Sentencia Administrativo Nº 470/2010, Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 494/2009 de 19 de Mayo de 2010

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO - APELACION

T.S.J.CANTABRIA SALA CON/AD

SANTANDER

SENTENCIA: 00470/2010

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CANTABRIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

S E N T E N C I A

Ilma. Sra. Presidente acctal.

Doña Clara Penín Alegre

Iltmos. Sres. Magistrados

Doña María Josefa Artaza Bilbao

Don Rafael Losada Armadá

En la ciudad de Santander, a diecinueve de mayo de dos mil diez.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria ha visto el recurso de apelación nº 494/09 interpuesto contra la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Santander, de fecha 15 de octubre de 2009, en el procedimiento ordinario nº 475/09 por el Procurador Sr. Raúl Vesga Arrieta, en nombre y representación de la entidad Palex Medical S.A., asistido del Letrado Sr. Juan A. Espinosa Carmona, siendo parte apelada el Servicio Cántabro de Salud, representado y asistido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Por imposibilidad sobrevenida de la Ponente, pasa la ponencia a la Iltma. Sra. Doña Clara Penín Alegre, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO: El recurso de apelación se tuvo por interpuesto el día 18 de noviembre de 2009, contra la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Santander, de fecha 15 de octubre de 2009 , en el procedimiento ordinario nº 475/09, que en su parte dispositiva establece: «Se declara la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo formulado por la mercantil Palex Medical S.A., representada por el Procurador de los Tribunales Sr. Vesga Arrieta, asistida por el Letrado Sr Espinosa Carmona, contra el Servicio Cántabro de Salud, representado y asistido por el Sr. Letrado de los Servicios Jurídicos, por aplicación del art. 69 c) LJCA , sin hacerse un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas».

SEGUNDO: Del recurso de apelación se dio traslado a la contraparte que formuló oposición al mismo y solicitó de la Sala su desestimación.

TERCERO: En fecha 9 de diciembre de 2009 se dictó diligencia de elevación de las actuaciones a esta Sala una vez efectuados los correspondientes emplazamientos y no habiéndose solicitado la apertura de período probatorio, ni celebración de vista o conclusiones por escrito, se declaró el recurso concluso para sentencia, señalándose para la votación y fallo el día 13 de mayo de 2010 , en que se deliberó, votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO: La presente apelación tiene por objeto la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Santander, de fecha 15 de octubre de 2009 , en el procedimiento ordinario nº 475/09, que en su parte dispositiva establece: «Se declara la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo formulado por la mercantil Palex Medical S.A., representada por el Procurador de los Tribunales Sr. Vesga Arrieta, asistida por el Letrado Sr Espinosa Carmona, contra el Servicio Cántabro de Salud, representado y asistido por el Sr. Letrado de los Servicios Jurídicos, por aplicación del art. 69 c) LJCA , sin hacerse un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas».

La causa de inadmisibilidad que estima la juzgadora a quo del recurso interpuesto contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación económica por intereses de demora interpuesta ante el Servicio Cántabro de Salud el día 6 de marzo de 2008 consiste en la falta de agotamiento previo de la vía administrativa, entendiendo que la reclamación trae causa en los previos contratos de suministros e inserta en un procedimiento iniciado de oficio por la Administración por lo que sería de aplicación el artículo 44 de la LRJ . La desestimación, entiende, debió ser objeto de recurso de alzada ante el Consejero de Sanidad conforme establece el artículo 28.1 del Estatuto del Servicio Cántabro de Salud aprobado por la Ley autonómica 10/2001, de 28 de diciembre . Máxime cuando no se han efectuado alegaciones por la parte recurrente respecto a la invocación de la causa de inadmisibilidad.

Por la parte recurrente se esgrime los siguientes motivos:

1º La admisión por el Juzgado del recurso contencioso administrativo sin que se recurriese por la apelada la providencia de admisión.

