Sentencia Administrativo Nº 513/2015, Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 314/2014 de 05 de Junio de 2015

Encabezamiento

T.S.J.MURCIA SALA 1 CON/ADMURCIASENTENCIA: 00513/2015

RECURSO nº 314/2014

SENTENCIA nº 513/2015

LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MURCIA

SECCION PRIMERA

Compuesta por los Iltmos. Sres.:

Dña. Maria Consuelo Uris Lloret

Presidenta

D. Indalecio Cassinello Gómez Pardo

D. José María Pérez Crespo Payá

Magistrados

Han pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

La siguiente

SENTENCIA Nº 513/2015

Murcia, a cinco de junio de dos mil quince.

En el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO nº 314/2014, tramitado por las normas de PROCEDIMIENTO ORDINARIO, en cuantía de 149.350 €, y referido a subvención.

Parte demandante : Mancomunidad de Servicios Sociales de la Comarca delNoroeste, representada por el Procurador D. José Miras López y dirigida por el Letrado D. Jesús García Navarro.

Parte demandada : Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, representada y dirigida por el Letrado de la Comunidad.

Acto administrativo impugnado : Orden de la Consejería de Sanidad y Política Social de 19 de mayo de 2014, por la que se desestima la reclamación previa formulada por la Mancomunidad de Servicios Sociales de la Comarca del Noroeste de Murcia de cumplimiento de pago de subvención.

Pretensión deducida en la demanda : Que se dicte sentencia por la que '(i) declare la nulidad de la Orden, dictada por la Consejería de Sanidad y Política Social, de 19 de mayo de 2014, por no ser ajustada a Derecho; y (ii) obligue a la administración demandada a que lleve a cabo las actuaciones necesarias para abonar a la Mancomunidad de Servicios Sociales de la Comarca del Noroeste la cantidad que resta de la subvención que le fue concedida mediante Decreto nº 263/2010 -posteriormente modificado por los Decretos nº 115/2011 y 306/2011, que no modifican la cuantía que corresponde a la Mancomunidad- y que asciende a 149.350 euros...'

Siendo Ponente la Magistrada Dña. Maria Consuelo Uris Lloret, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se presentó el día 2 de junio de 2014, y admitido a trámite, y previa reclamación y recepción del expediente, la parte demandante formalizó su demanda, deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.

SEGUNDO.- La parte demandada se opuso al recurso e interesó su desestimación.

TERCERO.- Ha habido recibimiento del recurso a prueba con el resultado que consta en las actuaciones y cuya valoración se hará en la fundamentación jurídica de esta sentencia.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo el día 29 de mayo de 2015, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- Según consta en las actuaciones, por Decreto del Consejo de Gobierno nº 263/2010, de 24 de septiembre, se reguló la concesión directa de subvenciones a los Ayuntamientos y Mancomunidades de Servicios Sociales que se detallaban en su artículo 3 , encontrándose entre los beneficiarios la Mancomunidad de Servicios Sociales de la Comarca del Noroeste (en adelante MSSCN). La finalidad de la concesión era el desarrollo de actuaciones para la atención de personas en situación de dependencia, que realizaran dichas entidades locales a través de sus centros de servicios sociales de atención primaria. Las actuaciones se harían efectivas a través de las siguientes medidas

1) Medidas de servicios complementarios y extraordinarios de ayuda a domicilio:

a) Ayuda a domicilio en fines de semana y días festivos.

b) Comida a domicilio.

c) Teleasistencia.

d) Respiro familiar.

2) Medidas de refuerzo de profesionales para la atención a la dependencia.

a) Trabajador social para la atención de situaciones de dependencia.

También regulaba el Decreto el procedimiento de concesión, estableciendo que las subvenciones tenían carácter singular, por lo que se autorizaba su concesión directa, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 7/2005, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia . Se añadía que la concesión de las subvenciones 'se realizará mediante Orden del Consejero de Política Social, Mujer e Inmigración, a la vista de la propuesta efectuada por la Secretaría General de la Consejería, en la que se especificarán los compromisos y condiciones aplicables, de acuerdo con lo previsto en este Decreto'.

