Sentencia Administrativo Nº 475/2008, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 13/2005 de 17 de Junio de 2008

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 13/2005

Parte actora: Pedro Antonio

Parte demandada: MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PUBLICASR

Parte codemandada: Constantino , Ildefonso , Estefanía , Salvador y Luis Antonio

SENTENCIA nº 475/2008

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D./ª. Mª FERNANDA NAVARRO DE ZULOAGA

D./ª. FRANCISCO JOSÉ SOSPEDRA NAVAS

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En Barcelona, a diecisiete de junio de dos mil ocho.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE

CATALUÑA (SECCION CUARTA), constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la

siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por Pedro Antonio , representado por el Procurador de los Tribunales D./ª. Jaume LLuch Roca, y asistido por Letrado, contra la

Administración demandada MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PUBLICAS, actuando en nombre y representación de la

misma el ABOGADO DEL ESTADO.

Son partes codemandadas: Constantino , Ildefonso , Estefanía , Salvador y Luis Antonio , en su propia defensa.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D/Dª. FRANCISCO JOSÉ SOSPEDRA NAVAS, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

Segundo.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

Tercero.- Se acordó recibir el presente pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.

Cuarto.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron.

Quinto.- Se señaló para votación y fallo de este recurso, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes .

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en este recurso la resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas de fecha 4 de noviembre de 2004, impugnando asimismo de forma indirecta el acuerdo de la CECIR de fecha 13 de marzo de 2004, de modificación de la RPT del Ministerio de Fomento.

El demandante impugna la resolución de nombramiento de funcionarios que habían superado las pruebas de la convocatoria de 13 de mayo de 2003, a quienes se adjudicó, entre otros, un puesto de trabajo de Técnico Marítimo Superior, Inspector Marítimo, de nivel 24, en la Capitanía Marítima de Barcelona donde presta sus servicios el demandante; impugna indirectamente la modificación de la relación de puestos de trabajo de fecha 13 de marzo de 2004 que creó estos puestos ulteriormente proveídos por los funcionarios de nuevo ingreso.

El Abogado del Estado opone, con carácter previo y como cuestiones procesales, la falta de legitimación del demandante y la imposibilidad de impugnar de forma indirecta la modificación de la relación de puestos de trabajo, cuestiones éstas que deben ser examinadas con carácter previo.

SEGUNDO.- Entrando en el análisis de la primera de las causas de inadmisibilidad opuesta al amparo del art. 69.b) de la LJCA , debe indicarse que el art. 19.1.a) de la LJCA , el cual establece que están legitimados para interponer el recurso contencioso-administrativo "las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo"; por tanto, el concepto de interés legítimo está expresamente proclamado como título determinante de legitimación para recurrir en vía contenciosa por el artículo 19.1 de la LJCA , entendiéndose que concurre dicho interés cuando el mantenimiento de la situación creada por el acto combatido le origine un perjuicio, incluso aunque tales beneficios o perjuicios se produzcan por vía indirecta o refleja.

En este caso, el demandante residencia su interés legítimo en su expectativa de ocupar el puesto de trabajo de Técnico Superior, Inspector Marítimo, en la Capitanía Marítima de Barcelona, asignado a un funcionario de nuevo ingreso por la resolución administrativa impugnada. La propia resolución administrativa impugnada indica que el demandante "tiene una de las titulaciones exigidas para ocupar el citado puesto, ya que es Capitán de la Marina Mercante, pero no es funcionario de nuevo ingreso y en consecuencia no puede ocupar el referido puesto, en tanto no se modifique la relación de puestos de trabajo del Departamento".

En consecuencia, y de acuerdo a esta fundamentación, el demandante tendría una expectativa de ocupar dicho puesto si no fuera porque en la relación de puestos de trabajo figura como reservado para ser ocupado por personal de nuevo ingreso; sin embargo, el demandante también impugna de forma indirecta la modificación de la relación de puestos de trabajo que aprobó tal reserva del puesto en cuestión para el personal de nuevo ingreso, por lo que efectivamente apreciamos ese interés legítimo en la impugnación aquí deducida en relación a este concreto puesto de trabajo, en tanto que el demandante pretende ocupar este puesto que ha sido asignado a otra persona, funcionario de nuevo ingreso. A esta conclusión no es óbice que el demandante no participara en la convocatoria ni en el proceso selectivo que finalizó con la resolución administrativa que ahora se impugna, puesto que el interés del demandante se residencia, por vía indirecta o refleja, en la impugnación indirecta de la relación de puestos de trabajo, y no directamente en la resolución del proceso selectivo, lo que traslada la consideración sobre la inadmisibilidad del recurso a la cuestión de si la impugnación indirecta reúne los requisitos del art. 26 de la LJCA , extremo éste controvertido por el Abogado del Estado en su escrito de contestación.

