Sentencia Administrativo Nº 468/2013, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 248/2012 de 19 de Junio de 2013

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2012/0001780

Procedimiento Ordinario 248/2012 X- 01

RECURSO 248/12

SENTENCIA NÚMERO 468

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION OCTAVA

Ilmos. Sres.:

Presidente

Don Francisco Gerardo Martínez Tristán.

Magistrados

Doña Inés Huerta Garicano

Don Miguel Ángel Vegas Valiente

Doña Emilia Teresa Díaz Fernández

Don Francisco Javier González Gragera

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En la Villa de Madrid, a 19 de junio de 2013.

Vistos por la Sala constituida por los miembros referenciados al margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso- administrativo número 248/12, interpuestos por la Procuradora de los Tribunales Doña Celina Casanova Machimbarrena actuando en nombre y representación de EURO LENDERT S.L., contra el Decreto 172/2011, de 3 de noviembre, del Consejo de Gobierno, por el que se declara Zona Especial de Conservación el lugar de importancia comunitaria 'Cuencas de los ríos Jarama y Henares' y se aprueba el Plan de Gestión de los Espacios Protegidos Red Natura 2000 de la Zona Especial de Protección para las Aves denominada 'Estepas cerealistas de los ríos Jarama y Henares' y de la Zona Especial de Conservación denominada 'Cuencas de los ríos Jarama y Henares' (publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid el 7 de diciembre de 2011).

Ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid representado por Letrado de sus servicios jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la representación procesal del recurrente se interpuso el presente recurso y, después de cumplidos los trámites preceptivos, formalizó la demanda que basaba sustancialmente en los hechos del expediente administrativo, citó los fundamentos de derecho que estimó aplicables al caso y concluyó con la súplica de que, en su día y previos los trámites legales, se dicte sentencia conforme a lo solicitado en el suplico de la demanda.

SEGUNDO.-Dado traslado de la demanda a la parte demandada, para su contestación, lo hizo admitiendo los hechos de la misma, en cuanto se deducen del expediente y documentación aportada, alegó en derecho lo que consideró oportuno, y solicitó la confirmación en todos sus extremos del acuerdo recurrido.

TERCERO.-En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales, habiendo quedado fijada la cuantía del pleito en indeterminada y, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 18 de junio de 2013, fecha en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Francisco Javier González Gragera.

Fundamentos

PRIMERO.- Se promueve el recurso contencioso-administrativo por la Procuradora de los Tribunales Doña Celina Casanova Machimbarrena actuando en nombre y representación de EURO LENDERT S.L., contra el Decreto 172/2011, de 3 de noviembre, del Consejo de Gobierno, por el que se declara Zona Especial de Conservación el lugar de importancia comunitaria 'Cuencas de los ríos Jarama y Henares' y se aprueba el Plan de Gestión de los Espacios Protegidos Red Natura 2000 de la Zona Especial de Protección para las Aves denominada 'Estepas cerealistas de los ríos Jarama y Henares' y de la Zona Especial de Conservación denominada ' Cuencas de los ríos Jarama y Henares (publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid el 7 de diciembre de 2011).

En la exposición de motivos y parte dispositiva del Decreto se exponen los antecedentes de su aprobación:

La Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (en adelante, Directiva 'Aves') establece en el artículo 4, apartado 1, la obligación de los Estados miembros de la Unión Europea de designar como Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA), los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de las especies de aves relacionadas en su Anexo I. En dichas zonas, el apartado 4 del citado artículo establece que los Estados miembros tomarán medidas adecuadas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats y las perturbaciones que afecten a las aves.

En cumplimiento de la Directiva 'Aves', la Comunidad de Madrid designó en enero de 1993, la ZEPA 'Estepas cerealistas de los ríos Jarama y Henares', con código ES0000139.

Por otra parte, la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (en adelante, Directiva 'Hábitats'), establece el marco legal para la creación de una red ecológica europea coherente de Zonas Especiales de Conservación, denominada Natura 2000. En su aplicación, la Comunidad de Madrid realizó una propuesta inicial de siete Lugares de Importancia Comunitaria (LIC), aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 15 de enero de 1998, y posteriormente revisada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de fecha 2 de septiembre de 1999, que incluye el LIC 'Cuencas de los ríos Jarama y Henares', con código ES3110001.

