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Última revisión
07/04/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 55/2022, Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 276/2018 de 01 de Marzo de 2022
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Orden: Administrativo
Fecha: 01 de Marzo de 2022
Tribunal: TSJ Murcia
Ponente: GEMA QUINTANILLA NAVARRO
Nº de sentencia: 55/2022
Núm. Cendoj: 30030330012022100034
Núm. Ecli: ES:TSJMU:2022:321
Núm. Roj: STSJ MU 321:2022
Encabezamiento
Equipo/usuario: UP3
Modelo: N11600
PALACIO DE JUSTICIA, RONDA DE GARAY, 5 -DIR3:J00008050
Compuesta por las Iltmas Sras:
D.ª María Consuelo Uris LLoret
Presidente
D.ª María Esperanza Sánchez de la Vega
D.ª Gema Quintanilla Navarro
Magistradas
Han pronunciado
La siguiente
En Murcia, a 1 de marzo de 2022.
En el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Núm. 276/2018, tramitado por las normas de procedimiento ordinario, de cuantía indeterminada y sobre requisitos de las ayudas públicas/subvenciones.
1.-
2.- Orden de
3.- Orden de
4.- Orden de
Es Ponente la Magistrada
Antecedentes
Fundamentos
1.- La Orden de 29 de mayo de 2018 de la Consejería, por la que se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones dirigidas a instituciones sin fin de lucro para el desarrollo de programas destinados a la integración socio-laboral y mejora de la empleabilidad de personas en situación o riesgo de exclusión social o como especiales dificultades.
2.- La Orden de 19 de noviembre de 2018 de la Presidenta del IMAS, por la que desestima el Recurso de Alzada formulado por el COPRM frente a la Resolución de 6 de julio de 2018 de la Directora Gerente del IMAS, por la que se convocan subvenciones para el año 2018 en virtud a la Orden de Bases de Diversos Colectivos.
3.- La Orden de 6 de junio de 2018 de la Consejería, por la que se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones para el desarrollo de programas de mejora de la empleabilidad dirigidos a jóvenes en situación o riesgo de exclusión social.
4.- La Orden de 19 de noviembre de 2018 de la Presidenta del IMAS, por la que desestima el Recurso de Alzada formulado por el COPRM frente a la Resolución de 6 de julio de 2018 de la Directora Gerente del IMAS, por la que se convocan subvenciones para el año 2018 en virtud a la Orden de Bases de Jóvenes.
.- Se afirma en la demanda que la controversia se centra en que las órdenes recurridas fijan un monopolio competencial a favor de los trabajadores sociales.
.- Sostiene la parte recurrente que hay funciones que las órdenes atribuyen en exclusiva a los trabajadores sociales y sin embargo estas funciones también pueden desempeñarlas los profesionales de la psicología de forma que, según la parte actora, ese monopolio competencial carece de fundamento técnico y perjudica a los usuarios de los Servicios Sociales.
.- En la demanda el suplico va dirigido a que se anulen los apartados de las órdenes que se consideran ilegales y a que se reconozca el derecho de los profesionales de la psicología a acreditar situaciones de riesgo o exclusión social y a que los psicólogos formen parte de los equipos que desarrollan los programas.
.- La parte actora cita los apartados o artículos de las órdenes que considera que deben ser anulados; entre ellos, el apartado 9.6 de la Orden de 29 de mayo de 2019 cuando refiere que los participantes que realizan los programas deben tener acreditada ser persona en situación de riesgo de exclusión social por un trabajador social de los servicios sociales municipales o por las entidades públicas competentes. Y el art. 6 que se refiere a que los equipos profesionales adscritos a los programas estarán formados por un trabajador social, un orientador laboral y el personal docente.
.- El Colegio Oficial recurrente alega, en primer lugar, que los psicólogos están capacitados para realizar la acreditación e integrarse en los equipos que desarrollan los programas subvencionado. Se aporta con la demanda el Dictamen pericial suscrito por dos psicólogos de reputada experiencia y cualificación profesional Sr. Ramón y Sr. Ricardo. Sostiene la parte actora que no cabe imponer una reserva de actividad cuando hay profesionales que están igual capacitados para realizar una función y que el psicólogo puede realizar el diagnóstico social. Sostiene que la psicología otorga una visión integral para realizar la acreditación de la situación de exclusión social.
