Sentencia Administrativo Nº 525/2004, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 563/2002 de 02 de Abril de 2004

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6

MADRID

SENTENCIA: 00525/2004

Recurso Núm. 563/02

Ponente: Sr. Francisco de la Peña Elías

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Sexta

SENTENCIA Núm. 525

Ilmos. Sres.

Presidente:

D. Jesús Cudero Blas

Magistrados:

Dª Teresa Delgado Velasco

Dª Cristina Cadenas Cortina

Dª Amparo Guilló Sánchez Galiano

Dª Eva Isabel Gallardo Martín de Blas

D. Francisco de la Peña Elías

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En la Villa de Madrid, a dos de abril de dos mil cuatro.

VISTO el presente recurso contencioso-administrativo núm. 563/02 promovido por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén actuando en nombre y representación de D. Carlos Alberto contra el Acuerdo núm. 67 del Ayuntamiento Pleno de Madrid adoptado en sesión de 22 de noviembre de 2001 y en cuanto a la enmienda introducida en dicho Acuerdo en lo relativo a "Modificar las Relaciones de Puestos de Trabajo de las 21 Juntas Municipales de Distrito, en lo relativo a la forma reprovisión de los puestos de Jefe de Unidad de Servicios Técnicos, actualmente concurso general, por libre designación"; habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada por el Procurador Sr. Granados Bravo.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando se dictase Sentencia por la que se anule el acto impugnado, manteniendo el sistema normal de provisión por concurso aplicable hasta la modificación recurrida.

SEGUNDO.- El representante del Ayuntamiento contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se confirmasen los actos recurridos en todos sus extremos.

TERCERO.- Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera, se fijó para ello la audiencia del día 1 de abril de 2.004, teniendo así lugar.

Siendo ponente el Ilmo. Sr. D. Francisco de la Peña Elías, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- A través del presente procedimiento interesa el recurrente, funcionario del Ayuntamiento de Madrid con destino al tiempo a que se refiere su reclamación en el puesto de Jefe de Unidad de Servicios Técnicos de la Junta Municipal de Distrito de Carabanchel, se deje sin efecto el Acuerdo del Ayuntamiento Pleno adoptado en sesión de 22 de noviembre de 2001 en cuanto a la enmienda introducida en dicho Acuerdo en lo relativo a "Modificar las Relaciones de Puestos de Trabajo de las 21 Juntas Municipales de Distrito, en lo relativo a la forma de provisión de los puestos de Jefe de Unidad de Servicios Técnicos, actualmente concurso general, por libre designación", reclamando se mantenga el concurso como sistema de cobertura de dichos puestos.

En apoyo de su pretensión aduce, en síntesis, que el concurso es el régimen general de provisión de puestos, denunciando que su sustitución por el sistema de libre designación tiene por objeto posibilitar el cese discrecional y el consiguiente control y supeditación de la permanencia en los puestos afectados de sus titulares, recordando el carácter excepcional de la libre designación, condicionado a la concurrencia de las circunstancias previstas en la Ley que entiende no concurren en el caso de las Jefaturas de Unidades Técnicas por las razones que explicita en la demanda.

Por su parte el Ayuntamiento se refiere a la particular naturaleza de dichos puestos por cuanto los Jefes de estas Unidades, dice, tienen una especial responsabilidad directiva que permitiría encuadrarlos entre los destinos que han de cubrirse por libre designación de acuerdo con la normativa aplicable y recordando el respaldo que a esta forma de provisión ha dado el Tribunal Constitucional.

SEGUNDO.- La configuración del concurso como sistema normal de provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios públicos tiene un amplio respaldo normativo que parte de lo dispuesto en el artículo 20.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, según el cual "Los puestos de trabajo adscritos a funcionarios se proveerán de acuerdo con los siguientes procedimientos: a) Concurso: Constituye el sistema normal de provisión y en él tendrán únicamente en cuenta los méritos exigidos en la correspondiente convocatoria, entre los que figurarán los adecuados a las características de cada puesto de trabajo, así como la posesión de un determinado grado personal, la valoración del trabajo desarrollado, los cursos de formación y perfeccionamiento superados y la antigüedad"; precepto que reproduce el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, al disponer en su artículo 36.1 que "Los puestos de trabajo adscritos a funcionarios se proveerán de acuerdo con los procedimientos de concurso, que es el sistema normal de provisión, o de libre designación, de conformidad con lo que determinen las relaciones de puestos de trabajo en atención a la naturaleza de sus funciones".