Posteriormente, por Decisión de la Comisión Europea, de 19 de julio de 2006, se adoptó la lista inicial de Lugares de Importancia Comunitaria de la región biogeográfica mediterránea, en la que se encuentra el citado LIC. Esta lista inicial ha sido varias veces actualizada, encontrándose hoy vigente la cuarta lista, aprobada por Decisión de la Comisión Europea, de fecha 10 de enero de 2011.

La Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que incorpora al ordenamiento jurídico español las citadas Directivas, dispone en su artículo 41 que la Red Natura 2000 es una red compuesta por los Lugares de Importancia Comunitaria, hasta su transformación en Zonas Especiales de Conservación, dichas Zonas Especiales de Conservación y las Zonas de Especial Protección para las Aves. De igual forma, establece que dichas áreas tengan la consideración de espacios protegidos, con la denominación de espacio protegido Red Natura 2000, y con el alcance y las limitaciones que las Comunidades Autónomas establezcan en su legislación y en los correspondientes instrumentos de planificación. También dispone que, una vez aprobadas las listas de Lugares de Importancia Comunitaria por la Comisión Europea, estos sean declarados por las comunidades autónomas Zonas Especiales de Conservación, ZEC, lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, junto con la aprobación del correspondiente plan o instrumento de gestión.

Para dar cumplimiento a tales obligaciones se hace preciso, por tanto, declarar como Zona Especial de Conservación (ZEC) el mencionado LIC 'Cuencas de los ríos Jarama y Henares' y aprobar el correspondiente Plan de Gestión de los espacios protegidos Red Natura 2000, ZEPA 'Estepas cerealistas de los ríos Jarama y Henares' y ZEC 'Cuencas de los ríos Jarama y Henares'.

Tanto la declaración de la ZEC como del Plan de Gestión, han sido sometidos a trámites de información pública, audiencia a los interesados y consultas pertinentes.

El Plan de Gestión fija las medidas de conservación necesarias que responden a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies presentes en tales espacios, y se estructura en una parte de contenido jurídico-administrativo; de zonificación; y de regulación de usos y actividades, y en una serie de Anexos relativos a la descripción del medio; directrices, orientaciones, buenas prácticas y medidas de conservación; seguimiento y evaluación; y cartografía.

En el ámbito territorial de los espacios Red Natura 2000 se distinguen 18 tipos de hábitats naturales incluidos en el Anexo I de la Directiva 'Hábitats', tres de los cuales tienen la consideración de prioritarios, y 13 taxones de especies del Anexo II de la citada Directiva. Por lo que se refiere al número de especies de aves incluidas en el Anexo I de la Directiva 'Aves', estas ascienden a 36, de las que 18 son de distribución típicamente esteparia.

Asimismo, el presente Decreto, en la tramitación procedimental, respeta el procedimiento previsto en el artículo 44 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad .

De acuerdo con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid , corresponde al Consejo de Gobierno la aprobación del presente Decreto.

Por todo lo anteriormente expuesto, a propuesta de la Consejera de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, y previa deliberación del Consejo de Gobierno, en su reunión del día 3 de noviembre de 2011,

DISPONGO

Artículo 1.- Declaración de la Zona Especial de Conservación (ZEC) 'Cuencas de los ríos Jarama y Henares'

Se declara Zona Especial de Conservación (ZEC) el Lugar de Importancia Comunitaria (LIC), código ES3110001, denominado 'Cuencas de los ríos Jarama y Henares', cuya delimitación geográfica, hábitats y especies de interés comunitario figuran en el Plan de Gestión al que se hace referencia en el siguiente artículo.

Artículo 2.- Aprobación del Plan de Gestión de los espacios protegidos Red Natura 2000, ZEPA ES0000139, denominada 'Estepas cerealistas de los ríos Jarama y Henares', y ZEC ES3110001, denominada 'Cuencas de los ríos Jarama y Henares'

Se aprueba el Plan de Gestión de los Espacios Protegidos Red Natura 2000 de la Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) código ES0000139, denominada 'Estepas cerealistas de los ríos Jarama y Henares' y de la Zona Especial de Conservación (ZEC) código ES3110001, denominada 'Cuencas de los ríos Jarama y Henares' que figura como Anexo al presente Decreto.

Contra dicha disposición general se promueve el presente recurso contencioso-administrativo.