Se establecían las obligaciones de los beneficiarios, se regulaba la financiación con el importe total de las subvenciones, con un porcentaje de la aportación de la Comunidad Autónoma sobre el coste total presupuestado para la actividad, así como el pago de las subvenciones y el régimen de ejecución y justificación. Igualmente se hacía una distribución de las cuantías, correspondiendo a la demandante 162.408 €, recogiéndose el desglose de las cuantías subvencionadas entre las distintas actuaciones en los Anexos I y II. Se regulaban, por último, los incumplimientos, el régimen jurídico aplicable y la subcontratación. En el Anexo IV se establecía la fecha de inicio del período de ejecución de las medidas. Concretamente y para MSSCN todas las medidas tenían como fecha de inicio el día 1 de enero de 2010. El Decreto fue publicado en el BORM de 30 de septiembre de 2010.

Por Decreto del Consejo de Gobierno nº 115/2011, de 17 de junio, se modificó el anterior. En su preámbulo se señalaba que el pago a las entidades locales de los programas a desarrollar durante el año 2010 no pudo gestionarse con cargo el ejercicio del que derivaba por imposibilidad de su tramitación, como consecuencia de las condiciones establecidas en la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de 9 de noviembre de 2010, por la que se regulaban las operaciones de cierre del ejercicio 2010. Por otra parte, se había producido la subrogación del Ayuntamiento de Lorca en la posición jurídica del organismo autónomo Consejo Municipal de Servicios Sociales. Y se había publicado con fecha 27 de mayo resolución de 24 de mayo de la Secretaria General de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se disponía la publicación del acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno de 20 de mayo, por el que se aprobó el Plan de Disposición de Fondos del Tesoro Público Regional para el año 2011. Por todo ello se procedió a la modificación del Decreto anterior, y en concreto el artículo 2 en cuanto a los beneficiarios, el artículo tercero sobre importe total de las subvenciones, pasando a ser de 2.810.406 € y con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 2010 a 1.659.683 € y con cargo a los Presupuestos Generales para el ejercicio 2011. Se modificó también la cuantía prevista para algunos beneficiarios, manteniéndose no obstante el importe de 162.408 € para la recurrente.

Por Decreto del Consejo de Gobierno nº 306/2011, de 25 de noviembre, se modificó nuevamente el Decreto 263/2010. En este caso la modificación obedecía, según se argumentaba, a que había entidades locales previstas como beneficiarios en dicho Decreto y que, sin embargo, no se habían incluido en la modificación. Por tanto, se modificó este extremo, e igualmente el artículo 5, párrafo primero, de modo que el importe total de las subvenciones sería de 2.718,904 €, a abonar con cargo a los Presupuestos Generales para el ejercicio 2011. Para la recurrente la cuantía que seguía apareciendo era de 162.408 €.

Por Orden de la Consejera de Sanidad y Política Social de 31 de diciembre de 2011 se concedió, autorizó y dispuso el gasto, y se reconoció la obligación y propuesta de pago anticipado, por los importes previstos en los Anexos II y IV del Decreto nº 263/2010. Concretamente, a la actora le fue concedida y pagada subvención por importe de 13.058 €, teniendo por objeto la contratación de un trabajador social a media jornada.

En fecha 11 de abril de 2014 se presentó escrito por el Procurador D. José Miras López, actuando en nombre y representación de la Mancomunidad recurrente, formulando requerimiento previo al ejercicio de acciones judiciales para que la Administración procediera al pago de la subvención que restaba, por importe de 149.350 €, del total concedido mediante el Decreto de 2010.

