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04/03/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 455/2021, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 278/2020 de 22 de Diciembre de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 22 de Diciembre de 2021
Tribunal: TSJ Madrid
Ponente: VIEITES PEREZ, CARLOS DAMIAN
Nº de sentencia: 455/2021
Núm. Cendoj: 28079330042021100418
Núm. Ecli: ES:TSJM:2021:15065
Núm. Roj: STSJ M 15065:2021
Encabezamiento
Sala de lo Contencioso-Administrativo
C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004
33009750
PROCURADOR D./Dña. MARIA DEL ROSARIO FERNANDEZ MOLLEDA
Sr. ABOGADO DEL ESTADO
AYUNTAMIENTO DE MORALEJA DE ENMEDIO
PROCURADOR D./Dña. JOSE CARLOS GARCIA RODRIGUEZ
Ponente: el Pte. de la Sección Cuarta Ilmo. Sr. Magistrado D. CARLOS VIEITES PÉREZ
Presidente:
Magistrados:
En la Villa de Madrid a veintidós de diciembre de dos mil veintiuno.
Visto por la Sala del margen el Procedimiento Ordinario número 278/2020 interpuesto por Dña. Sabina, Dña. Visitacion, D. Benigno, Dña. Apolonia, D. Bienvenido y D. Bruno, representados por la Procuradora Dña. María del Rosario Fernández Molleda y defendida por el Letrado D. Jaime Durán Luaces, contra la desestimación presunta por el Ministro de Fomento del recurso de alzada interpuesto el 26 de septiembre de 2019, frente a la resolución presunta desestimatoria del Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla-La Mancha de la solicitud dirigida en abril de 2019 de declaración de ocupación ilegal y abono de indemnización de la finca nº NUM000 del Plano Parcelario de aquel Proyecto, ubicada en el Polígono NUM001, Parcela NUM002 del Catastro de Moraleja de Enmedio (Madrid) afectada por el proyecto de trazado 'Autopista de Peaje Madrid- Toledo AP-41. Tramo: Enlace R-5 - P.K. 18+500 (Clave: T8-TO 9001.A)'.
Habiendo sido parte demandada el Ministerio de Fomento, representado por la Abogacía del Estado, y codemandado el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio, igualmente representado por el Procurador D. José Carlos García Rodríguez y defendido por la Letrada Dña. Beatriz Sánchez Ruiz.
Antecedentes
Siendo Ponente el Pte. De la Sección. Ilmo. Sr. Magistrado D. Carlos Vieites Pérez, que expresa el parecer de la Sala
Fundamentos
Solicitando el demandante:
- La declaración de ocupación ilegal de la finca de su propiedad.
Restituyéndosela en el mismo estado físico y edafológico en el que se encontraba al tiempo de su ocupación.
- Subsidiariamente, en caso de imposibilidad de proceder a la restitución de la finca, se condene a las demandadas al abono de la indemnización sustitutoria que se determine en sentencia o en ejecución, calculada sobre la base del justiprecio expropiatorio al tiempo de la ocupación ilegal incrementada en un 25% en concepto del daño moral, más los intereses de demora devengados desde entonces hasta su completo pago.
- Subsidiariamente, se acuerde la reanudación del expediente expropiatorio en su fase de fijación del justiprecio, teniendo por formulada hoja de aprecio al tiempo de presentación de la solicitud inicial, refiriendo la valoración a la superior entre la fecha correspondiente a 15 días después de la ocupación y la fecha de presentación de la solicitud inicial, y como 'dies a quo' del devengo de los intereses el día siguiente al de la ocupación hasta el completo pago.
La actora basa su pretensión en las consideraciones de su demanda, con cita de abundante Jurisprudencia, de la que extraemos los siguientes particulares:
'- Sobre el convenio entre el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio y la propiedad.
Ocupación ilegal de la finca.
... suscribió con el Excmo. Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio (y sólo con él) lo que el art. 247.3 de la Ley 9/2001, de 17 de Julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM), ..., llama 'el texto inicial' del convenio que obra en los autos..
En virtud de dicho texto inicial, ... cedía a la referida Entidad Local la superficie de su finca arriba indicada '... para que gestione con la Administración del Estado, Ministerio de Fomento y con Autopista Madrid-Toledo, Concesionaria Española de Autopistas, Sociedad Anónima' (en adelante, la concesionaria-beneficiaria) su ocupación, así como cualquier otra actuación que fuera necesaria para la ejecución de la 'Autopista de Peaje Madrid-Toledo AP-41. Tramo: Enlace R-5 - P.K. 18+ 500', alcanzando y suscribiendo los acuerdos que sean necesarios...'.
