Sentencia Administrativo Nº 454/2011, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 285/2011 de 11 de Octubre de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA DE APELACIÓN NÚM. 000454/2011

ILMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. JOAQUÍN GALVE SAURAS

MAGISTRADOS,

D. IGNACIO MERINO ZALBA

D. ANTONIO RUBIO PÉREZ

En Pamplona, a once de octubre de dos mil once.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, en grado de apelación, el presente rollo de apelación núm. 285/2011interpuesto contra la Sentencia núm. 159/2011, de 9 de mayo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Núm. 1 de Pamplona en su Procedimiento Ordinario núm. 39/2010, por la que se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto frente a la Resolución del Director del Área de Hacienda Local del Ayuntamiento de Pamplona de 17 de noviembre de 2009, que desestima reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración por daños personales por caída. Siendo partes: como apelante, Dña. Celsa , representada por la Procuradora Dña. ELENA DÍAZ ÁLVAREZ DE MALDONADO y defendida por el Abogado D. AITOR AMBROSIO BONETA JIMÉNEZ ; y como apelado, el AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA, representado por el Procurador D. ÁNGEL ECHAURI OZCOIDI y dirigido por la Letrada Dña. AMAIA IRIGOYEN ROITEGUI .

Antecedentes

PRIMERO.- En fecha 9 de mayo de 2011 se dictó la Sentencia núm. 159/2011 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Núm. 1 de Pamplona , cuyo fallo contiene el tenor literal siguiente: ' Que debo desestimar como desestimo el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª ELENA DIAZ ALVAREZ DE MALDONADO, en nombre y representación de Dª. Celsa contra la actuación administrativa referenciada en el fundamento jurídico primero de la presente resolución, y debo declarar y declaro que la resolución del Director del Área de Hacienda Local del Excmo. Ayuntamiento de Pamplona, de 17 de noviembre de 2009; sin costas '.

SEGUNDO.- Por la parte actora se ejercitó recurso de apelación en el que solicitaba su estimación con revocación de la sentencia apelada y, al que se dio el trámite legalmente establecido.

TERCERO.- Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se señaló para votación y fallo el día 11 de octubre de 2011, a las 10:30 horas.

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. IGNACIO MERINO ZALBA.

Fundamentos

PRIMERO.- El principio de indemnidad o reparación integral de todos los daños y perjuicios sufridos a partir de la prueba de la existencia de dicho daño, responde originariamente a una de las tres reglas empleadas por el jurista romano Ulpiano para conformar la noción de derecho, concretamente con la de no dañar al prójimo -alterum non laedere-, y constituye asimismo el fundamento último de la denominada responsabilidad patrimonial. Lo que se pretende con dicho principio es que la reintegración económica responda a la finalidad de restablecer la situación existente en el momento del daño, o al menos paliarla en lo posible. El límite del principio de indemnidad que informa la extensión de la obligación de resarcimiento es el que impide que, con el mismo, se produzca una situación de enriquecimiento injusto.

Así pues, la responsabilidad patrimonial de la Administración pública hace referencia a la responsabilidad civil extracontractual de la Administración y se configura actualmente como un mecanismo resarcitorio por los daños causados a los particulares a consecuencia de la actuación de aquélla (funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos). A diferencia del sistema que con carácter general se diseña en los arts. 1902 y 1903 del Código Civil , la actual legislación positiva, que se contienen en los arts. 106.2 CE y 139 a 145 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , la configura como una responsabilidad objetiva.

En primer lugar, la responsabilidad patrimonial de la Administración pública es objetiva porque existe al margen de que concurra dolo o culpa o de que la actividad sea legal o ilegal. El concepto clave es el de lesión resarcible, concepto más concreto que el de mero perjuicio para exigir que éste sea antijurídico, es decir, que quien lo padece no tenga el deber jurídico de soportarlo (no se trata, pues de una antijuridicidad subjetiva porque es indiferente a estos efectos que el sujeto causante haya realizado una conducta contraria a Derecho), individualizable en una persona o grupo de personas, efectivo y evaluable económicamente ( art. 139.2 LRJAP ). La única circunstancia cuya concurrencia exonera de responsabilidad a la Administración es la fuerza mayor, de modo que no se le exime de resarcir al perjudicado cuando concurra caso fortuito.

