Sentencia Administrativo Nº 513/2013, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 9, Rec 1324/2009 de 30 de Mayo de 2013

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Novena

C/ General Castaños, 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.33.3-2009/0139196

Procedimiento Ordinario 1324/2009

Demandante:D./Dña. Juan Pedro

PROCURADOR D./Dña. MERCEDES MARIN IRIBARREN

Demandado:COMUNIDAD DE MADRID

LETRADO DE COMUNIDAD AUTÓNOMA

SENTENCIA No 513

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN NOVENA

Ilmos. Sres.

Presidente:

D. Ramón Verón Olarte

Magistrados:

Da. Ángeles Huet de Sande

D. Juan Miguel Massigoge Benegiu

Dª. Berta Santillán Pedrosa

D. Joaquín Herrero Muñoz Cobo

En la Villa de Madrid a treinta de mayo de dos mil trece.

Visto por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el presente recurso contencioso administrativo nº 1324/09, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Mercedes Marín Iribarren, en nombre y representación de don Juan Pedro , contra la resolución dictada por Consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid, de fecha 11 de agosto de 2009, por la que se confirma en alzada la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, de 25 de febrero de 2009; habiendo sido parte la Administración demandada, representada por los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid.

Antecedentes

PRIMERO:Interpuesto el recurso y seguidos los trámites previstos en la ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, dándose cumplimiento a este trámite dentro de plazo, mediante escrito en el que se suplica se dicte sentencia declarando no ser ajustada a Derecho la resolución administrativa objeto de impugnación.

SEGUNDO:La representación procesal de la Comunidad de Madrid contesta a la demanda, suplicando se dicte sentencia confirmatoria de la resolución impugnada por considerarla ajustada al ordenamiento jurídico.

TERCERO:No habiéndose recibido el presente proceso a prueba, se presentaron por las partes escritos de conclusiones y quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO:En este estado se señala para votación y fallo el día 7 de febrero de 2013, teniendo lugar así.

QUINTO:En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª. Ángeles Huet de Sande.

Fundamentos

PRIMERO:El presente recurso contencioso administrativo se interpone por don Juan Pedro contra la resolución dictada por Consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid, de fecha 11 de agosto de 2009, por la que se confirma en alzada la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, de 25 de febrero de 2009, por la que se le deniega la cualificación especial pretendida de soldador de tuberías de polietileno para gas.

SEGUNDO:Para la resolución del presente recurso contencioso administrativo resulta necesario tener en cuenta los siguientes antecedentes:

a).- Con fecha 5 de enero de 2009, el actor, don Juan Pedro , presentó un escrito ante la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid, en el que planteaba que tenía carnet de instalador de gas de categoría IG-IV, otorgado con fecha 2 de noviembre de 1999, que convalidó por el carnet IGA, en virtud de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera del RD 919/2006, de 28 de julio , por el que se aprueba el Reglamento técnico de distribución y utilización de combustibles gaseosos y sus instrucciones técnicas complementarias ICG 01 a 11, y que, dado que con anterioridad a la entrada en vigor de dicho Real Decreto, su carnet de instalador de gas IG-IV le facultaba para soldar tuberías de polietileno para gas, quería que se le reconociera que con su nuevo carnet convalidado IGA pudiera seguir realizando tales soldaduras de tuberías de polietileno para gas.

b).- La Dirección General de Industria, Energía y Minas por resolución de 25 de febrero de 2009, confirmada por el Consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid, mediante resolución de 11 de agosto de 2009, denegó tal petición al amparo del apartado. 2.1.1 en relación con el apartado 2.2 de la ITC-ICG 09, 'Instaladores y empresas instaladoras de gas', contenida en dicho RD 919/2006, entendiendo que, para obtener dicha cualificación especial, el solicitante debía obtener la necesaria certificación de una entidad acreditada para la certificación de personas, según lo establecido en el RD 2200/1995, de 28 de diciembre, y específicamente para estas operaciones.

Y éstas son las resoluciones que constituyen el objeto del presente recurso.

