Sentencia Administrativo Nº 502/2011, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 210/2011 de 03 de Noviembre de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 000502/2011

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. IGNACIO MERINO ZALBA

MAGISTRADOS,

D. ANTONIO RUBIO PÉREZ

D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

En Pamplona , a tres de Noviembre de dos mil once.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, en grado de apelación, el presente rollo de apelación nº 0000210/2011interpuesto contra la Sentencia nº 158/2011, de 31 de marzo , desestimatoria de recurso interpuesto frente a desestimación presunta de responsabilidad patrimonial de la administración instada ante el Ayuntamiento de Pamplona con fecha 6 de noviembre de 2007, por daños y ocupación temporal de finca de su propiedad por causa de obras consistente en un desvío provisional de la antigua carretera o camino de Sarriguren durante el período de duración de las obras de rotonda. correspondiente a los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de los de Pamplona, recaída en el Procedimiento Ordinario 0000171/2008 - 00 y siendo partes como apelantes Dª. Alicia , Artemio , Ezequiel y Gloria representados por la Procuradora Dª. ELENA DÍAZ ALVAREZ DE MALDONADO, ELENA DÍAZ ALVAREZ DE MALDONADO, ELENA DÍAZ ALVAREZ DE MALDONADO y ELENA DÍAZ ALVAREZ DE MALDONADOy defendidos por el Abogado D. ALFONSO ARAUJO GUARDAMINO, ALFONSO ARAUJO GUARDAMINO, ALFONSO ARAUJO GUARDAMINO y ALFONSO ARAUJO GUARDAMINOy como apelado el AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA , representado por el Procurador SANTOS JULIO LASPIUR GARCÍA y dirigido por la Letrada Dª. Mª. PILAR GAY POBES; y,

Antecedentes

PRIMERO.- En fecha 31 de Marzo de 2011 se dictó la Sentencia nº 158/2011 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de los de Pamplona , recaída en el Procedimiento Ordinario 0000171/2008 - 00 cuyo fallo contiene el tenor literal siguiente: 'Que debo desestimar como desestimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D.ª Alicia , D. Artemio , D. Ezequiel y D.ª Gloria , contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de responsabilidad patrimonial presentada con fecha 6 de noviembre de 2.007 al Ayuntamiento de Pamplona, y sin que proceda realizar pronunciamiento alguno respecto de las costas causadas.'.

SEGUNDO.- Por la parte actora se ejercitó recurso de apelación en el que solicitaba su estimación con revocación de la sentencia apelada y, al que se dio el trámite legalmente establecido.

TERCERO.- Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se señaló para votación y fallo el día 2 de Noviembre de 2011.

Es ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. IGNACIO MERINO ZALBA .

Fundamentos

PRIMERO .- La sentencia de instancia desestima la demanda de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Pamplona exigida por la parte actora y hoy apelante en razón a daños y perjuicios que se dicen ocasionados en una finca de su propiedad como consecuencia de las obras consistentes en la realización de un desvio provisional por la antigua carretera o camino de Sarriguren realizado durante el período de duración de las obras de la nueva Rotonda situada junto al edificio de la Policía Foral, obras todas ellas enmarcadas dentro del proyecto de ejecución de los sistemas generales adscritos al área de reparto ARS-3 Lezkairu.

La sentencia apelada realiza la exposición motivada de la legalidad imperante en la materia y de la doctrina jurisprudencial que al caso es aplicable, amén de realizar la valoración probatoria de los elementos que a juicio de unos y otros hacen derivar la inexistencia de nexo causal entre los daños que se dicen padecidos y el funcionamiento del servicio público municipal, advirtiendo la inexistencia de imputabilidad a dicha Administración de los daños que se dicen sufridos.

SEGUNDO .- La parte apelante comienza por traer a colación la doctrina de los actos propios en íntima conexión con los principios de buena fe y confianza legítima que dice deben presidir la actuación administrativa y las relaciones administración-administrados.

Basa este (largo) enfoque en las diversas negociaciones llevadas a cabo entre esa parte para con el Ayuntamiento de Pamplona, en aras al esclarecimiento y en concreto a la reparación de los daños causados, al punto de que se llegó a un estudio de determinación de cuantía indemnizatoria.

