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05/04/2018
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 500/2018, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 3238/2015 de 22 de Marzo de 2018
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Orden: Administrativo
Fecha: 22 de Marzo de 2018
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ, JORGE
Nº de sentencia: 500/2018
Núm. Cendoj: 28079130042018100117
Núm. Ecli: ES:TS:2018:1050
Núm. Roj: STS 1050:2018
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 22/03/2018
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 3238/2015
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 13/03/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez
Procedencia: T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD SEC.1
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por:
Nota:
RECURSO CASACION núm.: 3238/2015
Ponente: Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Segundo Menendez Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 22 de marzo de 2018.
Esta Sala ha visto , con la composición más arriba reseñada, el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, dictada el 26 de junio de 2015 .
Es recurrente la Letrada de la Comunidad de Autónoma de Castilla y León, en representación y defensa de la citada Comunidad Autónoma, siendo parte recurrida el Grupo Itevelesa, S.L.. representado por la Procuradora de los Tribunales doña Teresa Puente Méndez y defendido por el letrado don Juan José Lavilla Rubira.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez.
Antecedentes
Fue interpuesto contra la desestimación presunta del recurso de alzada deducido frente a la resolución de 2 de julio de 2012 de la Dirección General de Industria e Innovación Tecnológica de la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Castilla y León, por la que se mantienen para el año 2012 las tarifas a percibir por las entidades concesionarias del servicio de inspección técnica de vehículos en Castilla y León así como contra esta última resolución.
«Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto por la entidad ahora recurrente contra la resolución de la Dirección General de Industria y Empleo de 2 de julio de 2012 por la que se mantienen para el año 2012 las tarifas a percibir por las entidades concesionarias de ITV. El hecho de que ulteriormente hubiera recaído resolución expresa del recurso de alzada, a la que no se amplió formalmente el recurso, no empece a la plena admisibilidad del recurso planteado, dado el carácter desestimatorio del recurso, como la propia Letrada de la Administración demandada reconoce en el trámite que para alegaciones le fue conferido al respecto.
Sobre las cuestiones planteadas en este proceso es determinante la solución a la que se llegó en nuestra sentencia de veinticuatro de febrero de dos mil quince, recaída en el recurso 466/2013 . En dicha sentencia se impugnaba la misma resolución originaria que es objeto de recurso en el presente procedimiento, siendo un recurso interpuesto por la Asociación de Entidades para la Inspección Técnica de Vehículos de la Comunidad de Castilla y León, Asociación ésta en la que se integra la entidad ahora recurrente en esta «litis». Dicha sentencia, que constituye obviamente un '«prius» lógico para la resolución del presente procedimiento, anula el acto recurrido, y desde la perspectiva del reconocimiento de derechos, la de plena jurisdicción que ahora es instada en este recurso, expresaba en su fundamento de derecho quinto que 'no se dan los presupuestos que son requeridos para el reconocimiento de derechos a las entidades concesionarias -que nada particularmente han instado sobre ello- por lo que estas entidades deberán proceder individualmente -con el presupuesto de la declaración de nulidad del acto recurrido en este procedimiento- a solicitar a la Administración lo pertinente sobre los perjuicios sufridos ante la falta de revisión de las tarifas; siendo ulteriormente las resoluciones que se adopten susceptibles de fiscalización jurisdiccional'. Es, por lo tanto, ésta básicamente la pretensión que se ha de dilucidar ahora toda vez que la entidad concesionaria, recurrente en este procedimiento, ha instado en el mismo lo procedente sobre el reconocimiento de derechos por la revisión de precios objeto de denegación.
Partiendo de las consideraciones precedentes se ha de decir que la fundamentación de la sentencia referida da respuesta a todas las cuestiones que se plantean en este procedimiento desde la perspectiva anulatoria, en cuanto que lo que se analizaba es si la negación del derecho a la revisión de tarifas por la prestación del servicio de inspección técnica de vehículos era ajustado a derecho, ya que el acuerdo recurrido negaba que existiera derecho a la revisión de precios por parte de las entidades concesionarias de dicho servicio.