SEGUNDO.- La parte actora aclara que el objeto de su recurso se ciñe a la aprobación del Plan de Gestión de los Espacios Protegidos Red Natura 2000 de la Zona Especial de Protección para las Aves denominada 'Estepas cerealistas de los ríos Jarama y Henares' y de la Zona Especial de Conservación denominada ' Cuencas de los ríos Jarama y Henares'.

Suplica en su demanda que se dicte sentencia por la que declare nula y no conforme a Derecho la disposición general impugnada, al no ajustarse su elaboración al procedimiento legalmente establecido, y de manera subsidiaria solicita se declare la disconformidad a Derecho de la zonificación establecida para el área correspondiente al paraje de 'Gallocanta' y el borde oeste del Polígono Industrial del municipio de Camarma de Esteruelas declarando la procedencia de su inclusión en la zona C del Plan de Gestión.

En primer lugar denuncia la comisión de determinados defectos procedimentales, que a su juicio producen que la disposición general incurra en nulidad de pleno derecho según el art. 62.1 e) de la Ley 30/1992 , al considerar que se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido para la elaboración de disposiciones generales, por carecer la norma de una adecuada memoria de impacto normativo, y por no haberse cumplido con las exigencias del trámite de audiencia.

También solicita la nulidad del Decreto porque no está suficientemente motivado, debido a la carencia de informes técnicos-ambientales emitidos durante su tramitación.

Igualmente formula alegaciones respecto del fondo del asunto, discrepando de la zonificación establecida en el Plan de Gestión, al invocar:

-Que el paraje de 'Gallocanta' y el borde oeste del Polígono Industrial del municipio de Camarma de Esteruelas deben clasificarse con la misma zonificación que el Plan de Gestión ha otorgado a la zona de 'La Sangrera' en el municipio de Meco, pues ambas presentan la misma identidad respecto del medio físico y biológico contemplado por el Plan de Gestión.

- Que igualmente, dichas zonas presentan identidad de los elementos del medio socioterritorial previstos en el Plan de Gestión. De hecho, afirma que los terrenos donde se ubica el paraje de 'Gallocanta' y el borde oeste del Polígono Industrial de Camarma de Esteruelas no sólo cumplen los requisitos establecidos para la inclusión de suelos en la Zona C, sino que, además, su clasificación (suelo urbanizable sectorizado) resulta más apta para desarrollos urbanísticos que la clasificación del suelo correspondiente a la zona de 'La Sangrera' (suelo no urbanizable de protección).

- Que la distinta zonificación efectuada por el Plan de Gestión en relación con las zonas de Meco y Camarma de Esteruelas se ha realizado exclusivamente teniendo en cuenta la delimitación administrativa de estas áreas, de modo que las pertenecientes al municipio de Meco han sido incluidas dentro de la Zona C, y las pertenecientes al limítrofe municipio de Camarma de Esteruelas se han incluido en la Zona A, y ello, a pesar de que dichas áreas presentan idénticas características y, de no ser por dicho límite administrativo, alega que habrían sido consideradas un único área.

- Que el Plan de Gestión no ha tenido en cuenta las exigencias económicas, sociales, culturales y regionales, ni las necesidades de expansión del núcleo urbano del municipio de Camarma de Esteruelas, previsto en su planeamiento urbanístico en la zona suroeste del mismo (donde se incluye el paraje de 'Gallocanta' y el borde oeste del Polígono Industrial) precisamente por ser el área municipal de menor valor ambiental y más antropizado.

- Que por todo lo anterior, considera incorrecta la zonificación otorgada al paraje de 'Gallocanta' y al borde oeste de Polígono Industrial de Camarma de Esteruelas, debiendo procederse a su rectificación e inclusión en la Zona C, habida cuenta de la práctica identidad de características ambientales con la zona de 'La Sangrera' del municipio de Meco que ha sido incluida en la Zona C del Plan de Gestión.

Por su parte, la Comunidad de Madrid, alega que no han existido los vicios procedimentales imputados al Decreto puesto que se han cumplimentado debidamente los trámites procesales contemplados en las normas y que las mismas no exigen la ejecución de determinados instrumentos que la parte actora entiende como necesarios. También razona que la motivación es suficiente y que la zonificación aprobada es acertada y está debidamente soportada en la documentación que acompaña a la disposición general.