.- Aduce la parte recurrente que las órdenes no deben citar sólo al trabajador social. Alegan que no es conforme a Derecho que la Consejería imponga en la composición de los equipos la figura del trabajador social de forma obligatoria pues el psicólogo estaría más capacitado para desarrollar los programas previstos.
.- La parte actora añade que marginar a los psicólogos afecta negativamente al buen fin de las subvenciones y supone privar al usuario de un diagnóstico más amplio y comprensivo de su situación de vulnerabilidad.
.- La pretensión anulatoria se basa, entre otros motivos, en la vulneración del principio de reserva de Ley establecido por la Directiva de Servicios y la Ley 17/2009 sobre libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio y la Ley 20/2017 de Garantía de la Unidad de Mercado pues, según la parte recurrente, las órdenes impugnadas consagran una reserva de actividad porque atribuyen la acreditación de la situación de exclusión social a los trabajadores sociales sin que exista una Ley que, en base a razones imperiosas de interés general, otorgue a dichos profesionales esa función en exclusiva.
.- Se indica en la demanda, igualmente, que la Sentencia de eta Sala de 29 de marzo de 2019 (rec. 310/2018) incurrió en error y no debe ser seguida; según la parte recurrente, no se trata de que la Administración goce de libertad para fijar el profesional que emita la acreditación de la situación de exclusión social. Se alega asimismo que la discrecionalidad de la Administración en materia de subvenciones no justifica la atribución exclusiva de competencias al trabajador social.
.- Indica la parte recurrente que la atribución en exclusiva de la función de 'acreditación de la situación de exclusión social' al trabajador social vulnera los arts. 14 y 23.2 de la Constitución Española.
.- Y afirma el Colegio Oficial recurrente que el monopolio competencial del trabajador social establecido en las órdenes impugnadas vulnera el art. 38 de la Constitución Española (principio de libertad de empresa).
.- Asimismo, alega la parte recurrente que el monopolio competencial a favor de los trabajadores sociales impide el adecuado fin de la subvención y que la composición rígida de los equipos puede generar un indeseable sesgo técnico en la atención a las personas.
.- Con la demanda se aportó un Dictamen pericial firmado por D. Ramón (doctor en psicología y Catedrático de Universidad) y D. Ricardo (Psicólogo con experiencia en el ámbito de los Servicios Sociales) en el que, entre otras conclusiones, todas ellas de profundo nivel técnico, se indica que los psicólogos son expertos en diseño e implementación de programas de intervención social, que el profesional de la psicología es una pieza esencial en los Servicios Sociales y que dado el carácter multidisciplinar de las necesidades de la persona es necesario llevar a cabo una evaluación integral que incluya aspectos sociales, psicosociales y educativos y que no existe justificación para que se imponga la presencia obligatoria de personas tituladas en Trabajo Social y no de tituladas en Psicología y que se en las ordenes se contiene una atribución exclusiva que es desproporcionada, injustificada y contraproducente en el ámbito de la integración socio-laboral y mejora de la empleabilidad de personas y en el ámbito de la mejora de la empleabilidad de jóvenes en riesgo o situación de exclusión social.
Por el Letrado/a de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se presentó escrito de contestación a la demanda en el que, entre otras particularidades, se reseñaba que la cuestión controvertida ya ha sido resuelta por la Sala en el Recurso 310/2018 en el que era parte recurrente el Colegio Oficial de Educadores Sociales y en el que el objeto venía también referido a la orden del IMAS de convocatoria de subvenciones a instituciones sin fin de lucro para desarrollar programas de empleabilidad dirigidos a jóvenes en riesgo de exclusión social.
Además, sostiene la defensa de la Administración demandada que, según el sentido literal del art. 5 de la Orden que regula las Bases de estas subvenciones, se subvenciona el 100% de los costes del personal que ejecute los programas siendo cierto que en la descripción del personal que se hace tienen cabida otros profesionales además de los trabajadores sociales y que las Bases establecen mínimos pero no impiden que se incluyan los servicios de otros profesionales y que se subvencione el coste de esos servicios. Y se señala, asimismo, que es imprescindible que la atención social integral se realice otorgando un peso importante en estos programas a los trabajadores sociales pues es el profesional adecuado para prestar la atención social integral.
Por el Colegio Oficial de Trabajadores Sociales de Murcia se presentó escrito de contestación a la demanda.
