Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 5145/2021, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 23/2017 de 23 de Diciembre de 2021

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Recurso ordinario nº de Sección 23/2017

Parte recurrente: Abezeta SA, Mobles Bruguera SL y otros

Parte recurrida: Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona y Ayuntamiento de Castellar del Vallés

S E N T E N C I A nº 5145

Ilmos/a Sres/a.:

PRESIDENTE

D. Manuel Táboas Bentanachs

MAGISTRADOS

D. Francisco López Vázquez

D. Jose Alberto Magariños Yánez

En Barcelona, a veintitrés de diciembre de dos mil veintiuno.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN TERCERA) ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el Recurso ordinario nº de Sección 23/2017, interpuesto por Abezeta SA, Mobles Bruguera SL y otros, representados por el procurador David Elies Vivancos, siendo parte demandada la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona y el Ayuntamiento de Castellar del Vallés, representados y defendidos por sus servicios jurídicos.

Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Jose Alberto Magariños Yánez, quien expresa el parecer de la Sala. Versando los autos sobre urbanismo.

Antecedentes

PRIMERO:En los autos del presente procedimiento, las entidades Abezeta SA, Mobles Bruguera SL y otros han impugnado el Plan de Ordenación Urbana Municipal del Ayuntamiento de Castellar del Vallés, aprobado definitivamente por acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, el 24 de mayo de 2016 (DOGC 30/10/2016).

SEGUNDO: Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derechos que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen reflejados.

TERCERO: Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que evacuaron las partes a tenor de los escritos que obran en autos y, finalmente se señaló día y hora para votación y fallo que tuvo lugar el 16 de diciembre de 2021.

CUARTO: En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO:El 30 de enero de 2017, los actores interpusieron recurso frente al Plan de Ordenación Urbana (POUM) de Castellar del Vallés, que aparece publicado en el DOGC núm. 7258, de 30 de noviembre de 2016, en los términos siguientes:

'EDICTE de 24 de novembre de 2016, sobre acords de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona referents al municipi de Castellar del Vallès.

La Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona, en les sessions de 24 de maig i de 4 d'octubre de 2016, va adoptar, entre altres, els acords següents:

Exp.: NUM000

Pla d'ordenació urbanística municipal, del terme municipal de Castellar del Vallès

Acord de 4 d'octubre de 2016

Vist l'informe proposta dels Serveis Tècnics, i d'acord amb els fonaments que s'hi exposen, aquesta Comissió acorda:

-1 Donar conformitat al text refós del Pla d'ordenació urbanística municipal, de Castellar del Vallès, promogut i tramès per l'Ajuntament en compliment de l'acord d'aprovació definitiva de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona de data 24 de maig de 2016.

-2 Publicar aquest acord, el d'aprovació definitiva de data 24 de maig de 2016 i les normes urbanístiques corresponents al DOGC, a l'efecte de la seva executivitat immediata, tal com indica l'article 106 del Text refós de la Llei d'urbanisme, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, de 3 d'agost, modificat per la Llei 3/2012, de 22 de febrer.

-3 Comunicar-ho a l'Ajuntament de Castellar del Vallès.

Acord de 24 de maig de 2016

Vist l'informe proposta dels Serveis Tècnics, i d'acord amb els fonaments que s'hi exposen, aquesta Comissió acorda:

-1 Aprovar definitivament el Pla d'ordenació urbanística municipal, de Castellar del Vallès, promogut i tramès per l'Ajuntament, i supeditar-ne la publicació al DOGC i consegüent executivitat a la presentació d'un text refós, per duplicat, verificat per l'òrgan que ha atorgat l'aprovació provisional de l'expedient i degudament diligenciat, que incorpori les prescripcions següents:

1.1 En relació amb els informes dels organismes sectorials, cal incorporar normativament l'obligació de redactar un Pla d'emergències en relació amb els usos existents per implantar nous usos dins la zona d'indefensió envers l'autoprotecció de 500 m respecte de l'empresa Panreac Quimica i implementar les mesures adequades per poder desenvolupar els nous usos per tal de donar compliment a l'informe de la Direcció General de Protecció Civil, el dia 23 de maig de 2014.

1.2 Cal eliminar la categoria BCIN de la fitxa de Can Pèlachs del Catàleg de béns a protegir del POUM, d'acord amb l'informe dels Serveis Territorials a Barcelona del Departament de Cultura, del dia 19 de gener de 2015.

1.3 Cal completar l'article 206 de la normativa del POUM referent a la fitxa de regulació de les condicions d'ordenació, edificació i ús del Pla especial del riu Ripoll, indicant la necessitat de recaptar informe per part del Servei de Vies Locals de la Diputació de Barcelona, d'acord amb l'informe emès per aquest organisme el 29 de desembre de 2014.

1.4 Cal incorporar les prescripcions de l'informe de la Direcció General d'Infraestructures de Mobilitat Terrestre de 17 de maig de 2016; així com també les prescripcions de l'informe de l'Autoritat del Transport Metropolità de 19 de maig de 2016 pel que fa al planejament derivat, projectes constructius i mesures de gestió corresponents.

1.5 Cal corregir la fitxa del PPU Can Bages d'acord amb la Modificació de Pla parcial aprovada l'any 2014.

1.6 Cal establir una regulació dels usos en la fitxa del PMU-04 Molí d'en Busquets que garanteixi l'adequació als valors ambientals de l'entorn tot regulant els usos compatibles vinculats en qualsevol cas a l'ús principal. D'altra banda, manca preveure una franja de protecció destinada a espais lliures respecte del riu Ripoll.

1.7 Cal eliminar el PMU-10 mantenint la qualificació de l'àmbit de sistema d'espais lliures.

1.8 Cal computar l'increment de sostre que es produeix en el pAD-08 com a sostre de nova implantació als efectes de la reserva d'HPO, sens perjudici que aquestes quedin cobertes en el conjunt d'actuacions del POUM; o bé corregir la fitxa de manera que el sostre vigent es correspongui amb el sostre proposat.

1.9 Cal mantenir la previsió de l'obligació del cessió del 40% del sector a delimitar en la cruïlla del carrer Solsonès amb la Ronda Tolosa en desenvolupament de la clau 10 de zona d'activitats econòmiques de reprogramació, regulat en l'article 158 de les normes del POUM.

1.10 Cal esmenar l'article 88 fent constar que el sistema d'espais lliures en sòl urbà només pot ésser de titularitat pública; així mateix seria convenient que el document del POUM realitzés un exercici de detecció i delimitació en relació amb els sistemes de cessió provinents de sectors que encara no han estat cedits i estableixi, si escau, els mecanismes de gestió necessaris a l'efecte de la seva obtenció.

1.11 Cal preveure normativament la cessió de l'increment d'aprofitament derivat de l'augment de densitat previst en la clau 6c.

-2 Es recomana reconsiderar l'ordenació del PAD-01 l'Arbreda per tal d'adequar el nou ús plurifamiliar a una tipologia més adequada.

-3 Indicar a l'Ajuntament que cal aportar la documentació vectorial de l'arxiu d'ordenació i les normes del POUM.

-4 Manifestar que el document de Pla d'ordenació urbanística municipal de Castellar del Vallès ha estat sotmès al tràmit ambiental preceptiu previst a l'article 115 del Reglament de la Llei d'urbanisme, aprovat pel Decret 305/2006, de 18 de juliol, la qual cosa ha estat considerada, prèvia la seva resolució definitiva.

-5 Comunicar-ho a l'Ajuntament de Castellar del Vallès.'

Al recurso siguió demanda, en la que explicaron ser titulares de diferentes terrenos en los que hace décadas desarrollan actividades económicas e industriales en el Polígono Industrial Pla de Bruguera. Esos terrenos están calificados urbanísticamente como zonas de actividades económicas de reprogramación (código 10).

Esa previsión se prevé en los artículos 156 a 158 del POUM de Castellar del Vallés, y se trataría de un ámbito de transición del suelo industrial consolidado a suelo residencial o potencialmente residencial. Entienden que todas sus actividades industriales no son compatibles con los locales que la Zona de Reprogramación prevé para futuribles edificios residenciales, dado que dichas actividades requieren de naves industriales de tamaño considerable y maquinaria pesada, entre otros elementos. La reprogramación de suelo industrial a residencial requerirá tanto de la modificación puntual del POUM como de la aprobación de un instrumento de planeamiento derivado.

La zona de reprogramación se justificaría en la voluntad de crear una reserva potencial a largo plazo de zonas residenciales, sin tener en consideración la consolidación real y efectiva del tejido residencial concéntrico.

Se establece como pretensión de la demanda que se estime ésta y anule y deje sin efecto alguno el Plan de Ordenación Urbana (POUM) de Castellar del Vallés, aprobado definitivamente por acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, el 24 de mayo de 2016, en relación con la Zona de reprogramación, por no resultar conforme a Derecho, manteniéndose los estándares urbanísticos propios de la actividad industrial (código 7) en las islas que integran dicha Zona de reprogramación actualmente.

Se concretaron, como motivos de impugnación:

a) Que el POUM de Castellar del Vallés es anulable en relación con la zona de reprogramación (Código 10) porque la actuación de la Administración es arbitraria.

b) Que el POUM carece de evaluación económica.

c) Que el POUM es nulo, en relación con la zona de reprogramación (Código 10) porque infringe el régimen establecido en el artículo 108.

d) La inviabilidad económica y jurídica de dicha zona es infundada

SEGUNDO:Las distintas partes demandadas se opusieron a la estimación de la demanda, en los escritos que son de ver en las actuaciones. Se opusieron, igualmente, a la incorporación en sede de conclusiones de un nuevo motivo de impugnación.