Normas ambas de aplicación en el ámbito local conforme a lo establecido en el artículo 1.5 de la propia Ley 30/1984 y 1.3 del Real Decreto de 10 de marzo de 1995 en relación con los artículos 90 y 92.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

Por su parte, la libre designación es un modo subsidiario de provisión en cuanto se condiciona a la concurrencia de determinadas características en el puesto a cubrir.

En este sentido establece el ya citado artículo 20.1 de la Ley 30/1984, que "Los puestos de trabajo adscritos a funcionarios se proveerán de acuerdo con los siguientes procedimientos: ... b) Libre designación: Podrán cubrirse por este sistema aquellos puestos que se determinen en las relaciones de puestos de trabajo, en atención a la naturaleza de sus funciones. En la Administración del Estado sus organismos autónomos, así como en las Entidades Gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social, sólo podrán cubrirse por este sistema los puestos de subdirector general, delegados y directores regionales o provinciales, secretarías de altos cargos, así como aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo".

Y también el artículo 51 del Real Decreto 364/1995 dispone que "1. La facultad de proveer los puestos de libre designación corresponde a los Ministros de los Departamentos de los que dependan y a los Secretarios de Estado en el ámbito de sus competencias. 2. Sólo podrán cubrirse por este sistema los puestos de Subdirector general, Delegados y Directores territoriales, provinciales o Comisionados de los Departamentos ministeriales, de sus Organismos autónomos y de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, Secretarías de Altos Cargos de la Administración y aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo".

Ha sido finalmente el Tribunal Supremo el que ha perfilado el ámbito de aplicación de la libre designación como sistema de provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios públicos, resultando particularmente ilustrativa la Sentencia de 12 de marzo de 2001 (EDJ 2001/8751) de la que, por su interés, reproducimos el Fundamento de Derecho Séptimo: "La cuestión de fondo que es objeto de debate es determinar si resulta ajustado a Derecho que en las relaciones de puestos de trabajo de las Consejerías de la Comunidad Autónoma de Canarias, todas las Jefaturas de Servicios se provean por el sistema de libre designación. En sentencia de 7 de mayo de 1993, lo que se reitera en la sentencia de 10 de abril de 1996, hemos dicho que los arts. 19 y 20 de la ley 30/1984, de 2 de agosto, de Reforma de la Función Pública (que forman parte integrante de las bases del régimen estatutario aplicable a todas las Administraciones Públicas, con arreglo al art. 1.3 de dicha Ley), marcan importantes matices entre el sistema de selección aplicable al ingreso al servicio de la Función Pública y el tenido en cuenta para la provisión de puestos de trabajo entre quienes ya ostentan la condición de funcionarios. En el primer supuesto (acceso a la función pública), el sistema selectivo opera omnicomprensivamente "mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre, en los que se garanticen, en todo caso, los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad" (art. 19.1). En el segundo supuesto, la provisión de puestos de trabajo adscritos a funcionarios prevé el concurso como sistema normal de provisión, en el que se tendrán únicamente en cuenta los méritos exigidos en la correspondiente convocatoria, entre los que figurarán los adecuados a las características de cada puesto de trabajo, así como la posesión de un determinado grado personal, la valoración del trabajo desarrollado, los cursos de formación y perfeccionamiento superados y la antigüedad (art. 20.1 ). Pero a su lado figura también la libre designación. Respecto de la libre designación establece la Ley una doble previsión: la primera es que podrán cubrirse por este sistema aquellos puestos de trabajo, en atención a la naturaleza de sus funciones; y la segunda consiste en que "sólo podrá cubrirse por este sistema los puestos de Subdirector General, Delegados y Directores regionales provinciales, Secretarias de altos cargos, así como aquéllos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo" (art. 20.1.b). Sobre este último extremo hay que destacar también que el art. 16 de la Ley (asimismo integrado en las bases de aplicación general), dispone que en las relaciones de trabajo que compete elaborar a las Comunidades Autónomas, "deberán incluir, en todo caso, la denominación y características de los puestos, las retribuciones complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño". Haciendo una síntesis de la normativa reseñada puede afirmarse que el sistema de libre designación previsto en la Ley difiere sustancialmente de un sistema de libre arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes elementos: a) tiene carácter excepcional, en la medida que completa el método normal de provisión que es el concurso; b) se aplica a puestos determinados en atención a la naturaleza de sus funciones; c) sólo entran en tal grupo los puestos directivos y de confianza que la Ley relaciona (Secretarías de altos cargos y los de especial responsabilidad; d) la objetivación de los puestos de esta última clase ("especial responsabilidad") está incorporada a las relaciones de puestos de trabajo, que deberán incluir, "en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos" y serán públicas, con la consecuencia facilitación del control.".

