Sentencia Administrativo Nº 497/2005, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 305/2002 de 05 de Diciembre de 2005

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00497/2005

Recurso nº 305/02

CIUDAD REAL

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera.

Presidente:

Iltmo. Sr. D. José Borrego López.

Magistrados:

Iltmo. Sr. D. Mariano Montero Martínez.

Iltmo. Sr. D. Miguel Angel Pérez Yuste.

SENTENCIA Nº 497

En Albacete, a cinco de Diciembre de dos mil cinco.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos, seguidos bajo el número 305/02 del recurso contencioso- administrativo, seguido a instancia de D. Guillermo, representado por el Procurador Sr. Cantos Galdámez, contra la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente, representada y dirigida por los servicios jurídicos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en materia de responsabilidad patrimonial. Siendo Ponente el Iltmo. Sr. D. José Borrego López, Magistrado Especialista de lo Contencioso-Administrativo.

Antecedentes

Primero.- Por la representación procesal de la actora se interpuso en fecha 20 de Abril de 2.002, recurso contencioso-administrativo contra la resolución de fecha 11 de Febrero de 2002 de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente.

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando se dicte sentencia de conformidad con lo interesado en el suplico de su demanda.

Segundo.- Contestada la demanda por la Administración demandada, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.

Tercero.- Acordado el recibimiento del pleito a prueba, y practicadas las declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, y se señaló día y hora para votación y fallo, el 21 de Noviembre de 2.005, en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero.- Se somete al control judicial de la Sala la resolución de fecha 11 de Febrero de 2.002, de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente, por la que se desestima el recurso de reposición formulado por D. Guillermo, contra la resolución del mismo Órgano administrativo, de fecha 5 de Febrero de 2.001, que acordó inadmitir a trámite la reclamación por responsabilidad patrimonial que había formulado.