TERCERO.- Enlazando con lo anterior, debe acudirse a lo dispuesto en el art. 26 de la LJCA que establece, en su apartado 1 , que "además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a derecho", en tanto que el apartado 2 establece que "la falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento de lo dispuesto en el apartado anterior".

La Administración funda la inadmisibilidad en que el acto que se impugna no constituye una aplicación directa o inmediata de la disposición que pretende impugnar de forma indirecta. En relación a esta cuestión, debe indicarse que el acto impugnado contiene dos pronunciamientos diferenciados: uno es la resolución del proceso selectivo para cubrir plazas del Cuerpo Facultativo de la Marina Civil y otro es la adjudicación de determinados puestos de trabajo a los aspirantes seleccionados.

En cuanto al primero de los pronunciamientos es indudable que el actor no está cuestionando la resolución del proceso selectivo, nombramiento y escalafonamiento de los concursantes, por lo que es una cuestión que queda fuera del objeto de este proceso. En este sentido, y aunque en el suplico de la demanda se solicita la nulidad de la resolución, lo cierto es que de la fundamentación de la misma se desprende inequívocamente que lo único que se está impugnando es la adjudicación del puesto de trabajo que el demandante tiene la expectativa de ocupar, no así la resolución de la convocatoria, por lo que es indudable que este pronunciamiento no tiene relación con el objeto de este proceso, y en este sentido aún en la hipótesis de estimación del recurso lo único que procedería es declarar la nulidad parcial del acto en relación al pronunciamiento efectivamente impugnado y en el que radica el interés del demandante.

En cuanto al segundo de los pronunciamientos, que es el de adjudicación de concretos puestos de trabajo, es indudable también que está en relación directa con la modificación de puestos de trabajo aprobada por resolución de 13 de marzo de 2004, siendo que esta modificación fue aprobada precisamente para adjudicar destinos a los concursantes que superaron el proceso selectivo. Se trata de una parte del acto separado del de resolución del proceso selectivo y, de hecho, en muchas de las ocasiones, se dictan actos distintos para resolver el proceso selectivo y para otorgar destinos a los funcionarios de nuevo ingreso, por lo que estamos ante un pronunciamiento separado del que es propiamente el de la resolución del proceso selectivo, que aplica directamente la modificación de la relación de puestos de trabajo, por lo que es susceptible de ser impugnada por vía indirecta en virtud de lo dispuesto en el art. 26.2 de la LJCA .

Al respecto, debe indicarse que las bases de la convocatoria no determinaban los puestos convocados, porque la modificación de la relación de puestos de trabajo se produjo en el curso de la convocatoria, por lo que la resolución impugnada, en tanto que adjudica determinados puestos de trabajo a los funcionarios de nuevo ingreso, no es un acto de aplicación directa de las bases aprobadas por Orden Ministerial de 13 de mayo de 2003, sino que es un acto de aplicación de la resolución del CECIR que creó estos puestos de trabajo y los reservó para los funcionarios de nuevo ingreso.

Por lo expuesto, deben desestimarse las causas de inadmisibilidad alegadas.

CUARTO.- Entrando en el fondo, a la vista de las alegaciones de las partes, y para resolver la controversia planteada, debe tenerse en cuenta que las relaciones de puestos de trabajo son el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo a las necesidades del servicio y precisando los requisitos para el desempeño de cada puesto de trabajo. A la hora de catalogar los puestos de trabajo, la Administración goza de discrecionalidad, en tanto que la aprobación de este instrumento se realiza en el ejercicio de su potestad de autoorganización, si bien en todo caso habrá de sujetarse al procedimiento establecido y la actividad administrativa no puede incurrir en infracción del ordenamiento jurídico o desviación de poder.

Entrando en el análisis de los motivos de impugnación sostenidos en la demanda, se alega en primer lugar que la modificación de la relación de puestos de trabajo no fue debidamente publicada, por lo que son nulos los nombramientos realizados a su amparo. En este punto, debe indicarse que si bien el art. 15.3 de la Ley 30/1984 establece que las relaciones de puestos de trabajo serán públicas, se ha venido distinguiendo entre la aprobación inicial, que deben ser publicadas en el BOE, y las actualizaciones que son objeto de publicación periódica; esta distinción se aprecia en las SSTS de 26 de mayo de 1998 y 8 de enero de 2002 , citadas por la Administración en su escrito de contestación, que interpretan que no toda intervención modificativa en las relaciones de puestos de trabajo debe ser publicada en el BOE, pues lo único que se impone es que sean públicas, en el sentido de que puedan ser conocidas por quien lo desee, y que su eficacia no va ligada a la publicación en el correspondiente Diario Oficial.