A cambio, el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio, después de declarar en el Expositivo II que el '... Plan General de Ordenación Urbana de Moraleja de Enmedio se está tramitando en la actualidad ante la propia Administración del Estado, Ministerio de Fomento', se obligaba a incluir y a mantener el terreno dentro del 'Plan General viarias, adscritos al área de reparto constituida por el suelo urbanizable sectorizado y elementos de las redes públicas adscritos a la misma', por lo que 'corresponderá por los terrenos ocupados el aprovechamiento urbanístico objetivo que corresponda al resto de propietarios incluidos en el ámbito de la citada área de reparto...'.
... la Administración del Estado ocupó los terrenos sobre los que se construyó dicha carretera mucho antes de que el convenio objeto del texto inicial arriba referido hubiese podido surtir efectos jurídicos, y, por tanto, sin ningún título jurídico válido que habilitase a esa ocupación material de los terrenos, incurriendo por ello en vía de hecho, ... .
... se levantó sin la participación de mi representado el 11/12-may-2005 el acta previa a la ocupación de su finca, ...
... en dicho acta previa no figura que hubiese sido elevada a acta de ocupación definitiva, ni tampoco que la concesionaria-beneficiaria haya abonado ni consignado en la Caja General de Depósitos ni los depósitos previos a la ocupación, ni las indemnizaciones por los perjuicios derivados de la rapidez de la ocupación.
- Sobre el convenio entre el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio y la Concesionaria-Beneficiaria.
... el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio, en su condición de apoderado de los propietarios de suelos afectados por dicha Autopista que suscribieron sendos convenios urbanísticos como el de mi mandante, cedía el uso de dichos suelos a la Administración expropiante-Ministerio de Fomento y a la Concesionaria-Beneficiaria, al objeto de ejecutar las obras de dicho Proyecto.
A cambio, esa Entidad Local '... da por cerrados los expedientes administrativos del procedimiento expropiatorio correspondientes a los distintos titulares que constan en el Anejo I, tras el levantamiento del acta previa a la ocupación con efectos de ocupación...'.
... su Estipulación Sexta ... atribuye consecuencias jurídicas al 'supuesto de que el planeamiento urbanístico previsto no resultara aprobado definitivamente'. Concretamente, que exonerará de toda responsabilidad a la Concesionaria firmante, tanto 'por la continuación del expediente de expropiación en su fase de justiprecio y pago al objeto de la transmisión de la propiedad a la Administración expropiante', como '... por la pérdida de efectos de los convenios urbanísticos suscritos frente a los propietarios de las fincas'
- Sobre la nulidad del PGOU de Moraleja de Enmedio.
... Por sentencia del TSJ de Madrid de 15-dic-17 (recurso 1130/2015) se declaró la nulidad de pleno derecho de dicho PGOU de Moraleja de Enmedio. Aunque fue recurrida en casación ante el TS, éste, mediante Providencia de 10-ene-19 inadmitió a trámite dicho recurso, con lo que aquella sentencia anulatoria del Plan alcanzó firmeza, publicándose dicha nulidad en el BOCM nº 41 de fecha 18-feb-19, con lo que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 72.2 de la LJCA, desde ese mismo día dicha anulación produjo efectos generales 'erga omnes' y, al tratarse de un Reglamento, también produjo efectos 'ex tunc', como si nunca se hubiese aprobado definitivamente.
... desde esta última fecha resulta ya definitivo y firme que, por una parte, los aprovechamientos urbanísticos reconocidos a mi mandante por el texto inicial del convenio urbanístico suscrito, y a los que renunció la concesionaria-beneficiaria en virtud del texto inicial de su otro convenio, nunca se materializarían, sin que, por otra parte, aquéllos hayan recibido en ningún momento ni de la Administración aquí demandada, ni de la concesionaria-beneficiaria, ni de un tercero, justiprecio ni indemnización alguna por cuenta de los bienes que les fueron privados singularmente para la construcción de la Autopista de Peaje AP-41; y sin que, por otra parte, sea ya posible que se aprueben los textos definitivos de ambos convenios conforme a un planeamiento que ya nunca podrá tener lugar, impidiendo así, igualmente, que, conforme a lo dispuesto en el art. 247.5 de la LSCM, las partes contratantes puedan firmar esos 'textos definitivos' y, por ende, que pueda siquiera entenderse que los convenios estudiados hayan podido perfeccionarse en ningún momento, a tenor del art. 247.6 de la LSCM
- Sobre la falta de efectos de los convenios suscritos. Vía de hecho.
