Sentencia Administrativo Nº 440/2016, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 489/2016 de 19 de Octubre de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO DE APELACIÓN Nº 489/2016

SENTENCIA NUMERO 440/2016

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA

MAGISTRADOS:

D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ

D. JOSÉ DAMIÁN IRANZO CEREZO

En la Villa de Bilbao, a diecinueve de octubre de dos mil dieciséis.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por los Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación contra la Sentencia Nº 27/2016 dictada con fecha 22/2/16 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo Número 2 Donostia - San Sebastián en los autos de Procedimiento Ordinario Nº 128/2015, en los que se impugnaba el 'Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Andoain de fecha 19/12/14 por el que se aprueban los calendarios laborales para el ejercicio 2015'.

Son parte:

-APELANTE: ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PÁIS VASCO), representada y asistida por el Abogado del Estado.

-APELADA: AYUNTAMIENTO DE ANDOAIN, sin representación procesal ni letrada personada ante esta Sala.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. JOSÉ DAMIÁN IRANZO CEREZO.

Antecedentes

PRIMERO.- Contra la Sentencia identificada en el encabezamiento se interpuso con fecha 22//3/16 por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO recurso de apelación ante esta Sala interesando la revocación de la misma y el dictado de otra en su lugar por la que se declare la disconformidad a derecho de la actividad administrativa impugnada con imposición de las costas causadas en la instancia.

SEGUNDO.-Admitido a trámite el recurso de apelación por el Juzgado, se dio traslado a la otra parte para que en el plazo de quince días formulara oposición al mismo o, en su caso, la adhesión a la apelación. En virtud de escrito presentado con fecha 22/4/16 se formula tal oposición por la representación del AYUNTAMIENTO DE ANDOAIN instándose el dictado de Sentencia por la que se desestime el recurso de apelación con imposición de costas a la apelante.

TERCERO.- Tramitada la apelación por el Juzgado, y recibidos los autos en la Sala, se designó Magistrado Ponente, y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba ni celebración de vista o conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 13/10/16, fecha en que tuvo lugar tal diligencia, quedando los autos conclusos para el dictado de la presente resolución.

CUARTO.- Se han observado las prescripciones legales en la tramitación del presente recurso de apelación.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, recurso de apelación contra la Sentencia Nº 27/2016 dictada con fecha 22/2/16 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo Número 2 Donostia - San Sebastián en los autos de Procedimiento Ordinario Nº 128/2015, y en los que se impugnaba el 'Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Andoain de fecha 19/12/14 por el que se aprueban los calendarios laborales para el ejercicio 2015'.

En disconformidad con la Sentencia que desestimaba el recurso contencioso-administrativo (sin imposición de costas), la recurrente destaca que la pretensión en la instancia ejercitada se dirigía a que fuese declarada la nulidad del calendario laboral alternativo aprobado mediante el Acuerdo recurrido y en el que figuraba como día laborable el día 12 de octubre (festivo nacional) y se incluía como festivo el día 3 de diciembre. Todo ello por comportar una interferencia en el ejercicio de competencias propias del Estado.

Advierte que el Ayuntamiento de Andoain no anuló el citado Acuerdo antes de que éste desplegase sus efectos jurídicos. Fue el día 16/10/15 -una vez consumados los correspondientes efectos- cuando adoptó tal Acuerdo de anulación.

E invoca la infracción tanto del artículo 22,1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), de aplicación supletoria al orden jurisdiccional contencioso-administrativo [ artículo 4 LEC y D.F. 1º de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA)] como del derecho a la tutela judicial efectivaex artículo 24,1 de la Constitución . Todo ello con cita de jurisprudencia constitucional y de la Sala Tercera y significando que si el acto administrativo ha desplegado sus efectos jurídicos no procede apreciar la terminación del proceso por pérdida sobrevenida de objeto.

Frente a lo anterior, por la representación del AYUNTAMIENTO DE ANDOAIN se formula oposición al recurso apoyando su posición en que en el momento del dictado de Sentencia el Acuerdo objeto de impugnación ya no existía y, consecuentemente, su anulación carecería de toda virtualidad y efectos al no poderse retrotraer las actuaciones al haber desplegado su eficacia el calendario alternativo del ejercicio 2015. Considera que es a partir del 29/9/15 (fecha del dictamen de la Comisión Informativa Municipal de Personal y Organización -adoptado por unanimidad por los grupos políticos municipales) cuando queda patente la voluntad de dejar sin efecto el Acuerdo de fecha 19/12/14. Y concluye que, en consecuencia, ha de estarse al 29/9/15 y no al 16/10/15 (fecha de adopción del Acuerdo que deja sin efecto el de 19/12/14) en cuanto a la cesación de los efectos del Acuerdo objeto de lalitis,procediendo confirmar la pérdida sobrevenida de legitimación activaad causamapreciada en la Sentencia.

SEGUNDO.- Con carácter previo al examen de la cuestión de fondo planteada en la apelación, han de traerse a colación los argumentos que como 'ratio decidendi' la Sentencia ofrece:

-La Sentencia desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la Administración General del Estado contra el 'Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Andoain de fecha 19/12/14 por el que se aprueban los calendarios laborales para el ejercicio 2015' [Fallo]. Ello sin imposición de costas al apreciar 'la pérdida sobrevenida de legitimación ad causam' y con base en el artículo 139,2 LJCA [F.D. 2º].

