Sentencia Administrativo Nº 445/2014, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 231/2013 de 18 de Junio de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rollo de apelación nº 231/2013

Parte apelante: Lidia

Representante de la parte apelante: JAIME LLUCH ROCA

Parte apelada: AJUNTAMENT DE SANT HIPÒLIT DE VOLTREGÀ

Representante de la parte apelada:

S E N T E N C I A Nº 445/2014

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D. JOAQUIN BORRELL MESTRE

Dª MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

En la ciudad de Barcelona, a dieciocho de junio de dos mil catorce

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN CUARTA),constituida para la resolución de este recurso, arriba reseñado, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente Sentencia.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Don EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.-El día 24/05/2012 el Juzgado Contencioso Administrativo núm. 1 de Barcelona, en el Procedimiento Abreviado seguido con el número 603/2010, dictó Sentencia desestimatoria del recurso interpuesto contra el Decreto de 8/10/2010 que pone fin al expediente disciplinario. Sin expresa imposición de costas.

SEGUNDO.-Contra dicha Sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido por el Juzgado de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta Sección.

TERCERO.-Desarrollada la apelación, finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que tuvo lugar el 16 de junio de 2014.

CUARTO.-En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación la sentencia dictada por el Juzgado nº 1 de lo Contencioso-administrativo de Barcelona, de fecha 24 de mayo de 2012 , que desestimó el recurso interpuesto contra la resolución sancionada de la Alcaldía del Ayuntamiento de Sant Hipòlit de Voltregà de fecha 8 de octubre de 2010, por la que se imponía a la recurrente, Secretaria Interventora con habilitación de carácter nacional, cinco sanciones disciplinarias de suspensión de funciones.

En la sentencia se razona la aplicación de determinados principios constitucionales referente al Derecho Administrativo sancionador, y de modo especial, por lo que afecta al recurso de apelación, que luego se ampliará, la competencia del órgano sancionador, que no corresponde al Pleno del Ayuntamiento, sino al Alcalde, como ha ocurrido en el presente caso.

En el recurso de apelación, se destaca que la recurrente es funcionaria pública con habilitación de carácter estatal, Secretaria Interventora del Ayuntamiento y al mismo tiempo se expresa la incompetencia manifiesta del Alcalde para imponer sanciones disciplinarias a dicha funcionaria de carrera. Para ello, razona que la competencia corresponde al Pleno del Ayuntamiento en aplicación de los distintos textos legales que comenta y sentencias dictadas incluso por este mismo Tribunal donde así se reconoce la atribución de competencia objetiva al Pleno del Ayuntamiento y no al Alcalde.

En el escrito de oposición al recurso de reposición, al Ayuntamiento de Sant Hipòlit de Voltregà, solicita la confirmación de la sentencia dictada en primera instancia, defendiendo la tesis de que la competencia objetiva, en materia sancionadora y en este caso, corresponde al Alcalde del Ayuntamiento y no al Plano.

SEGUNDO.-Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que constan en el recurso de apelación, escrito de oposición al mismo, así como la sentencia impugnada, que a pesar de la brillantez de sus argumentos, no puede ser confirmada por cuanto el recurso de apelación debe ser estimado al razonar la competencia objetiva de forma distinta a la sentencia, tesis que comparte plenamente este Tribunal, por lo que ahora se explicará a continuación.

En primer lugar, conviene recordar que la competencia objetiva viene siempre determinada por ley y es, por lo tanto, de interpretación estricta, sin que deba extenderse a supuestos que, habiendo podido el Legislador, no los ha incluido en el contenido de la norma competencial, por muy relacionados que estén con la materia sancionadora.

Para determinar la competencia objetiva tendremos en cuenta lo que se dispone en el Decreto 195/2008, de 7 de octubre, por el que se regulan determinados aspectos del régimen jurídico del personal funcionario con habilitación de carácter estatal de las entidades locales de Cataluña. También la Ley estatal 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público, cuya Disposición Adicional Segunda regula, con carácter básico, determinados aspectos del régimen jurídico de los funcionarios con habilitación de carácter estatal, atribuyendo a las Comunidades Autónomas competencias en aspectos como la oferta de ocupación pública; el régimen de selección y provisión de puestos de trabajo; la creación, clasificación y supresión de puestos de trabajo, y el régimen disciplinario.