Se alega por esta parte que las ordenes de bases impugnadas no establecen la exigencia de una previa autorización, declaración responsable o comunicación del profesional de la disciplina de Psicología o Trabajo Social para poder acceder en el ámbito de la CARM a su profesión o para ejercerla, pues las mismas son ni más ni menos que medidas de fomento de naturaleza asistencial que regulan cuestiones procedimentales en relación a las mismas, y cuya justificación plena sobre este extremo queda patente en el expediente por el criterio de idoneidad profesional del Trabajador social para realizar esta acreditación. Afirma que la parte actora desatiende la realidad actual del Sistema de Servicios Sociales público plasmada, entre otros documentos, en el Catálogo de Referencia de los Servicios Sociales y en las leyes autonómicas de nueva regulación.
Añade esta parte codemandada que en la regulación de estas órdenes de bases de subvenciones la Consejería ha actuado dentro de su marco competencial y en ejercicio de su potestad discrecional. Refiere asimismo que la cuestión sobre quién debe acreditar esta situación, idéntica en sustancia con la que se enjuicia ahora, ya quedó resuelta por sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Murcia, dictada el 21 de mayo de 2018 en el Procedimiento Ordinario nº 43/2017, y por la de esta Sala, que es firme, recaída el 29 de marzo de 2019 en el Rollo de Apelación nº 310/2018.
En cuanto al art. 6 de estas órdenes de bases -al incluir al Trabajador Social, y no a los Psicólogos, dentro del personal mínimo del equipo técnico encargado de la ejecución de estos programas- disponen que '
Se aduce que el criterio de idoneidad determina que sea el Trabajador Social, y no otro agente del ámbito de la intervención social, el que forme parte de esta plantilla mínima junto, al menos, a un orientador laboral y el personal docente sin exclusión de otros profesionales como el psicólogo. Y sostiene esta parte codemandada que es idónea la referencia al trabajador social en el ámbito de estas subvenciones pues, según afirma, se debe atender, tanto en la determinación como en el abordaje posterior, a los diversos factores sociales de la persona, y no únicamente a los de componente psicológico, que de modo negativo estén actuando en sus posibilidades de acceso al mercado laboral y su permanecía en el mismo, y ahí radica la especial relevancia de la figura del Trabajador Social por su competencia y capacitación profesional, que es incuestionable pues su disciplina está centrada en todo el funcionamiento social del sujeto, y no exclusivamente en el componente psicológico.
Se aporta con la contestación a la demanda dictámenes periciales (doc. 4 y 5); el Informe Pericial Social (doc. 4) es emitido por D.ª Tomasa, trabajadora Social, y D.ª Vicenta (Trabajadora Social) de fecha octubre-2019; en el Dictamen se concluye -entre otros datos- que el objeto que tanto el objeto de conocimiento de Trabajo Social como los instrumentos y técnicas que le son propias, son esenciales para diagnosticar situaciones sociales de inclusión/exclusión, fundamento del que se deriva la competencia exclusiva del Trabajo Social para acreditar situaciones de riesgo y/o exclusión social.
Y se formula 'tacha' en relación a los profesionales que han suscrito el informe pericial aportado por la parte actora alegando que el dictamen tiene una clara orientación a favorecer los intereses del actor.
La Sala aprecia que no concurren las causas a las que se refiere el art. 343 de la Ley de Enjuiciamiento Civil; debiendo ser rechazada, sin necesidad de acudir a una Providencia independiente y en esta misma Sentencia, la tacha por falta de fundamento. Los cargos que hayan desempeñado en el Colegio Oficial de Psicólogos correspondiente o los informes que en defensa de la profesión hayan suscrito los redactores del Dictamen no supone un desmerecimiento en el concepto profesional. Asimismo, su interés en el asunto es indirecto o tangencial estando
Sobre el
Estas pretensiones van más allá de lo que sería una situación jurídica anudada a la declaración de nulidad de los artículos impugnados en tanto en cuanto la cuestión controvertida en el presente recurso no versa sobre si
Al respecto, la Sala advierte que, como defienden las partes demandadas, el contenido del art. 5 y del art. 6 de la Orden de Bases dirigida a diversos colectivos (para distinguirla de la Orden de Bases dirigida a jóvenes) no excluye a los profesionales de la psicología de intervenir en los programas subvencionables y de ser personal adscrito al programa.
