Sentencia Administrativo Nº 55/2014, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 166/2012 de 22 de Mayo de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

Recurso núm. 166/012

Ilmos. Sres:

PRESIDENTE

Don Juan Ignacio Moreno Luque Casariego

MAGISTRADOS

Don Jaime Guilarte Martín Calero

Don Helmuth Moya Meyer

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En Santa Cruz de Tenerife , a veintidós de mayo del dos mil catorce

VISTO, en nombre del Rey por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, el presente recurso interpuesto a nombre del demandante Asociación Montaña de Azufre, habiéndose personado como parte demandada la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias y el Cabildo Insular de La Palma, siendo ponente de esta sentencia don Helmuth Moya Meyer.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte demandante se interpuso recurso contencioso-administrativo ante esta Sala el 19 de diciembre del 2012. Admitido a trámite se reclamó el expediente administrativo.

El recurrente formalizó demanda en la que solicitó se declare la nulidad del acto recurrido por no ser conforme a derecho, ya que la autorización ambiental integrada concedida al proyecto denominado 'Proyecto básico del complejo ambiental de tratamiento de residuos de los Morenos, isla de La Palma' para su ejecución en el municipio de Mazo, debió considerarse desestimada por incumplirse el plazo para la resolución del expediente, el estudio de evaluación de impacto ambiental se basa en una documentación desfasada y no ha sido sometido a información pública; se han omitido informes solicitados y hay contradicción en la fecha de los emitidos; el plan general de ordenación municipal que contemplaba el proyecto ha sido anulado por el Tribunal Supremo; el aula medioambiental está en suelo rústico de protección natural (espacio natural protegido), así como el sistema de vertidos de aguas residuales y pluviales y el aparcamiento de guaguas; la autorización ambiental se refiere a un vertedero de inertes mientras que en el proyecto básico se habla de depósito de rechazo de inertes y fabricación de compost; la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias impuso que con carácter previo a la puesta en funcionamiento de la instalación se aprobara un programa de recogida selectiva de residuos para toda la isla de La Palma; se autoriza un vaso de vertido en general y la solicitud se refería a un vaso de rechazo de vertidos inertes; se denuncia la insuficiencia del depósito de lixiviados; ausencia de vallado movible perimetral del depósito de vertidos; la red de vertidos de aguas residuales y pluviales desemboca en un pozo séptico, en contravención de la declaración de impacto ambiental; la autorización se solicitó por la Viceconsejería de Medio Ambiente, pero se otorga al Cabildo Insular de La Palma; no se fija una garantía financiera exigible según la disposición adicional séptima de la ley 26/2007, de 23 de agosto .

SEGUNDO.- De la demanda se dio traslado a la Administración demandada , que contestó a la misma oponiéndose a las pretensiones de la parte actora y pidiendo la desestimación de la demanda. En parecidos términos se pronuncia la corporación insular demandada.

TERCERO.- Recibido el juicio a prueba se practicó la propuesta y admitida, con el resultado que obra en autos. Las partes presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, y se señaló día para la votación y fallo.

CUARTO.- Se han observado los preceptos legales que regulan la tramitación del proceso contencioso-administrativo.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se interpone contra la resolución de la Consejería de Educación, Universidades y Sostenibilidad, de 28 de septiembre del 2011, por la que se otorga autorización ambiental integrada al proyecto básico del complejo ambiental de tratamiento de residuos de Los Morenos, isla de La Palma, localizado en el término municipal de Mazo, y contra la desestimación presunta del recurso de alzada presentado contra la anterior.

SEGUNDO.- La demandante entiende que la autorización ambiental integrada debió desestimarse por silencio administrativo, porque se excedió el plazo de diez meses para resolver y disponer el artículo 21 de la ley 16/2002, de 1 de julio , de prevención y control integrados de la contaminación, y en tal caso se produce el silencio administrativo negativo.

Este motivo de impugnación debe ser rechazado. El silencio administrativo negativo no es un acto administrativo; el interesado puede entender desestimadas sus solicitudes cuando transcurre el plazo establecido para resolverlas, quedando abierta la vía contencioso-administrativa para impugnar la denegación de la autorización. Pero también puede esperar a que el órgano competente resuelva expresamente sobre su petición. El silencio administrativo negativo solo es una ficción, que permite al interesado entender desestimada su petición y le habilita para acudir a los tribunales y reclamar que se le reconozca que tiene derecho a lo solicitado.

TERCERO.- A juicio del demandante, la anulación por el Tribunal Supremo ( STS de 4 de enero del 2012 ) del Plan General de Ordenación de la Villa de Mazo acarrea la nulidad de la autorización ambiental integral otorgada.

La Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias se opone a este argumento aduciendo que la sentencia del Tribunal Supremo es posterior al otorgamiento de la autorización ambiental integrada, y que ésta no es un acto de contenido urbanístico que se vea afectado por la anulación del plan, sino que tiene un contenido esencialmente ambiental y está dirigido a establecer medidas de control de la contaminación atmosférica, del agua y del suelo producidas por una actividad para reducir al máximo su impacto sobre el medio ambiente.

La autorización ambiental integrada, dentro de la Comunicad Autónoma de Canarias, lleva implícita la licencia de actividad clasificada ( artículo 6.2 de la Ley 7/2011, de 5 de abril , de actividades clasificadas espectáculos públicos y otras medidas administrativas) por lo que es la que habilita el uso al que se destina la instalación y establece medidas de control sobre la contaminación que éste produce.

La mera circunstancia de que la sentencia del Tribunal Supremo que anula el Plan General de Ordenación de la Villa de Mazo del 2004 sea posterior al otorgamiento de la autorización ambiental integrada, no es suficiente para afirmar que no produce efectos sobre actos que implantan usos que encuentran legitimidad en dicho instrumento de ordenación, siempre que estos no sean firmes como sucede en el presente caso. Sobre este punto es bien clara la STS de 15 de marzo del 2013 por la que se anula la licencia de actividad de un centro de transferencia de residuos sólidos urbanos otorgada en virtud de un plan especial de transferencia de residuos sólidos urbanos.

Ahora bien, en nuestro caso estamos en presencia de una infraestructura de carácter supralocal, que está ordenada en la actualidad en el Plan Insular de Ordenación de la Isla de La Palma, aprobado por decreto 71/2011, de 11 de marzo; y si bien no nos consta que la infraestructura se ajuste a las disposiciones del Plan General de Ordenación de la Villa de Mazo de 1990, que recobra vigencia tras la anulación del plan general del 2004, el plan insular es de superior jerarquía y se impone al plan municipal.

Por otra parte, el otorgamiento de la autorización ambiental integrada no supone contradecir la STS de 4 de enero del 2012 , que anula el plan general por insuficiencia de su memoria económica.

CUARTO.- El demandante alega que el estudio de evaluación de impacto ambiental no fue sometido a información pública y su contenido está desfasado.

En cuanto a lo primero cabe decir que el estudio de evaluación de impacto ambiental forma parte de la documentación que ha de acompañarse junto con la solicitud de autorización ambiental integrada, en los supuesto de que la actuación esté sometida a esta técnica de protección del medio ambiente, según resulta del artículo 12.3 de la ley 16/2002, de 1 de julio , de prevención y control integrados de la contaminación, y debe formar parte del expediente que se pone a disposición de los interesados durante el período de información pública (anunciado en el Boletín Oficial de Canarias nº 189, de 24 de septiembre del 2010). No nos consta que dicho estudio no estuviera a disposición de las personas que desearan consultarlo.

Por lo que se refiere a si el estudio de evaluación de impacto ambiental está desfasado, es evidente que lo está y es inconcebible que se haya pretendido utilizar un estudio elaborado en el año 2000. Sorprende la conclusión a la que llega sobre este punto el informe del Jefe de Sección de Biodiversidad Occidental, de 25 de noviembre del 2010 (folio 75, Tomo II del expediente), pues tras afirmar que 'el estudio de evaluación de impacto ambiental del complejo ambiental de Mazo que se aporta (.) data del año 2000, por lo que se ha debido quedar obsoleto en muchos aspectos. En el apartado referente a la fauna, no se hace referencia en ningún momento a la posible presencia de invertebrados. Además, las categorías de protección utilizadas se refieren a Libros Rojos y categorías UICN, las cuales no son actualmente consideradas por la administración. Debido a la antigüedad del documento el estudio de impacto, tampoco se hace referencia al decreto 151/2001, por el que se crea el Catálogo de Especies Amenazadas de Canarias (ya derogado) y por supuesto, tampoco a la ley 4/2010, de 4 de junio, del Catálogo Canario de Especies Protegidas, vigente actualmente' sin embargo sentencia que 'dado el estado actual de transformación del área afectada por el proyecto, el avanzado estado de la ejecución del mismo y las actuaciones que faltan por concluir, en principio no parece que las mismas puedan tener algún efecto negativo añadido sobre la conservación de la flora y fauna ni sobre la conservación de los habitats'.

Discrepamos totalmente de las conclusiones de este informe, y con la manga ancha que se pretende dar a los proyectos promovidos por las administraciones públicas. Dichas conclusiones, a parte de convertir el estudio de evaluación de impacto ambiental en un mero trámite sin efecto alguno, un documento que es preciso añadir al expediente administrativo, olvidan que los efectos para el medio ambiente no solo derivan de la ejecución de las obras del complejo ambiental, que se dice estaban entonces en una fase muy avanzada, sino de la puesta en funcionamiento del complejo. Y el objeto del estudio es precisamente analizar las repercusiones negativas que sobre la flora y fauna tiene el funcionamiento de la instalación, por lo que no puede decirse que no sean previsibles nuevas afectaciones al medio ambiente y se desista de analizar las posibles medidas correctoras para mitigarlas.