TERCERO:Se alega en la demanda que desde el 2 noviembre 1999, en que el recurrente, mediante la superación de las pertinentes pruebas teórico-prácticas, obtuvo el carnet IG-IV, ha venido instalando soldaduras de tuberías de polietileno y que el criterio mantenido en la resolución ahora recurrida implicaría dar al RD 919/2006, efecto retroactivo, entendiendo que el nuevo reglamento rige para los nuevos instaladores que adquieran esta condición tras su entrada en vigor, pero debe respetar los derechos adquiridos con anterioridad por los poseedores del carnet IG-IV que estaban plenamente facultados para hacer esas soldaduras de las tuberías de polietileno. Explica el recurrente que tenía competencia y formación suficiente para realizar este tipo de soldaduras de tuberías de polietileno porque en las pruebas que tuvo que superar para adquirir la condición de instalador IG-IV se contemplaba expresamente en el programa ese tipo de soldaduras. Y así, en la anterior normativa no se exigía una cualificación profesional específica para realizar soldaduras de tuberías de polietileno para gas, soldaduras que realizaban los instaladores con carnet IG-IV. Por ello, considera que la cualificación especial para realizar este tipo de soldaduras deberán adquirirla los nuevos titulares del carnet IGA que lo obtengan a partir de la entrada en vigor del RD 919/2006, pero no los anteriores titulares del carnet IG-IV, so pena de lesionar sus derechos adquiridos. Asimismo, invoca los principios de buena fe, confianza legítima y el de los actos propios. Concluye solicitando la anulación de las resoluciones impugnadas y que se declare por la Sala, 'de forma expresa, la competencia e idoneidad del señor Juan Pedro como titular de un carnet de instalador IG-IV vigente hasta su convalidación, su competencia como soldador de tuberías de polietileno para gas...'.

La representación procesal de la Comunidad de Madrid entiende que por el hecho de haberse realizado anteriormente la actividad de soldador de tuberías de polietileno para gas, ello no significa que dicha situación pueda persistir de manera indefinida y al margen de las innovaciones tecnológicas, sin que, por ello, se lesionen derechos adquiridos, sino que se trata de reordenar las funciones de los instaladores de gas, unificando los requisitos exigibles a todos ellos con independencia de la fecha de obtención de los carnés. Además, el RD 919/2006, no establece ninguna distinción entre los antiguos titulares de los carnés IG- IV, luego convalidados como IGA, y los nuevos poseedores de los carnés IGA. No hay que olvidar que en ningún caso se está impidiendo al titular de un carnet de instalador de gas IGA obtener la condición de soldador de tubería de polietileno, sino que, para ello, es necesario la superación de un curso de acreditación previo. Por todo ello, considera que no se pueden entender vulnerados los principios de buena fe ni de confianza legítima. Concluye solicitando la desestimación del recurso.

CUARTO:La cuestión que en el presente recurso se plantea es la de si los antiguos poseedores del carnet de instalador de gas de categoría IG-IV, convalidado por el carnet IGA, en virtud de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera del RD 919/2006, de 28 de julio , por el que se aprueba el Reglamento técnico de distribución y utilización de combustibles gaseosos y sus instrucciones técnicas complementarias ICG 01 a 11, pueden continuar realizando soldaduras de tuberías de polietileno para gas, para lo que antes estaban facultados, prohibiéndolo ahora para los titulares del carnet IGA (salvo que acrediten una formación específica) el apartado 2.1.1 en relación con el apartado 2.2 de la ITC-ICG 09, 'Instaladores y empresas instaladoras de gas', contenida en dicho RD 919/2006.

No es un hecho discutido que los anteriores titulares del carnet de instalador de gas de categoría IG-IV, antes de la entrada en vigor del RD 919/2006, realizaban soldaduras de tuberías de polietileno para gas.