... no consta..., que los textos no definitivos de los convenios suscritos por mi mandante y por la Concesionaria-Beneficiaria con esa Entidad Local se hubiesen sometido a información pública, con lo que presuntamente se ha omitido ese trámite esencial.
Tampoco consta que, transcurrido, en su caso, ese periodo de información pública preceptivo, dicha Entidad Local hubiese notificado a mi mandante y a la Concesionaria-Beneficiaria propuesta alguna de texto definitivo de dichos convenios para que los aceptasen, formulasen reparos o, en su caso, renunciasen, tal y como exige el art. 247.3 de la LSCM.
... a tenor del art. 247.5 de la LSCM, las firmas de los textos definitivos de los convenios urbanísticos de planeamiento se llevarán a cabo en el plazo de 15 días desde la aprobación definitiva del planeamiento que pretenda modificarse, remitiéndose dichos textos definitivos a los términos de la aprobación definitiva recaída, de tal suerte que, según dicho precepto legal, si, transcurrido dicho plazo, esas firmas no hubiesen tenido lugar, se entenderá que las personas interesadas, privadas o públicas, han renunciado a dicho convenio.
... . El día 31-jul-2007 entró en vigor la Ley madrileña 3/2007, que dio una nueva redacción al art. 245 de la LSCM y, en su virtud, declaró nulos de pleno Derecho a todos los convenios urbanísticos de planeamiento, ...
... las actas previas a la ocupación y demás actos posteriores que pudiera haber dictado esa Administración expropiante con ambas entidades en relación con el terreno de mi mandante, y que traen causa de un convenio de planeamiento no nato y, en todo caso, nulo de pleno Derecho, son igualmente nulos de pleno Derecho.
... la Administración expropiante tramitó un procedimiento expropiatorio excepcional de urgencia en relación con el terreno de mi mandante sin haber ejercido su potestad expropiatoria 'de conformidad con lo dispuesto por las leyes' ( art. 33.3 'in fine' de la Constitución), al ocupar dicho terreno prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido por las mismas, incurriendo por ello en una clara vía de hecho.
- Sobre el derecho a la indemnización procedente.
... ante la ineludible imposibilidad de 'restitución in natura' de la finca ocupada ilegalmente, nos afirmamos y ratificamos en las valoraciones emitidas en nuestras hojas de aprecio aneja a nuestro escrito de solicitud calculadas sobre la base del respectivo justiprecio expropiatorio de cada finca ocupada ilegalmente al tiempo de la ocupación ilegal incrementado en un 25% en concepto del daño moral irrogado a sus propietarias por la privación ilegal sufrida y por la imposibilidad de recuperación de sus bienes, a lo que habrá que añadir los intereses de demora al tipo de interés legal del dinero desde el día siguiente al de ocupación de los terrenos hasta el día de su completo y eficaz pago a esta parte.
- Sobre la petición subsidiaria de reanudación del procedimiento expropiatorio.
... si..., se admitiesen efectos jurídicos a los textos iniciales del convenio de planeamiento suscrito por mi mandante con el Excmo. Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio y de éste con la concesionaria-beneficiaria, deberíamos tener en cuenta lo dispuesto en la Estipulación Quinta de este segundo convenio, del cual claramente se deduce que si la Revisión del PGOU de Moraleja de Enmedio entonces en tramitación no se llegase a aprobar definitivamente, como efectivamente así ha acontecido en nuestro caso, se produciría 'la continuación del expediente de expropiación en su fase de justiprecio y pago, al objeto de la transmisión de la propiedad a la Administración expropiante...'.
- Sobre la valoración de la finca.
... el retraso en la iniciación del expediente de justiprecio es claramente imputable a la Administración expropiante, por lo que, en aplicación de la jurisprudencia arriba meritada, no puede perjudicar a la parte expropiada y, así las cosas, habrá que realizar una doble valoración de los bienes y derechos expropiados, a fecha de cuando la Ley determina que debió haberse iniciado y a fecha de cuando efectivamente se inicia
... en las expropiaciones urgentes la iniciación del expediente de justiprecio (o de la pieza separada de justiprecio, art. 26 de la LEF y 29 del REF) se produce desde el día siguiente a la ocupación (con esos intentos de adquisición amistosa) o, todo lo más, a los 15 días desde aquella ocupación material, que en nuestro caso nos remontamos, a la vista de ese acta previa a la ocupación genérica, y de que en los autos no obra acta de ocupación definitiva, desde el 29 de Septiembre de 2005 hasta el 29 de Diciembre de 2006.
En tanto que cuando materialmente se ha iniciado dicho expediente de justiprecio ha sido con nuestra solicitud obrante en autos, toda vez que la hicimos acompañar de nuestra doble hoja de aprecio en aplicación de la jurisprudencia y de los razonamientos aquí meritados.