Los aspectos que se dilucidaban en aquella sentencia daban respuesta a las alegaciones de las partes, que son sustancialmente coincidentes con las cuestiones ahora planteadas. Así, se decía en dicha resolución que la argumentación esencial de la parte actora es que se cumplen con todos los requisitos que son exigidos para que opere la revisión de precios, conforme a la legislación aplicable al momento del origen del contrato, dimanando el derecho a la revisión de lo establecido en la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de 7 de enero de 1991, que modifica la redacción inicial del artículo 16 de la Orden de 6 de julio de 1988, así como de lo establecido en el contrato de 1994, que otorga a los concesionarios el servicio que con anterioridad era prestado en régimen de gestión directa por la Administración, contrato éste de 12 de septiembre de 1994, aportado como doc. 11 de los que se acompañan con la demanda. Alega también, con las particularidades que no es del caso enumerar, que la revisión de precios de las tarifas aplicadas se ha producido en todas las anualidades que han constituido la vida de la relación contractual por la que se rige la concesión de servicio público».
Y expresa cuál ha sido la defensa de la Administración demandada de la siguiente forma:
«La Administración de la Comunidad Autónoma, siguiendo los razonamientos que se contienen en la resolución recurrida, considera que no existe un derecho a la revisión de precios, pues el hecho de que se exija literalmente en la normativa de aplicación la autorización de la Administración conlleva a reputar que no existe automatismo alguno en su aplicación».
Tras lo expuesto estima el recurso con un fallo que es del siguiente tenor literal:
«FALLAMOS:
Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo expresado en el encabezamiento y primer fundamento de derecho de esta resolución, anulando dicho acuerdo por no ser ajustado a Derecho, y reconociendo a la entidad actora el derecho a obtener indemnización respecto al año 2012 en la cantidad de 1.244.235 euros, y respecto a los ejercicios posteriores, en los términos postulados en la demanda, sobre el importe de las tarifas resultantes para dicho año 2012 se ha proceder en ejecución de sentencia a efectuar la liquidación procedente aplicando el IPC de cada uno de los ejercicios siguientes, todo ello con imposición de costas a la Administración demandada».
«Hemos, por lo tanto, de reproducir los argumentos que se daban en aquella sentencia, en la que se decía que se ha de comenzar por expresar que el régimen vigente en el momento de concertarse el contrato de que dimana la presente 'litis' era el que derivaba de la Ley de Contratos del Estado, Texto Articulado aprobado por
[...].' Fijado el régimen general aplicable ha de decirse que en el caso analizado existe una expresa previsión normativa, como es la que deriva de lo establecido en la Orden de 7 de enero de 1991, por la que se modifica la Orden de 6 de julio de 1988, y se aprueban las nuevas tarifas a aplicar a la Inspección Técnica de Vehículos. De la exposición de motivos de dicha Orden conviene resaltar lo siguiente:
'La Orden de 6 de julio de 1988, de desarrollo del Decreto 126/88, por la que se organiza el Servicio Público de Inspección Técnica de Vehículos en Castilla y León, establece en el Artículo 16 las tarifas de aplicación a percibir por las empresas concesionarias y el sistema de revisión de las mismas.
Las tarifas establecidas por la disposición citada se han mantenido invariables desde 1988 como consecuencia de las dificultades inherentes al sistema de revisión previsto. En éste sentido las empresas concesionarias han solicitado, junto con la modificación del criterio de revisión en el sentido de que se ajuste la misma a la variación que experimente el Índice de Precios al Consumo, la actualización de las tarifas establecidas en el mencionado artículo 16'.
Y su artículo único dice así:
Artículo Único.- Se modifica el artículo 16 de la Orden de 6 de julio de 1988 que queda redactado de la siguiente forma:
«La actualización de las tarifas será efectuada por aplicación del Índice de Precios al Consumo para el conjunto del territorio nacional, estableciendo la variación del mismo por periodos anuales, contados a partir del mes de octubre del año anterior hasta el mes de septiembre del año en que se considera. La variación del índice así determinada se aplicará a las tarifas hasta entonces en vigor, obteniéndose así las nuevas, que regirán durante el año que empieza el 1 de enero siguiente, previa autorización por la Dirección General de Economía».
El contrato de 12 de septiembre de 1994 aplicable a las concesiones que surgieron de los servicios que eran prestados directamente por la Administración, y que se otorgan a los concesionarios para su gestión en régimen indirecto, se remite también, en su cláusula 4ª, al régimen previsto en el Decreto antes transcrito.