2º Existía obligación de resolver expresamente por parte de la Administración (artículo 42.1 LRJ ), surgiendo el silencio como ficción en beneficio del administrado, teniendo este incumplimiento eficacia desestimatoria por ejercitarse el derecho de petición que contempla el artículo 29 CE (ATC 749/1985,30-10 ). Por lo demás, no se estaría ante un contrato de obra sino que se trataría de una suministradora habitual de los centros y hospitales, existiendo una clara diferencia entre ambas figuras, de forma que los intereses de demora se calculan sobre la factura más IVA (artículo 75.1 Ley 38/1992 , reguladora del IVA). No existirían contratos de suministros sino suministros continuados en el tiempo, donde la Administración pagó el principal con retraso.

3º Resulta irrelevante el contenido de la Ley 10/2001, de 28 de diciembre, por cuanto la Disposición Final Primera de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratación del Sector Público tiene carácter básico.

4º El artículo 114.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece el recurso de alzada como potestativo, al igual que el 28.1 del Estatuto del Servicio Cántabro de Salud.

5º Tanto la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratación del Sector Público, artículo 195.4 , como el antiguo artículo 59 de la Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, 2/2000, de 16 de junio establece que los acuerdos que adopte el órgano de contratación pondrán fin a la vía administrativa y serán inmediatamente ejecutivos.

6º La Sentencia del Juzgado contencioso nº 7 de Barcelona 39/07, de 19 de febrero , lo considera como inactividad al amparo del artículo 29 de la LJCA .

Por el Gobierno de Cantabria se insiste en la falta de agotamiento de la vía administrativa (artículos 25 y 69.c de la LJCA ) alegando que:

1º Se trata de una reclamación inserta en un contrato de suministro, por lo que se trataría de un procedimiento incoado de oficio resultando aplicable el artículo 44 de la LRJ (SSTS, Sala 3ª, Secc. 1ª, de 28 de febrero de 2007 y Secc. 4ª, de 5 de febrero de 2007 ).

2º No se trataría del ejercicio del derecho de petición, invocación completamente novedosa, siendo este derecho una figura distinta de los procedimientos específicos de defensa de derechos e intereses insertos en un procedimiento de ejecución de contrato. Además, la propia parte recurrente entiende que el silencio es negativo.

3º El artículo 114 de la LJR y el 28.1 del Estatuto contemplan el recurso de alzada como necesario para agotar la vía administrativa pues, escaso de no interponerse, la resolución deviene firme (artículo 115 LRJ )

SEGUNDO: Declarada la inadmisión del recuro contencioso administrativo dirigido contra el silencio administrativo por falta de agotamiento de la previa vía administrativa, al considerar la Magistrada a quo procedía recurso de alzada contra el silencio de la reclamación, esgrime en primer lugar la parte recurrente la ausencia de recurso contra la providencia de admisión y el carácter postestativo del recurso de alzada, conforme a la redacción del artículo 114.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Ninguno de los argumentos puede ser acogido por la Sala toda vez que la expresión utilizada por la normativa reguladora del régimen de recursos no confiere al recurso el carácter potestativo que pretende el recurrente, sino la lógica posibilidad del administrado de recurrir o no. De no hacerlo, la resolución causa estado.

Por lo demás y previéndose en el artículo 69 c) sentencia en la que se acoja la inadmisibilidad del recurso por dirigirse contra acto administrativo no susceptible de impugnación, es claro que la mera providencia de incoación en modo alguno puede contener una valoración del órgano judicial de que el acto administrativo sea impugnable al ser ésta una cuestión que se aborda, bien como cuestión previa, bien en la sentencia, mediante resolución fundada. Y menos aún que la citada resolución impida al órgano inadmitir en sentencia el recurso, pues para llegar a esta resolución lógicamente se ha tenido que admitir, en todo caso, el recurso a trámite.