Aplicando dicha doctrina interpretativa, debe desestimarse el motivo de impugnación, en tanto que el recurrente ha tenido conocimiento de la modificación y ha podido impugnarla, sin que se haya ocasionado indefensión en ningún caso. Por su parte, la falta de publicación o no de la relación inicial no fue objeto de debate en este proceso, por lo que el mero hecho de que no se refiera la fecha de publicación al cumplimentar la prueba, dato fáctico no solicitado en referencia a la relación inicial, determina que no podamos tener por acreditada la falta de publicación de la relación inicial.

Finalmente, y de acuerdo con lo expuesto en este fundamento, no consideramos necesario acordar las diligencias propuestas por el actor en su escrito de conclusiones, habida cuenta que la eficacia de la modificación de la relación de puestos de trabajo no va ligada a la publicación de la misma, como se ha indicado, en tanto que la fecha de publicación de la relación inicial no fue un extremo fáctico interesado en la fase de prueba.

QUINTO.- El segundo de los motivos alegados es el de infracción del principio de irretroactividad, alegando que la modificación se produjo para posibilitar la incorporación de los aspirantes que habían superado las pruebas selectivas de ingreso que habían sido convocadas por Orden de 13 de mayo de 2003 y que habían tenido lugar un año antes.

Dicha argumentación no puede ser acogida, por cuanto que las necesidades de plazas de la Administración se recogen en la Oferta de Empleo Público y no en las relaciones de puestos de trabajo, por lo que la convocatoria de las pruebas selectivas tienen su fundamento legal en la Oferta de Empleo Público aprobada por Real Decreto 251/2003, de 21 de febrero . La materialización de las concretas plazas cuya necesidad se ha apreciado se realiza a través del instrumento de ordenación que es la relación de puestos de trabajo, por lo que el hecho de que se modificara la relación de puestos de trabajo para materializar las plazas cuya cobertura se había estimado necesaria en la Oferta de Empleo Público, en modo alguno supone una infracción del principio de irretroactividad como se alega.

SEXTO.- Deben ser examinados ahora el resto de motivos alegados como son el de la falta de motivación, infracción del principio de igualdad, e infracción del principio de mérito y capacidad y del derecho a la promoción.

A la hora de examinar el requisito de la motivación del acto, debemos indicar que, aun siendo la motivación un elemento de carácter formal, el mismo no puede quedar desligado de la ponderación de los diferentes derechos e intereses que se hallan en juego, para que en cada caso habrá que ponderar si la motivación del acto es suficiente y adecuada de acuerdo a la naturaleza del mismo.

En este caso, la cuestión que plantea la controversia es el motivo por el cual la modificación de la relación de puestos de trabajo contiene la clave OEP para el puesto de Técnico Superior Marítimo, Inspector Marítimo, de la Capitanía Marítima de Barcelona, el cual es el único puesto que debe ser objeto de análisis, por ser al que se limita el interés del demandante como ya se ha indicado anteriormente.

En primer lugar, debe significarse que tanto el art. 18.4 de la Ley 30/1984 como el art. 26.1 del Real Decreto 364/195 no exigen que las vacantes correspondientes al personal de nuevo ingreso precisen de la realización de un concurso previo entre quienes ya tuvieren la condición de funcionarios. Lógicamente, tal oferta de plazas vacantes es una decisión discrecional de la Administración, en función de las necesidades. Sin embargo, en este caso, lo que se está impugnando es la reserva de unas plazas de nueva creación a funcionarios de nuevo ingreso, lo cual es una cuestión distinta, puesto que se trata de puestos de trabajo que en ningún caso podrán ser ocupados por funcionarios que ya están desempeñando sus funciones al estar reservados para los nuevos funcionarios.

Precisamente éste es el punto donde estimamos que efectivamente hay un déficit de motivación en la resolución impugnada por vía indirecta, tanto porque no se justifica esta reserva para el personal de nuevo ingreso, como por no justificarse los motivos por lo que estos puestos no pueden ser ocupados por personal que ya está desempeñando sus funciones y que reúna los requisitos para ello.

