Sentencia Administrativo Nº 489/2014, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 169/2012 de 30 de Abril de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE SEVILLA

-SECCIÓN TERCERA-

SENTENCIA

RECURSO de APELACIÓN Nº 169/2012

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES.

PRESIDENTE:

D. VICTORIANO VALPUESTA BERMUDEZ

MAGISTRADOS:

D. ELOY MENDEZ MARTINEZ

D. PABLO VARGAS CABRERA

_________________________________________

En la ciudad de Sevilla, a treinta de abril de dos mil catorce.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla (Sección 3ª) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía el recurso de apelación registrado con el número 169/2012, interpuesto por, la CONSEJERIA DE PRESIDENCIA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y defendida por el Letrado de su Gabinete Jurídico, contra la sentencia de fecha 3 de octubre de 2011 dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número Uno de Huelva en el procedimiento ordinario número 65/2011, habiendo comparecido como apelada, el EXCMO AYUNTAMIENTO DE HUELVA, representado por la Procuradora Dª Estrella Blanco Guillena y defendido por la Letrada Dª Antonia Montemayor Rodríguez Gómez.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. PABLO VARGAS CABRERA, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Que se dictó por el referido Juzgado en el procedimiento también referenciado sentencia por la que se desestima la demanda interpuesta frente la Resolución del Excmo. Ayuntamiento de Moguer (Huelva) por la que se declaraba la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa interpuesto por la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en Huelva contra la Resolución de la Alcaldía del Excmo. Ayuntamiento de Moguer de fecha 7 de septiembre de 2010 que acordó la inclusión en la plantilla de personal laboral de 2010 de varias plazas que implican el ejercicio de funciones públicas, y que se deben reservar exclusivamente al personal sujeto al estatuto funcionarial.

SEGUNDO.- Interpuesto recurso de apelación contra dicha resolución formulándose los motivos de impugnación frente a la resolución recurrida, se terminó solicitando que en su día previos los trámites legales se dictara Sentencia por la que con estimación de este recurso de apelación, se dejara sin efecto la apelada.

TERCERO.- Teniendo por presentado el recurso y acordado su traslado a la recurrida, tras la presentación por ésta de su escrito de oposición, se elevaron las actuaciones a esta Sala, en la que no habiéndose acordado el recibimiento a prueba, la celebración de vista ni la presentación de conclusiones escritas, el recurso fue declarado concluso, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento fijado al efecto para votación y fallo, que ha tenido lugar el día23 de abril de 2014.

CUARTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones de los artículos 80.3 y 85 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto de la presente apelación la sentencia por la que se declaraba la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa en el contencioso-administrativo interpuesto por la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en Huelva contra la Resolución de la Alcaldía del Excmo. Ayuntamiento de Moguer de fecha 7 de septiembre de 2010 que acordó la inclusión en la plantilla de personal laboral de 2010 de varias plazas que implican el ejercicio de funciones públicas, y que se deben reservar exclusivamente al personal sujeto al estatuto funcionarial.

La Administración autonómica, sostiene que la sentencia no es acertada tanto por la inadmisibilidad por falta de legitimación activa como sustancialmente por el fondo.

El Ayuntamiento apelado sostiene la confirmación de la referida sentencia por la corrección de sus razonamientos jurídicos.

SEGUNDO.- Se plantea pues, inicialmente la legitimación activa de la administración autonómica para impugnar una resolución de este carácter y que concierne -según la sentencia- exclusivamente a la normativa estatal.

Este argumento esgrimido por la administración local apelada y que ha prosperado en la sentencia, debe ser revocado.

La jurisprudencia de la casación SsTS de 9-7-2001, rec. 798/1996 ; de 2-2-2002, rec. 7533/1996 y de 20-1-2007, rec. 6991/2003 , y en concreto esta última, viene a decir a propósito de la legitimación de la comunidad autónoma en este tipo de recursos que: 'La dicción del artículo 19.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que reconoce la legitimación activa ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de la Administración de las Comunidades Autónomas 'para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía', debe interpretarse respecto de aquellas actuaciones administrativas que inciden directamente en su posición institucional de portadores de intereses públicos vinculados a garantizar la efectividad de los derechos de la colectividad, marco en que se inserta el ejercicio de sus potestades, sin limitarse objetivamente a la defensa estricta de las competencias ( STC 28/1991, de 14 de febrero y 199/1987, de 16 de diciembre ).