-Tras poner en relación la doctrina jurisprudencial tanto del Tribunal Constitucional como de la Sala Tercera a propósito de la legitimación activa ( artículo 19,1 a) LJCA ) con respecto a la terminación del proceso por satisfacción extraprocesal o carencia sobrevenida de objeto ( artículo 22 LEC ), razona que 'en contemplación de cuanto antecede malamente puede defenderse la existencia de un interés legítimo en la parte actora, pues como hemos visto, la demandada ha procedido a expulsar del ordenamiento jurídico la actividad administrativa objeto del presente recurso contencioso-administrativo, debiendo apreciarse esta falta de lesión jurídico subjetiva en el momento de la estimación de la demanda y no en el de su admisibilidad pues, de lo contrario, el interés subjetivo se convertiría en un mero instante procesal' [F.D. 1º].

TERCERO.- Expuesto cuanto antecede, ha de comenzar destacándose la inexistencia de discrepancia en cuanto a la base fáctica sobre la que la controversia opera. Así las cosas:

-Por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Andoain de fecha 19/12/14 resultan aprobados los calendarios laborales para el ejercicio 2015. A resultas de lo anterior, se ofrecía la posibilidad a la mayoría de los trabajadores de acogerse a uno de los dos calendarios laborales siguientes: a) calendario laboral en el que se se incluyen los festivos oficiales; b) calendario laboral alternativo en el que figura como laborable el día 12 de octubre y se incluye como festivo el 3 de diciembre. En los empleados que presten servicios en sábados, el 25 de julio también será laborable.

-En fecha 16/10/15 se adopta por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Andoain Acuerdo por el que se deja sin efecto el previo Acuerdo de fecha 19/12/14. Previamente a la adopción de éste, se emite en fecha 29/9/15 dictamen por parte de la Comisión Informativa Municipal de Personal y Organización favorable a dejar sin efecto el mentado Acuerdo de fecha 19/12/14.

CUARTO.- Expresada la razón para decidir de la Sentencia objeto de apelación y fijados los hechos sobre los que lalitisse vertebra, bien puede colegirse que la cuestión a resolver es de carácter estrictamente jurídico y versa sobre si concurre la falta de legitimación activaad causamapreciada por el Juzgador 'a quo' o, si por el contrario, subsistía el interés de la demandante en obtener un pronunciamiento anulatorio respecto del Acuerdo recurrido.

Como se ha expuesto, la Sentencia funda su decisión en el artículo 22 LEC que establece como forma de terminación del proceso, junto con la satisfacción extraprocesal, la carencia sobrevenida de objeto, esto es, cuando por razón de circunstancias sobrevenidas se pone de manifiesto que ha dejado de haber un interés legítimo que justifique la necesidad de obtener la tutela judicial pretendida. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida. Es decir, se produce algún hecho o circunstancia que incide de forma relevante sobre la relación jurídica cuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario, en la medida en que la tutela solicitada de los Tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida, de suerte que no se justifica la existencia del propio proceso y éste debe concluir.

En tales casos y a diferencia de lo que ocurre con la satisfacción extraprocesal de la pretensión de la parte actora, la razón de la desaparición del proceso es ajena a la voluntad de las partes y obedece a las estrictas razones de orden público que justifican la existencia misma del proceso como mecanismo de satisfacción de pretensiones sustentadas en intereses legítimos, por lo que desaparecidas éstas el proceso carece de sentido.

Así las cosas, y en orden a acoger la tesis de la apelante, resulta determinante el que el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Andoain por el que se dejaba sin efecto el de fecha 19/12/14 no se produjo sino hasta el 16/10/15, una vez desplegados los efectos que se reputaban contrarios al ordenamiento jurídico (la fijación como laborable del día 12 de octubre). Es por ello por lo que debe considerarse que subsistía el interés legítimo de la recurrenteex artículo 19,1 a) LJCA en la resolución del recurso contencioso-administrativo mediante la obtención de un pronunciamiento sobre el fondo.

A lo anterior no obsta la emisión en fecha 29/9/15 de dictamen por parte de la Comisión Informativa Municipal de Personal y Organización favorable a dejar sin efecto el Acuerdo de fecha 19/12/14 en tanto que -en contra de lo que se sostiene por la apelada- no es tal dictamen el que determina la expulsión del ordenamiento jurídico del Acuerdo por el que se fijaban los calendarios laborales para el ejercicio 2015, sino que tal circunstancia solo se produce una vez se adopta el Acuerdo de fecha 16/10/15.

Existiendo el mentado interés debe rechazarse no solo la falta de legitimación activaad causamapreciada en Sentencia sino también la a carencia sobrevenida de objeto o, menos aun, la satisfacción extraprocesal ( artículo 76 LJCA ). Procede, en consecuencia, la revocación de la Sentencia y entrar a conocer del fondo del asunto lo que implica analizar la legalidad del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Andoain de fecha 19/12/14.