De esta forma no existe ninguna duda de que hay una expresa revisión tanto en las normas que establecen el marco obligatorio de la prestación de servicios de ITV, como en el contrato anteriormente referido, a la obligatoriedad de que se proceda a la revisión de precios'.
[...] 'Conforme a las premisas precedentes solo queda determinar cuál sea la interpretación a realizar de dicho precepto del artículo 16 de la Orden de 6 de julio de 1988, modificado por la Orden de 7 de enero de 1991.
Pues bien, es del todo punto claro que la previsión de revisión de precios conforme al índice de precios al consumo está claramente establecida en dicha norma, la referencia que se hace en el precepto a la previa autorización por la Dirección General de Economía, no puede entenderse como que otorga a la Administración una suerte de potestad discrecional para proceder a la revisión. Por contra, se ha de entender que los elementos en base a los cuales se produce dicha autorización están perfectamente definidos - constatación de la evolución del 'Índice de Precios al Consumo para el conjunto del territorio nacional'-. Por ello, sólo se trata de que la Administración compruebe la concurrencia de los reiterados requisitos, establecidos para la procedencia de la revisión, y dicte la resolución administrativa acordando lo procedente, pero esta resolución siempre ha de estar sujeta a los elementos reglados que presiden su adopción. Es por lo tanto una potestad reglada.
Lo que nunca puede entenderse, como se expresa en la contestación a la demanda -con cita del Real Decreto 1778/1994- es que nos encontramos ante una especie de autorización, que ha de referirse al ámbito de actuaciones en materia de intervención en la actividad de policía, para fiscalizar la actividad de los particulares previa comprobación de la Administración de su licitud. Esta es una perspectiva desenfocada, ya que dichas autorizaciones tienden a la fiscalización de actividades privadas de los particulares una vez que se constata su adecuación al ordenamiento jurídico. Sin embargo en el caso planteado se trata de la comprobación de que se dan los presupuestos para el ejercicio de un derecho en un marco de obligaciones recíprocas de carácter sinalagmático dado el marco contractual en el que han surgido.
A los precedentes razonamientos se ha de añadir que todos los ejercicios precedentes -como incluso se pone de relieve en el informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Economía y Empleo- se ha procedido a la actualización de las tarifas en la forma postulada por la Asociación recurrente, por lo que ante tan obvios precedentes tenidos en cuenta por la Administración no se ve razón alguna para que se haya procedido en los actos recurridos en sentido contrario'.
[...] 'De lo precedentemente analizado se deriva que la concreta revisión de precios debió de operar en la forma que deriva del informe pericial aportado como documento número 9 de la demanda, que aplica dicha revisión sobre las tarifas vigentes al momento en que debió tener lugar la misma. En dicho informe pericial se sienta la siguiente conclusión:
'5. DICTAMEN
En base a la información disponible descrita en el Apartado 3 y al trabajo realizado en el Apartado 4 del presente Informe Pericial, hemos obtenido la siguiente conclusión:
Como consecuencia de no haberse actualizado en base al IPC las tarifas a aplicar por las entidades concesionarias de ITV en el ejercicio 2012 en la CACyL, ITEVELESA ha dejado de percibir ingresos por importe de 1.244.235 C (un millón doscientos cuarenta y cuatro mil doscientos treinta y cinco euros), con el siguiente detalle mensual (cifras en Euros):
A continuación el referido informe expresa cuales son los ingresos dejados de percibir en cada una de las mensualidades del año 2012, aplicando el IPC a las tarifas vigentes en el año anterior.
Este informe no es contradicho en cuanto al cálculo por la Administración demandada, ni en la comparecencia del perito que fue propuesto por dicha Administración, limitándose a discrepar del propio sistema de revisión, que en su opinión en la forma precedentemente analizada, debía referirse a la búsqueda del equilibrio financiero.
Dado que ha sido el acto recurrido el que ha privado a la entidad actora de percibir las tarifas correspondientes de los usuarios del servicio concedido, y que existe el derecho de la actora a obtener la revisión de dichas tarifas, deberá ser la Administración, reconociendo la pretensión de plena jurisdicción instada, la que deberá proceder a la indemnización de los importes correspondientes al haber con dicha actuación realizado un claro perjuicio patrimonial a la actora, resarciendo a la entidad concesionaria de los perjuicios sufridos ante esta merma de ingresos.