Según hemos declarado en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2002 (RC 5194/2000 ), el que la Administración Autonómica se rija por el principio de legalidad 'no permite rechazar el interés legítimo como interés general de legitimación', que está en la base de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956 y en el artículo 19.1 a ) y d) de la Ley jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio , porque, según se afirma, 'no puede excluir en absoluto, su capacidad para recurrir jurisdiccionalmente actos de otra Administración que resulten lesivos para sus legítimos intereses, en relación con la defensa de sus competencias'.

(...) Según se desprende de las sentencias del Tribunal Constitucional 192/2000, de 13 de julio , 175/2001, de 26 de julio y 201/2002, de 28 de octubre , la legitimación de las Comunidades Autónomas se reconoce en salvaguarda de su autonomía política y financiera, para impugnar aquellas resoluciones de la Administración del Estado o de otras Administraciones independientes que afecten a los intereses más cualificados cuya tutela jurídica les encomienda la Constitución y los Estatutos de Autonomía, que impone al juez que aplique las normas procesales que disciplinan el acceso a la jurisdicción en relación con las personas jurídico-públicas conforme al principio pro actione, evitando interpretaciones excesivamente rigurosas o desproporcionadas que lesionen este derecho fundamental.

Debe recordarse a estos efectos, que la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se deduce de la doctrina de esta Sala (STS de 14 de octubre de 2003 ( R 56/2000), de 7 de noviembre de 2005 ( R 64/2003 ) y de 13 de diciembre de 2005 ( R 120/2004 )), así como de la jurisprudencia constitucional ( STC 65/94 ), implica, en el proceso contencioso- administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4).

El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ),'que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación 'ad processum' y la legitimación 'ad causam'. Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que 'es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos'.

Pero distinta de la anterior es la legitimación 'ad causam' que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e 'implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito'; añadiendo la doctrina científica que 'esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal'. Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que 'la legitimación (se refiere a la legitimación ad causam), en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso'. Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto.'.

No es obstáculo al reconocimiento como interés legitimador del interés público cuya tutela asume la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias como fundamento para promover el ejercicio de la acción procesal, la naturaleza sancionadora de la resolución del Tribunal de Defensa de la Competencia combatida, cuya base es el respeto al principio constitucional de personalidad de las sanciones, según el cual éstas no pueden producir efectos perjudiciales respecto de las personas que no han sido sancionadas, según dijimos en la sentencia de esta Sala de 27 de marzo de 1998 (R 313/1996 ), con sustento jurídico en la afirmación de que 'la sanción representa el reproche de haber incurrido en una conducta ilícita que sólo es posible predicar del sujeto sancionado y que únicamente respecto a él ha de producir efecto'.

(...) es conforme, por tanto, al derecho de acceso a los recursos, que comporta, según se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en las sentencias 30/2004, de 4 de marzo , 74/2005, de 4 de abril , y 279/2005, de 7 de noviembre , como contenido esencial primario, el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes, imponiendo al juez, para garantizar la aplicación expansiva de este derecho fundamental, una interpretación razonable y no arbitraria de los presupuestos y cláusulas procesales que no suponga una aplicación rigorista, excesivamente formal o desproporcionada en relación con los fines que preserva el proceso, de modo que la declaración de inadmisión sólo puede fundarse en la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley, que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental, adoptada con observancia de estos fundamentos hermenéuticos constitucionales.

Y este criterio se revela, asimismo, acorde con el derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , que constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución , y que exige que no se interpreten de forma rigorista los preceptos de la ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa que disciplinan las causas de inadmisión de los recursos, y que se respete el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el recurso y las consecuencias de su aplicación. ( Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004 . Caso Sáez Maeso contra España).'.