TERCERO: Mayor calado poseen el resto de argumentos esgrimidos por el recurrente, tanto en relación a si la decisión del Director pone fin a la vía administrativa como órgano de adjudicación y al amparo del artículo 59 de la Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, 2/2000, de 16 de junio , como al hecho de que pueda oponerse por la Administración la falta de agotamiento de la vía administrativa cuando ha guardado absoluto silencio frente a la reclamación del particular.

Primero, ha de partirse del hecho admitido por el propio recurrente en primera instancia: el carácter negativo del silencio. De hecho, no llega a entenderse la oscura argumentación que utiliza en contra de su propio proceder. Se trata de una reclamación inserta en un contrato regulado expresamente, siguiendo la propia doctrina del Tribunal Supremo, Sentencia de la Sala 3ª, Secc 1ª, de 28 de febrero de 2007, rec. 302/2004 . Conforme a la misma, una petición de abono de intereses, respecto al importe de un contrato realizada por el contratista no genera el silencio positivo, a que se refiere el artículo 43 de la Ley 30/1992 , pues esa petición no inicia procedimiento a solicitud del interesado, ya que es una petición inserta en un procedimiento iniciado antes de oficio por la Administración, y que está sujeto por tanto a sus propias normas, y no obsta ello el que fuese el interesado el que solicitara los intereses, pues la Ley, artículo 43 , no se refiere a peticiones o reclamaciones a instancia del interesado y sí a procedimientos iniciados a instancia del interesado, y en el caso de autos, el procedimiento estaba ya iniciado de oficio, y es, en ese procedimiento en el que se formula la petición o reclamación. Mantiene el TS que «Claramente se ve que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo. Y así resulta de la Disposición Adicional 3ª LPAC que manda adecuar los procedimientos existentes a la nueva regulación de la LPAC, y tras esa previsión se publican varios R.R.DD de adecuación, hasta llegar a la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública de 20-III-96 que publica la relación de procedimientos de la Administración General del Estado. Esta resolución se publica en el BOE de 10-IV-96 y en dos suplementos de 190 páginas que en total contienen los procedimientos existentes en el ámbito de la Administración General del Estado, indicando, entre otras cosas, el plazo para su resolución y los efectos del silencio»... «La Exposición de Motivos de la Ley 4/1999 parte de esa relación de procedimientos, porque se refiere a los aproximadamente 2000 procedimientos existentes en la actualidad». Con carácter general entiende el Alto Tribunal que « el procedimiento de contratación no esté sometido al silencio positivo, y, que de su propia naturaleza y de la realidad de la existencia de dos partes contratantes con derechos y obligaciones específicamente delimitadas y concretadas, así también se desprende, y también, aunque sea indirectamente del hecho de que el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre , que aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en su Disposición Adicional Tercera , solo declare como procedimiento en él se aplica la doctrina del silencio positivo, a las solicitudes de clasificación y de revisión de clasificaciones».

Sentado el sentido negativo del silencio, la primera cuestión que surge es si causaba estado o no en vía administrativa. Opone el recurrente frente al régimen general de recurso que recoge el artículo 28 del Estatuto del Servicio Cántabro de Salud , Ley 10/2001, de 28 de diciembre , por el que se crea éste, la normativa básica estatal en régimen de contratos, conforme a la cual los actos del órgano de contratación causarían estado.