En consecuencia, como de esas dos valoraciones fue mayor la referida a fecha 2005¬2006, postulamos como justiprecio de los bienes y derechos expropiados dicha valoración, con carácter subsidiario a la indemnización por ocupación ilegal simultáneamente calculada en dicha solicitud. ...
... si en 2005-2006 era aplicable la Ley 6/1998; si el art. 26 de esa Ley establecía como método valorativo prioritario el de comparación con valores de fincas análogas, que hemos visto que podían incluir expectativas urbanísticas; y si en aplicación de ese precepto y de los arts. 20 a 23 de la Orden ECO/805/2003 obtenemos muestras de mercado cuyo valor medio homogeneizado y actualizado asciende a 96,74 €/m2, éste debe ser el justiprecio de ese concreto bien en ese concreto momento.
- Sobre el cómputo de los intereses.
... nos encontramos ante una expropiación urgente, por lo que es de aplicación una constante jurisprudencia que establece como 'dies a quo' del cómputo de los intereses legales de demora el día siguiente al de la ocupación del bien.
... debe ser ese día siguiente a la ocupación el inicial del cómputo de esos intereses de demora porque en esa fecha no habían transcurrido 6 meses de la declaración de urgencia, que se produjo con la aprobación del Proyecto de Trazado de la Autopista, el 28-feb-2005.'
La legalidad de la ocupación de tales terrenos no deriva ni del Plan General de Ordenación del Municipio que se ha anulado ni de los Convenios de Gestión suscritos entre el Ayuntamiento y los actores que, pese a las afirmaciones interesadas de estos últimos, se perfeccionaron y siguen plenamente vigentes, sino del artículo 8 de la Ley 25/1988, de 29 de Julio, de Carreteras, donde se establece, claramente, que la aprobación de proyectos de carreteras estatales, como lo es, sin duda, la autopista Madrid-Toledo implica la declaración de utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación de los terrenos afectados por tales proyectos a los fines de su expropiación, ocupación temporal o imposición o modificación de servidumbres.
En consecuencia la ocupación que se hizo de tales terrenos, en cuanto basada en el precepto de la Ley de Carreteras que queda invocado, es plenamente legal y, por lo mismo, la pretensión de reversión de dichos terrenos que ahora pretenden los actores carece del más mínimo fundamento.
Por tanto, tan solo cabe atender la petición que plantean, con carácter subsidiario, de que se reanude el procedimiento de expropiación forzosa de los terrenos así ocupados en el curso del cual habrá de fijarse, con arreglo a ley, el justiprecio de los mismos y, una vez firme el mismo, abonarse a los actores.
El Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio se ha opuesto en parte a la pretensión ejercitada, considerando que procede reanudar el procedimiento de expropiación forzosa, extrayéndose los siguientes particulares de su contestación:
Ausencia de ocupación ilegal o vía de hecho. Pretendida nulidad de los convenios urbanísticos suscritos entre los propietarios y el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio i) por aplicación del artículo 247 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid, y del artículo 245 de la citada Ley en su redacción dada por la Ley 3/2007 de 26 de julio de medidas urgentes de modernización del Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, ii) por aplicación del artículo 1257 del Código Civil -Fundamentos de Derecho Primero a Sexto de la demanda.
En relación a la petición subsidiaria de la actora; entiende que procede estimar la petición efectuada en este punto por el interesado y acordar la continuación de la tramitación del expediente de expropiación forzosa en su fase de justiprecio, ordenando la apertura de expediente individual para la tramitación de la pieza separada de justiprecio, emplazando a los propietarios a la formulación de hoja de aprecio del bien expropiado, o considerando que ésta ya ha sido presentada pues a esos efectos se adjunta valoración económica por el solicitante, denominada 'hoja de aprecio'.
[...]
El concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).
Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.
El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC.
El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.
En definitiva, como señalamos en sentencia de 8 jun. 1993 'La "vía de hecho" o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite.'
A este respecto, puede citarse el actual artículo 97 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común:
'1. Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.
2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.'
El ejercicio de la enunciada pretensión está sujeta a una serie de requisitos de tiempo como advierte el Tribunal Supremo en su sentencia de 25 de octubre de 2012, recaída en el recurso de casación 2307/2010, que advierte:
[...]
La vía ejercitada por el recurrente es la del artículo 30 de la LRJCA que, como recoge la exposición de motivos de la citada Ley de 1998, prevé un procedimiento al objeto de que se puedan combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos o intereses legítimos de cualquier clase, convirtiéndose, por tanto, el procedimiento de la vía de hecho en un medio de obtener la cesación de una actuación administrativa material ajena a un auténtico acto administrativo y sin la fuerza legitimadora de dicho acto.
