Encabezamiento
JUZGADO CENTRAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO nº 10
PROCEDIMIENTO ABREVIADO 0000164 /2016
S E N T E N C I A nº55/2017
En Madrid a once de abril de dos mil diecisiete.
Visto por el Ilmo. Sr. Magistrado D. Gregorio del Portillo García, Magistrado-Juez del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 10 de Madrid, el presenteRECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOregistrado con elnº 164/2016,que se ha seguido por los trámites delPROCEDIMIENTO ABREVIADO,y en el que son parte KOLLA VALENCIA S.L., como demandante, representada por la Procuradora Doña Mercedes Albi Murcia, y el MINISTERIO DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE,como demandado, representado y asistido por el Abogado del Estado, sobre sanción y contra la resolución dictada el 20/09/2016 por el Subsecretario del Departamento, actuando por delegación del Secretario General de Agricultura y Alimentación, mediante la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por la representación de la mercantil recurrente frente a la resolución del Director General de la Industria Alimentaria, de fecha 24 de noviembre de 2015, que a su vez le impone una sanción de 28.416,76 euros por la comisión de una infracción grave, tipificada en el artículo 23.2 párrafo segundo, de la Ley 12/2013 de 2 de agosto, de Medidas para Mejorar el Funcionamiento de la Cadena Alimentaria .
Antecedentes
PRIMERO.-Con fecha 22/11/2016, la Procuradora Doña Mercedes Albi Murcia presentó demanda de recurso contencioso- administrativo, en nombre y representación de KOLLA VALENCIA S.L., en la que, tras referir los hechos y alegar los fundamentos de derecho que consideró oportunos, terminaba solicitando que se dictara sentencia declarando la nulidad o subsidiariamente la anulabilidad de la Resolución impugnada por ausencia de incumplimiento de la normativa en la que se basa la sanción impuesta, dejándola sin efecto en cualquiera de ambos casos, y subsidiariamente, reduzca la sanción a la suma de tres mil euros (3.000.-€) u otra suma inferior al montante de la multa impuesta y al pago de las costas si se opusiere la Administración.
SEGUNDO.-El día 13/12/2016 se dicta un decreto admitiendo a trámite la demanda, acordando dar traslado de la misma a la demandada, citando a las partes para la celebración de vista el día 2/03/2017 y ordenando a la Administración la remisión del expediente administrativo, con al menos quince días de antelación del día señalado. Recibido el expediente, con fecha 23/01/2017 se acuerda dar traslado del mismo a la parte actora y a los demás interesados personados a fin de poder hacer alegaciones en el acto del juicio.
TERCERO.- Llegada la fecha señalada, la vista se celebró con el resultado que obra en autos, con la comparecencia de ambas partes, ratificándose la actora en su pretensión inicial, y oponiéndose la demandada a la misma, en virtud de las alegaciones que tuvo por convenientes.La cuantía del recurso se fijó en 28.416,76 euros. Recibido el pleito a prueba, la parte actora propuso la práctica de documental, consistente en la aportada con la demanda, y testifical, que fueron declaradas pertinentes y se practicaron con el resultado recogido en el acta, mientras que la defensa de la demandada se remitió al expediente administrativo. Realizadas todas las declaradas pertinentes, se abrió el trámite de conclusiones, concediéndose la palabra a la actora que se ratificó en lo manifestado con anterioridad. El Abogado del Estado igualmente ratificó su oposición a la demanda, declarándose a continuación los autos conclusos y vistos para Sentencia.
Fundamentos
PRIMERO.- A la vista del expediente administrativo se consideran acreditados los hechos, relevantes para dar respuesta a las cuestiones controvertidas, siguientes:
- Con motivo de la inspección realizada con fecha 11 de noviembre de 2014, por un inspector de la Agencia de Información y Control Alimentarios (AICA) en el domicilio social de 'Frutícola Maellana SCL' en Maella (Zaragoza), y a partir de la documentación remitida con posterioridad, se concluyó que 49 facturas correspondientes a frutas suministradas a Kolla Valencia S.L. en el período comprendido entre el 26/08/2014 y el 31/10/2014, se habían pagado por ésta en un plazo medio de 60 días, circunstancia que se considera contraria a las previsiones contenidas en la ley 12/2013.