La sentencia del Alto Tribunal de casación de 2-2-2002, rec. 7533/1996 , que tenía por objeto la impugnación de Ordenanza Fiscal por la Comunidad Autónoma Andaluza frente a la Administración Local, dice que: 'A) Es preciso tener presente que la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local diseña, en el Capítulo III del Título V, un régimen de impugnación, por las Comunidades Autónomas, de actos y acuerdos de las Entidades Locales, que puede sintetizarse así:

1º) Actos y acuerdos que incurran en infracción del ordenamiento jurídico, que podrán ser impugnados por los sujetos legitimados en el régimen general - art. 63.1 de la Ley Reguladora de las Bases mencionada, en relación con el art. 28.1 a ) y b) de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, con la interpretación jurisprudencial que hacía equivalente el interés directo al legítimo y ampliaba la legitimación corporativa a la personal basada en ese mismo interés, hoy art. 19.1 a) de la Ley vigente de esta Jurisdicción - en el cual habrá de incluirse a las Administraciones estatal o autonómica que invoquen un interés legítimo que trascienda del mero interés en la legalidad, en el sentido de que la declaración pretendida del órgano jurisdiccional suponga para ellas un beneficio o utilidad en el más amplio sentido del término y, por ende, aunque sólo sea instrumental o indirecto. Actualmente, la mención de la nueva Ley a 'personas físicas o jurídicas', sin mayor especificación, permite sin dificultad alguna integrar en estas últimas a las Administraciones territoriales y, entre ellas, desde luego, a las Comunidades Autónomas.

2º) Actos y acuerdos que, asimismo, incurran en infracción del ordenamiento jurídico, que podrán ser impugnados, en lo que aquí importa, por las Administraciones autonómicas 'en el ámbito de sus respectivas competencias', según la doble y opcional vía a que se refieren el art. 65 de la tan invocada Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y los arts. 214 y 215 del Reglamento de Organización , Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986 : la primera, mediante requerimiento motivado, con cita de la normativa que se considere infringida, que deberá formularse dentro del plazo de quince días desde la recepción del acto o acuerdo de la Entidad Local, con la finalidad de que ésta proceda a su anulación dentro del plazo que se señale; y, la segunda, mediante impugnación directa ante la Jurisdicción contencioso-administrativa del acuerdo de que se trate. Y 3º) Actos y acuerdos en que la infracción del ordenamiento jurídico consista, específicamente, en menoscabo e interferencia en las competencias de las Comunidades Autónomas o en extralimitación respecto de las correspondientes a la propia Entidad Local (y en este caso sin que la Ley exija, al menos expresamente, vinculación con las competencias autonómicas), que podrán ser impugnados directamente ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa sin necesidad de previo requerimiento y en los términos de los arts. 66 de la Ley y 216 del Reglamento antes mencionado.

Es de notar que la vigente Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio -art. 19.1.d ) - concede a las Comunidades Autónomas legitimación activa para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado o de cualquier otra u Organismo Público, así como de las Entidades locales, haciendo en cuanto a éstas una genérica remisión a lo dispuesto en la legislación de régimen local.

En el supuesto de autos, como en los restantes, resueltos por las sentencias indicadas, la Junta de Andalucía optó por la primera vía del segundo de los sistemas acabados de mencionar, formulando el requerimiento de anulación a que hacen mérito el art. 65 de la Ley y los arts. 214 y 215, ya citados, del , con fundamento en que, al haber sido publicada la aprobación definitiva del Acuerdo el día 23 de enero de 1992, las modificaciones respecto del Impuesto sobre Bienes Inmuebles -cuyo devengo se produce el primer día del período impositivo anual, en virtud del art. 75 de la Ley de Haciendas Locales -, relativas a las ordenanzas fiscales, no podrán entrar en vigor hasta que se hayan publicado los acuerdos definitivos correspondientes 'incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría' - art. 17.4 de la propia Ley - y las modificaciones de las Ordenanzas y Tarifas de Precios Públicos, que tampoco podrán entrar en vigor hasta la publicación definitiva de los acuerdos en que se fijen o modifiquen, de conformidad con lo prevenido en el art. 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local , por lo que, en definitiva, no podían tener efectividad, como el acuerdo prescribía, a partir de 1 de enero de 1992, sino para el ejercicio siguiente.

