

2. El Consorcio está adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda'.

Su régimen jurídico se regula en el art. 2º que dispone:

' 1. El Consorcio se regirá por las disposiciones contenidas en este estatuto legal y, en lo que no se oponga a él, por las que expresamente la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, dedica en el capítulo III de su título III a las entidades públicas empresariales, así como las demás previstas para tales entidades en la legislación vigente.

2. Quedará sometido, en el ejercicio de su actividad aseguradora y, en defecto de reglas especiales contenidas en este estatuto legal, a lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el RD-Leg. 6/2004, de 29 de octubre y en la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de contrato de seguro.

3. La contratación del Consorcio se rige por el derecho privado, salvo lo previsto para las entidades de derecho público en el art. 2 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio'.

A su vez, el artículo 3º alude a los fines del Consorcio:

' 1. El Consorcio, como organismo inspirado en el principio de compensación, tiene como fin cubrir los riesgos en los seguros que se determinan en este estatuto legal, con la amplitud que en él se fija o pueda hacerse en disposiciones específicas con rango de ley.

Para el adecuado cumplimiento de los fines citados, el Consorcio podrá celebrar pactos de coaseguro, así como ceder o retroceder en reaseguro parte de los riesgos asumidos a entidades aseguradoras españolas o extranjeras que están autorizadas para realizar operaciones de esta naturaleza. Asimismo, podrá aceptar en reaseguro en el seguro de riesgos nucleares y en el seguro agrario combinado en los términos previstos en este estatuto legal.

2. Fuera de los supuestos a que se refiere el apartado 1, el Consorcio podrá asumir la cobertura concertando pactos de coaseguro o aceptando en reaseguro en aquellos supuestos en que concurran razones de interés público que lo aconsejen, atendiendo la situación y circunstancias del mercado asegurador.

3. Son funciones públicas del Consorcio las concernientes a la exigibilidad de los recargos a favor del Consorcio, las que le atribuye la legislación reguladora del seguro de crédito a la exportación por cuenta del Estado y las que le confiere el art. 16.

4. Corresponderá al Consorcio llevar a cabo la liquidación de las entidades aseguradoras que le sea encomendada en los supuestos previstos en este estatuto legal y en la legislación sobre ordenación y supervisión de los seguros privados, así como el ejercicio de las funciones que en el seno de los procedimientos concursales a que puedan verse sometidas las mismas entidades se le atribuyen en dichas normas'.

Y la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado dispone en su art. 41 :

' Son Organismos públicos los creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado, para la realización de cualquiera de las actividades previstas en el apartado 3 del art. 2, cuyas características justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional'.

El art. 42 regula su personalidad jurídica y potestades:

' 1. Los Organismos públicos tiene personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión, en los términos de esta Ley.

2. Dentro de su esfera de competencia, les corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos que prevean sus estatutos, salvo la potestad expropiatoria.

Los estatutos podrán atribuir a los Organismos públicos la potestad de ordenar aspectos secundarios del funcionamiento del servicio encomendado, en el marco y con el alcance establecido por las disposiciones que fijen el régimen jurídico básico de dicho servicio'.

Y el art. 43 estable la clasificación y adscripción de los Organismos públicos:

' 1. Los Organismos públicos se clasifican en:

a) Organismos autónomos.

b) Entidades públicas empresariales.

c) Agencias Estatales, que se regirán por su normativa específica y, supletoriamente, por esta Ley.

2. Los Organismos autónomos dependen de un Ministerio, al que corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad, a través del órgano al que esté adscrito el Organismo.

3. Las entidades públicas empresariales dependen de un Ministerio o un Organismo autónomo, correspondiendo las funciones aludidas en el apartado anterior al órgano de adscripción del Ministerio u organismo. Excepcionalmente, podrán existir entidades públicas empresariales cuyos estatutos les asignen la función de dirigir o coordinar a otros entes de la misma o distinta naturaleza

4. Las Agencias Estatales se adscriben al Ministerio que ejerza la iniciativa en su creación. Las funciones de dirección estratégica, evaluación y control de resultados y de la actividad de las Agencias Estatales, se articularán a través del Contrato de gestión previsto en la normativa reguladora de éstas'.

Entidades públicas empresariales que se regulan en los arts. 53 a 60 de la citada Ley 6/1997 . Así, el artículo 53 dispone:

' 1. Las entidades públicas empresariales son Organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.