En primer lugar, el artículo 59 de la Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, 2/2000, de 16 de junio , opera sólo, como el propio precepto establece, para el ejercicio de las prerrogativas de las que está investida la Administración en la contratación pública. De suerte que su criterio en materia de interpretación, modificación o resolución, se impone en el ejercicio de la autotutela declarativa y ejecutiva que se le concede, tras un procedimiento que exige en todo caso la previa audiencia del interesado. Difícilmente puede encajar el silencio ante una reclamación que realiza una parte contractual a otra en el ejercicio de facultades exorbitantes por la Administración. Pero más problemático resulta que sea claramente el Director frente al que se dirige la reclamación. Establece el artículo 8 de la Ley 10/2001 , que será órgano de contratación el director gerente del Servicio Cántabro de Salud, si bien precisará la autorización previa del Consejero de Sanidad, Consumo y Servicios Sociales o del Gobierno de Cantabria. Y en los supuestos en los que para la celebración del contrato sea precisa la autorización previa, dichos órganos deberán autorizar igualmente su modificación, prórroga, supresión y resolución. De ahí que el artículo 10 , al prever entre las funciones del Director gerente la de ser órgano de contratación, realiza la salvedad dispuesta en la Ley, reiterando el artículo 22 del Estatuto del Servicio Cántabro de Salud que esta designación se hace sin perjuicio de las competencias de los órganos autorizantes. Y dentro de este procedimiento complejo es en el que ha de interpretarse la previsión recogida en el artículo 28 de someter a recurso de alzada las decisiones del director gerente. De hecho, a la Sala le consta como, en algunos contratos de suministro (pues tampoco llega a entenderse la alegación de un suministro que carezca de esta cobertura contractual) concertados por el Servicio Cántabro de Salud han sido firmados por el Consejero (por ejemplo, en el rec. 897/08). El recurrente no señala con quién concertó los suministros. Y examinada tanto la causa como las ocho cajas del expediente no se han localizado contratos, sin que se hayan aportado otros datos que los teóricos al respecto, insuficientes para, con la categoría que se pretende, deducir que el órgano de contratación lo es el director gerente con las consecuencias que se pretenden deducir en el recurso.

CUARTO: Pero en cualquier caso, lo que sí que es cierto es que sobre la Administración pesaba la obligación de resolver a la reclamación de intereses cursada en plazo. Y que el silencio, de sentido negativo, no incluye régimen de recursos en un tema, cuando poco, complejo como el que se examina. Sabida es la doctrina tanto del Tribunal Supremo como del Constitucional en orden a que este silencio no puede beneficiar a una Administración incumplidora, de forma que si una notificación defectuosa no puede ser considerada como dies a quo para el cómputo del plazo de los recursos, menos aún si esta notificación no se produce. Excepcionalmente y atendidas las circunstancias, el Tribunal Supremo ha considerado que este silencio de la Administración y el incumplimiento de su deber de resolver (y notificar ilustrando del régimen de recursos) impide pueda invocarse la falta de agotamiento de la previa vía administrativa, en base al principio de tutela judicial efectiva y por razones de economía procesal (ver en este sentido, SSTS 3ª, sec. 4ª, 4-6-2001, rec. 7768/1995 y sec. 7ª, 20-3-2001, rec. 960/1992 ). La Sala, atendidas las circunstancias del caso hasta el momento expuestas, que la parte recurrente aporta cuantos elementos de prueba considera apoyan su pretensión, y que la Administración, pese a guardar silencio en vía administrativa, sí ha emitido informes en el expediente sobre el montante de la deuda que parcialmente reconoce y los criterios para su cuantificación, explicitados en la contestación a la demanda, concluye se trata de uno de estos supuestos excepcionales en que la retroacción de actuaciones para obligar a la parte a recurrir a la vía administrativa podría significar una quiebra del principio de tutela judicial efectiva, cuando por razones de economía procesal la vía judicial puede pronunciarse al contar con todos los elementos necesarios al respecto, delimitados claramente los términos del debate.

Lo que sucede es que, dada la cuantía de las facturas, la competencia para resolver el fondo no sólo es del órgano judicial a quo sino que, inclusive, no cabría recurso de apelación. Y sabida es la doctrina del Tribunal Supremo en orden a que la cuantía de estos procedimientos a efectos de recurso se fija, no por la total reclamada sino por el importe de cada una de las facturas (ver STS, Sala 3ª, sec. 6ª, 9-6-2009, rec. 248/2008 y 1 de junio de 2009, rec. 141/2008; sec. 7ª, 19-4-2002, rec. 5229/1996, entre otras muchas ).

