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27/05/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 556/2021, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 2073/2020 de 26 de Abril de 2021
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Tiempo de lectura: 55 min
Orden: Administrativo
Fecha: 26 de Abril de 2021
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: OLEA GODOY, WENCESLAO FRANCISCO
Nº de sentencia: 556/2021
Núm. Cendoj: 28079130052021100118
Núm. Ecli: ES:TS:2021:1673
Núm. Roj: STS 1673:2021
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 26/04/2021
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 2073/2020
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 20/04/2021
Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 2073/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Segundo Menéndez Pérez, presidente
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Fernando Román García
Dª. Ángeles Huet De Sande
En Madrid, a 26 de abril de 2021.
Esta Sala ha visto el recurso de casación número 2073/2020 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y defendida por la Letrada de los servicios jurídicos D.ª María del Rocío Galvín Fañanás contra la sentencia núm. 192/2019, de 31 de enero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 80/2016, relativa a impugnación de la resolución 18 de noviembre de 2015 de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural, Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, por la que se estima parcialmente el recurso de reposición formulado contra la resolución de 10 de octubre de 2014, que reconoce y recupera el pago indebido de una ayuda concedida. Ha comparecido como parte recurrida la Asociación para el Desarrollo Rural de la Comarca de la Sierra de Segura, representada por la Procuradora D.ª Encarnación Ceres Hidalgo, bajo la dirección letrada de D. José María Vallés Amores.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy.
Antecedentes
La Directora General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de la Junta de Andalucía dictó la Resolución de 10 de octubre de 2014 por la que se reconoce y recupera el pago indebido de la ayuda concedida a la Asociación para el Desarrollo Rural de la Comarca de la Sierra del Segura, para sufragar los gastos de funcionamiento, adquisición de capacidades y promoción territorial contemplados en la medida 431 del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía y que se derivan de la gestión y ejecución del Plan de Actuación Global en el marco 2007-2013. Recurrida dicha resolución en reposición, fue estimado parcialmente por resolución de 18 de noviembre de 2015, declarando la procedencia del reintegro de la cantidad de 31.073,68 euros.
Contra la anterior resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo que fue resuelto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección Tercera, sede de Granada), en sentencia estimatoria el 31 de enero de 2019 en los autos del recurso nº 80/2016.
La sentencia anula la resolución impugnada siguiendo el criterio ya sentado por la Sección de Sevilla en sentencia de 5 de diciembre de 2017, así como lo resuelto por la Sede de Granada en sentencia de 29 de junio de 2018, en otros asuntos que en lo sustancial son iguales al que se examina.
La letrada de la Junta de Andalucía ha preparado recurso de casación en el que, en primer lugar invoca que han sido vulnerados los artículos 32 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) y 84 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (comprobación de subvenciones) en relación al artículo 37 LGS (reintegro de subvenciones) y 5 del Reglamento (UE) Nº 65/2011 de la Comisión, de 27 de enero de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1698/2005, del Consejo, en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural (recuperación de pagos indebidos). Asimismo, considera que se ha vulnerado la jurisprudencia contenida en las sentencias de 15 de julio de 2008, recurso de casación 7453/2005 y de 19 de diciembre de 2014, recurso de casación 5841/2011. También esgrime la infracción de los artículos 9 del Reglamento (UE) 1306/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, y 5 del Reglamento de ejecución (UE) 908/2014, de 6 de agosto de 2014 por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) 1306/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, en relación con los organismos pagadores y otros organismos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las normas relativas a los controles, las garantías y la transparencia.
En segundo lugar, sostiene que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la base de los apartados a), b) y c) del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA). Razona que, en relación al primer supuesto, la propia Sala de instancia, sede de Sevilla, en sentencia de 20 de octubre de 2015 (rec. 756/2014), acogió el criterio contrario, considerando que el hecho de que se hubiera producido una comprobación inicial con resultado favorable no impedía que la Administración pudiera efectuar ulteriores controles y, en caso de apreciar irregularidades, iniciar el procedimiento de reintegro, lo que igualmente fue acogido en sentencia de la Audiencia Nacional de 18 de enero de 2012 (rec. de apelación 165/2011) que consideró que la liquidación y comprobación son procedimientos diferentes, pudiendo ser este último previo, simultáneo o posterior a la resolución de liquidación.
Sobre el segundo supuesto, se dice que la sentencia sienta una doctrina que puede ser gravemente dañosa a los intereses generales sobre los artículos 32 LGS y 84 RGS en relación a los artículos 37 LGS y 5 del Reglamento 65/2001, al desplazar su aplicabilidad y por consiguiente la puesta en marcha de los procedimientos de comprobación y reintegro de subvenciones, cuando ya se ha efectuado el control por el órgano gestor concedente de la subvención pero sin analizar la concurrencia de causas de reintegro. También se aduce la fijación de una doctrina que puede ser gravemente dañosa a los intereses generales sobre la aplicabilidad de los artículos 49 a 51 LGS y de la jurisprudencia emanada de la STS núm. 2336/2016, de 2 de noviembre, al extender de forma infundada y más allá de sus concretos límites su ámbito de aplicación, predicando las exigencias de ellos fuera del procedimiento de control financiero de subvenciones, en particular, en la certificación de cuentas anuales del organismo pagador de fondos FEADER, incorporando a éste un requisito procedimental ajeno a la propia regulación establecida por imperativo del derecho europeo.