2. Las entidades públicas empresariales se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en esta Ley, en sus estatutos y en la legislación presupuestaria'.

Como se dice en las sentencias de esta Sala anteriormente citadas, ' ...en este punto debemos aludir a la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 15-12-2006 (recurso de casación en interés de la ley núm. 35/2005) que, analizando la aplicabilidad de la exención del artículo 45.1.A).a ) del TRLITPAJD a las Comunidades de Regantes, efectúa una interpretación del concepto 'Administración Institucional' contenido en dicho precepto. Señala dicha sentencia:

(...) No se discute en este caso la concurrencia de los requisitos formales a que se refiere de la Ley Jurisdiccional, para la admisión del recurso en interés de ley. Asimismo hay que estimar la concurrencia del requisito de grave daño para el interés general, ante la posibilidad de repetición en el futuro de sentencias iguales, que pueden minorar los ingresos de las Administraciones Públicas.

Esto sentado, se plantea en el recurso el problema de si están subjetivamente exentas las Comunidades de Regantes en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

La solución dependerá de la interpretación que se mantenga respecto al concepto Administración institucional empleado por el art. 45.1 .A a) del Texto Refundido del Impuesto , que establece la exención , dentro del Título IV sobre disposiciones comunes, afectando el beneficio a las tres modalidades de gravamen a que se refiere el art. 1 , por lo que la referencia sólo al gravamen de Actos Jurídicos Documentados que hace la recurrente es intrascendente.

Tradicionalmente la doctrina española utilizó de forma mayoritaria la rúbrica Administración institucional como contrapunto a la Administración de base territorial, considerando que la Administración territorial es aquélla que persigue una serie de fines genéricos que se identifican con los intereses generales de la comunidad que se asienta en un determinado territorio, dirigiendo su actuación a todas las personas que mantienen algún vínculo con el territorio que delimita su ámbito territorial. Por el contrario, la Administración institucional comprende a un conjunto de entes sin base territorial de las que se sirven los entes públicos territoriales para cumplir concretas funciones públicas en régimen de descentralización funcional.

Con arreglo a esta clasificación, la Administración institucional estaría integrada por entes de base fundacional (Administración institucional en sentido estricto) y entes de base corporativa, y la conclusión a la que se llegaría es que el actual art. 45.1.A.a) se refiere a todas las Administraciones Públicas y, concretamente, al referirse a la Administración Institucional comprendería no sólo la Administración Institucional propiamente dicha sino también la Administración Corporativa y, por tanto, a las Comunidades de Regantes, dada su naturaleza jurídica pública.

En efecto la Ley de Aguas de 1985 despejó las dudas sobre la naturaleza jurídica pública de las Comunidades de Usuarios y su dependencia de la Administración, al establecer que tienen el carácter de Corporaciones de Derecho Público, adscritas al Organismo de Cuenca, con lo que participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas, como puso de relieve el Tribunal Constitucional, SSTC 76/1983 y 227/1988 , dado que su finalidad es la gestión autónoma de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos colectivos de las mismas, en régimen de participación por los interesados.

Sin embargo, no cabe desconocer que con base a lo que estableció el art. 35 del Código Civil que distinguió entre corporaciones (universitas personarum) e instituciones (universitas bonorum), otro sector de la doctrina estableció una clasificación tripartita, Administración territorial, institucional y corporativa, reservando el término Administración Pública Institucional exclusivamente a los entes públicos de base fundacional, lo que tuvo incidencia en la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958, cuyo art. 1 se refería a los organismos autónomos, a los servicios administrativos sin personalidad jurídica distinta de la del Estado y a las empresas nacionales. Los organismos autónomos se definían en el art. 2 como entidades de Derecho Público creadas por la Ley, con personalidad jurídica y patrimonio propios, independiente de los del Estado.

En la actualidad, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, tras declarar la extensión de su regulación al marco del régimen jurídico común a todas las Administraciones Públicas, así como a la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y los Organismos Públicos vinculados o dependientes de ella, define a estos últimos como 'Entidades de Derecho Público que desarrollan actividades derivadas de la propia Administración General del Estado, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta (art. 1), clasificándolos en:

a) Organismos autónomos, que se rigen por el Derecho Administrativo y a quienes se les encomienda, en régimen de descentralización funcional, y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos.

b) Entidades públicas empresariales, a las que se les encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación, rigiéndose por el Derecho Privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los efectos específicamente regulados en la Ley, en sus Estatutos y en la legislación presupuestaria.