Por Orden de la Consejería de Sanidad y Política Social, dictada por delegación por el Secretario General en fecha 19 de mayo de 2014, se desestimó la reclamación. Se argumenta en dicho acto que no cabe el requerimiento previo entre Administraciones regulado en el artículo 44 de la Ley Jurisdiccional cuando una de ellas actúa en la relación jurídica como un particular, y no como un poder público, como ocurre en el presente caso con la Mancomunidad recurrente. No obstante, y por el carácter antiformalista de los procedimientos administrativos, analiza la Orden si en el supuesto es de aplicación el artículo 29.2 de la citada ley , y argumenta que no nos encontramos ante una disposición general sino ante un acto que no crea derecho alguno a favor del beneficiario o que vincule a la Administración a conceder la subvención, sino que únicamente se ha recogido en el Decreto el contenido mínimo de la concesión directa de subvenciones, de conformidad con el artículo 23.3 de la Ley 7/2005, de la Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia . Y a ello se añade, en los razonamientos de la Orden recurrida, que se concedió parte de la subvención, si bien con respecto a la cantidad restante asignada a la Mancomunidad no existía Orden de concesión y el acuerdo de cierre presupuestario anticipado del ejercicio de la convocatoria determinó la imposibilidad material de realizar la propuesta de resolución definitiva, no pudiendo realizarse la correspondiente fase de compromiso del gasto a la fecha de cierre del ejercicio presupuestario de 2010. Y al no haberse dictado Orden de concesión, y por tanto no haberse comprometido el gasto derivado de la concesión, no podía imputarse al presupuesto correspondiente al siguiente ejercicio. Por último, y según establece el artículo 46 de la Ley General Presupuestaria no podrán adquirirse compromisos de gastos superiores a los créditos autorizados, siendo nulos de pleno derecho los actos o disposiciones generales con rango inferior a la ley que incumplan dicha limitación.

SEGUNDO.- Contra la citada Orden de 19 de mayo de 2014 se interpone el presente recurso contencioso administrativo en el que, en síntesis, entiende la recurrente que la concesión de la subvención por su total importe se hizo mediante el Decreto del año 2010. Así, alega que con fecha 4 de junio de 2010 la Consejería comunicó a la MSSCN el otorgamiento de una subvención para el desarrollo de esas medidas de atención a la dependencia. Y se indicaba a la beneficiaria que para poder tramitar la subvención era condición imprescindible que remitiese lo antes posible el certificado de acuerdo de conformidad de la concesión de la subvención. Ya se concretó entonces por la Comunidad Autónoma el importe total de la ayuda y su desglose. La MSSCN adoptó el oportuno acuerdo, de aceptar la subvención y procedió a realizar las actuaciones a las que venía obligada, especialmente el ajuste de su presupuesto según la cantidad que le sería abonada. En el informe jurídico previo al Decreto ya se indica que el proyecto 'conlleva una propuesta de pago porque en el mismo se hace constar la necesidad de llevar a cabo el gasto... y por ello debe retenerse el crédito...'. Y al establecer el Decreto que la concesión de la subvención se haría por Orden del Consejero, se entiende que una vez otorgada ello supone el abono efectivo de la cantidad reconocida. El Decreto tiene una regulación muy precisa, y establece también su fecha de entrada en vigor, publicación en el BORM. Posteriormente se modificaron los decretos, pero nunca la cuantía reconocida a la Mancomunidad recurrente. Y además se establece que el pago se hará con cargo al ejercicio 2011. Se vuelve a dictar Decreto, que tampoco modifica la cuantía correspondiente a la actora, ni el procedimiento que es de concesión, abono y justificación. En cumplimiento de sus obligaciones la MSSCN procedió a realizar las actividades y a justificar documentalmente la subvención. Y se envió Memoria de ejecución de actuaciones y justificación de la subvención, ascendiendo el coste total que ha tenido que sufragar a 220.695,64 €. No ha existido tacha alguna a la justificación de la subvención. Invoca la parte actora el principio de ejecutividad de los actos administrativos, y frente a ello no cabe argumentar que no existe concesión de la subvención, pues se concedió mediante el Decreto del año 2010, y fue aceptada. Y en lo referente a la imposibilidad de disposición de crédito, los problemas contables de la Comunidad Autónoma son ajenos a la demandante. Además, se obligó a los beneficiarios a hacer la retención de crédito suficiente para su aportación, mientras que la Administración demandada no lo hizo pese al informe jurídico emitido previamente al Decreto. Invoca, por último la recurrente, el principio de confianza legítima.

El Letrado de la Comunidad Autónoma se opone al recurso, remitiéndose en síntesis, a lo argumentado en la Orden recurrida.

TERCERO.- El artículo 23 de la Ley 7/2005, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia , establece:

'1. Únicamente podrán concederse subvenciones de forma directa en los casos previstos en el número 2 del artículo 22 de la Ley General de Subvenciones .