Y asimismo, también tendremos en cuenta lo que este Tribunal resolvió, en un supuesto igual que el presente, en la sentencia de 11 de febrero de 2010 , donde se dijo lo siguiente:

Los funcionarios con habilitación de carácter nacional, tienen un régimen jurídico distinto de los demás, incluso en materia sancionadora que queda reservada al Pleno y no al Alcalde. En otras hipótesis de menor entidad la competencia corresponda al Alcalde de la Entidad Local, mas no en casos como en los analizados, ya que ello podría suponer una intromisión en aspectos que transcienden a la competencia municipal, pues no hay que olvidar que los funcionarios de habilitación nacional, aun integrados orgánicamente de forma plena en la entidad local, en determinados aspectos, en cuanto a las condiciones de ejercicio del cargo, como son los de la habilitación para el su desempeño, y también la separación del mismo, se encuentran cohonestados con ejercicio de competencias estatales, que fiscalizan y condicionan el ejercicio de las funciones que corresponden a las entidades locales en esta materia, de forma tal que en estos casos se ha llegado en ocasiones a hablar de que existía una disociación entre la relación orgánica y la relación de servicios, lo que se enuncia como expresivo del concepto que se quiere desarrollar, pues parece difícil en la actualidad que pueda conceptualmente aplicarse esta distinción de ambas relaciones con distintas administraciones.

En todo caso tales competencias estatales, en aspectos que transcienden a las municipales, se pueden ver condicionadas con la iniciación de expedientes asociados a la suspensión cautelar de funciones, por incidir en las condiciones de habilitación o privación o suspensión de la misma que solo corresponde a la Administración del Estado.

El artículo 21.1. h) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local , atribuye al Alcalde la competencia para:

h) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido del personal laboral, dando cuenta al Pleno, en estos dos últimos casos, en la primera sesión que celebre. Esta atribución se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en los arts. 99.1 y 3 de esta ley .

Esta competencia aparece confirmada posteriormente por el artículo 53. i) del Decreto Legislativo 2/2003 , cunado le reconoce competencia para:

Ejercer la dirección superior de todo el personal de la corporación y acordar su nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la corporación y el despido del personal laboral, dando cuenta al pleno en estos dos últimos supuestos en la primera sesión que aquél convoque. Esta atribución se entiende sin perjuicio de lo que disponen los apartados 1 y 3 del art. 99 de la Ley reguladora de las bases del régimen local .

Pero el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, dispone en su artículo 151 (nueva redacción por art.59 de Ley 53/2002 de 30 diciembre 2002 Letra a) redactada por art. 59 uno Ley 53/2002 de 30 diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social el 1/2/2002 ) la competencia del Pleno de la Corporación Local, en los siguientes términos:

Son órganos competentes para la imposición de sanciones por faltas graves o muy graves al resolver el expediente disciplinario:

a) El Ministro de Administraciones Públicas, cuando se trate de imponer sanciones que supongan la destitución del cargo o la separación del servicio de funcionarios con habilitación de carácter nacional. También lo será para imponer la sanción de suspensión de funciones a los funcionarios con habilitación de carácter nacional cuando la falta se hubiera cometido en Corporación distinta de la que se encuentren actualmente prestando servicios.

b) El Pleno de la Corporación, cuando se trate de sanciones a funcionarios con habilitación de carácter nacional no comprendidas en el párrafo anterior o de la separación del servicio de otros funcionarios cuyo nombramiento esté atribuido a la Corporación.

Y asimismo, en el artículo 54 del Decreto 214/1990 de la Generalitat de Catalunya , se atribuye al Pleno la competencia para:

k) Acordar la separación del servicio de los funcionarios de las entidades, cuando no se trate de funcionarios con habilitación de carácter nacional.

i) Imponer sanciones a los funcionarios con habilitación de carácter nacional que no comporten destitución del cargo o la separación definitiva del servicio.

Por lo tanto, la separación entre los funcionarios con habilitación de carácter general y el resto de los funcionarios es clara en las normas anteriormente transcritas y otras de concordancia. Al tratarse de una funcionaria con habilitación de carácter general, la sanción debió haber sido impuesta por el Pleno de la Corporación y no por el Alcalde, sin que pueda entenderse subsanado tal defecto competencial, por el hecho de haber dado cuenta posteriormente al Pleno.