TERCERO: Previsiones del POUM respecto de las fincas de las actoras:

Estas previsiones se encuentran condensadas en las normas urbanísticas del POUM, en lo que ahora interesa, serían las siguientes:

'SECCIÓ VUITENA. ZONA D'ACTIVITATS ECONÒMIQUES DE REPROGRAMACIÓ, CODI 10

Article 156. Definició i regulació

1. Comprèn els sòls en els quals aquest POUM reconeix l'existència actual de diferents activitats econòmiques però que, per la seva posició dins el teixit urbà en una posició de transició entre el sòl industrial i el sòl residencial, en el futur aquest pla en determina la seva potencial reprogramació cap a sòls residencials amb una component d'activitats econòmiques compatibles amb la residència. Aquests sòls tenen una singular condició de sòls de reserva potencial de creixement residencial de futur de la ciutat de Castellar del Vallès, que es materialitzarà sempre que es donin les condicions necessàries per la seva necessitat, i sobre els quals el POUM estableix unes condicions que garanteixen el manteniment de l'activitat existent.

2. La condició de la reprogramació es materialitzarà mitjançant la tramitació simultània d'una modificació puntual del POUM vigent i el corresponent instrument de planejament derivat que es regula en els articles que segueixen a continuació.

3. S'identifica en els plànols d'ordenació amb el codi 10.

Article 157. Regulació general de la zona d'activitats econòmiques de reprogramació, codi 10

1.- Mentre no es redactin els corresponents Plans de millora de reprogramació (PMUR), que es regulen a l'article següent d'aquestes NNUU, els sòls de la zona d'activitats econòmiques de reprogramació s'estaran a més dels paràmetres de regulació general de la zona d'activitat econòmica industrial, codi 7a en les illes b2, b3 i b4 descrites en l'article 158 apartat 1b); i el codi 7b en l'illa b1 descrita en l'article 158 apartat 1b) d'aquest POUM, als paràmetres següents:

PARÀMETRES REFERITS A LA PARCEL·LA, articles del P7 al P19 amb les regulacions específiques següents que prevalen respecte de les generals:

a) Paràmetres referits a la parcel·la:

- Parcel·la mínima: No s'admeten noves subdivisions de les parcel·les actuals que consten inscrites en el registre de la Propietat en el moment de l'aprovació inicial del POUM.

- Índex d'edificabilitat net de parcel·la: 1,00 m2 sostre/m2 sòl.

PARÀMETRES D'ÚS

a. Els usos admesos són els següents:

2. Durant els dos primers sexennis de la vigència del POUM les actuacions permeses seran les regulades en el paràgraf anterior. Transcorreguts aquests dos sexennis les obres autoritzades, mentre no es tramiti el PMUR, tindran com a criteri general no incrementar el valor de la indemnització en el cas de la potencial tramitació del PMUR futur i per aquesta raó s'adequaran al que es regula a continuació:

a) Respecte de les obres: s'admetran les obres de reforma o millora imprescindibles per al manteniment de l'activitat actual. Igualment les potencials obres d'ampliació vindran limitades a la justificació de ser necessàries pel manteniment de l'activitat actual i sempre dins dels paràmetres regulats anteriorment.

b) Respecte de les activitats, en general es mantindran les activitats actuals. La substitució d'una activitat actual per una nova activitat vindrà limitada en no incrementar les despeses d'urbanització que haurà de suportar el PMUR en el moment que es tramiti. En aquest sentit i al respecte de les noves activitats que potencialment es puguin emplaçar, aquestes justificaran el seu menor cost d'indemnització en el cas de ser necessari el seu trasllat, considerant-ne amb menor cost aquelles que operin amb processos menys complexos (magatzem i logística, front a la transformació) i amb activitats en règim de propietat o amb lloguers condicionats a la temporalitat de la tramitació del PMUR.

c)En l'atorgament de llicències d'obres o de canvi d'activitat caldrà acreditar, mitjançant declaració signada per les persones responsables, l'acceptació per part dels propietaris i els gestors o explotadors dels usos i les obres del contracte d'arrendament o qualsevol altre negoci jurídic que les obres o la nova activitat que s'autoritzin no comporten augment del valor en el cas de reparcel·lació o expropiació.

Article 158. Regulació de l'edificació mitjançant Pla de millora urbana de reprogramació pels sòls, codi 10

1. Amb l'objectiu de la reprogramació de l'activitat cap a usos mixtos amb preferència residencials dels sòls industrials qualificats amb aquesta clau, es podran tramitar Plans de millora urbana de reprogramació (PMUR) que s'ajustaran a les condicions següents:

a) Condicions temporals: Els Plans de millora urbana de reprogramació es tramitaran de manera seqüencial i no es podran començar a tramitar fins transcorregut el segon sexenni del POUM. El primer PMUR que es tramiti preveurà la reserva de sòl necessària per la potencial implantació d'un nou centre escolar amb una superfície mínima de sòl per a equipaments de 5.000 m2. Altrament es recomana que aquests sòls no es comencin a desenvolupar fins que no s'hagi esgotat una part significativa, no inferior al 50%, del potencial residencial en els sectors i polígons d'actuació urbanística, delimitats en aquest POUM.

b. Condicions dimensionals i de forma: A continuació es descriuen les illes afectades amb les superfícies mínimes de PMUR:

b1) En l'illa delimitada per la Ronda Tolosa, carrer del Rosselló, carrer del Solsonès i carrer de la Garrotxa, amb un superfície total de 38.363 m2, es podran delimitar un màxim de dos PMUR amb un superfície mínima de 9.000 m2.

b2) En l'illa delimitada pel carrer Rosselló, carrer d'Olot, carrer del Solsonès i carrer de la Garrotxa, amb una superfície total de 15.779 m2, es podran delimitar un màxim de tres PMUR amb una superfície mínima de 5.000 m2.

b3) En l'illa delimitada pel carrer d'Olot, carrer de Besalú, carrer del Solsonès i carrer de la Garrotxa, amb una superfície total de 11.460 m2, es podran delimitar un màxim de tres PMUR amb una superfície mínima de 5.000 m2.

b4) En l'illa delimitada pel carrer de Besalú, carrer d'Osona, carrer del Solsonès i carrer de la Garrotxa, amb una superfície total de 15.185 m2, es podran delimitar un màxim de tres PMUR amb una superfície mínima de 3.000 m2.

c) Condicions posicionals: Els sectors es delimitaran amb la lògica de la seva posició urbana respecte de la ciutat de Castellar, essent preferents els PMUR que confrontin amb el carrer del Solsonès i de la Ronda Tolosa, que s'hauran de desenvolupar en primer terme. Un cop iniciat el tràmit dels que donin front al carrer Solsonès, es podran tramitar la resta de PMUR en cadascuna de les illes delimitades. El primer PMUR que es tramiti inclourà un esquema orientatiu d'estructura general i d'ordenació indicativa de la totalitat de la illa en el qual està inclòs a fi i efecte d'avaluar la coherència de la proposta en el conjunt de la illa delimitada. Aquesta ordenació no serà vinculant per a la resta dels PMUR de la illa delimitada.

d) Condicions projectuals: El PMUR que es tramiti, haurà d'integrar un conjunt de mesures i directrius per tal de garantir els tres principis bàsics següents: - La diversitat, entesa com un principi bàsic de qualsevol ecosistema, s'ha de produir en tots els seus estrats i elements que la componen: en els usos i activitats, en els tipus d'habitatges o de edificacions destinades a activitats econòmiques, en les illes i les arquitectures, en els equipaments i serveis públics, en la definició i tipologia de la seva xarxa de carrers i en la composició social dels seus residents i/o treballadors. - La identitat, entesa com un principi bàsic de qualsevol assentament, s'ha de produir en tots els seus estrats i elements que la componen: en la coherent projecció d'un espai central, en la qualitat de l'espai del carrer, en la integració del paisatge en el qual es localitzen els nous àmbits delimitats i en l'ordenació dels seus espais lliures. L'ordenació es realitzarà amb criteris de qualitat i d'integració paisatgística a l'entorn en el qual s'ubica. En general l'alçada màxima de les edificacions no sobrepassarà el de planta baixa més quatre plantes pis. La secció del carrer es millorarà respecta de l'actual amb unes voreres que com a mínim tinguin una amplada no inferior a 3,50 m. - La sostenibilitat, entesa com un principi bàsic de qualsevol desenvolupament, s'ha d'incorporar en el model de mobilitat, en la gestió integral del cicle de l'aigua, en la gestió i producció de l'energia, en la gestió i el tractament dels residus urbans i en la millora de la qualitat ambiental i atmosfèrica.

e) Condicions d'intensitat, ús, cessions de sòl i d'aprofitament i reserves d'habitatge protegit:

e1) Intensitats màximes dels usos urbanístics: L'ús dominant serà el residencial. El coeficient d'edificabilitat màxima, sobre el sòl aportat al PMUR, serà d'1,50 m2/m2 per a usos residencials i de 0,10 m2/m2 per a usos no residencials. La densitat bruta màxima serà de 150 hab/ha, sobre el sòl aportat al PMUR.

e2) Percentatges de sòl públic de cessió obligatòria i gratuïta: Els percentatges mínims de sòl destinat a sistemes de titularitat pública serà del 34,5% o els que prevegi l'article 100 del TRLU o aquell que el substitueixi i es destinarà preferentment a espais lliures i zones verdes. De la condició anterior s'exclou el sector a delimitar en la cruïlla del carrer Solsonès amb la Ronda Tolosa, on la cessió serà del 40% dels quals com a mínim en sortirà una peça de sòl destinat a equipament educatiu d'una superfície no inferior a 5.000 m2.

e3) Els percentatges de cessió d'aprofitament seran els equivalents al 15% de l'increment de l'aprofitament urbanístic entre l'aprofitament en el moment de la redacció del Pla de millora de reprogramació i l'aprofitament que es materialitzi en el PMUR.

e4) Reserves de sostre per a habitatge protegit. Les reserves mínimes d'habitatge protegit que es fixen en aquest POUM són del 30% amb un 20% per a habitatge protegit en règim general i especial i un 10% per a habitatge protegit concertat. No obstant l'anterior, en el moment de la tramitació del PMU caldrà que la memòria social avaluï les necessitats d'habitatge protegit a la ciutat de Castellar del Vallès en aquell moment i en coherència confirmar la suficiència d'aquest percentatge de reserva.

f) Condicions de gestió i execució: El sistema d'actuació previst pels PMUR serà el de reparcel·lació en la modalitat de compensació bàsica. Es garantirà l'execució del PMUR dins dels 5 anys següents a la seva aprovació definitiva.'