A tal efecto dispone el artículo 30 de la Ley Jurisdiccional que, en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante intimando su cesación. Si dicha reclamación no hubiera sido formulada o no fuera atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente al recurso contencioso administrativo.
Ello se completa con lo dispuesto por el artículo 46.3 de la Ley procesal:
3. Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.
Ahora bien, debe diferenciarse entre el simple ejercicio de una pretensión de cesación de una vía de hecho por ocupación de un terreno y el ejercicio de la acción para reclamar la iniciación del expediente expropiatorio por la ocupación por vía de hecho de unos terrenos sin el adecuado expediente de expropiación que, como tiene declarado nuestro Tribunal Supremo -por todas podemos citar la STS de 28 de noviembre de 1996-, no está sujeta a prescripción - la acción para reclamar la iniciación del expediente expropiatorio por razón de la ocupación por vía de hecho de los terrenos sin expediente de expropiación no está sujeta a prescripción -.
Esta sentencia remite a la de 8 de abril de 1995, que expresamente distingue entre la petición de iniciar un procedimiento expropiatorio que, como vemos, no tiene plazo de prescripción alguno, y la petición de reclamación de indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial, que tiene un plazo de prescripción de un año, expresándose de la siguiente forma:
Como hemos expuesto en el precedente fundamento jurídico, no se ejercita, en contra de lo que sigue sosteniendo el apelante, por la peticionaria en vía administrativa (después demandante y ahora apelada) una acción derivada de responsabilidad patrimonial de la Administración, cuyo plazo de prescripción se fija en un año por el artículo 122.2 de la Ley de Expropiación Forzosa, sino que lo que pidió, y se ha dirimido en primera instancia, es su derecho a que se incoe un procedimiento expropiatorio respecto de los bienes de su propiedad ocupados por la Administración Municipal demandada con el pago del consiguiente justiprecio, en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 33.3 de la vigente Constitución, 349 del Código Civil, 1 a 55 y 124 a 126 de la Ley de Expropiación Forzosa y 1, 2, 3, 10 a 55, 139 y 140 de su Reglamento, como ya se adujera con precisión en la petición dirigida al Ayuntamiento demandado y ahora apelante, por lo que, como considera la Sala de primera instancia, nos encontramos ante una auténtica vía de hecho, determinante de la nulidad radical de los actos de ocupación de los terrenos por imperativo del artículo 47.1 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo , lo que acarrea, asimismo, la nulidad de pleno derecho de los acuerdos municipales denegatorios de la incoación del expediente expropiatorio, según declaramos, entre otras, en nuestra Sentencia de 25 de octubre de 1993 (recurso de apelación 6410/90, fundamentos jurídicos segundo y tercero.
Dada la nulidad de pleno derecho de los referidos actos municipales de ocupación de los terrenos, la acción para reclamar la incoación del correspondiente procedimiento expropiatorio, como ya señaló la Sala de primera instancia (fundamento jurídico quinto de su sentencia), no prescribe en virtud del principio general de ineficacia insubsanable de los actos nulos de pleno derecho, que ya recogiesen las conocidas máximas 'quod nullum est nullum producit effectum' y 'quod ab initio vitiosum est, non potest tractu tempore convalescere', como ha declarado también esta Sala y Sección del Tribunal Supremo en su Sentencia de 24 de octubre de 1994 (recurso de apelación 5103/91, fundamento jurídico sexto), razones que obligan a desestimar este motivo de impugnación de la sentencia recurrida.'
De lo dicho se desprende que la actora dispondría de acción para reclamar la tramitación o la continuación del expediente expropiatorio, pero no para reclamar una indemnización por la ocupación ilegal de su finca, que sitúa en mayo de 2005, porque esta acción sí que estaría prescrita.
Si como entiende resulta nulo el convenio de cesión de los terrenos con la Corporación Municipal, así como el suscrito por esta con la concesionaria de las obras de la autopista, ambos del 2005, no puede pretender una indemnización cuando sobre la base de ello no ha reclamado hasta el 2019.