- En fecha 16/07/2015 se dicta resolución de inicio de expediente sancionador contra Kolla Valencia S.L., al considerar que podría haber cometido la infracción grave prevista en el artículo 23, apartado 2, de la ley 12/2013 , por lo que podría imponérsele una sanción de multa entre 3.001 euros y 100.000 euros, concediéndole el plazo de quince días hábiles para realizar alegaciones.
- La expedientada presentó escrito de alegaciones, el 6/08/2015, oponiéndose a la procedencia de la sanción considerando que los hechos no eran punibles de conformidad con la legislación vigente en el momento de su comisión, que siempre abonaba el precio dentro de los sesenta días permitidos por la ley y que, de existir algún retraso, no era por causa que le fuese imputable.
- El 15/09/2015 se dicta la propuesta de resolución considerando que '...El incumplimiento de los plazos de pago en las operaciones comerciales de productos alimentarios o alimenticios, conforme a lo establecido en la Disposición adicional primera de la Ley 15/2010, de 5 de julio , de modificación de la Ley 3/2004, de 9 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, se encuentra tipificado en el artículo 23.2 de, párrafo segundo, de la Ley 12/2013 de 2 de agosto , como infracción grave...', que Kolla es responsable de dicha infracción y que procedía imponerle una multa de 28.416,76 euros.
- El 14/10/2015 la expedientada presenta alegaciones a la propuesta insistiendo en que la norma por la que se le pretende sancionar estaba derogada, que no había incurrido en retraso en el pago que le fuere imputable por culpa o negligencia y que, en cualquier caso, la sanción propuesta infringía el principio de proporcionalidad.
- El 24/11/2015 el Director General de la Industria Alimentaria resuelve el expediente rechazando las alegaciones de la expedientada e imponiendo la sanción propuesta.
- El 31/12/2015 Kolla interpone recurso de alzada que es desestimado el 20/09/2016 por el Subsecretario del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
Llegamos con ello a este recurso en el que la parte actora pretende que se dicte sentencia declarando la nulidad o subsidiariamente la anulabilidad de la Resolución impugnada por ausencia de incumplimiento de la normativa en la que se basa la sanción impuesta, dejándola sin efecto en cualquiera de ambos casos, y subsidiariamente, reduzca la sanción a la suma de tres mil euros (3.000.-€) u otra suma inferior al montante de la multa impuesta y al pago de las costas si se opusiere la Administración, alegando la inexistencia de norma habilitante para sancionar en el momento de los hechos; la inexistencia de infracción porque la operación se realizó a precio indicativo o a resultado, venta bajo condición suspensiva; la causa del pago más allá del plazo proviene del acreedor y no le es imputable; no hay dolo ni voluntad infractora; la resolución no está debidamente motivada y, finalmente, se vulnera el principio de proporcionalidad. La defensa de la Administración demandada solicita la confirmación de la resolución impugnada al considerar que es ajustada a Derecho.
SEGUNDO.- El primer motivo de impugnación desarrollado en la demanda consiste en la inexistencia de norma habilitante para sancionar en el momento de los hechos.
Como vimos en el fundamento anterior las 49 facturas, que la Administración considera se han abonado superando el plazo legalmente establecido, corresponden a operaciones realizadas en el período comprendido entre el 26/08/2014 y el 31/10/2014. En el acuerdo de inicio del expediente se le imputa a la hoy demandante una infracción grave prevista en el artículo 23, apartado 2, de la ley 12/2013 , concretando la propuesta de resolución que el incumplimiento de los plazos de pago en las operaciones comerciales de productos alimentarios o alimenticios, a los que se refiere el mencionado precepto, viene determinado por lo establecido en la Disposición adicional primera de la Ley 15/2010, de 5 de julio , de modificación de la Ley 3/2004, de 9 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.