En esta concepción quedaría fuera de la Administración Institucional la Administración Corporativa.

(...) A la hora de interpretar el precepto controvertido lo primero que se advierte es que ni el Texto Refundido del Impuesto, ni ninguna otra norma tributaria define qué debe entenderse por Administración Institucional a los efectos de la aplicación de esta exención subjetiva.

En cambio, si acudimos a los antecedentes legislativos nos encontramos que el legislador en el Reglamento del Impuesto de Derechos Reales y sobre Transmisiones de Bienes, aprobado por Decreto de 15 de Enero de 1959, que desarrollaba la Ley de 21 de Marzo de 1958, en su art. 6.B.2 sólo contemplaba, junto al Estado y Entes Locales, al regular las exenciones, a 'los Organismos Autónomos a que se refieren los artículos 1 núm. 2, ap. A ) y 2 de la Ley de 26 de Diciembre de 1958 , sobre régimen jurídico de las Entidades estatales autónomas.'

En una línea similar, pero más amplia para abarcar a los Organismos Autónomos de las Entidades Locales, el Texto Refundido de la Ley y Tarifas de los Impuestos Generales sobre las Sucesiones y sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados de 6 de Abril de 1967, en su art. 65.1.b ), estableció la exención de 'los Organismos Autónomos de la Administración del Estado que tengan personalidad jurídica independiente del mismo a los que se refiere la Ley de 26 de Diciembre de 1958 y el Instituto Nacional de Previsión', disponiéndose además en el apartado que 'si para la realización del servicio de competencia local la Entidad (Local) los hubiera dotado de personalidad jurídica propia, la exención se reconocerá por el Ministerio de Hacienda, previo informe del de la Gobernación.'

Con estos antecedentes se llega a la Ley 32/1980, de 21 de junio, luego Texto Refundido de 30 de Diciembre de 1980, en donde por primera vez alude a la Administración Institucional, al disponer el art. 37.I ( art. 48.I del Texto Refundido) que gozarán de exención subjetiva:

'a) El Estado y las Administraciones Públicas Territoriales e Institucionales y sus establecimientos de beneficencia, cultura, seguridad social, docentes o de fines científicos', precepto que pasa al vigente Texto Refundido de 1993, aunque ahora se agrega que 'Esta exención será igualmente aplicable a aquellas entidades cuyo régimen fiscal haya sido equiparado por una Ley al del Estado o al de las Administraciones Públicas citadas'.

Conviene recordar que en el trámite parlamentario de la Ley de 1980 se pretendió introducir otras exenciones sin éxito. Así, las enmiendas reflejadas en el Informe de la Ponencia nos revelan que se intentó declarar subjetivamente exentos del pago del impuesto, entre otros, a los Colegios Profesionales, Cámaras Oficiales, y Universidades, Escuelas y Colegios Universitarios.

(...) Con estos antecedentes se hace difícil sostener una interpretación amplia del concepto de Administración Institucional, máxime cuando de acuerdo con el art. 23 de la LGT de 1963 ( art. 14 de la nueva Ley de 18 de Diciembre de 2003 ) las normas sobre exenciones no pueden interpretarse de modo extensivo.

Esto sentado, procede concluir que las Comunidades de Regantes no pueden ser calificadas como Administración Pública Institucional, al formar parte de la llamada Administración Corporativa, por lo que no les alcanza la exención subjetiva controvertida.

Además, una interpretación restringida, que reserve la exención subjetiva a los entes públicos de base fundacional, parece dotar de sentido a la mención que se hace más adelante en el art. 45 .I.A.a), en virtud de lo cual se otorga exención a 'sus establecimientos de beneficencia, cultura, seguridad social, docentes o de fines científicos.'

Por otra parte ha de reconocerse que la Ley no ha equiparado el régimen fiscal de las Comunidades de usuarios al del Estado, no obstante el carácter de Corporaciones de Derecho Públicos que les reconocía el art. 74 de la Ley de Aguas de 1985 ( art. 82 del RD-Leg. 1/2001, de 20 de Julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas), no contemplando tampoco una exención objetiva en este Impuesto, dada la finalidad que cumplen.