El artículo 5, relativo a los 'Gastos subvencionables de los programas refiere en el apartado 2.a) 'Gastos directos de personal':
El artículo 6 relativo a 'Requisitos y condiciones del personal adscrito al programa' establece que:
El artículo 9, relativo a los 'Participantes en los Programas. Forma de acceso, requisitos y condiciones' determina como requisito para el acceso a estos programas:
La Orden de Bases sobre los programas dirigidos a jóvenes también cita de forma específica a los trabajadores sociales. Por ejemplo, el artículo 11, relativo a los '
Es esencial destacar que las órdenes que regulan las Bases de las subvenciones que estamos analizando -aunque no citan expresamente al psicólogo/a- sí permiten que los titulados en psicología formen parte de los equipos técnicos encargados de la ejecución de los programas y, por ende, permiten que la Administración financie el importe de los servicios que hayan prestado los profesionales de la psicología cuando estos hayan intervenido en la ejecución de los programas.
De forma que, en cuanto a la composición del equipo técnico, las órdenes indican que el mismo deberá estar constituido, al menos por un trabajador social, un orientador social y el personal docente siendo posible la entrada de otros profesionales. Es una composición no rígida que no excluye la participación del profesional de la psicología ni el de otras profesiones cuyo perfil profesional encaje en el adecuado desarrollo de sus distintas acciones.
Sentado lo anterior, es el criterio de
Encontramos suficientemente justificadas los argumentos esgrimidos por la Administración al hecho de que las Bases de estas subvenciones se refieran de forma individualizada a la figura del 'trabajador social' y no se refieran sin embargo
La Convocatoria de las presentes subvenciones trata de garantizar con criterios de eficiencia que los programas que se lleven a cabo mejoren la empleabilidad de los jóvenes o colectivos vulnerables. En este sentido, está justificada la presencia del trabajador social como integrante de la
El Informe-Propuesta de 2 de mayo de 2018, en relación a la Orden de Bases para colectivos diversos expresa en el apartado 'motivación técnica' de esta orden que:
El Informe-Propuesta de 22 de mayo de 2018, en relación a la Orden de Bases para subvencionar programas dirigidos a jóvenes expresa que: '
Es una decisión administrativa que calificamos como razonable -y suficientemente razonada- la que consiste en configurar unas Bases en las que se prevea la obligatoriedad de la presencia de la figura del Trabajador Social en el desarrollo de programas y en acreditación de situaciones de exclusión social. Nos remitimos a las explicaciones dadas en el acto de la vista por las peritos actuantes pues queda suficientemente aclarada la
El psicólogo podría aportar sus conocimientos en el ámbito de estos programas bien en la categoría de orientación laboral o bien como personal técnico que sea necesario para el adecuado desarrollo de estos programas en tanto en cuanto los factores a los que debe atenderse, para abordar los problemas que los colectivos más desfavorecidos plantean en aras a conseguir un empleo, son diversos, siendo esencial una actuación de un profesional en el componente psicológico.
Siendo ello cierto, no apreciamos irregularidad alguna en las Bases -ni en las Convocatorias- de subvenciones aquí analizadas pues el perfil profesional de trabajador social le hace merecedor de pasar a ser el componente mínimo de los equipos que ejecutan los programas y ello porque el personal de trabajo social ejercita la atención social integral actuando de forma precoz sobre las causas que generan problemáticas sociales individuales y colectivas y derivadas tanto de relaciones humanas como del entorno social como de otros factores.
Sobre la capacidad de los trabajadores sociales de acreditar situaciones de exclusión social. La Sala entiende que las Bases de estas subvenciones son coherentes tanto con la normativa autonómica que regula la asistencia social y los Servicios Sociales como con los instrumentos propios de los trabajadores sociales que son imprescindibles para detectar riesgo de exclusión social. Así, como acredita la parte demandada, la historia social y el informe social son instrumentos específicos del profesional del Trabajo Social; el Trabajador Social emite un dictamen técnico que reflejará la situación social de la persona y propondrá la intervención profesional necesaria. Estos instrumentos propios del Trabajador Social aparentan ser imprescindibles para diagnosticar la categoría de inclusión/exclusión social y para que los programas se implementen de forma adecuada.