En el acuerdo de inicio del expediente se hace referencia a la infracción grave prevista en el artículo 23, apartado 2, de la ley 12/2013 , completándola con una referencia genérica a la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, pero sin mencionar su Disposición adicional primera circunstancia que, pese a lo alegado en la demanda, no produce indefensión alguna a la recurrente ni puede dar lugar a la anulación de la resolución sancionadora. No constituye una sorpresiva modificación de la argumentación sancionatoria puesto que la resolución inicial no especifica qué precepto de la ley 15/2010 es el que completa la norma sancionadora, pero es que además es precisamente la propuesta de resolución la que concreta la imputación, a la vista de las diligencias y datos aportados al expediente, y la parte actora, tal y como se aprecia en todos sus escritos, no ha tenido dificultad alguna en saber qué era lo que se le imputaba y cuál es el precepto que describe la infracción.
El artículo 23.2 de la Ley 12/2013, de 2 de agosto , de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, en la redacción vigente en el momento de los hechos, establecía en su párrafo segundo:'Asimismo, se considera infracción grave el incumplimiento de los plazos de pago en las operaciones comerciales de productos alimentarios o alimenticios, conforme a lo establecido en la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales'.
La Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, regula en su artículo cuarto la determinación del plazo de pago y en la redacción vigente en el momento de las operaciones que han dado lugar a la imposición de la sanción, introducida por la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, establecía que, si no se hubiera fijado fecha o plazo de pago en el contrato, será de treinta días naturales después de la fecha de recepción de las mercancías o prestación de los servicios; si legalmente o en el contrato se ha dispuesto un procedimiento de aceptación o de comprobación mediante el cual deba verificarse la conformidad de los bienes o los servicios con lo dispuesto en el contrato, su duración no podrá exceder de treinta días naturales a contar desde la fecha de recepción de los bienes o de la prestación de los servicios; que los plazos de pago indicados en los apartados anteriores podrán ser ampliados mediante pacto de las partes sin que, en ningún caso, se pueda acordar un plazo superior a 60 días naturales y, finalmente en lo que aquí interesa, se preveía la posibilidad de agrupar las facturas a lo largo de un período determinado no superior a quince días. Redacción que modificaba la anterior establecida por la Ley 15/2010.
Ahora bien esta última en su disposición adicional primera establece un régimen especial para productos agroalimentarios del siguiente tenor:'1. Los aplazamientos de pago de productos de alimentación frescos y perecederos no excederán en ningún caso de 30 días a partir de la fecha de la entrega de las mercancías. Se entenderá por productos de alimentación frescos y perecederos aquéllos que por sus características naturales conservan sus cualidades aptas para comercialización y consumo durante un plazo inferior a treinta días o que precisan de condiciones de temperatura regulada de comercialización y transporte. 2. Con relación a los productos de alimentación que no sean frescos o perecederos los aplazamientos de pago no excederán en ningún caso de 60 días a partir de la fecha de la entrega de las mercancías. 3. Los destinatarios de las correspondientes entregas quedarán obligados a documentar, en el mismo acto, la operación de entrega y recepción con mención expresa de su fecha. Del mismo modo, los proveedores deberán indicar en su factura el día del calendario en que debe producirse el pago. Las facturas deberán hacerse llegar antes de que se cumplan treinta días desde la fecha de entrega y recepción de las mercancías', régimen que complementaba al fijado en el artículo cuarto de la ley 3/2004 , con alcance general. La Administración aplica este precepto a la actora para la determinación del plazo de pago de las facturas y, como quiera que en las identificadas se habían superado los treinta días, considera que ha incurrido en la infracción grave del artículo 23.2, párrafo segundo, de la ley 12/2013 .
La parte actora sostiene que la Ley 15/2010 había sido derogada por la 11/2013, pero tal conclusión no se puede compartir por cuanto la disposición derogatoria de esta ley sólo se refiere expresamente a la disposición transitoria primera del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios y a cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en esta ley. Ahora bien el establecimiento de un régimen especial para el pago de las operaciones cuyo objeto sean productos de alimentación frescos y perecederos, que se introdujo en relación con el régimen general de pago que establecía el artículo cuarto de la 3/2004 y que es el que ahora específicamente es modificado por la 11/2013, no es contradictorio ni, por lo tanto, se opone a dicha modificación, pues ya antes coexistían, como dijimos, los dos regímenes diferenciados. No encontramos mención alguna en la nueva regulación que determine tal incompatibilidad, antes al contrario, en su preámbulo leemos: '...La disposición derogatoria deroga la disposición transitoria primera del Real Decreto-ley6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios , por contravenir lo dispuesto en esta ley...', luego si la disposición adicional de la Ley 15/2010 también la contraviniera se habría derogado expresamente como ésta.