TERCERO: Cuestiones de fondo (I). Sobre la posible arbitrariedad del instrumento recurrido, sobre la infracción del régimen establecido en el artículo 108 y su viabilidad jurídica.

Advertimos, en primer lugar, que hemos reagrupado los motivos de recurso, para una mejor exposición. Igualmente, destacamos el seguimiento en esta sentencia de la doctrina ya fijada por esta sección en recursos con el mismo objeto, en particular la Sentencia 4047/2020, de 13 de octubre (Rec. 20/2017).

1.La normativa del POUM nos indica que la zona relativa al Código 10, que incluye las parcelas de las actoras, tiene posibilidades de acontecer residencial y de actividades económicas compatibles y que este cambio de paradigma se impulsará cuando sea necesario, a través de una modificación del POUM seguida o acompañada de planeamiento derivado de mejora urbana.

Se prevé que, mientras tanto, se mantengan los usos del planeamiento precedente, cuando menos durante dos sexenios. Aun así, transcurridos estos dos sexenios -y, de no haberse producido antes la reprogramación-, se prevé el paso a un régimen que podríamos calificar de 'fuera de ordenación', establecido con el fin de frenar posibles incrementos de valor con repercusiones indemnizatorias.

Por último, la normativa prefigura o predetermina con todo lujo de detalles el planeamiento derivado de mejora urbana de la zona, con fijación de los parámetros de rigor, así como de las cargas urbanísticas propias de las operaciones de transformación urbanística.

2.El artículo 157.2 de las normas urbanísticas del POUM constituye una versión particularizada del art. 108 TRLU, el cual regula el estatus urbanístico de las construcciones y usos preexistentes cuando se produce 'la aprobación de un nuevo planeamiento urbanístico' (art. 108.1). Sucede, sin embargo, que en el supuesto que ahora nos ocupa, el planeamiento que en teoría tendría que dar carta de naturaleza a la recalificación esencialmente 'residencial' de la Zona de actividad económica de reprogramación, clave 10 (ZAER10), todavía no existe. Nos estamos refiriendo a la futura modificación del POUM y a la futura planificación de mejora urbana que prevén los arts. 156 a 158 de las normas urbanísticas (NNUU) del POUM.

Justo es decir que, por este motivo aisladamente considerado, tendríamos que declarar nulo de pleno derecho ( art. 47.2 de la Ley básica 39/2015, de 1 de octubre) el punto 2 del art. 157 NNUU, lo cual no tendrá que impedir que este apartado normativo no pueda ser útil a fin y efecto de interpretar la auténtica naturaleza de la ZAER10 en su conjunto.

3.La ZAER10 es una operación de transformación urbanística prevista de una forma más o menos sui generis, pero con un resultado claramente predeterminado.

Ciertamente, el POUM nos dice que la reprogramación esencialmente 'residencial' de la ZAER10 se desplegará cuando se aprecie su 'necesidad', pero de entrada el propio POUM ya ha avanzado los efectos del nuevo paradigma de ordenación, cuando menos al momento de finalización del segundo sexenio, momento a partir del cual la ausencia de planeamiento derivado no tendrá que impedir la entrada en juego del fuera de ordenación exart. 157.2 NNUU. Y esto es así porque, en realidad, los arts. 156 a 158 NNUU no han hecho más que expresar de una forma disimulada una auténtica sectorización, acompañada de los parámetros urbanísticos de rigor y de las cargas a asumir por la propiedad (art. 158 NNUU), las cuales no aparecen definidas como una mera posibilidad, sino como algo de ineludible.

Así las cosas, tendremos que analizar ahora (sin esperar a los planes de mejora urbana) si la operación impugnada por las demandantes se ajusta a los requisitos de aquellas actuaciones de transformación urbanística que pretenden legitimar cargas ciertas de cesión de suelo, de cesión de aprovechamiento y de urbanización. Porque, al final, la posibilidad o no de desconsolidar el suelo propiedad de las actoras, no vendrá determinada por la urbanización ejecutada en el pasado, sino por la aptitud de la ZAER10 de meterse en el concepto 'de actuación de transformación urbanística' que lucía en el momento de los hechos al art. 14 del texto refundido de 2008 de la Ley estatal de suelo (TRLS).

4.El TRLS definía así las operaciones de transformación urbanística:

'Artículo 14. Actuaciones de transformación urbanística y actuaciones edificatorias.

1. A efectos de esta Ley, se entiende por actuaciones de transformación urbanística:

a) Las actuaciones de urbanización, que incluyen:

1) Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística.

2) Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, en los mismos términos establecidos en el párrafo anterior.

b) Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste.'

Y a estas operaciones de transformación asociaba cargas en los términos siguientes:

'Artículo 16. Deberes vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias.

1. Las actuaciones de urbanización a que se refiere el artículo 14.1 a) comportan los siguientes deberes legales:

a) Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención.

En estos suelos se incluirá, cuando deban formar parte de actuaciones de urbanización cuyo uso predominante sea el residencial, los que el instrumento de ordenación adscriba a la dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen de protección, con destino exclusivo al alquiler, tanto en los supuestos en que así se determine por la legislación aplicable, como cuando de la memoria del correspondiente instrumento se derive la necesidad de contar con este tipo de viviendas de naturaleza rotatoria, y cuya finalidad sea atender necesidades temporales de colectivos con especiales dificultades de acceso a la vivienda.

b) Entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística.

Con carácter general, el porcentaje a que se refiere el párrafo anterior no podrá ser inferior al 5 por ciento ni superior al 15 por ciento.

La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá permitir excepcionalmente reducir o incrementar este porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un máximo del 20 por ciento en el caso de su incremento, para las actuaciones o los ámbitos en los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior, respectivamente, al medio en los restantes de su misma categoría de suelo.

La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública en virtud de la reserva a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 10.

c) Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalación de las redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras, en los términos que se estipulen en los convenios que al efecto se suscriban y que deberán ser aprobados por la Administración actuante. En defecto de acuerdo, dicha Administración decidirá lo procedente.

Entre las obras e infraestructuras a que se refiere el párrafo anterior, se entenderán incluidas las de potabilización, suministro y depuración de agua que se requieran conforme a su legislación reguladora, y la legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá incluir asimismo las infraestructuras de transporte público que se requieran para una movilidad sostenible.

d) Entregar a la Administración competente, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras a que se refiere la letra anterior, que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera redes de dotaciones y servicios, así como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública.

e) Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derecho a él, en los términos establecidos en la legislación vigente.

f) Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.

2. Cuando se trate de las actuaciones de dotación a que se refiere el artículo 14.1 b), los deberes anteriores se exigirán con las siguientes salvedades:

a) El deber de entregar a la Administración competente el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística, se determinará atendiendo sólo al incremento de la edificabilidad media ponderada que, en su caso, resulte de la modificación del instrumento de ordenación. Dicho deber podrá cumplirse mediante la sustitución de la entrega de suelo por su valor en metálico, con la finalidad de costear la parte de financiación pública que pudiera estar prevista en la propia actuación, o a integrarse en el patrimonio público de suelo, con destino preferente a actuaciones de rehabilitación o de regeneración y renovación urbanas.

b) El deber de entregar a la Administración competente el suelo para dotaciones públicas relacionado con el reajuste de su proporción, podrá sustituirse, en caso de imposibilidad física de materializarlo en el ámbito correspondiente, por la entrega de superficie edificada o edificabilidad no lucrativa, en un complejo inmobiliario, situado dentro del mismo, tal y como prevé el artículo 17.4, o por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.'

'Artículo 10. Criterios básicos de utilización del suelo.

1. Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el Título I, las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán:

[...]

b) Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa.

Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación, garantizará una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social y comprenderá, como mínimo, los terrenos necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 10 por ciento en el suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.

No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior o eximirlas para determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.'

La anterior normativa (que a estas alturas reproduce el texto refundido aprobado intermediando Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) tenía que inspirar y regir la interpretación de los preceptos y disposiciones del TRLU que han venido definiendo hasta ahora la noción de 'transformación urbanística', así como las cargas asociadas al suelo calificado como SUNC a resultas de su afectación a operaciones de reforma o renovación de la urbanización, o de dotación propiamente dicha.

Nos referimos a los preceptos y disposiciones del TRLU que pasamos a transcribir:

'Artículo 31. Concepto de suelo urbano no consolidado.

1. Tiene la condición de suelo urbano no consolidado el suelo urbano otro que el consolidado.

2. El suelo urbano consolidado deviene no consolidado cuando el planeamiento urbanístico general lo somete a actuaciones de transformación urbanística incorporándolo a sectores sujetos a un plan de mejora urbana o en polígonos de actuación urbanística, o cuando deja de cumplir las condiciones de las letras b y d del artículo 29 como consecuencia de la nueva ordenación.