Es cierto que esta solución no parece resultar acorde con la no sujeción que reconoce, respecto del IVA, su ley reguladora en el art. 7.11 , al declarar no sujetos al mismo 'las operaciones realizadas por las Comunidades de Regantes para la ordenación y aprovechamientos de las aguas', pero el art. 45.1.A) del vigente Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados es tajante al referirse sólo a las Administraciones Públicas Institucionales.

El voto particular alude a la Norma Foral de Alava 11/2003, de 31 de Marzo, del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, que tras reproducir el art. 45.1 .A.a), cuestionado, dispone que gozarán de exención subjetiva las Comunidades de Regantes en determinados casos, pero esta exención subjetiva parcial no se prevé en la norma estatal'.

En términos análogos, aplicando la anterior doctrina en relación con un Colegio Profesional, se pronuncia la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 6-10-2008 (rec. cas. para la unificación de doctrina núm. 8/2004 ).

Consecuentemente, a la vista de la normativa y jurisprudencia precitadas, debemos reiterar que el citado art. 45.I.A).a) del TRLITPAJD declara la exención de carácter subjetivo del Estado y de las Administraciones Públicas Territoriales e Institucionales y sus establecimientos de beneficencia, cultura, Seguridad Social, docentes o de fines científicos, extendiendo la aplicación de la exención a aquellas entidades cuyo régimen fiscal haya sido equiparado por una Ley al del Estado o al de las Administraciones públicas citadas.

Por su parte, según su normativa reguladora, el Consorcio de Compensación de Seguros es conceptuado como una Entidad Pública Empresarial de las previstas en el art. 43.1.b) de la Ley 6/1997 . Esto es, se conceptúa como un Organismo Público a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. En concreto, según la normativa antes reseñada, al Consorcio de Compensación de Seguros se le encomiendan las funciones enumeradas en el art. 3º del RD-Leg. 7/2004, de 29 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros.

Así caracterizada AENA, parece que debe quedar fuera de duda que forma parte de la Administración Institucional del Estado, por lo que quedando referida la exención contenida en el art. 45.I.A).a) del Texto refundido del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados , de forma amplia, a los organismos que formen parte de la Administración Institucional del Estado, entre los que sin duda se incluyen las Entidades Públicas Empresariales, ningún inconveniente debe existir para encuadrar en el ámbito de esa norma de exención a AENA en cuanto Entidad Pública Empresarial y, por ello, integrada en la Administración Institucional del Estado. Por lo que, formando parte de la Administración Institucional del Estado, siendo éste el único requisito exigido por el citado art. 45.I.A).a) para la exención (pues se trata de una exención meramente subjetiva), debemos concluir que dicha exención es aplicable a AENA.

Cabe citar finalmente que en estos términos se ha pronunciado la Sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Madrid de fecha 17-2-2011 (recurso 591/2008 ), que en sus fundamentos de Derecho quinto y sexto señala:

'(...) Igualmente, la jurisprudencia se ha inclinado por reconocer la exención subjetiva de que se trata a los entres que forman parte de las Administraciones Territorial e Institucional, aunque con carácter restrictivo, denegando la exención a aquellas entidades gestoras de servicios públicos que adoptan formas extra-administrativas y que operan, exclusivamente, bajo la cobertura del derecho privado, como es el caso que nos ocupa.

Así cabe citar las SSTS de 20-5-2010 , 6-10-2008 , 31-10-2007 , 15-12-2006 o la de 6-5-2006 , citada o transcrita parcialmente por las partes y por el TEAR.

La primera de las sentencias citadas declara que, el propio el Tribunal Supremo, 'en sentencia de 15-12-2006 (sostuvo que) tradicionalmente la doctrina española utilizó de forma mayoritaria la rúbrica Administración institucional como contrapunto a la Administración de base territorial, considerando que la Administración territorial es aquélla que persigue una serie de fines genéricos que se identifican con los intereses generales de la comunidad que se asienta en un determinado territorio, dirigiendo su actuación a todas las personas que mantienen algún vínculo con el territorio que delimita su ámbito territorial. Por el contrario, la Administración institucional comprende a un conjunto de entes sin base territorial de las que se sirven los entes públicos territoriales para cumplir concretas funciones públicas en régimen de descentralización funcional.

