Sentencia Administrativo Nº 549/2011, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 219/2011 de 23 de Noviembre de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA NÚM. 549/2011

ILMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. JOAQUÍN GALVE SAURAS

MAGISTRADOS,

D. ANTONIO RUBIO PÉREZ

D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

En Pamplona, a veintitrés de noviembre de dos mil once.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, los autos del recurso núm. 219/2011, promovido contra la Resolución 126/2010, de 25 de junio, del Director General de Patrimonio del Gobierno de Navarra, que desestima las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas por varias empresas, entre ellas la recurrente Industrias Alimentarias de Navarra, S.A.U. Siendo en ello partes: como recurre nte, INDUSTRIAS ALIMENTARIAS DE NAVARRA S.A.U, representada por el Procurador D. JAVIER ARAIZ RODRÍGUEZ y dirigida por la Letrada Dña. ELISA AZCONA GARCÍA ; y como demandado, el GOBIERNO DE NAVARRA, representado y defendido por el ASESOR JURÍDICO-LETRADO DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA.

Antecedentes

PRIMERO.- Tras los oportunos trámites procesales, mediante escrito presentado el 18 de enero de 2011, se formalizó la demanda correspondiente al recurso del encabezamiento en súplica de que se ' dicte sentencia por la que estimando la demanda, declare lo siguiente:

No ajustada a derecho la resolución 126/2010, de 25 de junio, del Director General de Patrimonio, recaída en expediente 8/2006, objeto de este procedimiento, y en consecuencia, anule dicha resolución.

El derecho de Industrias Alimentarias de Navarra, S.A.U. a ser indemnizado por los daños derivados de la nulidad de pleno derecho de los artículos 48.1 párrafo segundo , y 50.2.2º párrafo segundo, ambos de la Ley Foral 19/1992 del I.V .A., nulidad que resulta de la vulneración del ordenamiento comunitario y que resulta de la Sentencia del TJCE de 6 de octubre de 2005 .

La obligación de la Comunidad Foral de Navarra de soportar tal indemnización.

Se valoren los daños y perjuicios en el importe del I.V.A. que no pudo deducir en aplicación de los citados preceptos de la Ley Foral 19/1992, y por tanto, en 160.244,78 euros.

Se condene a su vez a la satisfacción de los correspondientes intereses de demora.

En el caso de que se considere que la responsabilidad por la antijurídica limitación del derecho a deducir el I.V.A. es imputable al Estado, se declare la responsabilidad del mismo y se le condene a la indemnización del daño alegado por esta parte, y que ciframos en 160.244,78 euros más los intereses devengados. O bien se ordene la retroacción de actuaciones, la declaración de incompetencia por parte de la Comunidad Foral de Navarra, y la remisión del expediente al órgano de la Administración estatal que corresponda'.

SEGUNDO.- Efectuado el traslado correspondiente, por escrito presentado el 9 de junio de 2011, se opuso a la demanda la Administración demandada.

TERCERO.- No habiendo solicitado las partes el recibimiento del pleito a prueba ni el trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo que ha tenido lugar el pasado día 22 de noviembre de 2011.

Es Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado, Presidente de la Sala, D. JOAQUÍN GALVE SAURAS.

Fundamentos

PRIMERO.- Interpone la representación de la parte actora recurso contencioso-administrativo contra la Resolución 126/2010, de 25 de junio, del Director General de Patrimonio del Gobierno de Navarra, que desestima las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas por varias empresas, entre ellas la recurrente Industrias Alimentarias de Navarra, S.A.U., por supuestos daños derivados de la incorrecta transposición de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, Sexta Directiva en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios, declarada en Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 6 de octubre de 2005 .

Con fecha 10 de noviembre de 2011, en recurso núm. 121/2011, esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó sentencia en asunto idéntico al que nos ocupa, promovido por otra empresa incluida en la misma resolución aquí impugnada, desestimatoria de sus pretensiones, y basada en una sentencia del Tribunal Supremo de fecha 14 de enero de 2011 , en recurso de casación interpuesto frente al Consejo de Ministros de España, precisamente por una tercera empresa también incluida en la resolución que constituye el objeto de este procedimiento.