Igualmente rechaza el resto de alegaciones de fondo argumentando que estamos ante un ejercicio proporcionado de una potestad discrecional.

TERCERO.- En primer lugar, debe partirse de la normativa aplicable constituida por la Ley básica estatal 42/2007, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, que en su artículo 42.1, establece que los Lugares de Importancia Comunitariason aquellos espacios del conjunto del territorio nacional o de las aguas marítimas bajo soberanía o jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, aprobados como tales, que contribuyen de forma apreciable al mantenimiento o, en su caso, al restablecimiento del estado de conservación favorable de los tipos de hábitat naturales y los hábitat de las especies de interés comunitario, que figuran respectivamente en los Anexos I y II de esta Ley, en su área de distribución natural.

Por su parte, el artículo 43 de dicha Ley, establece las Zona Especial de Protección para las Aves:

Los espacios del territorio nacional y de las aguas marítimas bajo soberanía o jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, más adecuados en número y en superficie para la conservación de las especies de aves incluidas en el anexo IV de esta Ley y para las aves migratorias de presencia regular en España, serán declaradas como Zonas de Especial Protección para las Aves, estableciéndose en ellas medidas para evitar las perturbaciones y de conservación especiales en cuanto a su hábitat, para garantizar su supervivencia y reproducción. Para el caso de las especies de carácter migratorio que lleguen regularmente a territorio español, se tendrán en cuenta las necesidades de protección de sus áreas de reproducción, alimentación, muda, invernada y zonas de descanso, atribuyendo particular importancia a las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional.

En el artículo 44 se dispone: 'Las Comunidades autónomas, previo procedimiento de información pública, declararán las Zonas Especiales de Conservación y las Zonas de Especial Protección para las Aves en su ámbito territorial. Dichas declaraciones se publicarán en los respectivos Diarios Oficiales incluyendo información sobre sus límites geográficos, los hábitats y especies por los que se declararon cada uno. De ellas se dará cuenta al Ministerio de Medio Ambiente a efectos de su comunicación a la Comisión Europea, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común '.

Es precisamente la disposición general impugnada en este recurso, con la que la Comunidad de Madrid responde a lo previsto en el precepto citado, en relación con la declaración como Zona Especial de Conservación (ZEC) el mencionado LIC 'Cuencas de los ríos Jarama y Henares' y se aprueba el correspondiente Plan de Gestión de los espacios protegidos Red Natura 2000, ZEPA 'Estepas cerealistas de los ríos Jarama y Henares' y ZEC 'Cuencas de los ríos Jarama y Henares'.

CUARTO.- La primera cuestión a dilucidar es si concurren los defectos procedimentales denunciados por la actora, que a su juicio la harían incurrir en nulidad de pleno derecho según el art. 62.1 e) de la Ley 30/1992 , al considerar que se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido para la elaboración de disposiciones generales, por carecer la norma de una adecuada memoria de impacto normativo y por no haberse cumplido con las exigencias del trámite de audiencia.

En primer lugar debe decirse que el apartado invocado para defender la nulidad no es aplicable más que a los actos administrativos pero no a las disposiciones generales, cuya nulidad está contemplada en el número 2 de este artículo 62:

Artículo 62Nulidad de pleno derecho

1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Por otra parte, debe recordarse que la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo es firme en proclamar que la nulidad de pleno derecho del artículo 62.1 es una sanción extrema que solo debe entenderse aplicable en casos extremos y que debe interpretarse de modo restrictivo y solo cuando concurran los vicios enumerados en el precepto de un modo claro, manifiesto, ostensible e indubitado.

Valorando los concretos defectos procedimentales denunciados por la parte actora, considera que se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido para la elaboración de disposiciones generales, por carecer la norma de una adecuada memoria de impacto normativo, y por no haberse cumplido con las exigencias del trámite de audiencia.

La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, exige en su artículo 24.a ), lo que sigue:

1 . La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:

a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.

(.....)

En este caso, figura en el expediente administrativo remitido la Memoria de Impacto Normativo del Proyecto del Decreto impugnado, y con ese documento debe entenderse cumplida la exigencia del artículo 24.1. a) citada.