Segundo.- Para abordar debidamente la reclamación de daños y perjuicios, hay que partir inexorablemente de la naturaleza jurídica del acto administrativo del que deriva la reclamación de responsabilidad patrimonial y en el que pretende ampararse (art. 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de Enero). Se trata de un acto administrativo de naturaleza legislativa, por el que se aprueba el Decreto 210/1999 de 5 de Octubre (D.O.C.L.M. nº 64, de 8 de Octubre) por el que se declara monumento natural de los Volcanes del Campo de Calatrava "Maar de Hoya de Cervera" en el término municipal de Almagro (Ciudad Real); con los límites que se expresan en el anejo; y una superficie de 284 hectáreas; y que tiene su ámbito legal de cobertura en el art. 16 de la Ley 4/1989, de 27 de Marzo, de la Conservación de los Espacios Naturales; con una triple finalidad jurídico-pública que la justificaría. La de preservar el paisaje y la integridad de la gea, flora, fauna, aguas y atmósfera de este espacio. La de facilitar el conocimiento de este espacio protegido. Y la de promover la investigación aplicada a la conservación de la naturaleza (Véanse los arts. 1 y 2 del Decreto en cuestión). Luego estamos ante un supuesto en el que el Estado en su proyección comunitaria, elabora competencial y con habilitación legal el orden jurídico, haciendo uso de su poder soberano; que se justificaría por el valor o principio esencial de la protección y conservación del "Medio Ambiente" (art. 45 de nuestra Ley Fundamental). De tal suerte que la jurisprudencia ha venido articulando dicho concepto como un principio esencial o valor fundamental (Sentencias de 11 de Julio de 1.987, R. 6877; 25 de Abril de 1.989, R. 3233; 18 de Abril de 1.990, R. 378); de tal suerte que toda la legislación medio-ambiental ha de ser interpretada conforme al art. 45 de la Constitución (S.T.C. 103/1990, de 4 de junio; 18 de abril de 1990); implicativa de un valor preeminente (S.T.S. de 30 de Noviembre de 1.990; 4 de Octubre de 1.991), representativo de un claro interés público, que ha de servir de armonización entre la tensión que se pueda producir entre medio-ambiente desarrollo económico (Sentencia del T.C. 64/1984, de 4 de Noviembre; 170/1989; de 19 de Octubre; Sentencias del T. Supremo de 7 de noviembre de 1990, R. 3812; 14 de junio de 1993, R. 5022), haciendo prevalecer la planificación medio-ambiental sobre la urbanística; para culminar con la afirmación de que el medio-ambiente es una auténtica función pública, pues no puede obviarse que el art. 45 de la C.E. establece que los "poderes públicos velarán (S.T.S. 30 de Abril de 1990, R. 5620; 7 de noviembre de 1990, R.8750), conformando un sistema que prevalece e integra los demás (suelo, subsuelo, aire, agua, ruidos, flora y fauna), lo que ha de conllevar la aplicación de los principios y técnicas administrativas (Auto de 11 de mayo de 1989, R.A. 3867; Sentencia de 26 de noviembre de 1.989, R. 9649). Criterios estos, algunos refrendados por la S.T.C. 102/1995, de 26 de junio, que ha venido a confirmar la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre, aplicable al presente caso (véase en este sentido el apartado B.a) de su fundamentación jurídica, atinente a la protección del medio-ambiente). Con ello se pone en evidencia, que el valor medio-ambiente ha adquirido una prevalencia protectora, que hace que los bienes o elementos que lo componen estén cada vez sometidos a una mayor disciplina pública, al margen del régimen de pertenencia, y utilizando las técnicas jurídico-administrativas que el Derecho positivo prevea al efecto; siendo una de ellas la figura jurídica del Plan, que se recoge en la Ley 4/89, y que es la que se cuestiona en el presente caso. De esta forma será la naturaleza jurídica de este instrumento disciplinador y su configuración jurídica, la que nos tenga que ir dando las pautas de resolución del presente conflicto judicial; a sabiendas que el imperativo que impone la Ley Fundamental de que el principio guía de que el medio-ambiente y uno de sus elementos, la naturaleza, se constituya en vía para el desarrollo de la persona, habrá de conjugarse con otros intereses y finalidades de tipo socio- económico o derechos, igualmente protegidos constitucionalmente, siendo de facto esta conjugación la que realmente se cuestiona nuclearmente en al presente litis (Derecho de propiedad, art. 33 de la Carta Magna), es decir, la legalidad de la técnica adoptada para realizar dicha cohonestación. En este sentido, se pronuncia la propia Ley 4/89 en sus arts. 1 y 4, cuando para atender a la teleología principial contenida en el art. 2 de la misma Ley, que factibilicen la protección, conservación, restauración y mejora de los recursos naturales y, en particular, las relativas a los espacios naturales y a la flora y fauna silvestres (art. 1), se atribuye a las Administraciones públicas la potestad de planificación; potestad que tiene unas características que por su propia naturaleza, contenido y alcance jurídico ha de modular las respuestas jurídicas del presente recurso. Así, el Plan se convierte en el instrumento del Poder Público que trata de racionalizar el recurso natural en cuestión adecuándolo a la teleología del instrumento planificador elegido (categorización jurídica del Plan, como acción u obra de planear); por ello la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/95, señala que la planificación de los recursos naturales no es sino una forma de poner orden y concierto para conseguir la utilización racional que exige la Constitución. Este proceso racional de ordenación realizada como función pública es un instrumento técnico; jurídico y sistemático, de ordenación del recurso natural, convirtiéndose en un concepto central y estructural, que por su propia definición de su régimen jurídico ha de tener carácter normativo, de aquí que la propia Sentencia del T.C. 102, al hablar de Planeamiento de los recursos naturales, planificación ecológica (Fundamento de Derecho E, subapartado a), configure dicha ordenación del espacio y de su contenido coincidente en esta dimensión con la ordenación del suelo y la planificación urbanística. Luego el Plan impugnado, tiene carácter normativo, atribución categorial que conlleva otros efectos de indudable importancia desde el punto de vista jurídico. Por ello, viene a establecer el régimen jurídico o el contenido jurídico del espacio que regula, afectando al derecho de propiedad (art. 23 de la Ley), que deberá de moverse dentro del marco legal que prevé la Ley 4/89, tanto en su teleología genérica (art. 2 de la Ley referida), como en su objetivo, contenido y efectos (art. 4 de la Ley). En este sentido, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales aplican o desarrollan la Ley 4/89, pero no por un proceso de ulterior concreción de las normas sin pérdida de su abstracción o generalidad, como suele ser lo habitual en la articulación Ley- Reglamento, sino mediante una particularización referida a un espacio o territorio concreto y singular; técnica particularizadora a supuestos espaciales concretos, y que es una exigencia de su propia realidad principial, operativa y finalista. Desde estas premisas, se hace evidente que el Plan aprobado y respecto del cual se pretende derivar la responsabilidad patrimonial, conforma en su misma proyección una actividad de función pública, con vocación por su propia naturaleza de intervención jurídica sobre la propiedad privada, que tomo institución o "status quo" garantizado constitucionalmente (art. 33.1 de la Ley Básica) en su contenido esencial está marcada por el principio de solidaridad, que lo convierte en un derecho con grado de contingencia, de contenido variable, según exija la función social y que va a factibilizar la interpretación legislativa sobre la misma en los términos de definición de su contenido y límites, todo ello en adecuación al "pluralismo" de la propiedad, que por esencia ha de modular el proceso y las facultades de intervención en cuanto a su contenido y límites (art. 33.2 de la Ley Suprema), respetando aquél contenido esencial. Por ello el Tribunal Constitucional en Sentencia 37/1987, de 26 de marzo, ha dicho que la referencia a la "función social" como elemento estructural de la definición misma del derecho a la propiedad privada o como factor determinante de la delimitación legal de su contenido pone de manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de este derecho como mero ámbito del libre disposición o señorío sobre el bien objeto del dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general; por el contrario la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las Leyes, en atención a valores e intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto del dominio está llamado a cumplir, por ello la actividad individual y la función social vienen a definir de forma insuperable el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes, creando los instrumentos adecuados para posibilitar dicha cohonestación.