[...]'

'Artículo 43. Deber de cesión de suelo con aprovechamiento en suelo urbano no consolidado.[en la versión vigente en el momento de la aprobación del instrumento]

1. Los propietarios de suelo urbano no consolidado deben ceder gratuitamente a la administración actuante el suelo correspondiente al 10% del aprovechamiento urbanístico de los sectores sujetos a un plan de mejora urbana o de los polígonos de actuación urbanística que tengan por objeto alguna de las finalidades a que se refiere el artículo 70.2.a, excepto en los siguientes supuestos:

a) En el caso de las áreas residenciales estratégicas, los propietarios deben ceder el suelo correspondiente al porcentaje que el plan director establezca, que puede ser de hasta el 15% del aprovechamiento urbanístico del sector.

b) En el caso de que mediante una modificación del planeamiento urbanístico general se establezca un nuevo polígono de actuación urbanística que tenga por objeto una actuación aislada de dotación a que hace referencia la disposición adicional segunda, el 10% del incremento del aprovechamiento urbanístico que comporte la actuación de dotación respecto al aprovechamiento urbanístico atribuido a los terrenos incluidos en la actuación, salvo que la modificación del correspondiente planeamiento incremente el techo edificable del ámbito de la actuación, en cuyo supuesto dicho porcentaje es del 15% del incremento del aprovechamiento urbanístico.

c) En el caso de que mediante una modificación del planeamiento urbanístico general se incremente el techo edificable de un sector o de un polígono de actuación urbanística, los propietarios, aparte de la cesión ordinaria que correspondía al ámbito de actuación, deben ceder el suelo correspondiente al 15% del incremento del aprovechamiento urbanístico.

2. La administración actuante debe fijar el emplazamiento del suelo de cesión con aprovechamiento urbanístico en el proceso de reparcelación. Para asegurar la participación de la iniciativa privada en la construcción de viviendas de protección pública, puede distribuirse la cesión de suelo con aprovechamiento proporcionalmente entre las distintas calificaciones de zona del ámbito de actuación.

3. La cesión de suelo a que se refiere el apartado 1 puede ser sustituida por su equivalente en otros terrenos fuera del sector o del polígono si se pretende mejorar la política de vivienda, si la ordenación urbanística da lugar a una parcela única e indivisible o si resulta materialmente imposible individualizar en una parcela urbanística el aprovechamiento a ceder. En estos dos últimos supuestos, la cesión puede ser sustituida también por el equivalente de su valor económico. En todos los casos, el equivalente debe destinarse a conservar o ampliar el patrimonio público de suelo.

'Artículo 44. Deberes de los propietarios de suelo urbano no consolidado y de suelo urbanizable delimitado.

1. Los propietarios de suelo urbano no consolidado y los propietarios de suelo urbanizable delimitado tienen los siguientes deberes comunes:

a) Repartir equitativamente los beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico.

b) Ceder al ayuntamiento o a la administración que corresponda, de manera obligatoria y gratuita, todo el suelo reservado por el planeamiento urbanístico para los sistemas urbanísticos locales incluido en el ámbito de desarrollo en que se hallen comprendidos los terrenos, con las siguientes especificidades:

Primera. En suelo urbano, el ámbito de actuación es el del polígono de actuación urbanística o el sector del plan de mejora urbana, que pueden ser físicamente discontinuos.

Segunda. En suelo urbanizable delimitado, el ámbito de actuación es el sector del correspondiente plan parcial, que también puede ser físicamente discontinuo.

c) Ceder al ayuntamiento o a la administración que corresponda, de manera obligatoria y gratuita, el suelo necesario para la ejecución de los sistemas urbanísticos generales que el planeamiento urbanístico general incluya en el ámbito de actuación urbanística en que los terrenos sean comprendidos o en los que estén adscritos para la obtención del suelo.

d) Costear y, en su caso, ejecutar y ceder al ayuntamiento o a la administración que corresponda, con el suelo correspondiente, todas las obras de urbanización previstas en la actuación, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y refuerzo de las existentes fuera de la actuación que esta recabe por las dimensiones y las características específicas, sin perjuicio del derecho de recibir el reintegro de los gastos de instalación de las redes de servicios con cargo a las empresas prestadoras de estos servicios, en los términos que establece la legislación aplicable. En estas infraestructuras se incluyen las de transporte público que sean necesarias como consecuencia de la movilidad generada por la actuación de que se trate. La participación en los costes de implantación de estas infraestructuras se determina de conformidad con la legislación sobre movilidad.

e) Edificar los solares en los plazos establecidos por el planeamiento urbanístico.

f) Ejecutar en los plazos establecidos por el planeamiento urbanístico la construcción de la vivienda protegida que eventualmente les corresponda.

g) Conservar las obras de urbanización, agrupados legalmente como junta de conservación, en los supuestos en que se haya asumido voluntariamente esta obligación o bien lo imponga justificadamente el plan de ordenación urbanística o el programa de actuación urbanística, vinculándola objetivamente a la falta de consolidación del suelo o a la insuficiencia de la urbanización.

2. Los propietarios de suelo urbano no consolidado no incluido en ámbitos de actuación urbanística están obligados a ceder gratuitamente al ayuntamiento o a la administración que corresponda, previamente a la edificación, únicamente los terrenos destinados a calles o cualquier otro tipo de vía de sistema de comunicación o a las ampliaciones que sean necesarios para que este suelo adquiera la condición de solar.'

'Artículo 70. Planes de mejora urbana.

1. Los planes de mejora urbana tienen por objeto:

a) En suelo urbano no consolidado, de completar el tejido urbano o bien de cumplir operaciones de rehabilitación, de reforma interior, de remodelación urbana, de transformación de usos, de reurbanización, de ordenación del subsuelo o de saneamiento de poblaciones y otros de similares.

b) En el suelo urbano consolidado, de completar o acabar la urbanización, en los términos señalados por la letra b del artículo 30, y regular la composición volumétrica y de fachadas.

2. Los planes de mejora urbana que tengan por objetivo la reforma interior, la remodelación urbana, la transformación de usos, la reurbanización o completar el tejido urbano pueden:

a) Determinar operaciones urbanísticas que comporten el desarrollo del modelo urbanístico del ámbito de que se trate o bien su reconversión en cuanto a la estructura fundamental, la edificación existente o los usos principales.

b) Establecer la sustitución integral o parcial de las infraestructuras de urbanización y la implantación de nuevas infraestructuras, por razones de obsolescencia o de insuficiencia manifiesta de las existentes o por las exigencias del desarrollo económico y social.

3. Los planes de mejora urbana que tengan por objetivo la ordenación específica del subsuelo para ámbitos determinados deben regular:

a) La posibilidad de aprovechamiento privado y, específicamente, de mantener o no, en todo o en parte, el aprovechamiento privado preexistente.

b) El uso del subsuelo, vinculado al uso público y a la prestación de servicios públicos, de acuerdo con lo que establece el artículo 39.

4. Los planes de mejora urbana que tengan por objetivo el cumplimiento de operaciones de mejora urbana no contenidas en el planeamiento urbanístico general requieren la modificación de éste, previamente o simultáneamente, a excepción de los supuestos en que no se alteren ni los usos principales, ni los aprovechamientos y las cargas urbanísticas, ni la estructura fundamental del planeamiento urbanístico general.

5. Los planes de mejora urbana que tengan por objetivo el cumplimiento de operaciones de revitalización del tejido urbano, para garantizar el mantenimiento o el restablecimiento de la calidad de vida, deben regular las condiciones de compatibilidad de los diversos usos del suelo.

6. Los planes de mejora urbana contienen las determinaciones propias de su naturaleza y su finalidad, debidamente justificadas y desarrolladas en los estudios, los planos y las normas correspondientes.

7. Se aplica a los planes de mejora urbana lo que establecen los artículos 65 y 66 para los planes parciales urbanísticos, a excepción de lo que disponen los apartados 3 y 4 del artículo 65 en cuanto a la reserva de suelo.

8. Los planes de mejora urbana deben concretar las reservas necesarias para los sistemas urbanísticos locales, si no lo ha hecho el planeamiento urbanístico general.'

Atendidas las previsiones legales precedentes, parece claro que el POUM habría querido otorgar a la ZAER10 el tratamiento que es propio del suelo sometido a operaciones de transformación urbanística, modalidad 'reforma' o 'renovación' de la urbanización. Pero, para ver qué significado y alcance que tuvo voluntad de asignar a estos conceptos la legislación estatal básica, tendremos que recurrir a la jurisprudencia que recientemente ha establecido el Tribunal Supremo sobre aquello que, en términos coloquiales, podríamos definir como 'la desconsolidación del suelo urbano consolidado'. Porque de esta jurisprudencia se desprende la posibilidad de dicha desconsolidación (con imposición de cargas) en las operaciones de transformación urbanística de reforma o renovación de la urbanización, eso sí, bajo condiciones muy estrictas.