Respecto de la necesidad de que, para los Planes de Gestión que con el Decreto se aprueban, deban haberse elaborado previamente evaluación de impacto ambiental, debe partirse de lo que se establece en el preámbulo de la citada Ley estatal 42/2007, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, respecto de la tramitación y documentación de acompañamiento de los instrumentos de planificación considerados en este Título I (donde se regulan entre otros los ahora impugnados):

'Todos los instrumentos de planificación considerados en este Título I incluirán, necesariamente, trámites de información pública y de consulta a los agentes económicos y sociales, a las Administraciones Públicas afectadas y a las organizaciones sin fines lucrativos que persigan el logro de los objetivos de esta Ley, así como, en su caso, la evaluación ambiental prevista en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Adicionalmente, la voluntad de esta Ley de atender no sólo a la conservación y restauración, sino también a la prevención del deterioro de los espacios naturales, lleva a mantener los regímenes de protección preventiva, recogidos en la Ley 4/1989, aplicables a espacios naturales y a lo referente a la tramitación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, previniendo la realización de actos, o el otorgamiento de autorizaciones, licencias o concesiones que habiliten para una transformación que imposibilite el logro de los objetivos buscados, si no existe informe favorable de la administración actuante'.

La parte actora denuncia como omitida la evaluación de impacto ambiental, que aunque está citada en el Preámbulo transcrito con carácter general, sin embargo su exigencia no está establecida en los preceptos específicos que la contemplan de dicha Ley 42/2007, a diferencia de lo que sucede en otros supuestos donde el legislador requiere de modo expreso su cumplimentación (como es el caso de del Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad -art. 13 - o en la elaboración de Planes Sectoriales -art. 14-). No lo hace así en la elaboración de los planes de gestión de las Zonas Especiales de Conservación a los que se refiere el capítulo III del Título II de la Ley.

De ello debe concluirse que en la elaboración de los citados Planes de Gestión no resulta preceptiva la evaluación de impacto ambiental, sin perjuicio de que pueda serlo para otros instrumentos de intervención en el territorio que hayan de elaborarse a partir de los instrumentos que con el Decreto controvertido resultan aprobados.

Por otro lado, el contenido de la Memoria de Impacto, formalmente se considera suficiente, dado que versa en sus distintos apartados, sobre la oportunidad del proyecto y su impacto económico y presupuestario, con independencia de que puedan discutirse su contenido (como hace la parte actora), lo que en cualquier caso nunca desembocaría en nulidad de pleno derecho, dado que el trámite debe entenderse cumplimentado.

También consta en el expediente administrativo el preceptivo informe del Servicio Jurídico.

Además se considera debidamente cumplimentado el trámite de audiencia, pues consta la publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 29.09.10 de la resolución de 17.09.10 por la que se sometía a dicho trámite, por plazo de un mes así como a trámite de información pública por igual plazo, consignándose en dicha resolución los lugares donde podrían consultarse los proyectos sometidos a dicho trámite, ya que no puede pretenderse que tales extensos instrumentos deban ser objeto de publicación en el diario oficial.

Igualmente consta en el expediente administrativo informe sobre dichos trámites de audiencia y de información pública, donde se recogen las consultas efectuadas, el resumen de las alegaciones recibidas y el análisis de dichas alegaciones.

QUINTO.- También solicita el recurrente la nulidad del Decreto por considerar que no está suficientemente motivado.

Sin embargo el Decreto recurrido, que tiene una extensión de 80 páginas de texto y cartografía, debe entenderse que contiene una motivación sucinta pero suficiente, por lo que satisface la exigencia contenida en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común.

Es cierto que cualquier motivación que pueda concebirse, es siempre susceptible de ser nuevamente interrogada de modo que para satisfacerla se hiciera preciso un grado de motivación más profundo y detallado, pues como expresó Karl Popper, toda respuesta es susceptible de soportar nuevas y ulteriores interpelaciones en un proceso sin fin. Por ello la exigencia de motivación, según los Tribunales de Justicia, debe ser puesta en relación con la proporcionalidad y racionalidad que deben acompañar a todo acto jurídico.

En este sentido, es reiterada y pacífica la doctrina jurisprudencial del TC y del TS, que afirman que es suficiente la motivación que proporciona los elementos de juicio necesarios para que -el interesado o perjudicado- pueda fundamentar su oposición. Se admite, por ambos Tribunales, la motivación por remisión. Se citan por todas TC 10-9-86; 25-488 y 25-1-93, en la que se expresa: 'una motivación escueta y concisa no deja por ello de ser tal motivación, así como una fundamentación por remisión tampoco deja de ser ni de satisfacer laindicada exigencia Constitucional'. Todo lo anterior resulta extrapolable al ámbito de las resoluciones administrativas, que únicamente deben cumplir los requisitos del artículo 54 de la Ley 30/1992 .