Y concluye por ello diciendo que "En el caso examinado, como reconoce la sentencia recurrida, no se ofrece ni en el procedimiento de elaboración ni en su memoria, motivación bastante y suficiente acerca de la elección de tal sistema de libre designación para proveer los puestos de trabajo, rechazándose, en este punto, la argumentación de la parte recurrente y las afirmaciones que se contienen en el expediente, aludiendo a la naturaleza de las funciones asignadas, que son de marcada insuficiencia, siendo de tener en cuenta el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 de la Constitución)".

TERCERO.- Del cuadro normativo y jurisprudencial que se acaba de exponer claramente se deduce el carácter ciertamente excepcional de la libre designación, que requiere de una justificación explícita en la cual se pongan de manifiesto las particulares circunstancias que aconsejen acudir a este sistema de provisión.

Por otra parte, los datos objetivos que pueden justificarla se refieren no sólo a las funciones del puesto en cuestión, sino que se relacionan también con el nivel de complemento de destino con el que esté dotado cuando se trate de puestos de trabajo que no sean propiamente altos cargos o de asesoramiento, justificados entonces por una particular relación de confianza.

En efecto, la Orden del Ministerio de Relaciones con las Cortes de 6 de febrero de 1989, por la que se dispone la publicación de la Resolución Conjunta de las Secretarías de Estado de Hacienda y para la Administración Pública por la que se Aprueba el Modelo de Relaciones de Puestos de Trabajo de Personal Funcionario y se Dictan normas para su elaboración, tras reiterar en su artículo 6.1 que el criterio general es el del concurso de méritos para todos los puestos de trabajo, excepto los de Subdirector general o nivel equivalente, admite en su artículo 6.2 que, como excepciones, pueden cubrirse por el sistema de libre designación "Las Jefaturas de Unidades Administrativas directamente adscritas a cargos nombrados por Real Decreto, cuyos niveles de complemento de destino no sean inferiores al 27 o al 26, si se adscriben a grupos A y B, respectivamente, en las relaciones de puestos de trabajo".

Pues bien, en el caso de autos, además de no observarse dicha limitación objetiva como se denuncia en la demanda-se trata de puestos adscritos a funcionarios del Grupo A y dotados con un nivel 26 de complemento de destino- que la Sala entiende en cualquier caso aplicable también en el ámbito de la función Pública Local por las mismas razones, antes expuestas, por las que resulta trasladable toda la normativa estatal sobre la materia, no se ha exteriorizado una justificación suficiente para que sea de recibo la tesis de que todas las Jefaturas de Unidad de Servicios Técnicos impliquen la especial responsabilidad que justifique cubrirlas mediante libre designación, y especialmente cual ha sido la circunstancia determinante para cambiar el criterio que hasta entonces se venía manteniendo y según el cual tales puestos se habían cubierto por concurso.

En la medida en que este último sistema supone una evidente garantía para los principios de mérito y capacidad que han de presidir no solo el acceso a la función pública sino también, y con los matices que ha ido aportando la jurisprudencia, la provisión de puestos de trabajo por quienes ostentan ya dicha condición, puede afirmarse que el cambio de criterio que se recurre carece de una motivación bastante toda vez que las razones aducidas por el Ayuntamiento para mantener el nuevo sistema de provisión se refieren sólo a la especial responsabilidad que es aducida de forma genérica, sin que se aporten datos concretos en los que se apoye dicha afirmación, ni se ofrezca una detallada relación de las funciones asignadas a estos puestos de trabajo de la cual pueda colegirse la conveniencia de cubrirlos por libre designación y frente a los argumentos esgrimidos en la demanda sobre el carácter meramente técnico de las Jefaturas en cuestión.

CUARTO.- Las razones expuestas justifican, sin necesidad de otros argumentos, la estimación del recurso y consiguiente anulación de la Resolución contra la que se dirige, no apreciándose motivos que, a la vista de lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, justifiquen una especial imposición de las costas causadas.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén actuando en nombre y representación de D. Carlos Alberto contra el Acuerdo núm. 67 del Ayuntamiento Pleno de Madrid adoptado en sesión de 22 de noviembre de 2001 y en cuanto a la enmienda introducida en dicho Acuerdo en lo relativo a "Modificar las Relaciones de Puestos de Trabajo de las 21 Juntas Municipales de Distrito, en lo relativo a la forma reprovisión de los puestos de Jefe de Unidad de Servicios Técnicos, actualmente concurso general, por libre designación", debemos anular y anulamos dicho Acuerdo en el particular descrito, por resultar contrario a Derecho. Sin hacer expresa imposición de costas.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y contra la que no cabe recurso alguno, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Ilmo. Sr. D. Francisco de la Peña Elías, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que certifico.