Bien podemos decir que tal encuadre casa mal, no solo con la actuación (acto propio) del Ayuntamiento, por cuanto en reclamación obtuvo un silencio administrativo negativo, base de este contencioso (de contrario no nos hallaríamos ahora en esta tesitura), sino de una actuación asumida por este ente municipal en cuanto tal, ya que las 'negociaciones' (más bien exposiciones y previas conversaciones) lo fueron para con distintos servicios municipales sin la aquiescencia del ente municipal propio y ordinario llamado a resolver. Lo cual denota una gran diferencia, material, conceptual y jurídica.

Pero en fin, en esta materia de acto propio y de los conexos principios de la bona fides y confianza legítima, no puede hablarse ya de un actuar vinculante en sí cuando solo han mediado 'las escaramuzas' previas a una reclamación en forma. Y no solo ello, sino que no todo acto, no toda actuación estrictu sensu, tiene la repercusión y alcance que quiera darle la parte actora.

Así, exponemos el más reciente criterio jurisprudencial en la materia, ex sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 4ª de 3 de Mayo de este año 2011, dictada en Recurso de Casación. Reproducimos solamente el apartado (dada su larga extensión) que aquí nos concierne:

'Procede recordar el alcance del principio de confianza legítima, incorporado a nuestro Ordenamiento Jurídico, y que como tal debe ser respetado por las Administraciones públicas, según expusimos en la

sentencia de esta Sala de 21 de febrero de 2006 (RC 5959/2001 ):

« El principio de buena fe o confianza legítima, principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 ). Así, la STS de 10-5-99 , recuerda 'la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general'. Por otra parte, en la STS de 1-2-99 , se recuerda que 'este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa'.

Se trata en definitiva de un principio de origen jurisprudencial, que debe examinarse desde el casuismo de cada decisión, y que se concibe como una reacción del Juez frente a actuaciones irregulares tanto del Poder Legislativo, como de la Administración, caracterizadas por sorprender la confianza del destinatario, en materias tan dispares como cambios normativos sorpresivos en supuestos de intervención económica, especialmente en el ámbito de la Política Agraria Común ( STJCE 16-12-1999 ), o en procesos de selección en la función pública ( STJCE 17-4-1997 ). En definitiva, como señala la STJCE de 12-5-1998 , para anular un acto irregular recaído en el seno del derecho nacional de un Estado, el Juez deberá ponderar los intereses en conflicto en cada caso, y resolver dando primacía, bien al principio de legalidad, revocando el acto, lo que demanda el interés general, bien dando protección a la confianza legítima, en defensa del interés individual. ».

El criterio doctrinal del Tribunal Supremo es claro y determinante y podemos concretar:

No hay precedente vinculatorio en el ámbito del Derecho Administrativo.

Una ilegalidad anterior no justifica otra posterior.

En todo caso el acto administrativo (previo o no) está regido por el principio de la legalidad de forma y manera que queda salvaguardado el interés público.

No puede darse validez a una actuación administrativa contraria al Ordenamiento Jurídico.

Menos aún en fases o vías de contactos, conversaciones y/o proposiciones.

Así las cosas, todo aquello en que la parte quiere basarse, no tiene visos: ni de acto administrativo propiamente dicho, ni de precedente vinculatorio para la Administración.

TERCERO .- Encauzando la materia de responsabilidad patrimonial, propiamente dicha, las connotaciones más concretas de su contenido y alcance (ex Artículos 139 y ss. De la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento 30/92 de 26 de Noviembre ) son bien conocidas y ya constituyen hoy doctrina pacífica, recogida en innumeras sentencias de esta Sala, como más recientes las de 26 de Mayo de 2011 en Rollo de Apelación 147/2011 , la de 14 de Junio de 2011 en Rollo de Apelación 154/2011 y la de 27 de Junio de 2011 dictada en Rollo de Apelación 76/2011 .

El principio de indemnidad o reparación integral de todos los daños y perjuicios sufridos a partir de la prueba de la existencia de dicho daño, responde originariamente a una de las tres reglas empleadas por el jurista romano Ulpiano para conformar la noción de derecho, concretamente con la de no dañar al prójimo -alterum non laedere-, y constituye asimismo el fundamento último de la denominada responsabilidad patrimonial. Lo que se pretende con dicho principio es que la reintegración económica responda a la finalidad de restablecer la situación existente en el momento del daño, o al menos paliarla en lo posible. El límite del principio de indemnidad que informa la extensión de la obligación de resarcimiento es el que impide que, con el mismo, se produzca una situación de enriquecimiento injusto.