Así, en primer término, la modificación se justifica en la necesidad de posibilitar la incorporación a los aspirantes que habían superado las pruebas selectivas de ingreso convocadas por Orden de 13 de mayo de 2003; lógicamente, ello justifica la creación de estos puestos, e incluso, yendo más allá, podría haber justificado por razones organizativas que se adjudicarán sin realizar concurso previo; sin embargo, esta necesidad, coyuntural, no justifica que los puestos en cuestión queden reservados definitivamente para el personal de nuevo ingreso, puesto que, como se ha dicho, las razones de necesidad en que se asienta la modificación son meramente coyunturales, lo que lógicamente no es un motivo adecuado para que estos puestos queden reservados necesariamente, de forma definitiva, para el personal de nuevo ingreso.

La falta de adecuación del razonamiento a la decisión organizativa se constata por el examen de la relación de puestos de trabajo obrante en autos, donde observamos que todos los puestos anteriores a la modificación de 2004 correspondientes a la denominación de Técnico Superior Marítimo, Inspector Marítimo, con nivel 24 e idéntico complemento específico, existentes en diferentes Capitanías Marítimas se proveen por concurso y no figuraba la clave OEP.

Lo expuesto no significa desde luego que no pueda adoptarse una decisión organizativa de estas características para la cobertura de determinados puestos de trabajo en relación a los funcionarios de nuevo ingreso de un determinado Cuerpo o Escala, mas la misma debe venir asentada en razones organizativas idóneas para la finalidad perseguida, lo cual no se cumple en este caso en el que en base a una motivación asentada en motivos temporales ( necesidad de crear plazas para el personal de nuevo ingreso que había superado la convocatoria), se genera una situación definitiva, impidiendo a los funcionarios concursar al puesto, aunque el funcionario de nuevo ingreso obtuviera ulteriormente otro destino.

Al respecto, debe subrayarse que si bien el funcionario, en el ámbito de la relación estatutaria, está sujeto a las decisiones organizativas de la Administración, las mismas deben respetar en todo caso su derecho a la carrera y promoción profesional, el cual se ve impedido cuando se le priva del derecho de acceder a determinados puestos de trabajo para los que reúne los requisitos de desempeño y que suponen una progresión en su carrera profesional, sin causa que lo justifique. Así apreciamos que sucede en este caso con la modificación objeto de impugnación indirecta, pues se crean unos puestos de trabajo a los cuales no pueden concursar los funcionarios que ya están desempeñando sus funciones, en base a la necesidad de asignar estos puestos a funcionarios de nuevo ingreso que habían superado la convocatoria de 2003, generándose una situación definitiva de imposibilidad de provisión de estos puestos por personal funcionario que ya está desempeñando sus funciones, que no resulta a nuestro juicio justificada.

SÉPTIMO.- De lo expuesto en el anterior fundamento concluimos que el acto impugnado adolece de un déficit de motivación en cuanto a la modificación de puestos de trabajo, lo cual determina la nulidad parcial del mismo y, en consecuencia, debe decretarse la nulidad de la adjudicación del puesto en cuestión de la Capitanía Marítima de Barcelona al aspirante seleccionado, por traer causa de una disposición que está viciada de nulidad.

Por tanto, y de acuerdo a lo expuesto en esta resolución, debemos estimar en parte el recurso interpuesto, anulando parcialmente la modificación de la relación de puestos de trabajo de la CECIR de fecha 31 de marzo de 2004 en lo que se refiere a la reserva del puesto de la Capitanía Marítima de Barcelona para funcionarios de nuevo ingreso, debiendo asimismo anularse parcialmente la resolución de fecha 30 de julio de 2004 en cuanto a la adjudicación del puesto en la Capitanía de Barcelona que es objeto de anulación al aspirante seleccionado, manteniendo el acto en el resto de sus extremos por virtud del principio de conservación de los actos administrativos y al tratarse de pronunciamientos separados, como ya se ha expuesto.

OCTAVO.- No procede hacer expresa imposición en cuanto al pago de las costas, al no existir mérito legal para ello, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA .

Fallo

Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D.Pedro Antonio, contra las resoluciones del Ministerio de Fomento de fecha 30 de julio de 2004 y 4 de noviembre de 2004, así como contra el acuerdo de la CECIR de fecha 31 de marzo de 2004, y, en su virtud, anulamos parcialmente la modificación de la relación de puestos de trabajo aprobada por este acuerdo de 31 de marzo de 2004 en relación al puesto de "Técnico Superior Marítimo, Inspector Marítimo" de la Capitanía Marítima de Barcelona ( código 479180 ), y asimismo anulamos parcialmente las resoluciones del Ministerio de Fomento de fecha 30 de julio y 4 de noviembre de 2004, en el extremo de dejar sin efecto la adjudicación del citado puesto al aspirante seleccionado. No procede hacer imposición de costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 25 DE JUNIO DE 2008, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.