El núcleo de la cuestión se desplaza, por tanto, a dilucidar si, al formular el requerimiento de anulación e interponer el recurso contencioso- administrativo contra el acuerdo cuestionado, la expresada Junta estaba actuando dentro del 'ámbito de su competencia'.

CUARTO.- La respuesta afirmativa se impone porque el Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por su Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, reconoce competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma en materia de 'régimen local, sin perjuicio de lo que dispone el núm. 18 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución - art. 13.3 - y el art. 62, apartado 1, del mismo Texto Legal ' determina que 'corresponde a la Comunidad Autónoma la tutela financiera de los Entes Locales, respetando la autonomía que a los mismos les reconocen los arts. 140 y 142 de la Constitución '.

El hecho de que el régimen tributario de las Entidades Locales venga regulado por una Ley estatal -la de Haciendas Locales precitada- y el que ésta -art. 1 - tenga consideración de legislación básica, no puede suponer, en absoluto, el que las Comunidades Autónomas hayan sido apartadas de las competencias que puedan desarrollar en la materia. La declaración de competencia, contenida en el art. 13.3 del Estatuto Andaluz, no es una declaración vacía de contenido o carente de sentido, sino, por el contrario, una realidad normativa que abre un marco competencial autonómico propio, al menos para legitimarlas -a las Comunidades, se entiende- a la hora de impugnar acuerdos municipales que se estime infringen dicha normativa.

A mayor abundamiento ha de decirse que la garantía institucional de la autonomía municipal viene reconocida en la Constitución -arts. 137 y sobre todo 140 - con referencia a un núcleo competencial en manos de las Entidades Locales que no puede ser sustraído o traspasado a otras Administraciones Públicas sin desconocerla o lesionarla. Así resulta ya de la temprana Sentencia Constitucional 32/1981, de 28 de julio. Pero ello no quiere decir que el régimen local deje de presentar por ello, legislativamente hablando, naturaleza dual, en el sentido de que está sujeto a las determinaciones de la legislación básica del Estado y de ejecución de las Comunidades Autónomas. Además, uno de los soportes básicos de la autonomía municipal, la suficiencia financiera, se garantiza por la Constitución cuando la reconoce -art. 142 - mediante un sistema de tributos propios y también mediante la participación en los tributos del Estado y de las 'Comunidades Autónomas', como luego reproducirá el art. 2 de la Ley de Haciendas Locales . En consecuencia, si el Legislador estatal y autonómico se encuentran directa y constitucionalmente concernidos a dar efectividad al principio de suficiencia de las Haciendas Locales y si, en definitiva, el núcleo básico de la autonomía local está constituido por la improcedencia de controles, incluidos los de legalidad, que conviertan la Administración Local en una Administración subordinada, entre otras, a la estatal o a la autonómica, conforme se desprende de los arts. 3 y 4 de la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España en 20 de enero de 1988 , y de reiterada doctrina constitucional, y aun ello con importantes matizaciones sólo referidas a controles genéricos - SSTC 4/1981, de 2 de febrero , de 10 de febrero-, hasta el punto de que el 'desideratum' en la materia estaría constituido por una reserva absoluta para la Jurisdicción -no, por tanto, en favor de otras Administraciones-, que sería la única habilitada, con arreglo a los arts. 103 y 106 de la Constitución , para verificar la legalidad de la actuación de las Entidades Locales, la más elemental lógica obliga a concluir que no es control que degrade la autonomía municipal someter a revisión jurisdiccional actos o acuerdos adoptados por las Corporaciones Locales, en el marco, sí, de sus competencias, pero con clara infracción del ordenamiento jurídico. Con otras palabras: los arts. 64 y 65 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local no significan el establecimiento ni de un control genérico de legalidad, ni de un control específico de las Comunidades Autónomas sobre los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales, sino sólo la posibilidad de someterlos a revisión jurisdiccional mediante procedimientos singulares que contemplan una fase previa de rectificación de ilegalidades que queda en manos de la correspondiente entidad local. Pero el control de legalidad no lo llevan a cabo las Administraciones estatal o autonómica, sino los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos.