La Disposición Adicional de la LEF, introducida con efectos de 1 de enero de 2013 por el apartado cuatro de la disposición final segunda de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, no deja lugar a la duda:
En caso de nulidad del expediente expropiatorio, independientemente de la causa última que haya motivado dicha nulidad, el derecho del expropiado a ser indemnizado estará justificado siempre que éste acredite haber sufrido por dicha causa un daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones del artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
No se aprecia al caso la existencia de una vía de hecho - ocupación de los terrenos al margen del procedimiento legalmente establecido-, sino simplemente la paralización o suspensión del procedimiento expropiatorio - iniciado por la Resolución Ministerial aprobatoria del Proyecto de Trazado 'Autopista de Peaje Madrid-Toledo AP-41. Tramo: Enlace R-5 - P.K. 18+500 (Clave: T8-TO 9001.A)'-, en virtud del convenio suscrito por la actora y el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio, por el que la propiedad autorizaba la ocupación de la parcela NUM003 del el Polígono NUM004, del Catastro de Moraleja de Enmedio (Madrid), para la construcción y explotación de la autopista proyectada por la empresa concesionaria, a cambio del reconocimiento de los derechos urbanísticos derivados del Plan General de Ordenación Urbana, en tramitación entonces por el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio.
El convenio suscrito en virtud del cual la propietaria cedía el uso de su parcela, conservando la propiedad, a la espera de la obtención del aprovechamiento procedente de la aprobación del Plan General de Ordenación Urbana, podría enmarcarse en el ámbito de las negociaciones entre expropiado y beneficiaria, con la mediación en este caso del Ayuntamiento en cuyo término se encontraban los terrenos.
Dice así el artículo 24 de la Ley de Expropiación Forzosa:
[...]
La Administración y el particular a quien se refiera la expropiación podrán convenir la adquisición de los bienes o derechos que son objeto de aquélla libremente y por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez convenidos los términos de la adquisición amistosa, se dará por concluido el expediente iniciado. En caso de que en el plazo de quince días no se llegara a tal acuerdo, se seguirá el procedimiento que se establece en los artículos siguientes, sin perjuicio de que en cualquier estado posterior de su tramitación puedan ambas partes llegar a dicho mutuo acuerdo.
Facultad de negociación reconocida al beneficiario por aplicación del artículo 5.2. 3ª del REF:
2. En el curso del expediente tendrán atribuidas los beneficiarios las siguientes facultades y obligaciones:
[...]
3. º Convenir libremente con el expropiado la adquisición amistosa a que se refiere el artículo 24 de la Ley.
Ello sin embargo no fue posible al no aprobarse el Plan General de Ordenación Urbana del Ayuntamiento de Moraleja en virtud del cual los propietarios iban a percibir la compensación urbanística a la cesión de sus terrenos, declarado nulo por sentencia de este Tribunal Superior de Justicia, de 15 de diciembre de 2017 (recurso 1130/2015).
En semejante coyuntura los convenios - el suscrito entre la propiedad y el Ayuntamiento y entre este y la beneficiaria - dejaron de tener efecto y procedía retomar la vía ordinaria de compensación de los expropiados en el procedimiento de expropiación a través de la fijación del justiprecio de sus bienes, de conformidad con los artículos 25 y siguientes de la LEF.
La sentencia 1699/2017 del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, de 8 de noviembre de 2017, Rec. 1479/2016, en un supuesto similar, de terrenos afectados por la ejecución de la misma autopista, estima que la frustración de los convenios suscritos con los propietarios, han de conducir necesariamente a la continuación del procedimiento de expropiación. Dice así:
SEGUNDO. - Único motivo del recurso. Necesidades formales para la existencia de un acuerdo de adquisición de los bienes por mutuo acuerdo en las expropiaciones.
Como ya se dijo antes, por la vía del 'error in iudicando', se denuncia por la Abogacía del Estado que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en el artículo 24 de la Ley de Expropiación Forzosa , al considerar que los terrenos de las originarias recurrentes declarados de necesaria ocupación para la construcción de la carretera y precisamente porque dicha vía en el concreto tramo en que se ubican dichos terrenos, que había sido modificado respecto del trazado inicial elaborado por el Ministerio de Fomento, constituía una vía urbana de la Ciudad de Toledo, el Ayuntamiento de dicha Ciudad había negociado con los propietarios, las sociedades mencionadas, la cesión de los terrenos necesarios para la construcción de la carretera y, por su parte y en compensación, el Ayuntamiento se obligaba a la reclasificación de los terrenos de la propiedad de las citadas sociedades que no se vieran afectados por la construcción de la carretera, ya que los afectados por la obra se cederían al Ayuntamiento y por este, posteriormente, al Ministerio, para la construcción de la carretera. Estima la defensa de la Administración recurrente que al margen de las formalidades en la suscripción del mencionado acuerdo, el mismo existió y debe ser eficaz a los efectos del mencionado precepto de la Ley expropiatoria que se invoca como infringido.