5.La nueva doctrina irrumpió con la Sentencia del Tribunal Supremo Sala Tercera, Sección Quinta, 1563/2018, de 30 de octubre (casación n.º 6090/2017) y se ha visto confirmada por la Sentencia del Tribunal Supremo Sala Tercera, Sección Quinta, 195/2020, de 14 de febrero (casación 6020/2017), los cimientos jurídicos de la cual son los que a continuación pasaremos a reproducir (los subrayados serán nuestros):

'PRIMERO.- Objeto del recurso:

A.- La cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia a la que tiene que dar respuesta esta Sala y Sección, con interpretación, en su caso, de los arts. 1 , 5 y 14 de la Ley 6/98 (por su indebida aplicación) y 1, 2, 12, 14 y 16 del TRLS de 2008 (por su inaplicación), conforme a lo establecido en el auto de admisión -extremo que parecen ignorar los propietarios del suelo, denotando su desconocimiento del nuevo recurso de casación-, consiste en determinar si conforme al T.R. Ley del Suelo de 2008, sigue siendo aplicable la jurisprudencia anterior que prohibía que un nuevo planeamiento -que contemple una determinada transformación urbanística- pueda degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado, algo que parece no excluir nuestra sentencia de 20 de julio de 2017 (casación 2168/16 ), a fin de confirmar, modificar o puntualizar el criterio sostenido en dicha sentencia, concretando, en su caso, las actuaciones que permiten degradar la condición de consolidado de la que gozaba el suelo.

B.- Dicha cuestión es idéntica a la que ya fue planteada, como más arriba anticipábamos, en auto de 16 de febrero de 2018 (casación 6090/17) y resuelta por nuestra sentencia nº 1563/18, de 30 de octubre, en la que nos ratificamos y que, básicamente, reproducimos.

En dicho recurso -interpuesto también por el Ayuntamiento de Málaga- se impugnaba una sentencia similar de la misma Sala y Sección de Málaga, de 30 de junio de 2017, dictada en el rº c/a 379/11 , en el que, se había recurrido también, como en este caso, la Orden de 28 de julio de 2011 que aprobó definitivamente la revisión parcial del PGOU de Málaga, si bien en el particular relativo a la Unidad de Ejecución SUNC G-15 'Veracruz Este'.

SEGUNDO.- Antecedentes jurisprudenciales:

Es cierto, como reconoce la sentencia recurrida y ninguna de las partes discute, que, en torno a la descategorización del suelo urbano, el criterio jurisprudencial, en un primer momento admitió que el suelo urbano consolidado pudiera 'descategorizarse' por el planeamiento urbanístico en supuestos de operaciones sistemáticas de reforma interior, esto es, era posible desclasificar el suelo urbano consolidado cuando el mismo, por voluntad del planificador, iba a ser sometido a operaciones integrales de reurbanización o regeneración urbanas, lo que suponía la necesaria imposición a los propietarios de las correspondientes obligaciones de urbanización, equidistribución y cesión de dotaciones y de aprovechamiento urbanístico. Esta primera tesis tuvo su reflejo más evidente en la sentencia de 31 de mayo de 2006 .

Sin embargo, la posición actual -mayoritaria-, que se inicia con la sentencia de esta Sección Quinta de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/04), 'asunto Guanarteme ', a la que siguieron otras muchas, en las que, sin negar que puedan existir casos en los que es preciso realizar en estos suelos -urbanos consolidados- operaciones integrales de urbanización, de reestructuración urbana, lo que se rechaza es que, en tales casos, sea posible exigir a los propietarios de las parcelas afectadas que cedan parte de ellas para la operación planificada, correspondiendo a la Administración adquirir, mediante compra o expropiación, la propiedad de los suelos que considere necesarios y hacerse cargo de los costos de su urbanización. Si se admitiera esta posibilidad, se decía, nunca finalizaría el proceso urbanizador, situándolo en una posición de continua interinidad, derivada de la necesidad de una permanente posibilidad de exigir el cumplimiento de unos deberes urbanísticos con causa en esa modificación del estatus del suelo afectado, oponiéndose - STS de 18/4/16 - a un ' elemental principio de equidad' que los propietarios deban volver a costear una y otra vez una urbanización, en una suerte de proceso interminable, en el que en cada ocasión deban ajustarse al nuevo régimen de las cargas y cesiones que resulten de aplicación a medida en que se introducen alteraciones de la normativa vigente.

TERCERO.- La nueva normativa:

Determinado ya el criterio jurisprudencial dominante, lo que cabe plantearse es sí, a partir de la Ley del Suelo de 2007, y las que le siguieron (2008 y 2015), puede seguir manteniéndose el criterio de la imposibilidad de descategorización del suelo urbano consolidado, cuestión, sobre la que no se pronunció esta Sala sino hasta la referida sentencia de 24 de octubre de 2018 , ya que toda la jurisprudencia previa lo era en relación con la LRSV de 1998, antes de la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 2007. De ahí que no sea cierta la afirmación del Ayuntamiento de que la sentencia aplica la Ley de 1998, sino que, sin desconocer que la normativa aplicable es el TRLS 2/08 (como precisa el párrafo primero del su F.D. Sexto), con base en el criterio jurisprudencial mayoritario referido a la LRSV de 1998, aplica la misma conclusión: imposibilidad de descategorizar un suelo urbano consolidado.

La Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, introdujo una profunda modificación en la regulación estatal anterior (Ley 6/1998, que deroga), al suprimir la técnica clásica de Derecho urbanístico conocida como la clasificación del suelo, e introducir, en su lugar, las llamadas situaciones básicas del suelo (suelo urbanizado y suelo rural).

Su exposición de motivos, señala los motivos de la reforma:

'la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación de los valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes de que se realizaran las operaciones necesarias para materializar las determinaciones urbanísticas de los poderes públicos y, por ende, ha fomentado también las prácticas especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional' (apartado 1, párrafo 6). De ahí que se haya concluido con la necesidad de abandonar la clasificación del suelo y acudir a otro instrumento -las situaciones básicas de suelo- que obedece a parámetros diferentes.

A la vez, la nueva legislación estatal del suelo, al tiempo que abandona la técnica de la clasificación del suelo, establece los derechos y deberes de la propiedad del suelo tomando como base las actuaciones de transformación urbanística previstas en el planeamiento'.

En consonancia con el objetivo expresado en el citado Preámbulo, el art. 2 del Texto Refundido de 2015, define las ''Actuaciones sobre el medio urbano', como 'las que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y las de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos', añadiendo que 'A todas ellas les será de aplicación el régimen estatutario básico de deberes y cargas que les correspondan, de conformidad con la actuación de transformación urbanística o edificatoria que comporten, a tenor de lo dispuesto en el artículo 7'.

El art. 14 de Ley de 2007 (y del TR 2008) distinguía, dentro de las actuaciones de transformación urbanística: A) Las actuaciones de urbanización, que incluyen: 1) Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un suelo en situación de rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente, conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística; 2) Las que tienen por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado. B) Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y que no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización.

Posteriormente, el art. 7.2, tras la reforma incorporada por la Ley 8/2013 , añadió las llamadas actuaciones edificatorias, que son aquellas en las que, sin concurrir los requisitos de las de transformación, precisan de obras complementarias de urbanización y que se dividen en: A) Las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente; y, B) Las de rehabilitación edificatoria, entendiendo por tales la realización de obras y trabajos de mantenimiento o intervención en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, en los términos dispuestos por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

CUARTO.- El cambio normativo operado por la LS07 y el TRLS08 ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 148/2012, de 5 de julio :

'En el nuevo texto refundido de la Ley de suelo, el legislador estatal -en ejercicio de la competencia que le corresponde ex art. 149.1.1CE( STC 61/1997, de 20 de marzo , FFJJ 7 a 10)- ha establecido estas condiciones básicas abandonando como premisa o presupuesto previo la tradicional clasificación tripartita del suelo y, por ello, dejando la regulación de la clasificación del suelo a las -legislaciones urbanísticas autonómicas, distingue ahora únicamente dos situaciones básicas de suelo: el suelo rural y el suelo urbanizado.

Ahora bien, la ley estatal no establece las facultades y deberes en función de la situación básica en la que se encuentra el suelo. La situación básica tiene incidencia en el estatuto de la propiedad, pero la Ley -a diferencia de lo que hacían las anteriores- no define las facultades y deberes que corresponden a cada clase de suelo', y, añade:

'Estas actuaciones de transformación urbanística comportan, 'según su naturaleza y alcance', tal y como se establece en el art. 16.1 del texto refundido de la Ley de suelo, ciertos deberes legales, entre los que se encuentran los de: entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención; entregar el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de aprovechamiento que corresponda a la Administración con destino a patrimonio público de suelo; costear y ejecutar las obras de urbanización e infraestructuras de conexión; entregar a la Administración las obras e infraestructuras que hayan de formar parte del dominio público o que estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública; garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que sea preciso desalojar dentro del área de actuación; indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas para realizar la transformación urbanística pertinente. Por tanto, los deberes que, hasta la Ley de régimen del suelo y valoraciones se consideraban deberes de los propietarios del suelo urbanizable son ahora deberes más abstractamente vinculados a la realización de actuaciones de transformación urbanística, que además han de modularse o matizarse en función del tipo de transformación urbanística [actuación urbanizadora (nueva o de reforma) o actuación de dotación que puede tener lugar tanto en suelo rural como en suelo urbanizado'.

En concreto, la STC 94/2014 sólo impone que los suelos comprendidos en actuaciones de reforma, mejora o regeneración urbana estén considerados como suelo urbano, mientras que su categorización como suelo urbano consolidado o no consolidado depende de la legislación autonómica:

'[...] la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones incluye, dentro del suelo urbano ( art. 28 LRSV ), aunque no precisa a cuál de los dos tipos (consolidado o no consolidado) los que, a pesar de contar con todos los servicios del suelo urbano, requieren de una operación de reforma o renovación interior. Son suelos urbanos consolidados por la urbanización para los que, por diferentes causas (obsolescencia de los servicios, degradación del barrio, modificación del uso característico - eliminación de polígonos industriales en el centro de la ciudad- etc.), el planeamiento impone su reurbanización integral. Su inclusión en un tipo u otro de suelo urbano, depende de lo que establezcan las legislaciones autonómicas, siendo así que el art. 11.3.1 b) de la Ley de suelo y urbanismo del País Vasco los incluye en la categoría de suelo urbano no consolidado.'.