La resolución de concesión y, en su caso, los convenios a través de los cuales se canalicen estas subvenciones establecerán las condiciones y compromisos aplicables de conformidad con lo dispuesto en esta Ley.

Los convenios serán el instrumento ordinario para conceder y regular las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, o en los de las corporaciones locales de su territorio, sin perjuicio de lo que a este respecto establezca su normativa reguladora.

2. El Consejo de Gobierno aprobará por Decreto, a propuesta del órgano competente por razón de la materia para conceder subvenciones, las normas especiales reguladoras de las subvenciones contempladas en el párrafo c) del apartado 2 del artículo 22 de la Ley General de Subvenciones .

3. El Decreto a que se hace referencia en el apartado anterior deberá ajustarse a las previsiones contenidas en esta Ley, salvo en lo que afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia, y contendrá como mínimo los siguientes extremos:

a) Definición del objeto de las subvenciones, con indicación del carácter singular de las mismas y las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario y aquellas que justifican la dificultad de su convocatoria pública.

b) Régimen jurídico aplicable.

c) Beneficiarios, cuantía máxima a conceder y, en su caso, límite de concesión de cada ayuda individual.

d) Procedimiento de concesión y régimen de justificación de la aplicación dada a las subvenciones por los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras'.

En el artículo 28 se regula el procedimiento de aprobación del gasto:

1. Con carácter previo a la convocatoria de la subvención o a la concesión directa de la misma, deberá efectuarse la aprobación del gasto en los términos previstos en la Ley de Hacienda de la Región de Murcia. A tal efecto, unido al proyecto de convocatoria, por el órgano instructor se formulará la correspondiente propuesta de gasto en la que se consignará, al menos, el objeto de las subvenciones que se pretende conceder, el órgano competente para otorgarlas, y la disposición que contiene las bases reguladoras con indicación del «Boletín Oficial de la Región de Murcia» en que se publicó, salvo que por su propia especificidad estuvieren contenidas en la misma convocatoria. A la propuesta de gasto deberá unirse el documento acreditativo de la existencia de crédito.

2. En atención al régimen de control a que estén sujetos los actos del órgano concedente, la propuesta de gasto será sometida o no a fiscalización previa, en la modalidad, plena o limitada, que corresponda. Si el proyecto de convocatoria contuviese las bases reguladoras el acto de control se ceñirá a aquellos extremos de los señalados en el artículo 17 de esta ley cuya comprobación resulte preceptiva según las disposiciones vigentes en cada momento.

3. El órgano competente para conceder las subvenciones será el competente para aprobar el gasto en todo caso, debiendo recabar cuando proceda, con carácter previo, la autorización del Consejo de Gobierno.

4. La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente'.

Y el artículo 29 el pago de las subvenciones:

'1. Con carácter general, el pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.

En el presente caso nos encontramos ante el supuesto previsto en el párrafo c) del apartado 2 del artículo 22 de la Ley General de Subvenciones es decir, aquéllas en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.

CUARTO.- Como ya se ha expuesto, considera la recurrente que el Decreto del Consejo de Gobierno de 24 de septiembre de 2010, de concesión directa de subvenciones a Ayuntamientos y Mancomunidades de Servicios Sociales para el desarrollo de actuaciones dirigidas a la atención de personas en situación de dependencia desde el ámbito de la atención primaria de servicios sociales, y sus posteriores modificaciones, supone la concesión de la subvención a los beneficiarios, y por tanto ha de serle abonado el importe que resta del total reconocido.

Prescindiendo de las cuestiones relativas al requerimiento previo a la Administración demandada y naturaleza del Decreto, pues son irrelevantes al objeto del presente recurso, y centrándonos en la alegación de la demandante, hemos de concluir que ésta no puede ampararse en la normativa transcrita ni en el referido Decreto pues éste no tiene por objeto conceder las subvenciones, sino establecer las normas especiales de esas subvenciones de concesión directa. Así, en su artículo 2 se regula el procedimiento de concesión, disponiendo en su párrafo segundo:

'La concesión de las subvenciones se realizará mediante Orden del Consejero de Política Social, Mujer e Inmigración, a la vista de la propuesta efectuada por la Secretaría General de la Consejería, en la que se especificarán los compromisos y condiciones aplicables, de acuerdo con lo previsto en este Decreto'.