En el mismo sentido, se citan, por todas, las sentencias de 31-1-00 y la de fecha 26-5-00 , que expresa: 'que el requisito de la motivación ha de entenderse cumplido cuando el acto administrativo contiene una motivación sucinta que permite cumplir la doble finalidad de dar a conocer al destinatario las razones de la decisión que se adopta y permitir su eventual control jurisdiccional mediante el efectivo ejercicio de los derechos, ( S.T.C. 79/90 y 199/91 de 28 de octubre , y S.T.S. Y 12.1.1998 y 11.12.98 ; lo que debe entenderse cumplimentado por la Administración en el caso que nos ocupa, pues de su contenido es claro que la ha permitido conocer al interesado el origen de la deuda que se reclama.'

Con el mismo criterio se expresa el sentencia del Tribunal Supremo de 19.10.01 , y criterio del T.S.J. de Madrid, Sección novena de la Sala Contencioso Administrativa, que se expresa en sus resoluciones en lo relativo a la falta de motivación: 'Debe correr la misma suerte la alegación de falta de motivación del acto recurrido. Éste explícita la razón en que se fundamenta la resolución, aunque de forma escueta y simple al ser también simple el motivo que determinó la decisión. La fundamentación de la resolución permite conocer a la interesada que la resolución administrativa es fruto de una concreta interpretación del Derecho y no de la arbitrariedad, permitiéndole impugnarla, como así ha hecho, y tratar de desvirtuar el criterio en que se asienta.'.

SEXTO.- De las alegaciones que hace la parte actora parece deducirse que la ausencia de motivación suficiente la conecta con su discrepancia con la zonificación efectuada, ya que considera que el Plan de Gestión en relación con las zonas de Meco y Camarma de Esteruelas se ha realizado exclusivamente teniendo en cuenta la delimitación administrativa de estas áreas, de modo que las pertenecientes al municipio de Meco han sido incluidas dentro de la Zona C, y las pertenecientes al limítrofe municipio de Camarma de Esteruelas se han incluido en la Zona A, y ello, a pesar de que entiende que dichas áreas presentan idénticas características y, de no ser por dicho límite administrativo, habrían sido consideradas una única área.

En definitiva viene a decir que no está suficientemente justificada (y por ello motivada), la distinta zonificación en las zonas aludidas que a su juicio mantienen una notable identidad.

Considera la entidad recurrente que ha quedado suficientemente acreditada en autos de que resulta incorrecta la zonificación -Zona A- otorgada al paraje de 'Gallocanta' y al borde oeste de Polígono Industrial de Camarma de Esteruelas, debiendo procederse a su rectificación e inclusión en la Zona C, habida cuenta de la práctica identidad de características ambientales con la zona de 'La Sangrera' del municipio de Meco que ha sido incluida en la Zona C del Plan de Gestión.

Viene a proclamar que la razón básica para que se haya zonificado como Zona A al paraje de 'Gallocanta' y al borde oeste de Polígono Industrial de Camarma de Esteruelas, es simplemente administrativa, en el intento de comprender todo el término municipal de dicha localidad, cuando lo cierto es que en ella consideran que no existe presencia actual de la avutarda común, que es la especie que se intenta proteger y que es idéntica en cuanto a sus características físicas a la zona de 'La Sangrera' del municipio de Meco que ha sido incluida en la Zona C del Plan de Gestión.

Para intentar acreditar la ausencia de avistamientos de avutarda en la zona que postula como zona C, aporta diversos informes periciales, que han sido ratificados en presencia judicial.

Sin embargo, no puede entenderse correcta la afirmación de que se han atendido exclusiva o principalmente a cuestiones administrativas para realizar la zonificación, puesto que en la tabla 4 del Anexo del Decreto impugnado, donde se recoge el Plan de Gestión, se aprecia la enumeración de municipios afectados, siendo la mayoría de ellos solo parcialmente incluidos su término municipal en los espacios protegidos, y solo en algunos casos (como el de Camarma de Esteruelas) se comprende el 100% del término municipal. Por ello se advierte que lo habitual ha sido más bien desatender a las cuestiones administrativas del término municipal para definir la zonificación y protección que se aprueban.