En consecuencia, estimamos en este punto el recurso y ordenamos que se proceda a elaborar un estudio de evaluación de impacto ambiental actualizado. Este estudio deberá ajustarse a las exigencias de la directiva 2010/75/UE, del Parlamento europeo y del Consejo, de 24 de noviembre, sobre las emisiones industriales.

QUINTO.- Se denuncia que en la propuesta de resolución se incurre en contradicciones de fechas y se constata que determinados informes no han sido emitidos, pero no se hace un análisis concreto de cada una de las irregularidades a las que se alude y de su trascendencia invalidante.

Por lo que se refiere a la falta de incorporación de informes de otras administraciones públicas (Consejo Insular de Aguas) debe aplicarse por regla general lo dispuesto en el artículo 83.4 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

En cuanto a los informes de otros órganos de la misma administración (Dirección General de Salud Pública) será aplicable el artículo 83.3 del citado texto legal , según el cual cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto los informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento ( no nos consta que éste sea el caso) si no se emite en plazo no impedirá que prosiga el procedimiento.

SEXTO.- Igualmente se denuncia que el aula medioambiental, el sistema de vertidos de aguas residuales y pluviales y el aparcamiento de guagas se encontraban en un primer momento dentro del espacio natural protegido Montaña del Azufre.

Esto dio lugar a una modificación del proyecto inicial en el que el aula ambiental se ubica dentro del recinto del complejo, fuera del espacio natural protegido.

También se modifica el sistema de vertidos de aguas residuales y pluviales, que se vierten en un pozo séptico. Con esto se evita , al parecer, la invasión del espacio natural, pero se incumple uno de los condicionantes de al declaración de impacto ambiental aprobada por acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 4 de octubre del 2001, que se asume como contenido de la autorización ambiental integrada en su anexo II.

En el informe del Jefe de Servicios de Residuos, de 15 de julio del 2010 (folio 149, Tomo II del expediente administrativo) se dice que 'respecto a las fosas sépticas, la DIA dice literalmente que queda prohibido ejecutar pozo alguno o fosa séptica, en coherencia con lo establecido en el punto 11.3.4 del estudio de impacto ambiental. No obstante, si nos remitimos a dicho estudio, ese punto titulado Seguimiento de las aguas subterráneas solo habla acerca de la toma de muestras a la entrada y salida de las aguas subterráneas. Por lo tanto, se echa en falta la coherencia a la que se alude, y no se puntualiza si esa prohibición incluye la red de saneamiento del agua de consumo humano'.

Discrepamos también de las conclusiones a las que se llega en este informe para incumplir una clara prohibición de no ejecutar pozo alguno o fosa séptica, lo que es una instrucción suficientemente precisa como para entender que abarca las instalaciones para verter agua residual procedente de consumo humano. En el estudio de evaluación de impacto ambiental se entiende que el proyecto puede afectar a la calidad de las aguas subterráneas, y se ordena hacer análisis de su calidad, por lo que es coherente con este antecedente ordenar que no se hagan vertidos de cualquier clase en el subsuelo. Como decimos, la prohibición es suficientemente precisa como para que no pueda razonablemente dudarse de que también se refiere a los vertidos de aguas residuales procedentes de consumo humano, aunque se viertan despúes de ser depuradas.

El aparcamiento de guaguas se reconoce que sigue dentro del espacio natural protegido, pero se trata de eludir este punto mediante el informe de compatibilidad del uso con los fines de protección del espacio natural Montaña de Azufre elaborado a la vista de las normas de conservación del espacio natural, pero sin incorporar sus condicionantes.

El informe señala que el área afectada por el aparcamiento se encuentra en una zona de uso moderado, que según el artículo 11 son 'aquellas superficies que admiten actividades educativo ambientales y recreativas compatibles con su conservación', pero se trata, como resulta obvio, de actividades asociadas al espacio natural, no al complejo ambiental de tratamiento de residuos. En su actual emplazamiento, por tanto, no es conforme con las normas de conservación.

En dichas normas se permiten obras de mejora del vial de acceso al complejo ambiental, pero siempre que se ejecuten dentro de la zona de protección de infraestructuras que se delimita. Esto vale también respecto de una zona de aparcamientos, que además deberá situarse en el punto de partida del sendero de acceso a la playa de azufre y someterse a las condiciones del artículo 40 de las normas de conservación.

No hay justificación alguna en el expediente de que el aparcamiento de guaguas cumpla con todos estos requerimientos, por lo que debe declararse que infringe las normas de conservación del espacio natural protegido.