A este respecto, esta Sala y Sección ya se ha pronunciado sobre cuestión idéntica a la que se plantea y lo ha hecho en el sentido de considerar que no puede la Administración demandada (en este caso, el Ayuntamiento de Andoain) regular sobre una materia (jornadas de trabajo y descanso) respecto de las cuales no tiene competencia, haciéndolo, además, en contra del régimen de festivos establecido por normas dictadas por los órganos competentes del Estado.

Señalaba la Sentencia Nº 514/2014, de 18 de noviembre (rec. 555/2014 ) que 'No hay una categoría intermedia entre la de días de trabajo y días festivos, como parece admitir la sentencia de instancia al dar por buena la opción de trabajar en festivo (12 de octubre) a los empleados de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Por supuesto que se altera el carácter de esa jornada al contemplarla como jornada, digamos mixta, opcionalmente de trabajo o descanso, pues con tal opción se adultera el día genuinamente festivo transformándolo en otra cosa. Si el día festivo por imperativo del calendario laboral que aprueba la Administración del Estado se convierte en disponible, con carácter general, esto es, para todos los empleados comprendidos en un determinado ámbito funcional, deja de ser festivo y pasa a ser otra cosa, ni prevista ni previsible. Ni conocida hasta la fecha en nuestro ordenamiento, y tan extraña a las categorías ad usum de días laborales-días festivos que seguramente nunca se llegue a conocer.

[-] Desde luego, ningún sentido tendría el calendario o relación de fiestas laborales si el disfrute de descanso en cualquiera de ellas se dejara a la libre elección de los empleados; en el presente caso, además, por decisión de órgano manifiestamente incompetente. Porque no hay sistema de organización institucional, social o económico, y no solo el de economía de mercado, que resista tamaña disponibilidad, sea en nombre de la flexibilidad horaria, de la libertad o del trabajo mismo. El acuerdo recurrido infringe manifiestamente las competencias de la Administración del Estado en materia de jornadas de trabajo y descanso, amparadas por las normas invocadas por la recurrente (véase la recientemente publicada- B.O.E. de 24-10-2014- relación de fiestas laborales para 2015.

[-] El carácter voluntario de la prestación en la fecha de referencia no obsta a la valoración de los preceptos que se acaban de citar, y es que tal opción por si sola y no porque requiera la acreditación de razones organizativas o técnicas es contraria al carácter no disponible de los días festivos fijados en dichas disposiciones y/o de conformidad con las mismas. Más aun; la Administración demandada no es competente para modificar el calendario de festivos directamente o mediante fórmulas que alteren su régimen de 'derecho necesario', y en este punto la Diputación Foral incurre en una petición de principio pues da por supuesto que la mencionada opción no tiene ninguna incidencia en el precitado régimen normativo y, consiguientemente, en las competencias estatales sobre la materia.

[-] Ya en oposición al recurso de apelación se pregunta la misma parte cuál es el órgano competente por razón de la materia que pueda dar la opción de trabajar en un día festivo, a lo que hay que responder que lo que vicia de nulidad radical el acuerdo recurrido es el haberse dictado por la Diputación Foral sobre una materia (jornadas de trabajo y descanso) respecto de las cuales no tiene competencia y no solo en contra del régimen de festivos establecido por normas dictadas por los órganos competentes del Estado ( artículo 62 a ) y b) de la Ley 30/1992 )'.

Se sigue de todo lo anterior la íntegra estimación del recurso de apelación y, en consecuencia, y revocando la Sentencia de instancia, considerar disconforme a derecho la actividad administrativa impugnada declarando la nulidad de la misma.

QUINTO.- La estimación del recurso de apelación comporta el que no proceda la imposición de costas causadas en esta alzada ( artículos 139,2 LJCA ). A su vez, la revocación de la Sentencia que tal estimación conlleva se traduce en la estimación del recurso contencioso-administrativo y, consiguientemente, la imposición de costas a la Administración demandada ( artículo 139,1 LJCA ) máxime cuando sobre lo que constituye el fondo del asunto existía ya un criterio consolidado de esta Sala y Sección.

Viendo los preceptos citados y demás de general aplicación, la Sala emite el siguiente,

Fallo

Estimamos el recurso de apelación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la Sentencia Nº 27/2016 dictada con fecha 22/2/16 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo Número 2 Donostia - San Sebastián en los autos de Procedimiento Ordinario Nº 128/2015, y acordamos la revocación de la misma.

Que, en consecuencia, estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Andoain de fecha 19/12/14 por el que se aprueban los calendarios laborales para el ejercicio 2015, procediendo decretar la nulidad del Acuerdo recurrido.

Todo ello sin imposición de las costas causadas en esta alzada y con la expresa condena de las costas causadas en la instancia al AYUNTAMIENTO DE ANDOAIN.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS ( artículo 89,1 LJCA ), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89,2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016, y previa consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander con núm. 4697 0000 01 0489 16, de un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( D.A. 15ª LOPJ ).

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se dejará testimonio completo en el ramo de Apelación Nº 489/2016, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 19 de octubre de 2016.