Con arreglo a esta clasificación, la Administración institucional estaría integrada por entes de base fundacional (Administración institucional en sentido estricto) y entes de base corporativa, y la conclusión a la que se llegaría es que el actual art. 45.1.A .a) se refiere a todas las Administraciones Públicas y, concretamente, al referirse a la Administración Institucional comprendería no sólo la Administración Institucional propiamente dicha sino también la Administración Corporativa y, por tanto, a las Comunidades de Regantes, dada su naturaleza jurídica pública...

Sin embargo, no cabe desconocer que con base a lo que estableció el art. 35 del Código Civil , que distinguió entre corporaciones (universitas personarum) e instituciones (universitas bonorum), otro sector de la doctrina estableció una clasificación tripartita, Administración territorial, institucional y corporativa, reservando el término Administración Pública Institucional exclusivamente a los entes públicos de base fundacional, lo que tuvo incidencia en la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958, cuyo art. 1 se refería a los organismos autónomos, a los servicios administrativos sin personalidad jurídica distinta de la del Estado y a las empresas nacionales. Los organismos autónomos se definían en el art. 2 como entidades de Derecho Público creadas por la Ley , con personalidad jurídica y patrimonio propios, independiente de los del Estado.

En la actualidad, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, tras declarar la extensión de su regulación al marco del régimen jurídico común a todas las Administraciones Públicas, así como a la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y los Organismos Públicos vinculados o dependientes de ella, define a estos últimos como 'Entidades de Derecho Público que desarrollan actividades derivadas de la propia Administración General del Estado, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta (art. 1), clasificándolos en:

a) Organismos autónomos, que se rigen por el Derecho Administrativo y a quienes se les encomienda, en régimen de descentralización funcional, y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos.

b) Entidades públicas empresariales, a las que se les encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación, rigiéndose por el Derecho Privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los efectos específicamente regulados en la Ley, en sus Estatutos y en la legislación presupuestaria'.

Dentro de estas se encuentra inequívocamente el Consorcio por así decidirlo su Estatuto regulador.

Conviene señalar sobre el particular que el art. 2 del Estatuto dispone que 'el Consorcio se regirá por las disposiciones contenidas en este estatuto legal y, en lo que no se oponga a él, por las que expresamente la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , dedica en el capítulo III de su título III a las entidades públicas empresariales, así como las demás previstas para tales entidades en la legislación vigente.

Por otro lado es cierto que, según el art. 2.3 de su Estatuto 'la contratación del Consorcio se rige por el derecho privado', pero dejando a 'salvo lo previsto para las entidades de derecho público en el art. 2 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

(...) Así pues, se debe concluir que si bien es cierto que la Ley 6/97, de 14 de abril no ha venido a zanjar de manera definitiva las dudas que en el ordenamiento patrio viene provocando la concreción de los organismos que se deben incluir dentro de lo que se conoce como Administración Institucional, y que también lo es que a la hora de interpretar las exenciones tributarias se ha de optar por una interpretación restrictiva, no cabe, por mucha restricción interpretativa que se haga, sostener que el Consorcio no sea una de esas entidades a que se refiere la Ley 6/97.

A favor de su tesis añade el Consorcio en su demanda que se ha de dotar de sentido a la mención que se hace más adelante en el art. 45.I.A .a), en virtud del cual se otorga exención a 'sus establecimientos de beneficencia, cultura, seguridad social, docentes o de fines científicos.'... » de tal manera que quienes tengan una creación fundacional formarán parte de la Administración Institucional.

Y es eso, precisamente, lo que lleva a la Sala a inclinarse por la incardinación del Consorcio dentro de la Administración institucional. Efectivamente, el Consorcio cuenta con los recursos económicos a que se refiere el art. 23 uno de los cuales son 'las subvenciones estatales precisas para la constitución de las provisiones técnicas que se realicen por imperativo legal o reglamentario con norma de directa aplicación al Consorcio y en casos de cobertura de riesgos en que exista insuficiencia de primas, cuotas o recargos'.

Así pues, se le ha de reconocer un origen fundacional que lo sitúa dentro de la Administración institucional'.

En consecuencia, considerando que el Consorcio de Compensación de Seguros forma parte de la Administración institucional, le será aplicable la exención subjetiva pretendida por la demanda, lo que supone la estimación del recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.-En cuanto a las costas, habrán de ser impuestas a las partes codemandadas en aplicación de la excepción prevista en el inciso final del apartado primero del art. 139 de la LRJCA .