QUINTO.- Estos preceptos, en suma, plantean sólo un problema de legitimación procesal, en cuanto aquí importa, de las Comunidades Autónomas para someter esos actos a revisión jurisdiccional y como tal problema de legitimación ha de ser tratado, es decir, con la amplitud a que obliga el reconocido jurisprudencialmente principio 'pro actione' y asimismo con la amplitud derivada del también amplísimo criterio con que ha de analizarse el concepto de interés legítimo. La tan aludida e indefinida frase 'en el ámbito de sus respectivas competencias' que utiliza el art. 65 de la Ley Reguladora de las Bases tantas veces mencionada no puede, pues, ser interpretada con criterio literalista, sino con la amplitud que exige el tratamiento de un tema de legitimación. En definitiva, bastará con el anclaje que suponga el reconocimiento estatutario de competencias en el régimen local para que pueda someterse a revisión jurisdiccional -sin la más mínima lesión, por tanto, del principio constitucional de autonomía municipal- un acto o acuerdo de entidades locales que infrinja el ordenamiento que las mismas deben aplicar y respetar.

Basta, en definitiva, para refutar la argumentación del recurrente recordar que el artículo 62 del Estatuto de Andalucía, cuando asigna a la Comunidad Autónoma la tutela financiera de los Ayuntamientos se cuida de indicar que tal competencia se ejerce 'de acuerdo con el artículo 13.3 ', poniendo claramente de manifiesto que, como no podía ser de otra manera, el ordenamiento de las haciendas locales no puede escindirse del régimen local.

Por todo ello, la legitimación de la Junta de Andalucía en el presente caso es indiscutible y encuentra su cauce formal en el art. 65 de la Ley de Bases de Régimen Local , que fue el utilizado por dicha entidad.'.

Para concluir cabe señalar que la legitimación activa de la Administración autonómica para la impugnación del acto objeto del presente recurso, precisando que el inicial criterio de inadmisibilidad seguido por esta Sala y Sección y que refleja la sentencia apelada, fue modificado por sentencia de 21 de febrero de 2011, recaída en el recurso 534/2010 (en iguales términos la sentencia de esta Sala, Secc 1ª, de 16-11-2009, rec. 607/2009 ).

SEGUNDO.- Reconocida pues, la legitimación para el ejercicio de la acción correspondiente por la administración apelante, hemos de proceder al examen de la cuestión de fondo.

Mantiene la Junta de Andalucía que las plazas que reflejan los presupuestos impugnados implican el ejercicio de potestades públicas y contravienen por eso, el Estatuto Básico del Empleado Público.

En este sentido le hemos de otorgar razón pues como ya ha dicho esta misma Sala y Sección en sentencia de 10-10-2013, rec. 42/2013 : ' Impugna la Administración de la Junta de Andalucía conforme a las previsiones contenidas en el art. 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril reguladora de las Bases del Régimen Local , el acuerdo del Ayuntamiento de Valverde del Camino publicado en el B.O.P. de Huelva de 10 de febrero de 2011, que aprueba el Presupuesto General y la Plantilla de Personal para el año 2011, en relación a nueve plazas de Auxiliar Administrativo como personal laboral cuando deberían estar adscritas a personal funcionario, lo que en algunos casos vulnera el art. 92.2 de la referida Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local, así como los arts. 167 y siguientes del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Administración Local

En concreto, impugna la inclusión en el apartado 'personal laboral fijo' de la plantilla de personal de cinco de estas nueve plazas: En el caso de Jorge , por no desempeñar funciones administrativas sino de operario de limpieza, y en los cuatro casos restantes ( Sabino , Erica , Cesar y Raimunda ), porque las funciones administrativas sólo pueden ser desempeñadas por personal funcionario a excepción de los supuestos que se pueden acoger a la disposición transitoria segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , que son los casos no impugnados de Bernarda , Imanol , Leticia y Zaira .

Esta Sección a en sentencia de esta misma fecha dictada en el recurso núm. 53/2013 recoge la doctrina del Tribunal Supremo. 'Así, la sentencia de 19 de octubre de 2005 dice: 'CUARTO.- La doctrina de la sentencia de 14 de febrero de 2002 del Tribunal Constitucional ( STC 37/2002 ), que rechazó la cuestión de inconstitucionalidad que fue planteada en relación con el artículo 92.2 de la LRBRL , determina unos patrones interpretativos sobre ese precepto cuya aplicación al presente caso conducen a la solución desestimatoria de la casación que ya ha sido adelantada.