Considerándose ajustada a Derecho la argumentación contenida en la sentencia de esta Sala procede, a continuación, reproducir los argumentos contenidos en la misma.

SEGUNDO.- La mencionada sentencia de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 10 de noviembre de 2011 , señala en su fundamentación jurídica lo siguiente:

' PRIMERO.- En sede de responsabilidad patrimonial, reclaman las entidades hoy actoras la indemnización y/o resarcimiento de 'los daños derivados de la nulidad de pleno derecho de los arts. 48.1 párrafo segundo , y 50.2.2º párrafo segundo, ambos de la Ley Foral 19/1992 del I.V .A., nulidad que resulta de la vulneración del ordenamiento comunitario y que resulta de la sentencia del T.J.C.E. de 6 de octubre de 2005 ', resarcimiento que se predica respecto del Gobierno de Navarra.

A su vez y con carácter subsidiario (no cabe entenderlo de otra forma) se solicita en el punto o párrafo sexto del suplico de la demanda: 'En el caso de que se considere que la responsabilidad por la antijurídica limitación del derecho a deducir el I.V.A. es imputable al Estado, se declare la responsabilidad del mismo y se le condene a la indemnización del daño alegado por esta parte, y que hemos cifrado anteriormente, más los intereses devengados. O bien se ordene la retroacción de actuaciones, la declaración del incompetencia por parte de la Comunidad Foral de Navarra, y la remisión del expediente al Órgano de la Administración Estatal que corresponda.'

SEGUNDO.- Dado el docto conocimiento que las partes tienen en esta materia de responsabilidad patrimonial (derivado en este caso del legislativo) sólo realizaremos, a los fines que posteriormente se derivan, un breve apunte, según el siguiente cuadro esquemático:

La responsabilidad patrimonial de la Administración pública hace referencia a la responsabilidad civil extracontractual de la Administración y se configura actualmente como un mecanismo resarcitorio por los daños causados a los particulares a consecuencia de la actuación de aquélla (funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos). A diferencia del sistema que con carácter general se diseña en los arts. 1902 y 1903 del Código Civil , la actual legislación positiva, que se contiene en los arts. 106.2 CE y 139 a 145 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , la configura como una responsabilidad objetiva, integral y directa.

En primer lugar, la responsabilidad patrimonial de la Administración pública es objetiva porque existe al margen de que concurra dolo o culpa o de que la actividad sea legal o ilegal. El concepto clave es el de lesión resarcible, concepto más concreto que el de mero perjuicio para exigir que éste sea antijurídico, es decir, que quien lo padece no tenga el deber jurídico de soportarlo (no se trata, pues de una antijuridicidad subjetiva porque es indiferente a estos efectos que el sujeto causante haya realizado una conducta contraria a Derecho), individualizable en una persona o grupo de personas, efectivo y evaluable económicamente ( art. 139.2 LRJAP ). La única circunstancia cuya concurrencia exonera de responsabilidad a la Administración es la fuerza mayor, de modo que no se le exime de resarcir al perjudicado cuando concurra caso fortuito.

En segundo lugar, se trata de una responsabilidad total, tanto subjetivamente (cubre los daños producidos por todos los poderes públicos: legislativo, judicial y administrativo) como objetivamente, puesto que abarca tanto el daño emergente como el lucro cesante (salvo cuando éste no puede probarse o cuando el recurrente no evite que se sumen nuevos daños a los inicialmente producidos cuando pudo haberlo hecho) que pueda producirse en cualquiera de los bienes o derechos de los particulares.

Así bien, se trata de una responsabilidad que se exige directamente a la Administración pública por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio ( art. 145.1 LRJAP ), sin perjuicio de que aquélla ejercite la acción de regreso contra los autores del daño siempre que haya concurrido dolo, culpa o negligencia grave ( art. 145.2 LRJAP ).