En efecto, dispone el precepto legal precitado que 'e n primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas, razonándolo debidamente, a la parte que sostuviere su acción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad. No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, se impondrán las costas a la parte cuyas pretensiones hayan sido desestimadas, cuando de otra manera se haría perder al recurso su finalidad'.

Así, el concreto supuesto, y prácticamente diríase que el único, en que debe encontrar aplicación tal excepción es aquel en que el objeto del pleito sea de escasa cuantía y haya resultado vencedor el particular recurrente. Tal afirmación deriva de los siguientes razonamientos:

En primer lugar, y como argumento de verdadero peso, tenemos la justificación dada a la enmienda cuya aprobación hizo posible la introducción en la Ley de esta salvedad al criterio general de la mala fe o temeridad que rige para la primera o única instancia, y en la cual se aludía a los supuestos de pretensiones ejercitadas por los particulares frente a la Administración que fueren de ínfima cuantía, de manera que, aún en el caso de resultar estimada, los costes de la defensa del particular resultasen superiores al derecho restaurado.

En segundo término, debe observarse que, tradicionalmente, y a diferencia de lo que acontece en los ámbitos civil y social, en la jurisdicción contencioso-administrativa ha venido siendo difícil que el Tribunal condene en costas a la parte vencida, sobre todo cuando se trata de primera o única instancia, lo que, en principio, pudiera parecer razonable, pues en un número muy elevado de los casos es difícil apreciar una actitud torticera por parte de la Administración o de los particulares digna de especial consideración. Ahora bien, lo que ya no parece razonable es que las costas del pleito sean un impedimento para acudir a los Tribunales, y, por ende, para obtener la tutela judicial efectiva garantizada por el art. 24.1 de la Constitución española . Es cierto que, en algunos casos, el componente moral que puede conllevar el reconocimiento de un derecho puede ser más determinante, a la hora de decidirse a acudir a los Juzgados o Tribunales, que el puramente económico; pero desde un punto de vista menos elevado y más realista es innegable que, en la práctica, la mayoría de los administrados suelen ponderar más el resultado crematístico del pleito que la satisfacción moral de obtener aquel reconocimiento. Pues bien, si esto suele ser lo mayormente determinante para adoptar una decisión de recurrir o no una actuación administrativa que se considera no ajustada a derecho, tendríamos que la perspectiva de contemplar lo antieconómico que pueda resultar el reconocimiento judicial de un derecho si, a pesar de ello, no nos van a reintegrar los gastos procesales en que se ha incurrido (Es decir, si no va a existir una condena en costas de la Administración demandada y condenada), se traduciría en una decisión de no accionar judicialmente; es decir, estaríamos privando al recurso de su finalidad natural, al ser más costosos los gastos que origina el recurso que la satisfacción económica que proporciona su estimación. Y esto no es otra cosa que lo que la Ley contempla como pérdida de la finalidad del recurso.

Consecuentemente, y por todo lo expuesto, procede imponer las costas del presente recurso a la parte demandada en la proporción de 2/3 para la Administración de la Generalidad Valenciana, y 1/3 para la Administración del Estado valorando que el acto liquidatorio impugnado fue dictado por la Administración de la Generalidad Valenciana.

Del mismo modo la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el art. 139.3 de la LJCA , considera prudencial cuantificar las costas del procedimiento en el importe de 1.500,00 euros en concepto de honorarios de letrado y 334,38 euros por los derechos de Procurador, a lo que habrá de añadirse, en caso de haberse devengado, la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional correspondiente ( art. 241.6ª LEC y art. 35 de la Ley 53/2002 de 30 de diciembre ).

VISTOS, los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación

Fallo

1 º)Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Consorcio de Compensación de Seguros contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de la Comunidad Valenciana de fecha 28-6-2011, por la que se desestima la reclamación nº 46/6661/09 interpuesta contra la liquidación nº 46/2008/TZJ/10849/2 practicada por la Consellería de Economía y Hacienda, resoluciones que se declaran contrarias a Derecho, y las anulamos.

2º) Se hace condena de las costas procesales a las Administraciones demandadas, en la proporción y cuantía señaladas en el FD Tercero.

Contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente designado para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que certifico como Secretaria de la misma. Valencia, en la fecha arriba indicada.