En consecuencia, también estimamos en este punto la demanda, con excepción de lo relativo al aula ambiental que ya no se encuentra dentro del espacio natural protegido.

SÉPTIMO.- En la demanda se hace referencia a un supuesto cambio de categoría del vertedero, pues en el proyecto básico se habla de depósito de rechazo de inertes y fabricación de compost y la autorización ambiental integrada se otorga para un vertedero de todo tipo de residuos que reciban más de 10 toneladas por día o que tengan una capacidad total de más de 25.000 toneladas.

Como se señala en el informe de la Dirección General de Protección de la Naturaleza, acompañado con la contestación a la demanda de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, los vertederos de residuos inertes no están sujetos a autorización ambiental integrada, por lo que no es comprensible que a ellos se refiera el proyecto básico. Este se refiere a vertederos de residuos no peligrosos, que son los que se han autorizado.

OCTAVO.- En la demanda se dice que el depósito de lixiviados es insuficiente, y se autoriza uno de capacidad inferior al previsto en el proyecto.

Este extremo es desmentido en el informe de la Dirección General de Protección de la Naturaleza, en el que se especifica que que en el proyecto se contempla un depósito estanco de 90 m3 (página 10 del anexo VIII).

La existencia de este depósito implica que los lixiviados no recirculan, como se afirma en otro pasaje de la demanda. Sobre su capacidad para acoger todos los que se produzcan no se ha practicado una prueba para demostrar que el contemplado en el proyecto sea insuficiente.

NOVENO.- Parecidos reproches recibe el vaso de vertidos en general al que se alude en la autorización , cuando en el proyecto se aludía a un vaso de rechazo de vertidos inertes; temiéndose que en el mismo se deposite todo tipo de sustancias para las que no está preparado.

Volvemos a traer aquí lo que se dice en el ya mencionado informe, según el cual la instalación 'consta de distintas plantas, donde se realizan actividades de valorización de residuos y actividad de eliminación de residuos. Ésta última tiene lugar en una celda de vertido de residuos no peligrosos, a la que irán destinados, principalmente, los rechazos de las diferentes plantas.'.

Por lo tanto, aunque se hable de un vaso de vertidos en general, no quiere decir que en él se puedan verter los peligrosos, a los que no se refiere la autorización ambiental integrada.

DÉCIMO.- Un grupo de alegaciones que se vierten en la demanda hace alusión, más bien al funcionamiento de la planta, y no a incumplimientos que sean imputables a la autorización ambiental integrada, que es el acto del que debemos conocer en estos momentos. Tal es el caso del funcionamiento de la planta sin una previa inspección y autorización de puesta en funcionamiento, la ausencia de un programa de recogida selectiva de residuos en la isla de La Palma (el Cabildo demandado afirma que sí existe), pues lo relevante en este momento es que la autorización ambiental integrada está condicionada a que se implante antes de la puesta en funcionamiento, la deficiente impermeabilización del vaso de vertidos, la ausencia de un vallado movil perimetral del depósito de vertidos ( que está contemplado en la modificación del proyecto). Todas estas cuestiones atañen a la indebida puesta en funcionamiento de la planta y no a la legalidad de la autorización ambiental integrada, y no deben examinarse a la hora de enjuiciar si ésta es o no válida.

UNDÉCIMO.- Nos resta tratar las cuestiones relativas a la fianza y a la titularidad de la autorización.

En cuanto a la garantía financiera obligatoria la ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental, en su disposición adicional séptima excluye de su prestación a las entidades locales. En cuanto a las administraciones autonómicas se estará a lo que disponga la legislación autonómica.

Pues bien es necesario ahora determinar a quien debe considerarse titular de la actividad. Si bien inicialmente el proyecto fue impulsado por la administración autonómica, lo cierto es que la competencia en materia de gestión de residuos corresponde a los Cabildos Insulares, como en una sentencia relativa a este complejo ambiental afirmó el Tribunal Supremo ( lo cual nunca nadie había negado), por lo que el proyecto debe ser gestionado por el Cabildo, y esta es la razón por la que se cede la gestión a la entidad local y la autorización ambiental integrada se extiende a su favor.

Por lo tanto, si el titular de la actividad es una corporación local, está exenta de prestar una garantía financiera.

DUODÉCIMO.- No se hace especial pronunciamiento sobre las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, con sede en Santa Cruz de Tenerife, ha dictado el siguiente

Fallo

ESTIMAMOS en parte el recurso contencioso-administrativo núm. 166/2012, y anulamos el acto impugnado, sin imposición de costas.

A su tiempo devuélvase el expediente administrativo al órgano de procedencia con certificación de esta Sentencia de la que se unirá otra a los autos originales.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.