Para llegar a esta conclusión, el TC, previamente, tiene que reinterpretar su propia doctrina ( STC 164/2001 y STC 54/2002 ), afirmando que, si bien la distinción entre el suelo urbano consolidado y no consolidado del artículo 14 LRSV tiene que hacerse ciertamente en los 'límites de la realidad', esta doctrina sólo es aplicable a los suelos de 'primera urbanización', pero no necesariamente a los suelos sometidos a operaciones de regeneración urbana.

Por tanto, la expresión 'en los límites de la realidad' se refiere exclusivamente al grado de urbanización real, fáctica, de los servicios de (primera) urbanización en aquellos suelos que ya son ciudad, pero no se refiere en ningún caso a los suelos que, estando ya urbanizados, deben ser transformados o reurbanizados según un nuevo planeamiento.

QUINTO.- En la sentencia de esta Sala de 20 de julio de 2017 (casación 2168/2016 ), que confirmó la anulación del APR Mahou-Vicente Calderón como consecuencia de la omisión de reserva de vivienda protegida, ya que debía configurarse como actuación de urbanización y no como actuación de dotación, tal y como pretendían los recurrentes, se decía:

'La ratio decidendi de la sentencia de instancia, para proceder a la estimación el recurso, por no haberse llevado a cabo la reserva de vivienda protegida contemplada en el artículo 10.1.b) del TRLS08, no es otra que la relativa a la clase de 'Actuación de transformación urbanística' (artículo 14) que se va a desarrollar, a través del PPRI impugnado en el Área de Planeamiento Remitido (APR) 02.01 'Mahou- Vicente Calderón'; considera la sentencia que tal actuación se incluye en la clase de las denominadas 'Actuaciones de Urbanización', y, por ello (ex artículo 10.b, párrafo 2º in fine), la sentencia le impone la obligación de la reserva de suelo con destino a viviendas con protección. Para llegar a tal conclusión ---y negar, como pretenden los recurrentes que se está ante una 'Actuación de Dotación' (artículo 10.1.b)--- la sentencia, en su Fundamento Jurídico Séptimo, con independencia de una interpretación gramatical y sistemática del artículo 14, lleva a cabo una doble motivación o consideración:

En síntesis, la Consideración a) parte de la naturaleza de los terrenos a desarrollar en un nuevo ámbito urbanístico, entendiendo que se está en presencia de SUC (204.218 m2), de los que 92.297 m2 corresponden a titularidad privada (integrado por un suelo industrial con instalaciones demolidas y por el estadio Vicente Calderón), y 111.921 m2 son de titularidad pública y carácter dotacional. Analiza los destinos previstos para las distintas zonas, así como la incorporación de las redes públicas afectadas (M-30 en la parte no soterrada) y dos colegios públicos. En síntesis, pues, en esta primera motivación se concluye señalando que las dotaciones previstas 'son el resultado de la adición de las que eran de titularidad pública más la de resultado de las obligaciones de cesiones de los titulares promotores', añadiendo que '[n]o hay un reajuste de dotaciones sino aplicación legal de las determinaciones propias de la nueva ordenación'.

La segunda motivación (Consideración b) de la sentencia, esgrimida con la finalidad de considerar la actuación de transformación urbanística a desarrollar en el PPRI como Actuación de Urbanización, y no como Actuación de Dotación (que excluiría la reserva de suelo para viviendas públicas), es que 'la Modificación requiere la reforma o renovación íntegra de la urbanización de éste' (ámbito), poniendo de manifiesto que 'de hecho el ámbito se crea ex novo con la finalidad fijada en la Memoria. En realidad, la actuación tiene por objeto reformar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado reconvirtiendo los usos'.

Esto es, la sentencia ha llegado a la conclusión de que lo que se va a realizar es una reforma o renovación de la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado (artículo 14.1.a.2 TRLS08), y, por el contrario, que tal actuación (que la sentencia describe) no tenía -solo- por objeto incrementar las dotaciones públicas en un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos, actuación que, por otra parte, no hubiera requerido la reforma o renovación de la urbanización (artículo 14.1.b TRLS08).

Las partes, sin embargo, no han desvirtuado la conclusión alcanzada por la sentencia en el sentido de que la actuación -de urbanización y no de dotación- implicaba una reforma o renovación de la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, por cuanto, en síntesis, se han limitado a intentar contrastar nuestra clásica jurisprudencia -producida al calor de la LRSV- con los nuevos conceptos contemplado en el TRLS08 (y hoy en el TRLS15).

Los antiguos -y autonómicos- conceptos de SUC y SUNC no cuentan ya con el papel de elementos determinantes de las nuevas exigencias derivadas de una actuación de transformación urbanística, ya que estas miran al futuro, juegan a transformar la ciudad con mayor o menor intensidad -quizá sin romperla como ciudad compacta-, y se presentan como mecanismos de transformación urbana, sin anclajes ni condicionamientos derivados de la clase de suelo de que se trate. Esto es, el nivel de la actuación -y sus correspondientes consecuencias- no viene determinada por el nivel o grado de pormenorización del suelo a transformar, sino por el grado o nivel de la transformación que se realice sobre un determinado suelo, y que, en función de su intensidad, podrá consistir en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones, en un marco de proporcionalidad, y sin llegar a la reforma o renovación; la reforma o renovación (Actuación de urbanización) es 'hacer ciudad' -cuenta con un plus cualitativo-, y el incremento de dotaciones (Actuación de dotación) es 'mejorar ciudad', con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una 'ciudad diferente', mientras que la actuación de dotación consigue una 'ciudad mejor' que no pierde su idiosincrasia.

Por último, si bien se observa, el TRLS08 no identifica o anuda la clase de actuación urbanística con la tradicional pormenorización del suelo como SUC o como SUNC, pues, contempla la posibilidad de tales transformaciones sobre suelo urbanizable (Actuaciones de nueva urbanización, 14.1.a.1), sobre suelo urbano consolidado (Actuaciones de reforma de urbanización, 14.1.a.2), y, posiblemente, sobre suelo urbano no consolidado (Actuaciones de dotación) aunque este supuesto es difícil de caracterizar.

Insistimos, pues, en que las recurrentes no han desvirtuado la valoración y conclusión -ampliamente motivada de la sentencia de instancia-, sin que, por otra parte, la jurisprudencia de esta Sala que se pretende contraponer, se ajuste -hoy- a los nuevos parámetros o conceptos que hemos examinado, estando construida, más bien, sobre otros conceptos que hoy carecen de relevancia'.

Del contenido de la referida sentencia, se puede extraer la conclusión de que lo determinante a partir de ahora no será tanto la clasificación del suelo, sino el tipo de actuación de transformación del suelo que se pretende llevar a cabo sobre el mismo'.

También nuestra sentencia 3653/2017 , sobre el mismo PGOU de Málaga, recoge en su FJ3 la evolución jurisprudencial sobre el SUC y el SUNC, afirmando que:

'El nuevo escenario, pues, se sitúa, en los términos previstos en el TRLS08 (y en el vigente TRLS15), en la acreditación y prueba de si lo que se va a realizar mediante una 'Actuación de transformación urbanística' de una ciudad -en este caso en el Área de Reforma Interior 'SUNC-R-P.2 Camino de San Rafael' de Málaga)- es 'una reforma o renovación de la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado (artículo 14.1.a.2 TRLS08)', o bien si tal Actuación tiene por 'objeto incrementar las dotaciones públicas en un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos, actuación que, por otra parte, no hubiera requerido la reforma o renovación de la urbanización (artículo 14.1.b TRLS08).

Mas, tal escenario, necesariamente, debe situarse sobre la concreta realidad fáctica existente -y sobre la realidad de las cesiones realizadas- cuya transformación se pretende, imaginando y proyectando la finalidad perseguida con la transformación urbanística, en cuyo proceso deberán de ser tenidos en cuenta aspectos cuantitativos (como es la extensión de lo que se transforma con la actuación urbanística), cualitativos (como son los nuevos usos que se implementan y su similitud con los anteriores), o, incluso, de conservación o utilización de la realidad (esto es, teniendo en cuenta lo 'aprovechable' del antiguo escenario en el nuevo que se proyecta)'.

SEXTO.- Como decíamos en nuestra sentencia de 30 de octubre pasado (casación 6090/17 ), para dar respuesta a la cuestión objeto del presente recurso, hemos de partir del importante cambio normativo en orden a la definición del modelo de desarrollo urbano en nuestras ciudades. En este sentido, tanto la Ley estatal 8/2007, del Suelo, como en el posterior Texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/08, y el vigente Real Decreto Legislativo 7/15, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, tratan de implantar un modelo de desarrollo que desplace la tradicional concepción desarrollista impulsora de un crecimiento urbano ilimitado, por otra que lo controle, insistiendo en la regeneración de la ciudad existente, frente a las nuevas transformaciones de suelo.

El preámbulo de estas Leyes se apoya expresamente en la Estrategia Territorial Europea y en la Comunicación de la Comisión sobre una estrategia temática para el medio ambiente urbano, que propone que 'Para poder controlar mejor la continua tendencia a la expansión de las ciudades, los Estados miembros y sus autoridades locales y regionales deben apoyarse en la idea de la 'ciudad compacta' (o ciudad de pequeñas distancias). Esto incluye, por ejemplo, el control de la extensión de las áreas urbanizables, en el marco de una política urbanística cuidadosa, particularmente en las periferias urbanas y en muchas zonas costeras'.