Ciertamente, en informe jurídico emitido con carácter previo al Decreto se señalaba lo siguiente en relación con el procedimiento:

'Teniendo en cuenta que el proyecto de Decreto recoge como contenido mínimo obligatorio, señalado en la Ley de Subvenciones, entre otros, el crédito presupuestario afectado, para posteriormente dictarse la Orden de concesión por el Excmo. Sr. Consejero de Política Social, Mujer e Inmigración, es por ello ineludible entender que el proyecto conlleva una propuesta de pago.

Se entiende que el proyecto de Decreto conlleva una propuesta de pago porque en el mismo se hace constar la necesidad de llevar a cabo el gasto, su fin, importe exacto, la aplicación presupuestaria (con detalle del crédito al que se imputa el gasto); por ello, con su tramitación y envío al Consejo de Gobierno para su aprobación, debe necesariamente retenerse el crédito, o sea, reconocer la existencia de cobertura presupuestaria y afectar con carácter cautelar la cantidad a la que ascienda la subvención, para lo cual se expide y contabiliza un documento RC'.

Ahora, en relación con este aspecto del procedimiento, se añade en el informe:

'Una vez aprobado el Decreto por el Consejo de Gobierno y de acuerdo con el procedimiento de concesión previsto en su artículo 2 , su concesión se realizará mediante Orden del Consejero'.

Por tanto, y prescindiendo de si la Administración incumplió o no esa obligación de retención de crédito, o si era procedente el cierre anticipado del ejercicio presupuestario 2010, o si debía o no hacerse una previsión o consignación presupuestaria en el ejercicio 2011, pues no han sido impugnados los correspondientes actos o disposiciones, es lo cierto que sin Orden de concesión de la subvención ésta no puede ser reconocida ni la Administración obligada a su pago.

También es cierto que existen actuaciones previas al Decreto dirigidas a la acreditación de las condiciones necesarias para que la entidad demandante pudiera ser beneficiaria de la subvención, no constando en este sentido causa alguna de denegación, pero esas actuaciones tenían por objeto la regulación posterior de la subvención. En todo caso, aún cuando la demandante cumpliera con todos los requisitos la Orden de concesión de la subvención no se dictó, y no consta que instara la ejecución del Decreto, pues el requerimiento se formuló para que la Administración procediera 'al cumplimiento del pago que resta, por importe de 149.350 €, de la concesión (sic) de que fue concedida mediante el Decreto nº 263/2010, de 24 de septiembre mencionado en el cuerpo de este escrito'. Pues bien, el Decreto no otorgó la subvención y, por tanto, no había acuerdo de concesión alguno que ejecutar.

QUINTO.- Invoca la demandante el principio de confianza legítima. Ya hemos dicho que se llevaron a cabo determinadas actuaciones que razonablemente permitían prever que se iba a otorgar la subvención. Ahora bien, la demandante no desconocía el procedimiento aplicable, pues no sólo se regulaba en el Decreto en cuestión sino que la propia Ley 7/2005 en su artículo 28.5 dispone que 'El órgano competente para conceder las subvenciones será el competente para aprobar el gasto en todo caso, debiendo recabar cuando proceda, con carácter previo, la autorización del Consejo de Gobierno', y en el apartado 6 de dicho artículo que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente'. En definitiva, al aceptar el otorgamiento de la subvención, de acuerdo con sus normas reguladoras, la demandante tenía pleno conocimiento de que era precisa una Orden de concesión, que en el presente caso no se ha dictado. Por tanto, no puede acogerse su pretensión de que le sea abonada la cantidad restante del importe total de la subvención, sin perjuicio de que pueda instar, en su caso, una reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración por los perjuicios que, según alega, se le han ocasionado por la no concesión de la ayuda.

SEXTO.- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso, con imposición de costas a la parte actora ( artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional ).

En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Mancomunidad de Servicios Sociales de la Comarca del Noroeste contra la Orden de la Consejería de Sanidad y Política Social de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 19 de mayo de 2014, por ser dicho acto conforme a derecho en lo aquí discutido; con imposición de costas a la parte actora.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso ordinario alguno.

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.