Por último, es de destacar la actual unificación de jurisdicción para entender de los asuntos sobre la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, con independencia de la naturaleza de la actividad o el tipo de relación pública o privada que derive. Así se contempló en el Real Decreto 429/1993 y actualmente también el art. 2.e) de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa .

TERCERO.- Nos encontramos ahora, por tanto, en sede de responsabilidad por daño emergente del Legislativo, y las cuestiones planteadas son diversas. Claro es que nos hallamos con una de ellas que tiene carácter prioritario y es la determinante de la sede en que se residencia tal responsabilidad, por cuanto esta acción, la hoy contemplada, ha sido dirigida frente al Gobierno de Navarra como órgano y poder garante de tal responsabilidad al dimanar el perjuicio que se dice sufrido del legislador navarro según Ley Foral reguladora del I.V.A. y en concreto de la aplicación de la regla de prorrata en actividades empresariales subvencionadas.

Pero claro es, el Gobierno Foral niega la mayor, es decir, considera que tal responsabilidad emana y/o es atribuible al poder central, Administración del Estado, en cuanto el resultado de la norma navarra no es sino la mera transposición de la normativa estatal de obligado cumplimiento según el Concierto y Convenio económico Estado-Navarra.

Llegados a este punto, el tema ha quedado definitivamente resuelto por la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de enero de 2011 dictada en Recurso de Casación 509/2007 (Sala 3ª- Sección 6ª) en el asunto SMURFIT KAPPA Navarra S.A. frente al Consejo de Ministros de España, y en mismo tema que el hoy contemplado. Precisamente, esta empresa fue una de las reclamantes en vía administrativa ante el Gobierno de Navarra (inicialmente) junto con las hoy actoras y otras.

Meritada sentencia del T.S. resuelve de la siguiente forma el tema controvertido, en su fundamento de derecho cuarto:

'Según se hace constar en el Antecedente 1 del Acuerdo recurrido, 'la entidad Smurfit Kappa Navarra, S.A. presentó las correspondientes declaraciones-liquidaciones en relación con el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) relativas al ejercicio 2000, sujetándose, por lo que estrictamente atañe a la cuestión aquí suscitada (prorrata de deducción del IVA soportado por los sujetos que efectúan únicamente operaciones gravadas y limitación del derecho a la deducción correspondiente a la compra de bienes o servicios financiados mediante subvención), a lo establecido 50 Dos de la Ley Foral de Navarra 19/1992, de 30 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, en la redacción dada al mismo por el Decreto Foral 5/1998, de 19 de enero'. Las liquidaciones tributarias en las que se plasmaron las anteriores operaciones no fueron recurridas, y ganaron firmeza en sede administrativa.

Como expone el Acuerdo del Consejo de Ministros que se recurre, los preceptos de la Ley Foral que aquí conciernen se limitan a reproducir lo establecido en la normativa estatal, debiendo entenderse que las estipulaciones del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra determinan la sujeción, por parte de la normativa autonómica, a los principios establecidos en la normativa estatal. Esto determina, en el presente supuesto, que el incumplimiento del ordenamiento comunitario sea atribuible en origen a ésta última, por lo que una eventual relación causal entre tal incumplimiento y los daños que se pretenden resarcibles habría de ser establecida, en su caso, con la misma y no con el ordenamiento foral que, a estos efectos, ha de limitarse, en aras de la debida armonización, a seguir lo estipulado en las disposiciones de la ley estatal. En definitiva, en el presente caso, aún correspondiendo el ejercicio de la función legislativa a este respecto al Parlamento de Navarra, el evento lesivo en cuestión habría de ser, en su caso, imputable al legislador nacional, esto es, a las Cortes Generales. Esto conlleva la competencia del Consejo de Ministros para resolver la reclamación. Y, en cuanto al contenido de esta sentencia, que las referencias que en la misma se contienen a la normativa estatal deban entenderse efectuadas, cuando proceda, a la normativa local referida.