La Ley del suelo estatal establece con claridad meridiana que las políticas urbanas se deben basar en la regeneración y mejora de los tejidos existentes y no en nuevas ocupaciones de suelo. En la propia Ley, el concepto de actuaciones de urbanización comprende tanto las de reforma o renovación del suelo ya urbanizado como las de primera transformación del suelo rural, si bien estas últimas en lo sucesivo deberían ser, si no excepcionales, sí, al menos, suficientemente justificadas.

Como señala el preámbulo de la Ley: 'el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente'.

La decisión del legislador de 2007/2008 es clara y evidente cuando afirma que:

'Esta situación no puede superarse añadiendo nuevos retoques y correcciones, sino mediante una renovación más profunda plenamente inspirada en los valores y principios constitucionales antes aludidos, sobre los que siente unas bases comunes en las que la autonomía pueda coexistir con la igualdad. Para ello, se prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo, y se evita el uso de los tecnicismos propios de ellas para no prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico y para facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco común. No es ésta una Ley urbanística, sino una Ley referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente encomendada al Estado. Una Ley, por tanto, concebida a partir del deslinde competencial establecido en estas materias por el bloque de la constitucionalidad y que podrá y deberá aplicarse respetando las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y, en particular, sobre patrimonios públicos de suelo'.

La 'Estrategia Española de Sostenibilidad Urbana y Local' aprobada en 2011, contiene directrices y medidas relacionadas con la edificación y con el modelo urbano y los instrumentos urbanísticos. Entre las primeras, figura el uso lo más eficiente posible del suelo y el máximo aprovechamiento viable y racional del patrimonio inmobiliario existente, 'apoyándose en la rehabilitación y reutilización de las edificaciones existentes frente a la construcción nueva, postulando la regeneración urbana integrada de los tejidos urbanos consolidados como prioridad de la inversión pública, especialmente sobre los centros urbanos y los barrios vulnerables, mediante políticas integradas y enfoques transversales y multisectoriales'.

En este aspecto es revelador el Preámbulo de la Ley 8/13, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, cuando afirma que 'La tradición urbanística española, como ya reconoció el legislador estatal en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, se ha volcado fundamentalmente en la producción de nueva ciudad, descompensando el necesario equilibrio entre dichas actuaciones y aquellas otras que, orientadas hacia los tejidos urbanos existentes, permiten intervenir de manera inteligente en las ciudades, tratando de generar bienestar económico y social y garantizando la calidad de vida a sus habitantes'.

SÉPTIMO.- Según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir ya determinadas por la categorización del suelo (consolidado o no consolidado), sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo, dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano sobre la base de una progresiva ejecución de distintas actuaciones a realizar sobre el suelo, que daba lugar a la consolidación de situaciones cuya revisión no era posible, sino que, como afirma el art. 4 de la nueva Ley 'La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste'.

A partir de esta nueva normativa, es necesario adaptar nuestro criterio, pues tal y como establece el art. 18, los deberes de los propietarios aparecen vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias, de forma tal que los mismos se vinculan a dichas actuaciones y a la existencia de un verdadero y justificado proyecto de renovación, regeneración o rehabilitación urbana, que ha de estar suficientemente motivado y justificado.

Si bien es posible que el planificador decida actuar sobre ámbitos que ya son ciudad para ejecutar sobre ellos actuaciones de renovación, rehabilitación o regeneración urbanas, pero para ello será exigible que se motive, con una motivación reforzada, la concurrencia de tal circunstancia en la propia Memoria del plan y la conveniencia, en aras de los intereses públicos siempre que tales actuaciones respondan a necesidades reales, evitando así que la mera voluntad transformadora basada en criterios de mera oportunidad, provoque efectos sobre los deberes de los propietarios que ya contribuyeron a la consolidación de los terrenos donde se ubican sus viviendas o locales.

OCTAVO.- Respuesta a la cuestión interpretativa planteada por el auto de admisión:

Con base en cuanto ha quedado expuesto en los precedentes F.D., en relación con el interrogante que presentaba interés casacional objetivo, debemos responder que conforme al T.R. Ley del Suelo de 2008, la jurisprudencia anterior ha de ser matizada en el sentido de que un nuevo planeamiento que contempla una determinada transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación, puede degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado, siempre que quede justificado en la Memoria, con una motivación reforzada, la conveniencia, desde el prisma de los intereses públicos, de acometer tales actuaciones, que, además, han de responder a necesidades reales.

NOVENO.- Resolución de las cuestiones que el recurso de casación suscita y pronunciamiento sobre costas:

1.- Con arreglo a esta interpretación, es claro que, cumplidos los requisitos previstos en el F.D. anterior y, siempre que se trate de actuaciones de transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación (reflejadas en el F.D. Tercero) cabe la descategorización del suelo urbano, concepto, en todo caso ya, de escasa relevancia.

Si bien, en el supuesto enjuiciado por la sentencia, la mera apertura de una calle, actuación dotacional no encuadrable en ninguna de las tres clases de trasformación urbanística a las que acabamos de aludir (renovación, regeneración o rehabilitación), carece de la imprescindible entidad para provocar una modificación en la categorización de la que ya gozaba el suelo aquí concernido.

Procede, por tanto, estimar parcialmente el recurso de casación, si bien y por motivos distintos a los que constituyen la 'ratio decidendi' de la sentencia recurrida, confirmamos su fallo.'

De las consideraciones precedentes, hemos de poner un especial acepto en el fundamento jurídico siete, que expresa (las negritas son nuestras):

1ª: 'Según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir ya determinadas por la categorización del suelo (consolidado o no consolidado), sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo, dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano sobre la base de una progresiva ejecución de distintas actuaciones a realizar sobre el suelo, que daba lugar a la consolidación de situaciones cuya revisión no era posible, sino que, como afirma el art. 4 de la nueva Ley 'La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste'.

2ª: 'Si bien es posible que el planificador decida actuar sobre ámbitos que ya son ciudad para ejecutar sobre ellos actuaciones de renovación, rehabilitación o regeneración urbanas, pero para ello será exigible que se motive, con una motivación reforzada, la concurrencia de tal circunstancia en la propia Memoria del plan y la conveniencia, en aras de los intereses públicos siempre que tales actuaciones respondan a necesidades reales, evitando así que la mera voluntad transformadora basada en criterios de mera oportunidad, provoque efectos sobre los deberes de los propietarios que ya contribuyeron a la consolidación de los terrenos donde se ubican sus viviendas o locales.

Y en cuanto a la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección Quinta, 1563/2018, de 30 de octubre (Casación 6090/2017), rescataremos el fundamento jurídico que sigue:

'DECIMOQUINTO: A partir de esta nueva normativa, es posible adaptar nuestro tradicional criterio, dado que en la nueva regulación, y tal y como establece el art. 18, los deberes de los propietarios aparecen vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias, de forma tal que los mismos se vinculan a dichas actuaciones y en el caso que nos ocupa a la existencia de un verdadero y justificado proyecto de renovación, regeneración o rehabilitación urbana, que ha de estar suficientemente motivado y justificado.

Es posible, en consecuencia, que el planificador decida actuar sobre ámbitos que ya son ciudad para ejecutar sobre ellos actuaciones de renovación, rehabilitación o regeneración urbanas; pero, en tales supuestos, sería exigible que el planificador motivara, con una motivación reforzada,la concurrencia de tal circunstancia en la propia Memoria del plan, antes de proceder a la descategorización del suelo, evitando así que la mera voluntad transformadora basada en criterios estéticos, modernizadores o de mera oportunidad, provocara efectos sobre los deberes de los propietarios que ya contribuyeron a la consolidación de los terrenos donde se ubican sus viviendas o locales. Esto es, el planificador debe justificar de forma reforzadala conveniencia de acometer tal tipo de operaciones en aras a la consecución de los intereses públicos, consecución que, por su propia naturaleza, determinaría igualmente la obtención de un beneficio para los propietarios del suelo afectado por dichas operaciones, siempre que, hemos de insistir en ello, las mismas respondan anecesidades reales de transformación del suelo, en estos casos de regeneración o rehabilitación urbana.'

6. Trasladada la nueva doctrina a nuestro caso, tendremos que concluir que la configuración de la ZAER10 en el POUM no puede satisfacer los requisitos que el Tribunal Supremo viene exigiendo ('necesidad', en el sentido propio de la expresión y 'motivación reforzada') de las actuaciones de transformación urbanística cuando éstas, como es el caso, pretenden incorporar un capítulo de cargas para la propiedad.

En el anterior sentido, es bastante elocuente el hecho que el propio POUM nos diga que la reprogramación se llevará a cabo cuando se constate su 'necesidad', que es tanto como reconocer que a estas alturas esta necesidad no existe.

Y en la misma línea, es significativo que en la página 8 de la contestación a la demanda, el DTS se nos diga que:

'Aquesta reprogramació es materialitzarà 'sempre i quan es donin les condicions necessàries per a la seva necessitat', és a dir, sempre que aquests terrenys siguin necessaris per satisfer les necessitats de sòl residencial del municipi, com es veurà més endavant.'

Una cosa es 'necesaria' según el Diccionario del IEC cuando no se puede prescindir de ella, cuando es 'imprescindible'. Y según el Diccionario RAE, algo es 'necesario' cuando es 'indispensable'.

Podríamos admitir que la satisfacción de una 'necesidad' se previera para un momento no inmediato, pero no -cómo es el caso- para un momento indeterminado y en cualquier caso no (parece) que anterior a dos sexenios.