Tampoco se cuestiona que el RD 919/2006, suprime los antiguos carnet de instalador de gas de categoría IG-IV, sustituyéndolos por un nuevo carnet IGA, otorgando en su Disposición Transitoria Primera un plazo para la convalidación, por lo que aquí interesa, de los antiguos carnés de instalador de gas IG-IV por los nuevos carnés de instalador de gas IGA, pronunciándose dicha Disposición Transitoria en los siguientes términos:

' Los titulares de carnés de instalador autorizado de gas o empresa instaladora de gas autorizada, a la fecha de publicación de este real decreto, dispondrán de dos años, a partir de la entrada en vigor del reglamento, para convalidarlos por los correspondientes que se contemplan en la ITC-ICG 09, siempre que no les hubiera sido retirado por sanción, mediante la presentación ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma de una memoria en la que se acredite la respectiva experiencia profesional en las instalaciones de combustibles gaseosos correspondientes a la categoría cuya convalidación se solicita, y que cuentan con los medios técnicos y humanos requeridos por la citada ITC. A partir de la convalidación, para la renovación de los carnés deberán seguir el procedimiento común fijado en el reglamento.

Los carnés de instalador IG-I, IG-II e IG-IV con validez a la entrada en vigor de esta disposición se considerarán equivalentes a los C, B, y A, respectivamente, y como obtenidos de acuerdo con lo establecido en el reglamento y con la misma antigüedad de la fecha en que fueron concedidos. Los instaladores en posesión del carné IG-III se considerarán equivalentes al B.'

Y en fin, tampoco se cuestiona que el RD 919/2006, en su ITC-ICG 09, 'Instaladores y empresas instaladoras de gas', exceptúa expresamente de las facultades que otorga la posesión del carnet IGA a los instaladores de gas de la categoría A, la de realizar soldaduras de tuberías de polietileno para gas, requiriendo para ello que se acredite una formación específica como 'soldadores de tuberías de polietileno para gas', distinta de la que proporciona el carnet IGA, pues así se deduce del apartado 2.2 en relación con el apartado 2.1.1 de dicha ITC-ICG 09. Y así, el primero de los preceptos citados, apartado 2.2, establece tres categorías de instaladores de gas, facultando a los de la categoría A, titulares del carnet IGA, a realizar 'todas las operaciones señaladas en el apartado 2.1 en instalaciones y aparatos', entre las que se encuentran las descritas en el art.2.1.1, es decir:

'En instalaciones de gas.- Montaje, modificación o ampliación, revisión, mantenimiento y reparación de:

Instalaciones receptoras de combustibles gaseosos, incluidas las estaciones de regulación y las acometidas interiores enterradas y las partes de las instalaciones que discurran enterradas por el exterior de la edificación. Se exceptúan las soldaduras de las tuberías de polietileno, que deberán ser realizadas por soldadores de tuberías de polietileno para gas.'

El problema surge porque el RD 919/2006, no especifica cuál deba ser la acreditación especial que deba poseerse para ser 'soldador de tuberías de polietileno para gas', entendiendo el recurrente que esta acreditación especial puede ser, sin más, su antigua posesión del carnet de instalador de gas de categoría IG-IV ya que, por un lado, para su obtención obtuvo formación en la soldadura de tal clase de tuberías y, por otro, hasta la entrada en vigor del RD 919/2006, estaba facultado para realizar, y realizaba habitualmente, la soldadura de tuberías de polietileno para gas.

Por el contrario, las resoluciones impugnadas consideran que esta omisión no permite a los titulares del antiguo carnet IG-IV realizar algo que el nuevo carnet IGA, en el que se ha convalidado, impide expresamente, entendiendo que la acreditación especial para realizar soldaduras de polietileno para gas debe ser la proporcionada por entidad acreditada al amparo del RD 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial.

QUINTO:Así centrada la cuestión, entendemos que la tesis que vertebra la demanda no resulta compatible ni con el texto del RD 919/2006, ni con su finalidad, expresada en su preámbulo.