En segundo lugar, se trata de una responsabilidad total, tanto subjetivamente (cubre los daños producidos por todos los poderes públicos: legislativo, judicial y administrativo) como objetivamente, puesto que abarca tanto el daño emergente como el lucro cesante (salvo cuando éste no puede probarse o cuando el recurrente no evite que se sumen nuevos daños a los inicialmente producidos cuando pudo haberlo hecho) que pueda producirse en cualquiera de los bienes o derechos de los particulares.

Por último, se trata de una responsabilidad que se exige directamente a la Administración pública por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio ( art. 145.1 LRJAP ), sin perjuicio de que aquélla ejercite la acción de regreso contra los autores del daño siempre que haya concurrido dolo, culpa o negligencia grave ( art. 145.2 LRJAP ).

Siguiendo este hilo discursivo, la noción de servicio público constituye uno de los conceptos fundamentales dentro del derecho administrativo, pues se ha sólido identificar, sin mucha precisión técnica, con la actividad administrativa genéricamente considerada. Sin embargo, no todo lo que hace la Administración es servicio público, por más que dicha actuación deba venirle atribuida, con o sin reserva de titularidad de la misma, que puede compartir en ocasiones con los particulares.

Tradicionalmente se habla del servicio público en sentido objetivo y de servicio público en sentido subjetivo, en función de que la actividad que se pretenda desempeñar tenga una dimensión pública por razón del interés general o público que revista. Lo definitivo para calificar esta actividad como servicio público no radica, pues, en el elemento subjetivo -pues la titularidad de la actividad suele compartirse entre la Administración y los particulares- sino en sus aspectos objetivos, pues es la propia actividad la que viene exigida por el interés público, lo que determina que con independencia del titular de la misma la actividad se sujeta a una reglamentación e intervención públicas en todo caso. O, por el contrario, en sentido subjetivo, de manera que la titularidad de la actividad aparezca atribuida a la Administración pública en exclusiva, correspondiendo a ella establecer el modo de gestión o indirecto, del servicio público, lo que determinará el modo y el grado de participación de los particulares en dicha actividad.

En un sentido amplio (pero no omnicomprensivo e integrador de la totalidad de la actuación administrativa, que, además de inexacto, carecería de utilidad práctica), se admite un concepto de servicio público tanto objetivo como subjetivo. Sin embargo, en sentido estricto, el concepto de servicio público hace referencia a actividades de carácter generalmente de contenido económico en los que el Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales intervienen para reservar la titularidad exclusiva de la actividad de la Administración, excluyendo la de los particulares, aunque no necesariamente la posibilidad de que participen en la gestión del mismo por medio de las fórmulas de gestión indirecta contempladas en nuestro ordenamiento . Este concepto estricto de servicio público en sentido subjetivo, es el que viene recogido en el art. 128.2 C.E .

Así bien el concepto de causalidad es un término jurídico con acepciones tanto en el Derecho Administrativo como en el Derecho Civil y Penal.

Para el Derecho Penal, la causalidad se constituye como una relación que debe existir entre una acción u omisión y un resultado delictivo, elaborándose distinta teorías acerca de esta relación de causalidad, tales como la Teoría de la Equivalencia o de la condición sine qua non que exige una relación plena entre causas y resultado, la Teoría de la condición más eficaz, o la denominada Teoría de la causalidad adecuada que considera como causa de un resultado aquella actividad normalmente adecuada que para producirlo, en este sentido se ha pronunciado el gran penalista Eugenio Cuello Calón.

No obstante, esta exigencia de relación entre causa y efecto , se complica, puesto que pueden ser muy numerosos los factores que pueden influir de forma causal en la producción de un determinado resultado, esta influencia puede ser tanto directa como indirecta, existiendo igualmente factores intermedios que den lugar a una pluralidad de resultados. Para la doctrina del Derecho Penal, la relación causal se ha considerado siempre como un componente de la acción y el primer elemento del delito, si bien, la más moderna doctrina que sostiene un concepto estricto de acción que considera la causalidad no como un elemento del delito sino como un elemento exigido por el tipo en aquellos delitos denominados de resultado.