I...I
Hemos dejado constancia de las concretas y pormenorizadas razones en que funda la Sala de instancia la estimación de la pretensión de las originarias recurrentes. Y esas razones no son otras que el resultado de la valoración que se hace de las pruebas aportadas a las actuaciones, debiendo señalarse que, a juicio de la Sala de instancia, no existió pacto alguno entre Administración expropiante y propietarias de los terrenos declarados de necesaria ocupación. Existió, eso sí, un convenio urbanístico entre Ayuntamiento y propietarias, en virtud del cual estas cederían los terrenos necesarios para la construcción de la carretera y la Corporación Municipal, en compensación, procedería a establecer, con ocasión de la modificación del planeamiento, las determinaciones sobre los terrenos que no fueran afectados por la mencionada obra y se mantenían en propiedad de las sociedades recurrentes, más beneficiosas; convenido que, asimismo, la sentencia declara incumplido.
I...I
Pero es que, además de lo expuesto, este Tribunal no aprecia tan siquiera que exista defecto alguno en cuanto a la valoración de la prueba, menos aún que el Tribunal de instancia vulnerase el precepto que se invoca en el motivo. En efecto, es constante la declaración de que nuestra vieja Ley de expropiación parte de un principio de pretender que la fijación de los justiprecios en las expropiaciones se fije por acuerdo de las partes, y así se favorece dicho acuerdo desde el inicio del expediente, en concreto, en el mencionado artículo 24 al autorizar que Administración expropiante y propietario puedan ' convenir la adquisición de los bienes y derechos... por mutuo acuerdo'. Ahora bien, con toda lógica, lo que autoriza el Legislador es que ese pacto sobre la fijación del justiprecio se realice entre Administración y propietario, porque son dichas partes las que tienen la disponibilidad de los derechos a la fijación del valor de los bienes y derechos declarados de necesaria ocupación.
Pues bien, basta constatar la declaración de hechos probados que se hace en la sentencia de instancia para concluir que en el presente supuesto no existe ese concreto pacto sino que, muy al contrario, existen pactos extraños a ambas partes, por más que estén vinculados a la expropiación y que la misma defensa de la Administración demandada se ve obliga a considerar como 'complejo'. Y, en efecto, existe un acuerdo entre propietarios y Ayuntamiento de ceder los terrenos, al Ayuntamiento, no a la beneficiaria de la expropiación, aunque fuera esta la destinataria final de los mismos a cambio de determinaciones más beneficiosas para los terrenos no expropiados en la modificación del planeamiento, modificación que, por cierto, no se ha llevado a cabo.
De otra parte existía un acuerdo entre Ayuntamiento y beneficiaria de la expropiación para la aportación de tales terrenos con el fin de que pudieran servir para la construcción de la carretera, al parecer, en el concreto tramo donde se ubican los terrenos, ya vía urbana. Sin embargo, no existe ningún acuerdo expreso y concreto entre Administración, o beneficiaria, para una propia adquisición de los terrenos por mutuo acuerdo, poniendo fin al procedimiento de expropiación, que es el efecto inmediato y natural de dicho acuerdo, sino simplemente la suspensión del procedimiento, precisamente a resultas de los pactos con terceros.
El mero hecho de la ausencia de ese pacto directo entre Administración, o beneficiaria, y propietarias, unido a la falta de efectividad del pacto celebrado por esta con el Ayuntamiento y a la vista de que el procedimiento de expropiación no se había extinguido, es indudable que el derecho de las expropiadas a la continuidad del procedimiento de expropiación era evidente, como acertadamente entendió la Sala de instancia porque, en otro caso, se situaría a las expropiadas en una situación de difícil resarcimiento del derecho de propiedad del que se han visto privadas, en cuanto han cedido sus terrenos para la construcción de la obra pública, sin recibir contraprestación alguna.
Y pretender que se canalice ese perjuicio por la vía de reclamar al Ayuntamiento el incumplimiento de sus obligaciones, comporta una burla de esos derechos, porque sabido es que los acuerdos urbanísticos no pueden imponerse en las modificaciones o aprobación del planeamiento, que debe obedecer a criterios objetivos y no a los particulares de los propietarios de los terrenos afectados en sus determinaciones, lo que obliga a canalizar los pretendidos derechos a la vía de la responsabilidad patrimonial que es a todas luces manifiestamente compleja y de difícil resarcimiento completo de la propiedad que ha adquirido la beneficiaria de la expropiación sin contraprestación alguna.