En cuanto al texto del RD 919/2006, la dicción de su Disposición Transitoria Primera no permite establecer diferencia alguna entre las operaciones que pueden realizar los titulares del carnet de instalador IGA, según se haya obtenido dicho carnet tras la entrada en vigor de dicha norma o se trate de un carnet IGA por conversión o convalidación del antiguo carnet IG-IV. Y así, dicha Disposición Transitoria, en su párrafo segundo, reza como sigue:

' Los carnés de instalador IG-I, IG-II e IG-IV con validez a la entrada en vigor de esta disposición se considerarán equivalentes a los C, B, y A, respectivamente, y como obtenidos de acuerdo con lo establecido en el reglamento y con la misma antigüedad de la fecha en que fueron concedidos.'

Por tanto, del texto de la norma se desprende que los carnés IG-IV son 'equivalentes' a los nuevos carnés IGA, concepto de equivalencia al que resulta ajena la dualidad de funciones que se pretende en la demanda; y se considerarán 'como obtenidos de acuerdo con lo establecido en el reglamento', esto es, como obtenidos de acuerdo con lo establecido en el RD 919/2006, que exige la acreditación de una formación específica como 'soldadores de tuberías de polietileno para gas' para poder realizar este tipo de soldaduras, al margen de la que proporciona la del carnet IGA, sin mayores precisiones, esto es, sea un carnet IGA nuevo o por conversión del antiguo carnet IG-IV.

Y en cuanto a la finalidad del reglamento, se explica en el preámbulo del citado Real Decreto, por lo que aquí interesa, que se trata de una norma reglamentaria de seguridad industrial cuya finalidad es acabar con la dispersión reglamentaria existente ' en el tiempo, en la forma y en la técnica' en materia de instalaciones de distribución de gases combustibles, desde las redes de transporte o centros de producción o almacenamiento hasta los aparatos de consumo, en la que se han acogido los últimos avances técnicos con alto grado de consenso a nivel internacional y, especialmente, europeo, ' plasmado en las normas europeas EN de las que son fiel transposición numerosas normas UNE españolas'. Por eso, el reglamento ' aprovecha dichas normas como referencia', para elaborar ' un conjunto homogéneo redactado para dar un marco de referencia en los aspectos de seguridad, además de facilitar la ejecución sistematizada de las instalaciones...' y ' En línea con la reglamentación europea, se considera que las prescripciones establecidas por el propio reglamento alcanzan los objetivos mínimos de seguridad exigibles en cada momento, de acuerdo con el estado de la técnica...'.

Con relación a los instaladores, se refiere a ellos el preámbulo en los siguientes términos:

' Las figuras de instaladores y empresas instaladoras no varían sustancialmente en relación con las ya existentes, si bien la realización de tareas específicas, de especial sensibilidad, han hecho aconsejable la determinación especial de las características de las personas que deben ejecutarlas.'

En definitiva, se pretende establecer una reglamentación de las instalaciones de distribución de gases combustibles que, no sólo refleje los últimos avances técnicos en materia de seguridad industrial consensuados a nivel internacional y europeo, sino que constituya un conjunto homogéneo que se erija en marco de referencia en los aspectos de seguridad industrial y que, además, facilite la ejecución sistematizada de las instalaciones.

Y entendemos que no se compagina con esa finalidad homogeneizadora y que refleje los últimos avances técnicos en materia de seguridad industrial que se encuentra en la base del RD 919/2006, que puedan existir dos tipos de carnet de instalador IGA con facultades distintas: aquéllos que son obtenidos a partir de la entrada en vigor de dicho Real Decreto, que no podrían realizar soldaduras de tuberías de polietileno (salvo que obtuvieran una acreditación específica al respecto), y aquéllos que lo son por conversión de los antiguos carnets IG-IV, que sí podrían realizar este tipo de soldaduras, sin tener que obtener acreditación específica alguna.

Por otra parte, como explica el preámbulo precisamente para los instaladores de gas, se ha pretendido expresamente por el Real Decreto efectuar una innovación con relación a su regulación anterior, innovación que consiste en que ' la realización de tareas específicas, de especial sensibilidad, han hecho aconsejable la determinación especial de las características de las personas que deben ejecutarlas'.