Conocida la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 6 de octubre de 2005 (Asunto C-204/03 ) a la que nos hemos referido en el anterior fundamento, la parte hoy recurrente formuló, al amparo de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, solicitando ser indemnizada en la cuantía de 171.090'16 €, a los efectos de resarcir los perjuicios económicos que entendía le habían sido ocasionados como consecuencia de la limitación que sufrió de su derecho a la deducción del IVA soportado, al haber incumplido el Estado Español las obligaciones que le incumbían en virtud del Derecho Comunitario y, en particular, de los artículos 17, apartados 2 y 5 , y 19 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977 , Sexta Directiva en materia de IVA.

En respuesta a esta reclamación el Consejo de Ministros dictó el Acuerdo aquí recurrido, desestimándola. Precisamente el examen de legalidad de este Acuerdo constituye el objeto de este proceso. Examinaremos sus razones a continuación.'

CUARTO.- Claro es, cuando llegamos a este punto, no nos es dable predicar responsabilidad patrimonial alguna por 'actos' del Legislador Navarro frente al Gobierno Foral, rompiéndose de tal forma el nexo de causalidad, que hace desaparecer toda imputabilidad hacia el mismo.

Solventando así el asunto, nos resulta imposibilitada, jurídicamente, toda vía de acceso al estudio del resto de cuestiones planteadas, quedando zanjado aquí y ahora y definitivamente el tema debatido.

QUINTO.- No obstante, la demanda contiene en su suplico y punto o párrafo sexto una solicitud exorbitante a nuestro ámbito jurídico y competencial.

Efectivamente, se nos pide, por un lado, que, en caso de no estimarse la responsabilidad foral, se declare aquí y ahora la del Estado; algo imposible y por las siguientes razones:

La primera, por cuanto nos encontramos con una y única acción dirigida frente al Gobierno de Navarra.

La segunda, en razón a que el Estado (Consejo de Ministros) no forma parte de este pleito, ni es, ni podría ser demandado.

Y esto es así por cuanto la acción de tal naturaleza sólo puede ejercitarse ante el Tribunal Supremo ex art. 12.1.a) de la Ley Jurisdiccional .

En su consecuencia, este órgano jurisdiccional carecería en todo caso de competencia en tal pretensión arts. 6 , 7 y 10 de la misma Ley Jurisdiccional .

Por otro lado, también se nos pide que se ordene, en este supuesto, al Gobierno de Navarra que retrotraiga el expediente administrativo, al punto de que se declare su incompetencia y se remita al 'Órgano de la Administración Estatal que corresponda'. Misión que tampoco podemos atender. La reclamación y la acción han sido dirigidas al Gobierno de Navarra y éste, entre otros puntos (y sin tacha alguna de nulidad en la tramitación del expediente que obligue a su retroacción) ha determinado su inimputabilidad y exención de responsabilidad; nada más cabe exigírsele. Por demás en las 'decisiones sobre competencia' el art. 20.1 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento 30/1992 de 26 de noviembre , prevé la remisión de actuaciones en caso de incompetencia (que es cosa muy distinta) entre órganos de 'la misma Administración Pública'.

Tampoco esta pretensión puede ser atendida.

SEXTO.- A virtud de todo lo que antecede, se está en el caso de desestimar el presente contencioso por hallar los acuerdos impugnados en conformidad al Ordenamiento Jurídico ( art. 70.1 de la Ley Jurisdiccional .'.

TERCERO.- Conforme a lo dispuesto en el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede realizar pronunciamiento alguno respecto de las costas causadas.

En atención a todo ello, en nombre de su Majestad el Rey, y por la autoridad conferida por el Pueblo Español,

Fallo

Que debemos desestimar como desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de INDUSTRIAS ALIMENTARIAS DE NAVARRA, S.A.U., contra la Resolución 126/2010, de 25 de junio, del Director General de Patrimonio del Gobierno de Navarra, confirmando la misma, y sin que proceda realizar pronunciamiento alguno respecto de las costas causadas.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.