Para el cálculo de dicha indemnización deberá estarse, para la determinación de las tarifas que debieron aplicarse, a lo establecido en el citado informe pericial aportado con la actora a la demanda, siendo así procedente respecto al año 2012 la aplicación del IPC a las tarifas entonces vigentes, las del año 2011, reconociendo respecto a este ejercicio a la actora el derecho a la percepción de la cantidad de 1.244.235 euros, en que se ha liquidado ya la cantidad a percibir por dicha recurrente en la referida prueba pericial, y respecto a los ejercicios posteriores, en los términos postulados en la demanda, sobre el importe de las tarifas resultantes para dicho año 2012 se ha proceder en ejecución de sentencia a efectuar la liquidación procedente aplicando el IPC de cada uno de los ejercicios siguientes.
La demanda deberá, consiguientemente, ser íntegramente estimada».
En su escrito de personación, la representación de la parte recurrida se opuso a la admisión del recurso al considerar que la Sala de instancia ha tenido en cuenta para resolver exclusivamente normas de naturaleza autonómica y ser la infracción del Derecho estatal propugnada por la recurrente en su escrito de preparación meramente instrumental.
En providencia de 13 de julio de 2016 se remitieron las actuaciones a la Sección Cuarta de la Sala Tercera, debido a la reestructuración producida como consecuencia de la entrada en vigor del nuevo recurso de casación.
Fundamentos
La casación es un recurso extraordinario y limitado, para cuya admisión se exigen requisitos específicos de tiempo y forma en la preparación ( artículos 89 a 92 LJCA ) que no se han cumplido. El recurso extraordinario de casación no admite intervenciones adhesivas extemporáneas [ Sentencias de 13 de junio de 2012 (Casación 365/2009 ), 9 de octubre de 2009 (Casación 4486/2005 ) ó 12 de noviembre de 2001 (Casación 5964/1997 )].
Centrándonos en el recurso formulado por la Junta de Castilla y León debemos precisar que la sentencia estima el recurso contencioso administrativo promovido por la representación del Grupo Itevelesa, S.L contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 2 de julio de 2012 de la Dirección General de Industria e Innovación Tecnológica de la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Castilla y León, por la que se acordó mantener para el año 2012 las tarifas a percibir por las entidades concesionarias del servicio de inspección técnica de vehículos en Castilla y León, así como contra esta última resolución.
Alega que el servicio de inspección técnica de vehículos en Castilla y León está otorgado en régimen de concesión a cuatro entidades y repartido en siete contratos, con un alcance y territorialidad muy definido en cada uno de ellos y sólo uno de esos contratos, que afecta exclusivamente a cuatro estaciones, mencionaría la Orden autonómica de 7 de enero de 1991. En el resto de contratos (que afectan a treinta y cuatro estaciones) no se cita dicha Orden.
La Orden autonómica de 25 de septiembre de 2000 deroga la Orden de 7 de enero de 1991 (invocada por la sentencia) y entiende que es la que viene a recoger la fórmula y sistema de actualización de las tarifas que debe percibir las concesionarias de la ITV. Esta Orden no se remite para nada a la Orden de 6 de julio de 1988, que desarrolla el Decreto autonómico 126/1988, y es la que, desde su entrada en vigor, habría venido determinando en todos los contratos el sistema de actualización. Por ello la sentencia resolvería el asunto invocando una disposición derogada y que no es de aplicación.
Entiende que la modificación operada en el año 1991, y en similares términos recogida en el año 2000, no estableció un sistema de revisión automática (que entiende que, además, en modo alguno sería obligatorio) sino que lo que hizo fue establecer el IPC como fórmula de determinar la actualización, del importe de la misma, siempre y cuando la Dirección General a la vista de los resultados presentados por las empresas autorizara la misma.
Sostiene que la sentencia aparte del error de invocar una disposición que no es de aplicación ignora los argumentos esgrimidos que obran en el expediente administrativo para no proceder a la actualización. Invoca por último una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, referente a la congelación de tarifas de ITV para el año 2011, interpreta que la cuestión es similar y que la legislación a aplicar debe ser la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Concluye sosteniendo que lo argumentado al contestar la demanda habría sido obviado por la sentencia que se recurre.