Desde el punto de vista del Derecho Administrativo, la causalidad es necesaria a la hora de determinar una posible responsabilidad de la Administración siendo de vital importancia a estos efectos determinar la existencia de un nexo causal. En este sentido la doctrina mayoritaria se inclina por exigir una relación de causalidad 'directa e inmediata', de tal modo que la participación de la victima en la producción del daño o bien la participación de un tercero o incluso circunstancias del tipo caso fortuito o fuerza mayor exoneraban plenamente a la Administración de cualquier responsabilidad.

Criterio y doctrina ya recogida en múltiples sentencias de esta Sala tales como las de 14 y 27 de junio del presente año (2011) dictadas en respectivos rollos de apelación 154/11 y 76/11 .

SEGUNDO.- A tenor de este hilo discursivo, la materia que se nos plantea en el presente caso es la relativa al nexo causal entre el daño padecido y el funcionamiento del servicio público, siendo que la sentencia de instancia no aprecia tal nexo, según dice inspirándose en doctrina de esta Sala, cosa de extrañar por cuanto una cosa es la doctrina jurisprudencial y científica que sobre el nexo pueda existir in genere y arriba expuesta, y otra muy distinta la apreciación de ese nexo en el supuesto individualizado, lo que es propio al caso concreto, es decir casuístico, y cabalmente no pueden darse dos supuestos iguales, aunque sean similares, amén de las circunstancias que les rodean, las que también deben ser apreciadas circunstanciada e individualmente.

La cuestión relativa a la lesión, su alcance, informe pericial y extensión de daños ocupa un lugar subsiguiente al de la apreciación, ad casum, de la pretendida responsabilidad reclamada.

TERCERO.- Queda acreditada la caída de la entonces actora y ahora apelante en el Mercado del II Ensanche de Pamplona sobre las 14,15 h. del día 8 de marzo de 2007, dando en el suelo del mismo y especialmente con su rodilla derecha, lo que le produjo graves lesiones y secuelas, caída que se produjo como consecuencia de un resbalón al pisar uno de los múltiples desperdicios existentes en el piso de dicha plaza (comúnmente así conocida, plaza del Mercado) y concretamente con y sobre un grano de uva, en uno de los pasillos generales de dicha plaza o mercado.

También queda constatado y no se discute que la limpieza del mercado viene encomendada a la empresa COMIRUÑA S.A. propia del Ayuntamiento de Pamplona. En dicha plaza existen diversos turnos ininterrumpidos de limpieza desde su apertura al cierre tal como se recoge en la sentencia de instancia.

También es de hacer notar que a esa hora en que ocurrió el accidente, los testigos que deponen en instancia manifiestan que los pasillos, y aquél en concreto, estaban llenos de desperdicios de frutas y verduras, o, al menos 'había bastante suciedad de tales desperdicios'.

Por su parte queda acreditado que a esas horas, que son las que aquí interesan y para una extensión de 3.347 m² del total de la plaza del mercado (incluidos los puestos de venta) sólo existe una persona encargada de la limpieza. La recurrente es una persona que trabajaba en una de las dependencias del mercado propia de la mercantil Panadería Navarra, S.A. y al acabar sus labores propias y tras salir del puesto de su servicio para dirigirse a su domicilio, resbaló en uno de los pasillos generales y por consecuencia de los abundantes restos yacentes en el piso, de fruta, verdura y otros. Así, respecto a los desperdicios existentes, ambos testigos que alegaban ante S.Sª en instancia: una, la compañera de trabajo de la accidentada; el otro, el voluntario del servicio de la Cruz Roja que acudió en auxilio de la actora.

Hasta aquí y ahora, nos encontramos con un mercado municipal, con un servicio de limpieza inactivo y/o no actuante, dada la evidencia de sustancias deslizantes en los pasillos generales del mismo.

Por tanto hay un servicio público y un funcionamiento y demás anormal, lo que ya en principio cobra carta de naturaleza la doctrina antes expuesta sobre la responsabilidad patrimonial de la administración. La sentencia de instancia rompe la relación del deber resarcitorio al considerar que no existe nexo causal. En consecuencia no estudia el alcance de las lesiones y su resarcimiento.

CUARTO.- La sentencia de instancia se pronuncia en relación con el nexo causal, o bien la falta de imputabilidad a la administración del daño causado, yendo a la teoría de la extensión de la Administración como aseguradora universal de todo daño que padezcan los ciudadanos.