Con posterioridad a dicha sentencia, se ha dictado por el Tribunal Supremo la de fecha 18 de marzo de 2013 (6002/2011 ), donde con motivo de un recurso de casación interpuesto contra una sentencia, también dictada por esta misma Sección y Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Catalunya, a propósito de artículo 24.5 del Decreto 195/2008, de 7 de octubre , que fue declarado nulo de pleno Derecho por contradecir lo dispuesto en el artículo 45 del Real Decreto 1174/1987 , y donde la competencia sancionadora se atribuía al Conseller de Governació i Administracions Públques, se dijo lo siguiente:

La demanda sostenía que es contrario al artículo 45 del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre , por el que se regula el Régimen jurídico de los Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, cuyo tenor literal es el que sigue:

'24.5. El personal funcionari amb habilitació de caràcter estatal al qual li es d'aplicació aquest Decret d'acord amb l'article 1.2 no podrà ser destituït dels llocs reservats a les entitats locals i que ocupi en virtut de concurs de mèrits, ni tampoc podrà ser separat del servei, si no és per resolució del conseller o de la consellera de Governació i Administracions Públiques, adoptada en virtut d'un expedient disciplinari incoat i tramitat d'acord amb les disposicions legals aplicables'.

La demanda sostenía que es contrario al artículo 45 del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre , por el que se regula el Régimen jurídico de los Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, cuyo tenor literal es el que sigue:

Artículo 45.

De acuerdo con lo establecido en los artículos 141.1 y 151, a), del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, los funcionarios con habilitación de carácter nacional gozarán del derecho a la inamovilidad en la residencia y no podrán ser destituidos de los puestos a ellos reservados en las Entidades locales y que desempeñaran en virtud de concurso de méritos, ni separados del servicio, sino por resolución del Ministro de Administraciones Públicas, adoptada en virtud de expediente disciplinario incoado y tramitado conforme a las disposiciones legales aplicables'.

El examen de los motivos de casación sobre los que nos vamos a pronunciar conjuntamente, dado que los tres plantean la misma cuestión, si bien cada uno lo hace desde un distinto ángulo, corrobora que, en efecto, el artículo 24.5 no se compadece con las normas estatales que debía respetar.

Para llegar a esa conclusión hemos de tener presente, además de cuanto disponen los preceptos ya reproducidos, lo que establecen, de un lado, el apartado 6 de la disposición adicional segunda del Estatuto Básico del Empleado Público, invocado ahora expresamente por la Generalidad de Cataluña, y, de otro, el artículo 151 a) del Real Decreto Legislativo 781/1986 , al que se remite el artículo 45 del Real Decreto 1174/1987 , en el que se ha apoyado la sentencia de Barcelona para anular el artículo 24.5 del Decreto recurrido.

Pues bien, el primero dice:

'Disposición Adicional Segunda. Funcionarios con habilitación de carácter estatal.

6. El régimen disciplinario aplicable a los funcionarios con habilitación de carácter estatal se regulará por lo dispuesto por cada Comunidad Autónoma, correspondiendo al Ministerio de Administraciones Públicas la resolución de los expedientes disciplinarios en los que el funcionario se encuentre destinado en una Comunidad distinta a aquélla en la que se le incoó el expediente' (s.n.).

Y el artículo 151 a) del Real Decreto Legislativo 781/1986 EDL1986/10119 prescribe:

'Artículo 151

Son órganos competentes para la imposición de sanciones por faltas graves o muy graves al resolver el expediente disciplinario:

a) El Ministro de Administraciones Públicas, cuando se trate de imponer sanciones que supongan la destitución del cargo o la separación del servicio de funcionarios con habilitación de carácter nacional. También lo será para imponer la sanción de suspensión de funciones a los funcionarios con habilitación de carácter nacional cuando la falta se hubiera cometido en Corporación distinta de la que se encuentren actualmente prestando servicios ' (s.n).

Asimismo, hemos de recordar que el Estatuto Básico del Empleado Público --disposición derogatoria única f)-- derogó expresamente el Capitulo III del Título VII del Real Decreto Legislativo 781/1986, pero mantuvo en vigor todos los demás. Y que el artículo 151 a ) se halla en el Capítulo II, por tanto no derogado, como tampoco lo está el artículo 141 al que también se refiere el artículo 45 del Real Decreto 1174/1987 y que reconoce a los funcionarios de carrera de las entidades locales el derecho al cargo y a los que tienen habilitación de carácter nacional también les reconoce el derecho a la inamovilidad en la residencia.