Es criterio de la Sala (por todas, STSJ Cantabria, de 10 de marzo de 2006, rec. 242/05 ) que, si en cuanto al fondo no cabe recurso de apelación por razón de la cuantía, el conocimiento de la Sala sólo alcanza a la causa de inadmisibilidad para el que sí es competente (en el mismo sentido, ver SSTSJ Madrid, sec. 3ª, 10-1-2008, nº 51/2008, rec. 734/2007; sec. 2ª, 20-9-2007, nº 1488/2007, rec. 238/2007, entre otras ). Partiendo de la regla general, que excluye de la apelación las Sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de cuantía no superior a 18.030 ,36 euros que resuelvan sobre el fondo del asunto, y teniendo en cuenta igualmente que el control por las Salas de los asuntos de cuantía inferior a esa cantidad se produce únicamente en cuanto a las Sentencias de inadmisibilidad, con la finalidad de asegurar la tutela judicial efectiva en el caso de una declaración de esta índole, no puede entenderse que el artículo 85.10 imponga a las Salas que revocan Sentencias de cuantía inferior a la señalada, cuando estas últimas declaren la inadmisiblidad, que una vez producida esa revocación de la inadmisibilidad, puedan entrar en el fondo del asunto, pues un entendimiento tal supondría arrebatar a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, el conocimiento en exclusiva, siempre en cuanto al fondo, de los asuntos cuya cuantía no excede de la cantidad fijada como umbral, regla esta general que no admite excepciones. El articulo 85.10 lo único pretende es evitar la posibilidad, sin duda perniciosa, de que por una Sala, en un asunto procedente de un Juzgado cuya cuantía exceda de 18.030 ,36 euros y en el que dicho Juzgado ha declarado la inadmisibilidad, revocada dicha inadmisión, reenvíe el asunto al Juzgado para que se pronuncie sobre el fondo del asunto, pues en este supuesto, la Sala puede y debe entrar en el fondo habida cuenta de que tiene competencia para conocer en apelación, conforme al artículo 81.1 . Otra interpretación conllevaría la alteración de las reglas de la competencia. Procede, por todo ello, devolver las actuaciones al Juzgado de lo contencioso-Administrativo nº 3 de los de Santander para que entre a conocer sobre el fondo del asunto.

QUINTO: De conformidad con el artículo 139.2 , al haber sido estimado el recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente, no procede la imposición de costas a dicha parte.

Fallo

Que estimamos el presente recurso de apelación promovido por el Procurador Sr. Raúl Vesga Arrieta en nombre de entidad Palex Medical S.A., contra la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Santander, de fecha 15 de octubre de 2009 , en el procedimiento ordinario nº 475/09, que en su parte dispositiva establece: «Se declara la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo formulado por la mercantil Palex Medical S.A., representada por el Procurador de los Tribunales Sr. Vesga Arrieta, asistida por el Letrado Sr Espinosa Carmona, contra el Servicio Cántabro de Salud, representado y asistido por el Sr. Letrado de los Servicios Jurídicos, por aplicación del art. 69 c) LJCA , sin hacerse un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas». Inadmisibilidad que se deja sin efecto como consecuencia de la estimación parcial de la apelación y, resultando la Sala incompetente para conocer sobre el fondo, se devuelven las actuaciones al Juzgado de procedencia a fin de que conozca sobre el fondo de la cuestión planteada. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en esta instancia.

Así, por esta nuestra sentencia, que se notificará a las partes con expresión de los recursos que en su caso procedan frente a ella, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Intégrese esta Resolución en el Libro correspondiente. Una vez firme la sentencia, devuélvanse las actuaciones recibidas y el expediente administrativo al órgano judicial de procedencia, junto con un testimonio de esta sentencia.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.