La motivación de la disposición general y de la zonificación está ampliamente recogida a lo largo de decenas de páginas del Anexo de la misma, que a su vez hacen continuas remisiones a otros estudios y disposiciones previas.

Por otro lado, la simple contemplación de la cartografía de zonificación (páginas 290 y ss. del BOCAM), permite entender que la totalidad del término de Camarma de Esteruelas haya sido zonificado como zona A, al igual que sucede en otros municipios como Daganzo de Arriba o Fresno de Torote y otros), ya que se aprecia que el término municipal de tales municipios está plenamente incluido en el perímetro de protección (lo que no sucede con Meco, cuyo término municipal está atravesado por dicho perímetro dejando zonas exteriores al ámbito superficial protegido), y por ello la comparación que continuamente hace la parte actora entre la zonificación de Camarma de Esteruelas y Meco, no es posible efectuarla, puesto que si se le diera la razón, la zonificación carecería de continuidad en lugar de extenderse como una mancha de aceite, lo que sería completamente irracional cuando se intentan proteger especies voladoras. Sin necesidad de conocimientos especializados, sería sorprendente para cualquiera que contemplase el mapa de conjunto donde se intentaran proteger determinadas aves, establecer áreas de protección con entrantes o salientes que hicieran perder la continuidad de superficies. Ello no sucede sin embargo en la zonificación aprobada por la Administración, que guarda continuidad y se extiende como una mancha continua por los diversos términos municipales de los municipios afectados, comprendiendo una superficie delimitada por una línea perimetral de forma regular.

SÉPTIMO.- Por otra parte debe recordarse que, la zonificación aprobada al igual que las propias declaraciones de espacios protegidos, no son más que meras manifestaciones del ejercicio de una actividad discrecional de la Administración, cuyos perfiles jurídicos se ha encargado la doctrina de determinar.

Uno de los ámbitos donde con mayor intensidad se manifiesta la discrecionalidad administrativa es el de la actividad planificadora en sus distintos ámbitos(sea urbanística, ambiental, económica, etc.), al objeto de conseguir los fines que a la Administración se le encomiendan. Por ello, es difícil que en ese terreno las predeterminaciones de las normas puedan predeterminar de un modo exhaustivo y completo las diversas circunstancias que hayan de producirse, al objeto de atribuirles las oportunas consecuencias jurídicas.

Por el contrario, en este ámbito, el Ordenamiento Jurídico es consciente de la necesidad de conceder a la Administración una amplia capacidad de disposición sobre sus medios para que, en cada momento, el ente público pueda ser libre de elegir las que considere mejores opciones para la consecución de los fines generales.

Ello no quiere significar que en el ámbito de la discrecionalidad no rija el principio de legalidad ni esté presente la posibilidad de control de los Tribunales, sino que tal control no puede efectuarse del modo en que muchas veces es normal, a través de la simple confrontación de los hechos con previsiones normativas de carácter detallado y preciso, sino que más bien lo que ocurre es que, solo la conculcación del principio de igualdad u otros principios generales así como otras irregularidades genéricas como la desviación de poder, podrían provocar la anulación por los órganos jurisdiccionales de las disposiciones administrativas discrecionales. Por supuesto, como en toda potestad discrecional, siempre serían revisables por los Tribunales, tanto la concurrencia de los presupuestos de hecho para el ejercicio de la potestad como sus elementos reglados.

Alega la parte actora que puede considerase acreditada la ausencia de avistamientos de avutarda en la zona que postula como zona C, con diversos informes periciales que aporta, que han sido ratificados en presencia judicial.

Sin embargo, lo cierto es que se trata de informes periciales genéricos (y en este particular el más concreto de ello, es el de la Universidad Autónoma), que por su contenido difícilmente pueden desvirtuar las conclusiones e informes en los que se basa la Administración.