En cuanto a la justificación, tampoco hemos encontrado a la Memoria de ordenación nada que pueda equipararse a una 'motivación reforzada' del por qué de una operación de las características de la regulada a los arts. 156 a 158 NNUU, con una larga periodificación de las fases previas y una incertidumbre grande cuando al momento de materialización de la 'reprogramación' residencial.

En el apartado 3.2 de la Memoria se llama, con cierta vaguedad: 'L'aposta pel creixement interior i la requalificació urbana, això és fer més poble dins del poble. No incrementar els límits del söl urbà mantenint l'orografia actual del sòl no urbanitzable, apostant per una ciutat compacta i no difusa. Donades les característiques de Castellar del Vallès respecte els límits de sòl urbà i respecte els sòls que d'aquest resten llures, el nou projecte de ciutat ha d'avaluar l'estat actual i les potencialitats del teixits urbans existents, residencials i industrials, no només des d'una perspectiva quantitativa o de capacitat de creixement sinó també des de la possibilitat d'identificar àmbits de reordenació o transformació que esdevinguin elements clau en els procés de reestructuració urbana'.

En el apartado 5 se añade ' Àrea industrial en transformació residencial. Reprogramaciò de la Zona 'Molcasa', CLAU10:

Comprèn els sòls en els que aquest POUM en reconeix l'existència actual de diferent activitats econòmiques però que, per la seva posició dins del teixit urbà en una posició de transició entre el sòl industrial i el sol residencial, en el futur aquest pla en determina la seva potencial reprogramació cap sòls residencials amb una component d'activitats econòmiques compatibles amb la residencia. A tots els efectes aquests sòls tens uns singular condició de sòls de reserva de creixement residencial de futur de la ciutat de Castellar del Vallés, tot establint unes condicions temporals que permetin el manteniment de l'activitat existent. La condició de la reprogramació es materialitzarà mitjançant la tramitació simultània d'una modificació puntual del POUM vigent i el corresponent instrument derivar que es regula en els articles que segueixen a continuació.'

En cuanto a la Memoria ambiental, las referencias más aproximadas a la cuestión son las que nos hablan en términos genéricos de la apuesta de hacer 'más pueblo dentro del pueblo'.

Por otro lado, al informe de sostenibilidad ambiental (pág. 63 y ss) se nos dice que:

'Dins el marc del planejament territorial es preveu per a Castellar del Vallès un creixement moderat. Quant a la posibilitat d'estendre el sòl urbà, els söis d'especial protecció envolten els söls urbans, limitant-se els söls de proteccio preventiva, i per tant susceptibles de transformació, a espais molt redults.

Esgotat doncs a Castellar un nou creixement expansiu, s'obre una nova etapa on es planteja com a proposta estratègica construir sobre allò que ja està fet, i per tant, incidir sobre una estratègia de millora basada en la regeneració, més que en el creixement.

Les directrius estratègiques per al nou POUM es basen doncs en un creixement moderat de l'habitatge que cobreixi les mancances actuals en nombre i tipologia, que es situa al votant de 3.500 nous habitatges, i una nova regulació del sòl d'activitat per a fer-lo mês elàstic, i per tant generant una oferta més àmplia. À part, establir les estratègies concretes d'equipaments i serveis, que permetin continuar amb uns estandards de qualitat que avui ja són molt notables.'

Cómo es de ver, el POUM prevé un 'crecimiento moderado' de la población, razón de más, porque a través de la Memoria de ordenación se hubiera hecho un esfuerzo a fin y efecto de explicar la 'necesidad' que la estrategia de 'hacer más pueblo dentro del pueblo' se tradujera inevitablemente en una operación como la de la ZAER10.

Consecuentemente, nos veremos en la tesitura de tener que declarar la nulidad de pleno derecho (arte. 47.2 LPAC) de las previsiones del POUM relativas a esta zona de actividades económicas de reprogramación, sin necesidad de entrar en más consideraciones.

7.Podemos realizar las siguientes capitulaciones finales sobre la ZAER10:

a) La regulación de la ZAER10 que contiene el POUM sugería un escenario absolutamente incompatible con el principio de seguridad jurídica: se preveía una situación peculiar de 'fuera de ordenación', susceptible de conducir la propiedad a un limbo jurídico que preocupa, al no existir la garantía de una nueva ordenación urbanística. Circunstancia, esta, agraviada por la supeditación de la nueva ordenación a una modificación del POUM respecto de la cual el arte. 101.3 TRLU excluye la iniciativa privada.

Sobre la propiedad afectada -y a partir de un momento dado, sometida a un régimen de 'fuera de ordenación' sui generis- existía la posibilidad de que el Ayuntamiento no acabara de considerar nunca necesaria la reprogramación del suelo, acentuándose, de este modo, la situación de incertidumbre a la cual ya nos hemos referido. Situación de incertidumbre, agravada por la imposibilidad de apelar, en estas condiciones, a la expropiación por ministerio de la ley al faltar una afectación susceptible de justificarla.

b) La regulación de la ZAER10 tenía que otro efecto perverso: la imposibilidad de los propietarios de naves industriales de actuar como un propietario cualquiera en una situación normal, y esto ante el riesgo de que a partir de un determinado momento cualquier mejora o inversión en el inmueble (a pesar de no haberse producido ninguna reprogramación) no fuera tenida en cuenta en sede de futuras valoraciones.

c) En cuanto a la 'técnica normativa' del POUM relativa a la ZAER10, llama la atención la opción de la Administración para 'dejar las cosas a medias', si se nos permite la expresión.

El planificador tiene que decidir si se tienen que llevar a cabo actuaciones o no, con claridad, sin recurrir a técnicas como la de prefigurar actuaciones, defiriendo su materialización efectiva a una modificación del propio POUM. Dicho de otra manera: pretender 'modificar el POUM en ejecución del POUM'. Operación que solo se explicaría por el propósito de desarticular la iniciativa privada en sede de planeamiento como condición de posibilidad de un entramado normativo claramente dirigido a eludir indemnizaciones o compensaciones, trasladando sobrecargas e inseguridad jurídica a los propietarios.

Por todo lo expuesto, los motivos deben ser estimados.

CUARTO: Cuestiones de fondo (II). Sobre la falta de evaluación económica y su falta de viabilidad.

Se echa en el desarrollo de este motivo en falta el soporte de una prueba pericial judicial, que se vio frustrada tras su proposición. En este contexto, prevalece la presunción de validez de la actuación Administrativa, al corresponder la carga de la prueba al demandante ex217 de la Ley de Enjuiciamiento civil. Por tanto, no podemos entender probada esa ausencia o ineptitud de la evaluación económica, y el motivo es desestimado.

QUINTO: Cuestiones de fondo (III). Sobre la pretensión de mantener los estándares urbanísticos propios de la actividad industrial en las islas que integran la Zona de reprogramación de las actoras.

Como añadido, y brevemente, las actoras han solicitado de este Tribunal un pronunciamiento susceptible de 'petrificar' el estatus urbanístico de sus fincas.

Esta pretensión no podrá ser atendida en los términos en los cuales nos ha sido planteada, por ser contraria al artículo 71.2 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Es un hecho no controvertido que las fincas mencionadas reunían en el momento de aprobar el instrumento recurrido las condiciones propias de la actividad industrial. Aun así, que hoy sea ésta la situación, en ningún caso desposee la Administración competente de la facultad de promover en el futuro modificaciones del planeamiento urbanístico susceptibles, si se da el caso, de traducirse en cargas sobre cualquier finca de Castellar del Vallès, previa justificación reforzada de la necesidad de la operación urbanística de que se trate.

Podemos acreditar que en el momento de presentación del recurso el suelo propiedad de las recurrentes se correspondía la clasificación y calificación urbanística que le había sido otorgada por el planeamiento general precedente ( STS de la Sala Tercera, Sección Segunda, de 5 de marzo de 2019, casación 4520/2017), pero sin dotar esta clasificación y calificación de un carácter inamovible.

Esta pretensión, por tanto, no puede ser estimada.

SEXTO: Costas.Atendido aquello que dispone el art. 139.1LJCA para los supuestos de estimación parcial, cada parte abonará sus costas, y las comunes por mitad.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera) ha decidido:

1. ESTIMAR PARCIALMENTE el presente recurso contencioso-administrativo ordinario n.º 23/2017, promovido por Abezeta SA, Mobles Bruguera SL y otros contra el Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Generalitat de Cataluña, con la oposición añadida del Ilmo. Ayuntamiento de Castellar del Vallès y, consecuentemente:

1.1: DECLARAR NULAS DE PLENO DERECHO las previsiones del Plan de ordenación urbanística municipal de Castellar del Vallès (DOGC n.º 7258, de 30 de noviembre de 2016) relativas a la 'Zona de Actividades Económicas de Reprogramación, Código 10'.

1.2: Instar del Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Generalitat de Cataluña la publicación en el DOGC -a su exclusiva costa- del presente veredicto; y todo esto, en un plazo de diez días contadores desde la declaración de firmeza.

2: DESESTIMAR el presente recurso en cuanto al resto de pretensiones de la demanda.

Sin imposición de costas. Y sin perjuicio que cada parte tenga que asumir sus propias; y las comunes en la misma proporción que el resto de contendientes.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, llevándose testimonio de ella a los autos principales.

Contra la sentencia podrá interponerse recurso de casación, que deberá prepararse ante ésta nuestra Sala y Sección en un plazo máximo de treinta días hábiles a contar desde el siguiente hábil al de la recepción de su notificación, de conformidad con lo dispuesto en el art. 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), modificada en por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

A los anteriores efectos, deberá tenerse presente el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, de fijación de reglas sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación (BOE nº 162, de 6 de julio de 2016).

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN:Leída y publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.