LLegados a este punto, es preciso llamar la atención sobre los exactos términos en que se pronuncia el apartado 6 de la citada disposición adicional segunda del Estatuto Básico del Empleado Público y compararlos con los del artículo 151 a) del Real Decreto Legislativo 781/1986 . En particular, debemos destacar que el primero reserva al Ministerio de Administraciones Públicas la resolución de los expedientes disciplinarios seguidos contra funcionarios con habilitación de carácter estatal cuando éstos se hallen destinados en una Comunidad Autónoma distinta de aquélla en la que se le incoó el expediente. Y que el segundo sienta una reserva a favor de ese Ministerio para resolver, no cualquier expediente disciplinario que se siga contra esos funcionarios, sino únicamente los que supongan la destitución del cargo o la separación del servicio por haber cometido faltas muy graves o graves y para suspenderlos cuando la hayan cometido en corporación distinta de aquella en la que se hallen destinados, al margen de donde se haya incoado el expediente.

Así, pues, cabe sostener que, para la destitución y la separación del servicio de los funcionarios con habilitación de carácter estatal, siempre es competente el Ministerio, al igual que para suspenderlo en las circunstancias señaladas por el artículo 151 a) del Real Decreto 781/1096 y que, también, lo es para la imposición de cualquier otra sanción si el expediente se hubiere incoado en Comunidad diferente a la del destino actual del funcionario. Por el contrario, conforme al Estatuto Básico del Empleado Público, no le corresponderá al Ministerio la competencia para imponer cualesquiera otras sanciones a esos funcionarios en razón de expedientes incoados en Cataluña mientras permanezcan destinados en ella, ni tampoco para suspenderlos si la falta se cometió en la misma corporación en que están destinados.

Esta solución es coherente con el carácter estatal de los funcionarios concernidos, respecto de los que el mismo Estatuto Básico atribuye al Ministerio de Administraciones Públicas la acreditación de la habilitación estatal que hayan obtenido y su inscripción en el correspondiente registro (disposición adicional segunda, 4) aunque sean las Comunidades Autónomas las competentes para su selección y nombramiento.

En definitiva, tiene razón la sentencia impugnada, el artículo 24.5 del Decreto 195/2008 no respeta lo dispuesto por el artículo 45 del Real Decreto 1174/1987 , es decir, cuanto prescribe el artículo 151 a) del Real Decreto Legislativo 781/1986 , precepto éste último que el Estatuto Básico del Empleado Público no quiso derogar expresamente como sí hizo con otros del Texto Refundido de Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local y la prescripción de dicho artículo 151 a) no es incompatible con el apartado 6 de la disposición adicional segunda de dicho Estatuto Básico.

Con ello se resuelve el problema de la debida interpretación de la Ley 7/2007, en relación con la legislación autonómica, referida siempre al régimen disciplinario de los funcionarios locales con habilitación de carácter nacional, donde siempre se ha destacado la imposibilidad de que pudieran ser sancionados por el Alcalde.

Además, el artículo 92 bis.11 de la Ley 7/1985 , tampoco atribuye al Alcalde la competencia para imponer sanciones a dichos funcionarios locales. Es el Pleno el órgano competente para ejercitar dicha potestad sancionadora, en atención a lo que se ha expresado anteriormente, de conformidad no sólo con la legislación estatal, sino también autonómica.

Por lo tanto, si el órgano sancionador carecía de competencia objetiva para sancionar a la recurrente, no es necesario entrar a resolver el fondo de la cuestión controvertida, que declaramos nula por lo expuesto con anterioridad.

En consecuencia, estimamos el recurso de apelación, revocamos en este aspecto la sentencia impugnada y anulamos las sanciones impuestas por falta de competencia objetiva del órgano sancionador, sin imposición de costas a los efectos prevenidos en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa .

Fallo

1ºEstimar el recurso de apelación, revocar la sentencia impugnada y anular las sanciones disciplinarias impuesta a la parte recurrente.

2ºNo imponer costas.

Notifíquese la presente resolución en legal forma, haciendo saber a las partes que contra la misma no cabe interponer recurso de casación ordinario, y verificado remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente / la Ilma. Sra. Magistrada Ponente estando la Sala celebrando audiencia pública el día 1 de Julio de 2.014, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma. Doy fe.