Además un poco más arriba se dice:'...Por otra parte, la morosidad en el pago de deudas contractuales entre empresas, al igual que entre estas y las administraciones públicas, y los plazos de pago vienen siendo objeto de especial atención tanto en la Unión Europea como en nuestro país. La razón de esta preocupación obedece a los efectos negativos que tanto esa morosidad como unos plazos de pago excesivamente largos tienen sobre el empleo, la competitividad y la propia supervivencia de las empresas. Fruto de lo anterior fue la aprobación de la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que España transpuso a nuestro ordenamiento jurídico a través de la Ley 3/2004, de 29 de.Al tiempo que la Unión Europea comenzaba la revisión de la Directiva 2000/35/CE, España también abordó la modificación de nuestra ley, la cual se plasmó en la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.De esta forma, se anticiparon diversas medidas que posteriormente se incluyeron en la Directiva 2011/7/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que vino a sustituir a la anterior Directiva del año 2000. Así ha ocurrido con los plazos de pago, incluidos los del sector público.Aunque el derecho español después de la modificación indicada cumple, en líneas generales, con las nuevas exigencias de la Unión Europea, hay determinados aspectos en los que existe alguna divergencia que hace ineludible la reforma de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, que se acomete en el capítulo segundo del título III de la presente ley. Entre las modificaciones que ahora se operan, en primer término, se encuentra la determinación de los plazos de pago, que es objeto de simplificación. Se precisan tanto los plazos de pago como el cómputo de los mismos, con la novedad de la previsión de procedimiento de aceptación o de comprobación, que han de regularse para impedir su utilización con la finalidad de retrasar el pago. Se incorpora la previsión relativa a los calendarios de pago y cómo se calcularán los intereses en caso de que alguno de los pagos no se abonara en la fecha pactada...', luego la reforma no puede llevarse más allá de los términos en que se concreta y, especialmente, no puede dejar sin efecto un precepto específicamente previsto para un determinado tipo de productos que no ha sido incluido en aquélla por determinación del legislador y no lo ha sido porque se considera que tal regulación no difiere de la introducida por la normativa comunitaria. La conducta descrita en el precepto aplicado sigue siendo típica y no se produce vulneración de la Constitución ni de principio alguno de los mencionados en la demanda, puesto que su alegación parte de una premisa equivocada al no haber sido derogada la Ley 15/2010.
TERCERO.-La segunda alegación consiste en la inexistencia de infracción puesto que el contrato suscrito entre FRUTICOLA MAELLANA Y KOLLA vincula la determinación del precio a pagar, al que fije un tercero, el cliente de KOLLA que compra el producto de FRUTICOLA MAELLANA. Esta afirmación queda probada con la certificación aportada con la demanda y ha sido ratificada por el gerente de la segunda que ha depuesto como testigo en el acto del juicio.
En la disposición adicional primera de la Ley 15/2010 se establece un límite respecto de los aplazamientos de pago de productos de alimentación frescos y perecederos que no excederán en ningún caso de 30 días a partir de la fecha de la entrega de las mercancías, pero en el supuesto de autos no se ha producido aplazamiento alguno del pago del precio, puesto que lo que se difiere es precisamente su fijación y dicha circunstancia responde a una especialidad de la contratación de los productos que se ajusta al funcionamiento normal del mercado y que ha sido aceptada libremente por el proveedor a quien pretende proteger la norma. El gerente de Maellana afirma en el acto del juicio que el precio se fija tras la entrega al cliente final, realizándose después la liquidación correspondiente y si existe conformidad se emite la factura que es enviada a Kolla quien procede a su abono. Así pues desde que se fija el precio no se han superado los plazos establecidos en la disposición adicional primera de la Ley 15/2010 y en consecuencia no se habría incurrido en la infracción descrita en el artículo 23.2, apartado segundo de la Ley 12/2013 .