Así pues, la responsabilidad patrimonial de la Administración pública hace referencia a la responsabilidad civil extracontractual de la Administración y se configura actualmente como una mecanismo resarcitorio por los daños causados a los particulares a consecuencia de la actuación de aquélla (funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos). A diferencia del sistema que con carácter general se diseña en los arts. 1902 y 1903 del Código Civil , la actual legislación positiva, que se contienen en los arts. 106.2 CE y 139 a 145 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , la configura como una responsabilidad objetiva.

En primer lugar, la responsabilidad patrimonial de la Administración pública es objetiva porque existe al margen de que concurra dolo o culpa o de que la actividad sea legal o ilegal. El concepto clave es el de lesión resarcible, concepto más concreto que el de mero perjuicio para exigir que éste sea antijurídico, es decir, que quien lo padece no tenga el deber jurídico de soportarlo (no se trata, pues de una antijuridicidad subjetiva porque es indiferente a estos efectos que el sujeto causante haya realizado una conducta contraria a Derecho), individualizable en una persona o grupo de personas, efectivo y evaluable económicamente ( art. 139.2 LRJAP ). La única circunstancia cuya concurrencia exonera de responsabilidad a la Administración es la fuerza mayor, de modo que no se le exime de resarcir al perjudicado cuando concurra caso fortuito.

En segundo lugar, se trata de una responsabilidad total, tanto subjetivamente (cubre los daños producidos por todos los poderes públicos: legislativo, judicial y administrativo) como objetivamente, puesto que abarca tanto el daño emergente como el lucro cesante (salvo cuando éste no puede probarse o cuando el recurrente no evite que se sumen nuevos daños a los inicialmente producidos cuando pudo haberlo hecho) que pueda producirse en cualquiera de los bienes o derechos de los particulares.

Por último, se trata de una responsabilidad que se exige directamente a la Administración pública por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio ( art. 145.1 LRJAP ), sin perjuicio de que aquélla ejercite la acción de regreso contra los autores del daño siempre que haya concurrido dolo, culpa o negligencia grave ( art. 145.2 LRJAP ).

Siguiendo este hilo discursivo, la noción de servicio público constituye uno de los conceptos fundamentales dentro del derecho administrativo, pues se ha sólido identificar, sin mucha precisión técnica, con la actividad administrativa genéricamente considerada. Sin embargo, no todo lo que hace la Administración es servicio público, por más que dicha actuación deba venirle atribuida, con o sin reserva de titularidad de la misma, que puede compartir en ocasiones con los particulares.

Tradicionalmente se habla del servicio público en sentido objetivo y de servicio público en sentido subjetivo, en función de que la actividad que se pretenda desempeñar tenga una dimensión pública por razón del interés general o público que revista (lo definitivo para calificar esta actividad como servicio público no radica, pues, en el elemento subjetivo -pues la titularidad de la actividad suele compartirse entre la Administración y los particulares- sino en sus aspectos objetivos, pues es la propia actividad la que viene exigida por el interés público, lo que determina que con independencia del titular de la misma la actividad se sujeta a una reglamentación e intervención públicas en todo caso) o, por el contrario, en sentido subjetivo, de manera que la titularidad de la actividad aparezca atribuida a la Administración pública en exclusiva, correspondiendo a ella establecer el modo de gestión o indirecto, del servicio público, lo que determinará el modo y el grado de participación de los particulares en dicha actividad.

En un sentido amplio (pero no omnicomprensivo e integrador de la totalidad de la actuación administrativa, que, además de inexacto, carecería de utilidad práctica), se admite un concepto de servicio público tanto objetivo como subjetivo. Sin embargo, en sentido estricto, el concepto de servicio público hace referencia a actividades de carácter generalmente de contenido económico en los que el Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales intervienen para reservar la titularidad exclusiva de la actividad de la Administración, excluyendo la de los particulares, aunque no necesariamente la posibilidad de que participen en la gestión del mismo por medio de las fórmulas de gestión indirecta contempladas en nuestro ordenamiento . Este concepto estricto de servicio público en sentido subjetivo, es el que viene recogido en el art. 128.2 C.E .