Resulta, en primer lugar, que la sentencia recurrida en casación afirma con acierto que es determinante para este proceso lo ya resuelto por la misma Sala de instancia en su sentencia de veinticuatro de febrero de dos mil quince (recurso 466/2013 ), lo que es obvio máxime al ser confirmada esa resolución judicial como consecuencia de la sentencia de esta Sala y Sección de 22 de diciembre de 2016 que desestimó el recurso de casación 1136/2015 .
Ambas resoluciones, la ya citada de 24 de febrero de 2015 y la ahora recurrida de 26 de junio de 2015, tienen distinta parte recurrente y diferentes pretensiones de anulación en un caso y de plena jurisdicción en éste. La pretensión actual se dirige contra la desestimación presunta de un recurso de alzada mientras la primera lo fue contra la desestimación expresa del mismo. No obstante, como consecuencia del precedente que se acaba de indicar, se ha anulado en ambos casos la misma resolución de 2 de julio de 2012, por la que se mantuvieron para el año 2012 las tarifas a percibir por las entidades concesionarias de la ITV.
Es imposible que algo sea y no sea al mismo tiempo. En la primera sentencia de las que se han indicado se impugnaba la misma resolución originaria que es objeto de recurso en el presente procedimiento, que fue ya anulada como consecuencia del recurso de la Asociación de Entidades para la Inspección Técnica de Vehículos de la Comunidad de Castilla y León por lo que no puede ser válida para este recurso. Las coincidencias afectan también, en fin, al motivo único de casación -que resulta idéntico al que se formuló en el recurso citado 1136/2015, por lo que es evidente que la sentencia que ha tomado en consideración la de instancia, y nuestra sentencia de 22 de diciembre de 2016 , constituyen un «
Si es así, tiene razón la recurrida cuando nos recuerda que la potestad de interpretar los contratos corresponde a los Tribunales de instancia y debe ser mantenida en casación, salvo en los casos en que la exégesis haya sido absurda, errónea, ilógica o se hayan conculcado preceptos legales en materia de hermenéutica. [Por todas, sentencias de 10 de febrero de 2001 ( Casación 1804/1996), de 8 de julio de 2009 ( Casación 2596/2005) de 26 de marzo de 2012 ( Casación 1242/2009 ) y las que en ella se citan]. Ninguna de las excepciones citadas concurre en la interpretación que la Sala ha hecho en este caso del contrato de servicios por lo que el motivo deviene inconsistente y debe ser desestimado.
Y ello en la medida en que el debate debería ceñirse a discutir si conforme al régimen autonómico aplicable a los contratos y conforme al artículo único de la Orden autonómica de 7 de enero de 1991, la actualización de las tarifas del servicio de inspección de ITV en Castilla y León es automática y el carácter de la autorización reglado y si ello ha cambiado -o no- en el régimen del artículo 2 de la nueva Orden Autonómica de 25 de septiembre de 2000. Obvio es que tal cuestión es netamente autonómica y no se puede ventilar en esta casación.
Tendría razón la parte recurrida cuando razona que no corresponde a este Tribunal Supremo el examen de la vigencia o derogación de la normativa autonómica en cuestión y por ello interpretar si la Orden de 25 de septiembre de 2000 ha derogado el régimen anterior y, menos aún, caso de que lo hiciese, interpretar el sentido de esta última orden autonómica o corregir la interpretación que la Sala de Valladolid ha hecho de la Orden de 1991 y del automatismo que declara respecto de la misma.
Con cualquiera de los planteamientos expuestos es claro que no procede dar lugar al recurso.
Por último, respecto de la invocación de la sentencia que esgrime la Administración recurrente, confirmada por esta Sala en sentencia de 24 de febrero de 2016 (Casación 6/2014 ), basta reiterar lo que se afirmó en nuestra sentencia de 22 de diciembre de 2016 .
Procede notificar esta sentencia a la representación de Amittjugoet, A.B. aunque no haya sido tenida por parte y, desde luego, resulte ajena al régimen de costas.
En virtud de lo expuesto,
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra la sentencia dictada el 26 de junio de 2015 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . E imponemos expresamente a la parte recurrente las costas dimanantes de su recurso, con el límite expresado en el último fundamento jurídico.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.