En ese pronunciamiento del TC se invoca la doctrina de la anterior STC 99/1987, de 11 de junio , sobre manera de operar de la reserva que establece el artículo 103.3 CE para que sean regulados por Ley diversos ámbitos de la función pública.

En esta línea, se recuerda que entre esos ámbitos se encuentra el estatuto de la función pública y que, en cuanto al alcance de dicho estatuto, ha de considerarse comprendida la normación relativa al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas. También se subraya que, habiendo optado la Constitución por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos, habrá de ser la Ley la que determine en qué casos y con qué condiciones pueden reconocerse otras posibles vías de acceso al servicio de la Administración pública. Y se dice igualmente que la normación que se haga en virtud de esa reserva constitucional habrá de ser dispuesta por el legislador en términos tales que sea reconocible en la Ley misma una determinación material suficiente de los ámbitos incluidos en el estatuto funcionarial, descartándose, de este modo, todo apoderamiento explícito o implícito a la potestad reglamentaria para sustituir a la norma de Ley en la labor que la Constitución le encomienda.

Esa misma STC 37/2002 , cuando en concreto analiza el segundo inciso del artículo 92.2, dice que es cierto que en él no se especifica que concretas funciones han de ser desempeñadas por el personal sujeto al estatuto funcionarial y remite su determinación al desarrollo del mismo. Añade que, sin embargo, tal remisión no puede considerarse incondicionada o carente de límites pues en el propio precepto se disponen los criterios o parámetros que han de inspirar, en su desarrollo, la determinación de las funciones que han de ser desempeñadas por funcionarios públicos, cuales son las garantías de objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función pública. Y afirma que esos criterios, aunque genéricos en su formulación, imponen una efectiva sujeción en la determinación de las funciones que han de ser desempeñadas por personal sujeto al estatuto funcionarial.

Se completa lo anterior con el razonamiento de que ese artículo 92.2 contiene una determinación que sería, por sí, suficiente de las funciones que han de ser desempeñadas por funcionarios públicos y, 'a sensu contrario', de las que no pueden ser encomendadas a personal contratado. Y, con referencia directa ese segundo inciso, se dice que ese personal contratado no podrá ocupar aquellos puestos de trabajo que impliquen el ejercicio de las funciones que se exijan para mejor garantía de objetividad, imparcialidad e independencia'.

QUINTO.- 'Los patrones interpretativos que para ese segundo inciso del artículo 92.2 de la LRBRL se derivan de la jurisprudencia constitucional que acaba de sintetizarse son, a juicio de esta Sala, estos que continúan:

1) Aquellos puestos de trabajo cuyas funciones o cometidos exterioricen una actividad de la Administración que tenga una directa trascendencia para la situación jurídica de otros sujetos de derecho (ajenos o no a su organización), y en la por ello sean relevantes esas notas de objetividad, imparcialidad e independencia, habrán de ser necesariamente encomendados a personal funcionarial.

2) Corresponde a la Administración la carga de demostrar que en las funciones de un determinado puesto resultan indiferentes esas notas que han sido enunciadas.

3) Consiguientemente, la validez de los puestos de trabajo laborales estará condicionada inexcusablemente a que, en el acto que los haya creado con ese expreso carácter contractual y no estatutario, esté bien visible y justificado que los cometidos y funciones profesionales asignados a los titulares de tales puestos, por sus específicas características, hacen indiferente esas nota de que se viene hablando.

Lo que acaba de exponerse hace que no pueda compartirse esa validez que el Ayuntamiento recurrente de casación reclama para la actuación administrativa que fue objeto de impugnación en la instancia. Y esto porque no basta para ello, como se hace en esta casación, con la mera invocación de lo establecido en ese artículo 92.1 2 de la LRBRL ; habría sido necesario, y no se ha hecho así, que se detallaran las funciones y cometidos de los puestos litigiosos.'