En tales informes, se constatan afirmaciones que no abonarían la postura defendida por el recurrente puesto que, por referirnos a los que ofrecen mayor grado de detalle en relación con la especie cuestionada, en la página 48 del Informe final elaborado en 2008 por el Departamento de Ecología de la Universidad Autónoma, se dice: ' los censos efectuados en la zona de estudio durante el periodo invernal, ponen de manifiesto la existencia de una importante población de avutarda que utiliza el término municipal de Camarma de Esteruelas en invernada(.....).. Después se hace en el informe un estudio de la concentración de los avistamientos (que supuestamente estarían en zona distinta de la postulada por el recurrente como libre de ellas), pero se dice ' Existen por otro lado individuos que realizan movimientos estacionales, pudiendo recorrer distancias superiores a los 20 km', lo cual por sí mismo bastaría para justificar la zonificación aprobada en todo el término municipal de Camarma de Esteruelas, cuya superficie comprende distancias mucho más reducidas .

En el informe de la Universidad de Alcalá no se entra en tantos detalles como en el anterior, pero del mismo se desprende que Camarma de Esteruelas es uno de los términos municipales de la Comunidad de Madrid donde existen grupos reproductivos de la especie y también que su distribución es enormemente variable, evolutiva y por ello sensible a las condiciones del entorno. Ello serviría para defender la zonificación aprobada al comprender un área tradicional de distribución de la especie en Madrid, donde se intenta reforzar y propiciar su presencia y densidad en el futuro, a consecuencia de las medidas que con el Decreto impugnado puedan articularse.

No debe olvidarse que las situaciones ecológicas distan de ser estáticas y definitivas, sino que más bien deben entenderse como dinámicas, variables y evolutivas, y los daños ocasionados respecto de situaciones anteriores suelen ser reversibles si se emprende una debida protección a tal efecto.

Por otro lado, alude la parte actora a ' las necesidades de expansión del núcleo urbano del municipio de Camarma de Esteruelas, previsto en su planeamiento urbanístico en la zona suroeste del mismo', aunque por desgracia la situación actual y previsible a medio plazo ha dejado obsoletas muchas previsiones como las citadas.

En definitiva, la situación puede concluirse resumiendo que en este litigio debe valorarse una actuación de la Administración ejercida en el ámbito de su esfera discrecional, que se considera que está suficientemente motivada y que es racional en cuanto a sus conclusiones, y lo único que puede esgrimirse de contrario son determinados informes periciales que, o bien son muy genéricos o bien cuando ofrecen detalles, los mismos no desvirtúan los supuestos fácticos en que se basa la Administración.

A tales efectos debe traerse a colación el artículo 348 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil : ' El tribunal valorará los dictámenes periciales según las reglas de la sana crítica'.

En conclusión, el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado por las razones apuntadas.

OCTAVO.- Procede la imposición de las costas a la parte actora, al haber visto desestimadas totalmente sus pretensiones, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

VISTOS.- Los preceptos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que debemos DESESTIMARel recurso contencioso administrativo número 408/12, interpuestos por la Procuradora de los Tribunales Doña Celina Casanova Machimbarrena actuando en nombre y representación de EURO LENDERT S.L., contra el Decreto 172/2011, de 3 de noviembre, del Consejo de Gobierno, por el que se declara Zona Especial de Conservación el lugar de importancia comunitaria 'Cuencas de los ríos Jarama y Henares' y se aprueba el Plan de Gestión de los Espacios Protegidos Red Natura 2000 de la Zona Especial de Protección para las Aves denominada 'Estepas cerealistas de los ríos Jarama y Henares' y de la Zona Especial de Conservación denominada ' Cuencas de los ríos Jarama y Henares', confirmando la disposición impugnada por ser conforme a Derecho. Se condena en costas a la parte actora.

Así, por esta nuestra sentencia, contra la que cabe interponer recurso de casación dentro del plazo legalmente establecido, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Notifíquese la presente resolución con la advertencia de que la misma no es firme pudiendo interponerse recurso de casación que habrá de prepararse ante esta misma sala en el plazo de los diez días siguientes a la notificación de la presente resolución, previa constitución del depósito de 50 € en la 'Cuenta de Depósitos y Consignaciones' abierta a esta sección, tal y como establece la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial según redacción de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , complementaria de la Ley de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de estas Sección nº 2612 (Banesto), especificando en el campo concepto 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 Euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, el código y tipo concreto de recurso debe indicarse justamente después de especificar los 16 dígitos de la cuenta expediente.

Una vez que sea firme la sentencia, publíquese en el BOCAM.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario certifico.