Así bien el concepto de causalidad es un término jurídico con acepciones tanto en el Derecho Administrativo como en el Derecho Civil y Penal.

Para el Derecho Penal, la causalidad se constituye como una relación que debe existir entre una acción u omisión y un resultado delictivo, elaborándose distinta teorías acerca de esta relación de causalidad, tales como la Teoría de la Equivalencia o de la condición sine qua non que exige una relación plena entre causas y resultado, la Teoría de la condición más eficaz, o la denominada Teoría de la causalidad adecuada que considera como causa de un resultado aquella actividad normalmente adecuada que para producirlo, en este sentido se ha pronunciado el gran penalista Eugenio Cuello Calón.

No obstante, esta exigencia de relación entre causa y efecto , se complica, puesto que pueden ser muy numerosos los factores que pueden influir de forma causal en la producción de un determinado resultado, esta influencia puede ser tanto directa como indirecta, existiendo igualmente factores intermedios que den lugar a una pluralidad de resultados. Para la doctrina del Derecho Penal, la relación causal se ha considerado siempre como un componente de la acción y el primer elemento del delito, si bien, la más moderna doctrina que sostiene un concepto estricto de acción que considera la causalidad no como un elemento del delito sino como un elemento exigido por el tipo en aquellos delitos denominados de resultado.

Desde el punto de vista del Derecho Administrativo, la causalidad es necesaria a la hora de determinar una posible responsabilidad de la Administración siendo de vital importancia a estos efectos determinar la existencia de un nexo causal. En este sentido la doctrina mayoritaria se inclina por exigir una relación de causalidad 'directa e inmediata', de tal modo que la participación de la victima en la producción del daño o bien la participación de un tercero o incluso circunstancias del tipo caso fortuito o fuerza mayor exoneraban plenamente a la Administración de cualquier responsabilidad.

CUARTO .- En este estado de cosas, el juzgador de instancia a apreciado y valorado la prueba de primera mano y con tal valoración se halla conforme la Sala. Efectivamente.

Ningún nexo causal existe ni puede existir en la realización de unas obras que incumbían única y exclusivamente a una entidad ajena al Ayuntamiento, interesada directamente pero a ella a su cargo y costa correspondía la urbanización, sin que sea éste el momento ni el ámbito de entrar a conocer de razones urbanísticas ni de proyectos y obras o ejecución material de un plan; eso no es objeto de discusión ahora.

A la Junta de compensación correspondía exclusivamente la realización de las obras, con todos sus consecuencias, sin perjuicio de la recepción de la urbanización le atañe al Ayuntamiento, más esta recepción no implica en absoluto relación causal entre los daños que se dicen causados por la también exclusiva, propia y sola actuación materialización de las obras por parte de la Junta de Compensación.

Que el director de obra Sr. Agustín testificara que el Ayuntamiento fue el que exigió la realización del vial de conexión entre el P.S.I.S. de Ripagaina con el casco urbano, ello no implica sino la labor de Policía que incumbe al Ayuntamiento en la materialización del planeamiento. Siendo de destacar que ese propio técnico admitió asumir como tal director de la obra (ajeno totalmente al Ayuntamiento) la confección de los planos y la ejecución material del vial y sus obras; también sus consecuencias.

QUINTO .- En definitiva y a la postre, ni se aprecia nexo causal alguno respecto de los predicados daños para con el Ayuntamiento, ni imputabilidad alguna a dicho ente local, por lo que en su razón, se está en el caso de desestimar el presente recurso, procediendo la íntegra confirmación de la sentencia apelada.

SEXTO .- En materia de costas, al ser desestimada íntegramente la apelación, procede su imposición a la parte apelante, ex Artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

En nombre de Su Majestad El Rey, y por la autoridad que nos confiere El Pueblo Español,

Fallo

Desestimando el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la parte apelante contra la Sentencia nº 158/2011, dictada el 31 de Marzo de 2011 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de los de Pamplona , y recaída en el Procedimiento Ordinario 0000171/2008 - 00 , sentencia que confirmamos integramente.

Se condena en costas a la parte apelante

Con testimonio de esta resolución, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución.

Contra la presente resolución no cabe recurso.

Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.