Aplicando esta doctrina a la propiedad urbanística, es obvio que desde la previsión constitucional del art. 33.2 de la Super-Ley, el derecho de propiedad urbanístico ha de quedar definido con carácter general en su contenido de acuerdo con las leyes, en aplicación de su función social (así, el art. 5 del Texto Refundido de 1.992, art. 1 de la Ley 8/1990,. Art. 1 de la Ley del Suelo vigente y básica, aprobada por Ley 6/1998, de 13 de abril); hasta el punto que la Ley del Suelo de 1976, en sus arts. 76 y 87, contenía una remisión a los Planes de Ordenación como delimitadores del contenido del derecho de propiedad, ordenando el uso de los terrenos y construcciones, sin que tal intervención general, "per se" confiera derecho a los propietarios a exigir indemnización, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según la calificación urbanística. Actuación administrativa que conforma el contenido normal de la propiedad (arts. 33.2 y 53.1 de la Ley Fundamental), que es compatible con la Constitución pues como ha señalado la doctrina científica el planeamiento (no ya sólo la Ley formal), ejercita una remisión delegativa que le confiera la Ley del Suelo (ténganse en cuenta el art. 2 de la Ley 6/1998, de 13 de Abril), y es que la Constitución en el artículo precitado (33.2), establece que la delimitación del contenido de la propiedad, se hará, no por Ley, sino de acuerdo con las Leyes, lo que admite, pues, las remisiones que las Leyes hagan; tesis ésta que se ha venido manteniendo por nuestro Tribunal Supremo sin fisuras interpretativas (Sentencias de 24 de Septiembre de 1.986, 1 de Diciembre de 1.986, 2 de Febrero de 1.987, 15 de Julio y 20 de Octubre de 1.989); y que "mutatis mutandis" se puede trasladar a los planes o declaraciones por razones medio-ambientales.