'Como declara igualmente la reciente STS de 14 de diciembre de 2011 al declarar que es reiterada la jurisprudencia que mantiene que el personal de las Administraciones Públicas ha de ser en general de carácter funcionarial, y solo excepcionalmente de carácter laboral. Por otra parte, en sentencia de 2 de diciembre de 2003 (recurso de casación num. 3305/1998 ) Fundamento de derecho sexto se dice que '(...) c) El artículo 169 del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local es concluyente en el sentido de que las tareas propias de los administrativos y de los auxiliares administrativos, han de ser desempeñadas por funcionarios públicos integrados en la Escala de Administración General (subescala Administrativa de Administración General y Subescala Auxiliar de Administración General).'.

La aplicación de la doctrina expuesta lleva a la estimación del recurso por cuanto en relación con los cuatro casos de Auxiliar Administrativo, por más que se aluda en la contestación a una 'consideración individualizada de los puestos de trabajo de Auxiliar Administrativo', no queda acreditada la concurrencia de los requisitos necesarios para tener por justificada la excepción a la regla general del carácter funcionarial del personal al servicio de las Administraciones Públicas.'.

Como dice la administración demandada , en el Boletín Oficial de Huelva núm. 179 del 20 de septiembre pasado, aparece el acuerdo de 7 de septiembre de 2010, de la aprobación del Presupuesto correspondiente al ejercicio de 2010 y de la Plantilla de Personal, en donde en los apartados B) Personal Laboral Fijo y C) Personal Laboral de Duracion Determinada ,se relacionan varios puestos de trabajo que, en principio, por su denominación y las funciones a ellos inherentes deberían estar adscritos como personal funcionario, a tenor de lo dispuesto en el art. 9.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público y en el art. 169.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril .

Los puestos son los siguientes:

Como personal laboral fijo: 3 Administrativos de Apoyo; 1 Aparejador; 1 Notificador;1 Técnico de Padrón y Catastro.

Como personal laboral de duración determinada:

En Urbanismo: 1 Ingeniero Técnico Industrial.

En Medio Ambiente: 1 Administrativo.

En Acción Social:

1 Psicólogo.

2 Asesores Jurídicos.

1 Administrativo.

En Cultura:

4 Administrativos.

1 Auxiliar Administrativo.

En Deportes: 1 Auxiliar Administrativo.

En Turismo:

1 Auxiliar Administrativo.

En Gestión del Conocimiento: 1 Administrativo.

Siguiendo la precedente jurisprudencia de la casación y de esta misma Sala antes transcrita, no cabe sino otorgar razón a la administración apelante en la medida que -en la anterior relación- en las áreas distribuidas aparecen puestos de trabajo y categorías de auxiliares administrativos y de Ingeniero Técnico Industrial, Psicólogo y Asesores Jurídicos (dos) sin justificar en modo alguno el carácter de personal laboral de duración determinada; y en cuanto al personal laboral fijo y, según dicha relación contenida en los presupuestos municipales, aparece un Notificador, un Aparejador y un Técnico de Padrón y Catastro, puestos todos ellos avocados llanamente a la participación de funciones públicas en los términos del artículo 9.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público y en el art. 169.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril .

QUINTO .-Por todo, el recurso debe ser estimado, y al no haber, a nuestro juicio, circunstancias que justifiquen otro distinto pronunciamiento, de acuerdo con el art. 139.2 L.J.C.A . y dado el sentido de esta resolución, no procede hacer expresa imposición de las costas de esta segunda instancia.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

PRIMERO.-Estimar el recurso de apelación interpuesto por la CONSEJERIA DE GOBERNACION DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia dictada el día 3 de octubre de 2011 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Uno de Huelva en el procedimiento ordinario número 65/2011, que revocamos, declarando la legitimación activa para la impugnación de la administración autonómica y en cuanto al fondo, anulando la Resolución de la Alcaldía del Excmo. Ayuntamiento de Moguer de fecha 7 de septiembre de 2010 que acordó la inclusión en la plantilla de personal laboral de 2010 de varias plazas que son objeto del recurso.

SEGUNDO.- No hacer expresa declaración sobre pago de costas procesales causadas en esta instancia.

Notifíquese la presente sentencia, que es firme al no darse contra ella recurso ordinario alguno.

Así, por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciarnos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-