Entendemos, por tanto, que se encuentra debidamente justificado en los avances técnicos en materia de seguridad industrial a los que responde el reglamento -y ello excluye las invocaciones de arbitrariedad o vulneración del principio de buena fe que se contienen en la demanda- el hecho de que los anteriores titulares de carnet IG-IV pudieran, antes de la entrada en vigor del RD 919/2006, realizar soldaduras de tuberías de polietileno, y que, al convalidar su antiguo carnet por el nuevo IGA, tras la entrada en vigor de dicho Real Decreto, el nuevo reglamento haya querido, por motivos de seguridad industrial, que esta tarea específica, por considerarla de especial sensibilidad, exija una cualificación también específica y distinta de la que proporciona el carnet IGA y la formación que para su obtención se exige.

Además, el hecho de que los anteriores titulares de carnet IG-IV, ahora convalidado en carnet IGA, tuvieran formación en soldaduras de tuberías de polietileno, como se aduce en la demanda, no es argumento bastante para permitirles la realización de esta tarea específica tras la entrada en vigor del RD 919/2006, ya que, como se explica en la resolución impugnada, también los que obtengan el carnet IGA después de la entrada en vigor de dicho reglamento tienen la misma formación que los antiguos carnets IG-IV en soldaduras de tuberías de polietileno y, a pesar de ello, el Real Decreto ha querido expresamente que, si quieren realizar tal tipo de soldaduras, han de adquirir, además, una formación específica. Y así, tal formación en soldaduras de tuberías de polietileno viene expresamente reflejada en el programa teórico-práctico de instaladores de categoría A que se recoge en el Anexo 1 del RD 919/2006, programa que deberán superar los que adquieran el carnet IGA tras su entrada en vigor, y, a pesar de ello, insistimos, el RD 919/2006, les impide realizar tales soldaduras si no adquieren, además, la formación específica de 'soldadores de tuberías de polietileno para gas'.

Y en fin, el hecho de que no se encuentre regulado expresamente en el RD 919/2006, cuál deba ser la acreditación especial que deba poseerse para ser 'soldador de tuberías de polietileno para gas', no impide que esta acreditación deba ser obtenida ya que el RD 919/2006, no es una norma aislada en el ordenamiento jurídico, encontrándose plenamente en vigor el Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial -que no se ha visto afectado por la Disposición Derogatoria del RD 919/2006-, que es el que regula, entre otros extremos, las entidades capacitadas para certificar sobre la capacitación técnica de las personas para realizar determinadas tareas en materia de seguridad industrial, norma ésta que permitirá obtener de una entidad acreditada la correspondiente certificación para la realización de dichas soldaduras específicas.

Sin que pueda hablarse de vulneración de derechos adquiridos o del principio de confianza legítima, pues ello impediría que las normas en materia de seguridad industrial acogieran los sucesivos avances técnicos en dicha materia, en clara contravención de su naturaleza y finalidad, ni, tampoco, de aplicación retroactiva del nuevo reglamento, antes al contrario, lo que se pretende por la parte actora es que perviva o se mantenga en vigor una reglamentación que la nueva norma deroga.

Razones por las cuales, el presente recurso contencioso administrativo debe desestimarse.

SEXTO:De conformidad con el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998 , no se hace un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta instancia, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.

Fallo

Que DESESTIMANDO el presente recurso contencioso administrativo nº 1324/09, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Mercedes Marín Iribarren, en nombre y representación de don Juan Pedro , contra la resolución dictada por Consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid, de fecha 11 de agosto de 2009, por la que se confirma en alzada la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, de 25 de febrero de 2009, DEBEMOS CONFIRMAR Y CONFIRMAMOS dichas resoluciones por ser ajustadas al ordenamiento jurídico.

No ha lugar a la imposición de las costas procesales causadas en esta instancia.

Así, por esta nuestra sentencia, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Ilma. Sra. Magistrada Dª Ángeles Huet de Sande, Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, estando celebrando audiencia pública esta Sección, de lo que, como Secretario de la misma, doy fe.