La resolución desestimatoria del recurso de alzada sostiene que '...La ley 15/2010 de 5 de julio, de modificación de [a ley 3/2004 de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, suprime la posibilidad de 'el acuerdo entre las partes', para no permitir alargar los plazos de pago. La mencionada ley hace referencia a la entrega de producto y a la fecha en que este hecho se produce, a partir de la cual se contabiliza el plazo de pago; no contempla: ni el contratobajo el régimen de 'precio indicativo' ni el contrato 'a resultado' ni una venta 'sujeta a condición suspensiva' en la que el precio a facturar viene determinado por el proveedor y establece unos plazos en lo que concierne al pago de los productos de alimentación frescos y perecederos, que deben ser observados...', pero no se trata de excluir de su ámbito de aplicación determinadas operaciones comerciales, sino de ajustar sus previsiones al contenido lícito de éstas de conformidad con las normas del derecho privado y con los usos de los mercados, pues de lo contrario en lugar de proteger el interés del proveedor se le podría producir un perjuicio económico de tener que fijarse el precio ya en el momento de entregar el producto sin saber el en que finalmente se colocará al destinatario final en estas operaciones. Si el negocio jurídico mediante el que se lleva a cabo la comercialización es lícito no puede interpretarse a efectos sancionadores de una forma exorbitante y contraria a sus términos, como ocurre en el supuesto de autos en que se exige el pago del precio en un plazo perentorio que no tiene en cuenta su falta de determinación en ese momento. Debe por lo tanto prosperar esta alegación de la recurrente.
CUARTO.- Finalmente debemos examinar la alegación de la recurrente consistente en que el retraso en el pago de alguna de las facturas se debe a problemas del proveedor y no le es imputable.
Esta afirmación también ha sido corroborada por el gerente de Maellana quien, en el acto del juicio, afirma que en ocasiones agrupan las facturas para pasarlas al cobro y que en alguna ocasión, debido a fallos informáticos de su sistema de gestión, se produjeron retrasos en su remisión a Kolla.
La Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria en su artículo 22.3 establece:'Serán de aplicación a las infracciones recogidas en esta Ley las reglas y principios sancionadores contenidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común', mientras que en el artículo 130.1 de ésta, vigente en el momento de los hechos, se disponía:'Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia', por lo que en el supuesto de autos no cabe imputar responsabilidad a la demandante puesto que el retraso en el pago de alguna de las facturas no se debe a causa que le sea imputable, siquiera fuese a título de negligencia, sino al propio acreedor.
A la vista de lo expuesto no procede realizar pronunciamiento alguno respecto de la proporcionalidad de la sanción puesto la actora no ha cometido la infracción por la que ha sido sancionada.
QUINTO.-De lo expuesto en los fundamentos anteriores se desprende que procede la estimación del recurso y la anulación de la resolución administrativa contra la que se dirige, sin que, conforme a lo previsto en el artículo 139.1 de la LJCA , hayan de imponerse las costas procesales a alguna de las partes litigantes puesto que las cuestiones controvertidas en el proceso no estaban exentas de amparo fáctico y jurídico, planteando dudas que justifican la oposición al recurso. En consecuencia cada una de ellas soportará los gastos causados a su instancia y la mitad de los comunes.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del REY y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que me otorga la Constitución española:
Fallo
ESTIMO EL RECURSO INTERPUESTO PORKOLLA VALENCIA S.L., representada por la Procuradora Doña Mercedes Albi Murcia, contra la resolución dictada el 20/09/2016 por el Subsecretario del Departamento, actuando por delegación del Secretario General de Agricultura y Alimentación, mediante la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por la representación de la mercantil recurrente frente a la resolución del Director General de la Industria Alimentaria, de fecha 24 de noviembre de 2015, que a su vez le impone una sanción de 28.416,76 euros por la comisión de una infracción grave, tipificada en el artículo 23.2 párrafo segundo, de la Ley 12/2013 de 2 de agosto, de Medidas para Mejorar el Funcionamiento de la Cadena Alimentaria , resolución que anulo y dejo sin efecto porque no es ajustada a Derecho. Cada parte abonará las costas procesales causadas a su instancia.
Esta resolución es FIRME al NO caber contra ella recurso ordinario de clase alguna.
Así por esta mi sentencia, lo pronuncio, mando y firmo.