Es más, en la sentencia de esta Sala y Sección 1636/2016, de 30 de octubre, dictada en recurso de casación --1158/2016 -- interpuesto contra sentencia dictada por la Sala homónima de la Audiencia Nacional --sentencia de 6 de noviembre de 2015, recurso contencioso-administrativo 86/2014 --, precisamente una misma sociedad expropiada de las recurrentes en la instancia en el presente proceso, canalizó su pretensión de pago del justiprecio por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración expropiante, dada la situación de insolvencia de la concesionaria. Pues bien, en dicha sentencia, precisamente se desestima la pretensión por estar vigente el derecho a que se determine el justiprecio que se había suspendido, al igual que se ha concluido por la Sala de instancia.
En la misma línea, el Tribunal Supremo en Sentencia de 18 de mayo de 2017 (recurso núm 113/2014), dictada también en proceso judicial seguido por propietarios afectados por la ejecución de la autopista de peaje Madrid-Toledo AP-41, en que además sale al paso de la responsabilidad por el pago del justiprecio, en el supuesto de insolvencia de la beneficiaria, dice así:
SEXTO. - [...] En este punto se ha de traer a colación la sentencia de 18 de febrero de 2016 (casación 2196/2014) que, recogiendo el criterio ya sentado por otras precedentes, si bien confirma la obligación de la Administración de hacer frente a los justiprecios no satisfechos por el beneficiario de la expropiación -sociedad concesionaria declarada en concurso- explica que no se encuadra en la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración sino que deriva del ejercicio de la potestad expropiatoria. Asimismo, resalta que la obligación de la Administración de pagar el justiprecio insatisfecho, en tanto es previa a la actividad de la concesión y presupuesto del ejercicio de la potestad expropiatoria, no se satisface mediante el régimen del convenio y garantías del procedimiento concursal.
Así, pues, tratándose de una cuestión surgida en el seno de la relación expropiatoria, es en ese ámbito en el que debe resolverse sobre el expediente y satisfacerse el derecho de cada propietario en función de la situación en la que se encuentre y de las resoluciones que se hayan dictado sobre sus pretensiones.
Esto supone, también, que la reclamación de que se les satisfagan a los recurrentes las cantidades que reclaman en concepto de los justiprecios debidos y de las indemnizaciones correspondientes ha de plantearse en ese marco. En la medida en que se han visto privados de su propiedad sin que se les pague el justiprecio que les corresponde, ciertamente tienen el derecho a percibirlo del propio Estado una vez que quien debía satisfacérselo, su concesionaria, no lo ha hecho ni está en condiciones de hacerlo. Pero que les asista ese derecho no significa que la forma de verlo realizado sea obtener una sentencia del Tribunal Supremo en los términos en que la reclaman. En este punto, ha de volverse a la jurisprudencia producida a propósito de estas expropiaciones según la cual ha de resolverse caso por caso [así, la sentencia de 17 de diciembre de 2013 (casación en interés de la Ley nº 1623/2013)] en función de la situación de cada afectado'.
No procede, por último, que la Sala establezca las bases para la valoración de la finca, fundamentalmente la normativa aplicable, y el cómputo de los intereses - en razón a la existencia de demora imputable a la Administración -, al estar estas cuestiones reservadas a la pieza de fijación del justiprecio y, a la postre, a la función del Jurado de Expropiación Forzosa. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Albacete, de 4 de febrero de 2016 (nº recurso 743/2018), confirmada por la sentencia 1699/2017 citada del Tribunal Supremo.
De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, no procede realizar imposición de las costas causadas en este proceso, al estimarse en parte las pretensiones deducidas.
Vistos los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.
Fallo
Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dña. Sabina, Dña. Visitacion, D. Benigno, Dña. Apolonia, D. Bienvenido y D. Bruno contra desestimación presunta por el Ministro de Fomento del recurso de alzada interpuesto el 26 de septiembre de 2019 frente a la resolución presunta desestimatoria del Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla-la Mancha de la solicitud dirigida en abril de 2019 de declaración de ocupación ilegal y abono de indemnización correspondiente a la finca nº NUM000 del plano parcelario de aquel Proyecto, ubicada en el Polígono NUM001, Parcela NUM002 del Catastro de Moraleja de Enmedio (Madrid). Afectada por el Proyecto de Trazado 'Autopista de Peaje Madrid-Toledo AP-41. Tramo: Enlace R-5 - P.K. 18+500 (Clave: T8-TO 9001.A). En su virtud, declaro la nulidad de la misma y de la resolución que confirma, en la parte que deniega la continuación de procedimiento de expropiación de la finca en la pieza correspondiente a la fijación del justiprecio, que deberá reanudarse con la presentación por la propiedad de la hoja de aprecio, y sin realizar imposición de costas del recurso.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente.
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.
Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.