Lo anterior nos sirve para traer a colación lo ya afirmado por nuestra Sala en otro asunto similar (en el que era recurrente el Colegio Oficial de Educadores Sociales) y en el que veníamos a señalar que la cuestión a dilucidar la conexión y coherencia que existe entre el perfil profesional del Trabajador Social y el fin de la subvención y el contenido de los programas subvencionados; de forma que siendo la composición de los equipos que ejecutarán los programas abierta es una
Con la contestación a la demanda se aportó el Libro Blanco de la ANECA del título de Grado en Trabajo Social (doc. 10) y la Guía 2019-2020 de esta titulación de la UNED (doc. 11) que vienen a poner de manifiesto que la formación académica en trabajo social
Las pruebas periciales practicadas vienen a poner de manifiesto que los profesionales de la psicología y los profesionales de trabajo social están formados para actuar de forma
Como ya dijimos en nuestra Sentencia de 29 de mayo de 2019 (rec. 310/218) de esta misma Sala y Sección, estamos en el ámbito de las subvenciones. La Administración, en el ejercicio de su actividad de fomento, prevé ayudas económicas consistentes en asumir el pago de los servicios (se subvencionará hasta el 100%) prestados por el personal técnico directamente relacionado con la realización de la ejecución del programa, concretamente: (
Las órdenes aquí impugnadas no son las que regulan cómo se deben 'acreditar situaciones de riesgo o exclusión social por los servicios sociales' ni son las que sitúan al trabajador social como profesional de referencia en el ámbito de la asistencia social municipal; la función del trabajador social en los servicios sociales municipales es prestada por un empleado público en el marco del Sistema Público de los Servicios Sociales de la Región de Murcia regulado por su normativa propia -que no es objeto del presente recurso contencioso administrativo-.
Las órdenes citadas sí permiten a los psicólogos llevar a cabo actuaciones propias de los programas subvencionados; ninguna vulneración del principio de igualdad se advierte en tanto en cuanto todos los profesionales intervinientes en la ejecución de un programa subvencionado recibe un trato de igualdad tanto desde el punto de vista de la participación en los programas como de la ayuda que se va a financiar por sus servicios
Sobre la vulneración del principio de libertad de empresa; dado que no existe un monopolio de actuación de los trabajadores sociales en los referidos programas y no se priva de la participación que puedan tener en los equipos que se constituyan a los psicólogos ni la intervención que como personal cualificado puedan tener en los servicios sociales municipales, ningún perjuicio se ha acreditado que se pueda causar a los profesionales de la psicología desde el punto de vista de la libre prestación de sus servicios.
En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,
Fallo
DESESTIMAR del recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Sra. Martínez Campillo, en nombre y representación del COLEGIO OFICIAL DE PSICÓLOGOS DE LA REGIÓN DE MURCIA (COPRM), frente a las siguientes órdenes que declaramos conformes a Derecho:
1.- La Orden de 29 de mayo de 2018 de la Consejería, por la que se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones dirigidas a instituciones sin fin de lucro para el desarrollo de programas destinados a la integración socio-laboral y mejora de la empleabilidad de personas en situación o riesgo de exclusión social o como especiales dificultades.
2.- La Orden de 19 de noviembre de 2018 de la Presidenta del IMAS, por la que desestima el Recurso de Alzada formulado por el COPRM frente a la Resolución de 6 de julio de 2018 de la Directora Gerente del IMAS, por la que se convocan subvenciones para el año 2018 en virtud a la Orden de Bases de Diversos Colectivos.
3.- La Orden de 6 de junio de 2018 de la Consejería, por la que se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones para el desarrollo de programas de mejora de la empleabilidad dirigidos a jóvenes en situación o riesgo de exclusión social.
4.- La Orden de 19 de noviembre de 2018 de la Presidenta del IMAS, por la que desestima el Recurso de Alzada formulado por el COPRM frente a la Resolución de 6 de julio de 2018 de la Directora Gerente del IMAS, por la que se convocan subvenciones para el año 2018 en virtud a la Orden de Bases de Jóvenes.
Con imposición de las costas a la parte actora recurrente.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de conformidad con lo previsto en el artículo 86.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, siempre y cuando el asunto presente interés casacional según lo dispuesto en el artículo 88 de la citada ley. El mencionado recurso de casación se preparará ante esta Sala en el plazo de los 30 días siguientes a la notificación de esta sentencia y en la forma señalada en el artículo 89.2 de la LJCA.
En el caso previsto en el artículo 86.3 podrá interponerse recurso de casación ante la Sección correspondiente de esta Sala.
Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.