Tercero.- Asentado ello, y tomando en consideración que el Plan aprobado no se impugna ni conforma "per se" un acto legislativo expropiatorio, procede pasar a determinar si del propio Plan se derivan limitaciones de derechos o intereses patrimoniales lesivas para el actor no tenga el deber jurídico de soportar, al conformar las mismas instrumento definidor del dercho de propiedad con carácter genral en su contenido de acuerdo con las leyes (Ley estatal 4/89; y Decreto de desarrollo), en aplicación de su función social por razones medioambientales, según lo razonado supra. Como principio general, se ha de reconocer que el propio Decreto regulador, establece la posibilidad abstracta y general de la indemnizabilidad de las limitaciones a usos o derechos derivados del régimen de protección establecido por el Decreto, según prevé la legislación de responsabilidad patrimonial del Estado (art. 6 del mismo). Con lo cual esta reconociendo que la aplicación del Plan en los terrenos del actor, le pueden originar lesiones antijurídicas que no esta obligado a sufrir; y que deberán concretarse o singularizarse, lógicamente, a través de los actos de aplicación; lo que no ocurre en este caso. Así, desde esta premisa, vamos a pasar al análisis de los conceptos indemnizatorios: a) Se señala por el actor, y se ratifica por los peritos, que a raíz de la Declaración de Monumento Natural, la finca afectada en 284 hectáreas por aquella, pasan a tener una serie de limitaciones al uso en todas las actividades y aprovechamientos, con demérito de la misma; empero, ello no deja de ser un aserto abstracto y general, no definido por limitación real, efectiva y operativa contrastada. Es más, no se ha aportado por el actor hecho contrastable alguno que por la aplicación del Decreto desde que se aprobó le haya originado de forma exacta, particular y cuantificable una lesión patrimonial. b) Para determinar la depreciación y/o demérito, se parte inicialmente de la imposibilidad de subdividir las 284 has. afectadas, en algunas parcelas para edificar chalets y casas de labor/recreo/rurales. Dicha limitación de hecho no esta privando a la parte de un derecho o interés real y efectivo; sino en todo caso hipotético o expectante, que se arguye como mera posibilidad; que no puede configurarse como lesión indemnizable ni conformar valor actual de la finca. Ello sin obviar, que la limitación en cuestión, por su naturaleza y alcance se podría configurar como una restricción ordinaria y común, propia del derecho de propiedad medio- ambiental, no indemnizable; sin eludir las propias limitaciones jurídico-urbanísticas que se podrían derivar del derecho de propiedad urbanística. c) La segunda limitación/restricción, consistiría en el hecho de impedir la explotación de los importantes recursos mineros en cuanto a la extracción de puzolanas y demás áridos volcánicos. En el presente caso nos encontramos ante una limitación que si bien tiene probabilidad de materializarse, se presenta como una expectativa de cuantificación indeterminable en este momento, ya que solo cuando el aprovechamiento del derecho pudiera llevarse a cabo se podría concretar de forma precisa la real efectividad y cuantificación de la limitación-restricción; pues ni ha existido ni existe en la actualidad ninguna explotación minera a la que venga a poner fin el Decreto, ni se ha aportado ni se aporta proyecto alguno de explotación; no dándose por ello tampoco, parámetro alguno que nos permita predeterminar su posible viabilidad o rentabilidad; sin que pueda soslayarse la propia singularidad de su régimen jurídico, al explotarse mediante concesión. d) Que por lo que respecta a la limitación del cerramiento cinegético en el Espacio Natural Protegido (uso no permitido) lo cierto es que la misma nada impide al demandante el desarrollo de la actividad cinegética en el terreno afectado, como en el resto de la finca. Adviértase que esta es la única restricción que aparenta ser real; pero ello se encuentra altamente mitigado por conformar una prueba preconstituída; que la denegación del vallado no consta se haya recurrido; que antes no se ha constituido vallado (por estar destinado el terreno a coto de caza menor); y que no puede conformar un parámetro riguroso y preciso para predeterminar el derecho indemnizatorio (adviértase que ni tan siquiera se ha aportado el Plan Técnico de Caza del coto, que nos pudiera dar luz y objetivación sobre el real alcance de la limitación). e) Por otra parte, debe de advertirse que la actividad predominante de la finca es agraria en labores de secano, con un mínimo porcentaje de regadío y olivar, siendo el resto pastos y rastrojeras, salvo una pequeña extensión de árboles de rivera; de tal suerte que ninguno de estos aprovechamientos agrícolas se ve afectado por la declaración de MN (art. 3.2.a) al e) del Decreto 210/1999). Es más, las molestias o interferencias que al desarrollo de la actividad de la finca le pueda generar el uso público de la declaración del MN (senderismo, turismo ecológico, interpretación de la naturaleza,...) son actividades que en todo caso se han de practicar sin perjuicio de los derechos de los propietarios de los terrenos o con su consentimiento; por lo que la valoración del demérito de la finca por dicho concepto queda cuestionada o nihilizada, ni tiene valor efectivo o real, al faltarle los correspondientes actos de aplicación. Por todo ello y en conclusión, entendemos que no procede reconocer derecho indemnizatorio alguno, pues en realidad el Decreto es una norma general, que "per se" no supone privación de derecho o interés económico alguno del actor; que en todo caso, exigiría actos administrativos de aplicación; lo que trasciende al ámbito de la valoración de los informes periciales (art. 346 de la L.E.Civil), que se mueven en criterios teóricos, abstractos o hipotéticos (según se ha venido razonando supra); sustentados en meras expectativas o previsiones de futuro, sin privación real y efectiva de derecho alguno en el presente como consecuencia de la previsión normadora de la Declaración; con contradicciones constatadas entre los propios informes (valoración de fincas; o peticiones indemnizatorias distintas), lo que queda evidenciado no solo en el acto de la ratificación judicial (en donde los peritos reconocen que su previsión se ha realizado abstractamente, sin previsión de acto administración de aplicación); o en el escrito de conclusiones del actor, en donde pretende que se reconozca un derecho abstracto a la indemnización, difiriendo para el tramite de ejecución de sentencia la determinación del cuantum con arreglo a las bases que se establezcan. Por lo que procede desestimar el recurso, y confirmar la legalidad del acto administrativo impugnado (art. 67, 68 y 70, todos ellos de la Ley Reguladora). Sin costas (art. 68.2 y 139, ambos de la Ley Jurisdiccional).

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Guillermo contra la resolución de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de fecha 11 de Febrero de 2.002. Sin costas.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra ella cabe interponer recurso de casación en término de DIEZ DIAS.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos originales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.