Sobre esto último debemos advertir que se mezclan dos cuestiones distintas ya que debe desligarse del análisis del nexo causal el principio de 'aseguradora universal', que gira en torno a la antijuricidad. Y no es posible asumir este postulado en cuanto no es discutible en absoluto y ni se niega que el pasillo general del mercado, por donde debía discurrir la actora estaba plagado de desperdicios, o al menos eran abundantes (testifical rotunda); por otra parte, prácticamente este dato no se discute.

El nexo causal, según doctrina ya pacífica debe ser preciso, exacto, concreto y directo. Tenemos los desperdicios en el suelo; ergo la falta de limpieza; ésta la tiene COMIRUÑA S.A. propia del Ayuntamiento de Pamplona; en esas horas sólo ha previsto un solo operario para todo el mercado con 3.347 m² tal y como puntualiza el mismo Ayuntamiento.

La sentencia de instancia hace hincapié en tres puntos para desplazar el nexo causal:

-el resbalón se produjo al pisarse un grano de uva.

-la lesionada era trabajadora habitual de uno de los puestos de trabajo del mercado del segundo ensanche.

-era el final de la mañana, había pasado mucha gente, muchos proveedores y han podido caer diversos desperdicios.

Pues bien, pasamos a analizar la situación conforme a datos, circunstancias y doctrina ya asentada. Así:

a) En cuanto al resbalón y la caída, no es de aceptar la tesis de la sentencia de instancia en cuanto quiere despejar los hechos en derredor de un tercero y menos aún en cuanto se dice que pisó un grano de uva. El hecho incontestable y cierto (testigos) es que el suelo general del pasillo del mercado estaba plagado de suciedades -restos de verduras y frutas- elementos que son altamente deslizantes, lo que conllevaba un dificultoso andar hasta que la afectada dio con sus huesos en el suelo por gracia de grano de uva. Y lo mismo hubiera sido de cualquier otro elemento que no debía obrar en el suelo, ya una hoja de lechuga o una penca de acelga u otro elemento propio de estos mercados.

b) Que la lesionada trabaje en un puesto del mercado, ni quita ni pone nada a la responsabilidad debatida, por cuanto la seguridad es predicable tanto para los trabajadores como los no trabajadores del lugar, y no hay motivos para hacer una discriminación por tal circunstancia, de la misma forma que la seguridad no es predicable de forma diferenciada entre sexos.

c) El hecho de que fuera el final de la mañana, tampoco añade nada a la exculpación del deber de limpieza que en todos los turnos está establecido de forma ininterrumpida, y ello por y para la seguridad de cualquier viandante que transite por ese lugar sin discriminación de su condición.

d) La abundancia de desperdicios deja al descubierto la más que negligente actuación y funcionamiento del servicio de limpieza, que para eso está, o debe y debería estarlo.

e) La extensión del mercado en sus metros cuadrados, tampoco es óbice de la responsabilidad que se imputaba y se aprecia, en razón a que, precisamente por ello: hora, desperdicios a montón y metros cuadrados, exige un mayor esmero en la limpieza para la seguridad de todo viandante, tanto cualitativa como cuantitativamente; y en tal sentido se estima, por reconocimiento paladino del imputado, que si una persona es insuficiente para tal cometido, se debe y debería proveer en mayor número, esmero y calidad en ese servicio de limpieza; con un solo empleado a tal fin, si es insuficiente se agrava la culpa, la negligencia y la responsabilidad. A la plaza del mercado se va a comprar, a trabajar y/o a las dos cosas; y no por ello se debe soportar un riesgo grave, ni siquiera potencial para la integridad de personas y bienes.

Así las cosas, convenimos en que la sentencia de instancia debe ser revocada, afirmando la estricta responsabilidad de la administración demandada en el suceso dañoso acaecido a la víctima, actora y apelante.

Por demás insistir en que la responsabilidad de esta naturaleza es objetiva y mal casa todo lo anteriormente expuesto - que fluye de forma clara, precisa y manifiesta ante la vista - para con lo que la juzgadora de instancia apunta en criterio de administración aseguradora universal de todo riesgo. No, ésto no es así en modo alguno y basta la lectura de lo antes expuesto. El acto de comprar y/o trabajar en un mercado ordinario, no puede conllevar en modo alguno la asunción de un riesgo innecesario para el ciudadano, haciendo recaer sobre él la negligencia de la administración.

QUINTO.- En cuanto a la indemnización, no cabe duda alguna. El Ayuntamiento quiere destruir el impecable informe pericial del Doctor D. Argimiro , cuya acrisolada trayectoria profesional y sus conocimientos científicos son innegables.

Se basa este perito en todo el iter documentado de la historia de la paciente, amén de que al menos atendió a la lesionada, cosa que brilla por su ausencia en la actuación pericial de la Mutua presentada por el ente municipal. Así, se pretende hacer ver a la Sala que tal perito, el Doctor Argimiro , estuvo confuso y contradictorio en las aclaraciones que solicitó el Ayuntamiento de Pamplona. Nada más lejos de todo ello. La Sala sabe ver y oír bien los disquetes de video D.V.D. grabados y que tiene a su disposición, íntegros, tal como si en prueba directa se apreciara. Y lo que se aprecia es precisamente lo contrario, la confusión de la Letrada del consistorio, cuando de forma rotunda, tajante y directa el perito se reafirma en su informe. Y más aún, y esto es importante, cuando la Letrada ante ello le pretende interrumpir o impedir que se explique y especifique, este perito no se arredra y da la explicación técnica científica de la grave lesión y secuela de la actora, la cual (hasta con lenguaje corporal se expresa el perito) no puede flexionar la pierna-rodilla lesionada, la izquierda, con un desnivel de una parte ósea de hasta medio centímetro en la rótula, lo cual, dice el perito, 'en esa zona de articulación es una barbaridad'.

Aceptamos el informe en su integridad: días de lesiones impeditivos con y sin hospitalización y secuelas (respecto de éstas, la actora manifestó que la Mutua poco o nada le habían informado al respecto a efectos de incapacidad, latente y existente y así lo depuso el Dtor. Argimiro ). Son especialmente ilustrativos en tales elementos antes expuestos los tiempos de la declaración del Dtor. Argimiro a las 11,27 h. y 11,30 h.; llegando a afirmar que podían haberse valorado las secuelas, en uno de sus apartados, por encima de los 10 puntos que él concedió.

La cantidad solicitada en tal caso, deber ser aceptada y que asciende a la cifra de 67.991,94 €.

Sin embargo no puede admitirse el criterio de aplicar los intereses del art. 141.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico y Procedimiento, en cuanto en esta vía jurisdiccional, y al no haberse observado inactividad de la administración sino simple oposición y defensa, será los ordinarios.

SEXTO.- A virtud de todo lo que antecede, se está en el caso de estimar el recurso de apelación interpuesto, revocando la sentencia de instancia. Y estimar la demanda ejercitada por la actora-apelante, con el límite de los intereses a aplicar según lo inmediatamente dicho antes.

SÉPTIMO.- En materia de costas, al ser estimada la apelación, no procede hacer una declaración especial ni ordinaria de condena ex art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

En nombre de Su Majestad El Rey, y por la autoridad que nos confiere El Pueblo Español,

Fallo

1º. Estimando el presente recurso de apelación interpuesto por Dª Celsa frente a Sentencia nº 159, de 9 de mayo de 2011 , que desestima el recurso interpuesto contra Resolución del Director del Área de Hacienda Local del Ayuntamiento de Pamplona de 17 de noviembre de 2009, que desestima reclamación de responsabilidad patrimonial (67.991,94 €), por daños personales por caída.

2º. Revocando dicha sentencia, la cual dejamos sin ningún valor ni efecto.

3º. Estimando, en parte la demanda interpuesta por la misma actora-apelante frente al acuerdo del Director del Área de Hacienda Local del Ayuntamiento de Pamplona de fecha 17 de noviembre de 2009, que desestima la reclamación por responsabilidad patrimonial por daños personales ejercitada por dicha actora (expte. NUM000 ), acuerdo que anulamos por su disconformidad al Ordenamiento jurídico.

Declarando el derecho que asiste a dicha actora a que le sea satisfecha la cantidad de 67.991,94 €, más intereses legales ordinarios, desde la fecha de la reclamación efectuada en vía administrativa hasta su total y completo pago.

4º. No cabe condena en costas.

Con testimonio de esta resolución, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución.

Contra la presente resolución no cabe recurso alguno.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.