Al amparo del apartado c) del artículo 88.2 de la LJCA se alega que, afecta a un gran número de situaciones ya que supone la imposibilidad de que una vez llevada a cabo la fiscalización previa dirigidas a la liquidación y pago, se puedan ejercitar potestades de comprobación administrativa, mencionando el recurso de casación 1811/2018 que ha sido presentado contra sentencia dictada por la misma Sala de Justicia, que fue admitido a trámite por esta Sala mediante Auto de 6 de junio de 2018.
Mediante auto de 26 de febrero de 2020, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo.
Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo se dictó Auto el 30 de septiembre de 2020, acordando:
"
Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó escrito por la representación procesal de la Junta de Andalucía con exposición razonada de las infracciones normativas y/o jurisprudenciales identificadas en el escrito de preparación, precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita, terminando con el suplico "[...] que teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlos y unirlos a los autos de su razón, y tenga por formulado recurso de casación contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía sede de Granada en el PO 80/2016, con base en las consideraciones contenidas en el cuerpo de este escrito y, tras los trámites de rigor, dicte Sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la Sentencia de conformidad con lo señalado por esta parte."
Dado traslado para oposición a la Asociación para el Desarrollo Rural de la Comarca de la Sierra de Segura, presentó escrito argumentando en contra del planteamiento del recurso, suplicando a la Sala: "Que teniendo por presentado en tiempo y forma este escrito, tenga por formulada oposición al recurso de casación formulado por la Junta de Andalucía, y conforme a lo expuesto en el mismo, y tras los trámites legales oportunos, dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso, confirmando en todos sus términos la sentencia recurrida, todo ello con expresa condena en costas a la recurrente, por ser de hacer en justicia que pido en Murcia para Madrid a catorce de enero de dos mil veintiuno."
Ninguna de las partes solicitó la celebración de vista y la Sala no la consideró necesaria, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 20 de abril de 2021, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento
Fundamentos
Se interpone el presente recurso de casación 2073/2020 por la representación procesal de la Junta de Andalucía, contra la sentencia 192/2019, de 31 de enero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Granada, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso 80/2016, que había sido interpuesto por la 'Asociación para el Desarrollo Rural de la Comarca de la Sierra de Segura', en impugnación de la resolución de la de la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de la mencionada Administración autonómica, de 18 de noviembre de 2015, por la que, estimando parcialmente un recurso de reposición contra una resolución anterior, de 10 de octubre de 2014, se declaraba y recuperaba el pago indebido de una ayuda que le había sido concedida a la mencionada Asociación.
La sentencia de instancia estimó el recurso y anulo la mencionada resolución, conforme a los siguientes argumentos:
'[...]
'A) Por resolución de 05 de octubre de 2009, la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural reconoció definitivamente la condición de Grupo de Desarrollo Rural a la Asociación 'La Sierra de Segura', validando su Estrategia de Actuación Global y atribuyéndole la gestión y ejecución del Plan de Actuación Global, proponiendo la asignación destinada al pago de las subvenciones que conceda el Grupo, así como para sufragar los gastos de funcionamiento, la adquisición de capacidades y promoción territorial que se derivasen de la gestión y ejecución del citado Plan.
'B) Mediante resolución de 12 de noviembre de 2009, la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural elevó a definitivo el Presupuesto de Ejecución del Plan presentado por el Grupo, que ascendía a un total de 4.565.177,00 euros, siendo la primera asignación para el periodo 2008-2011 en lo que se refiere a los gastos de funcionamiento, adquisición de capacidades y promoción territorial que se deriven de la gestión y ejecución del Plan de Actuación Global, determinando los plazos de justificación de los fondos transferidos.
'C) Tras presentar el Grupo de Desarrollo Rural 'La Sierra de Segura' las solicitudes de pagos con su correspondiente justificación, la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, una vez realizado el control administrativo de las solicitudes de pagos, autorizó el pago de la ayuda a favor del Grupo de Desarrollo Rural 'La Sierra de Segura', a la Dirección del Organismo Pagador del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), para su declaración y, en su caso, ejecución para el abono al solicitante.
'D) La Intervención General de la Junta de Andalucía, como Organismo de Certificación de las cuentas del Organismo pagador, en el Informe de Certificación de la cuenta anual de 2011 de FEADER, remitida a la Comisión por el Organismo Pagador de Andalucía, correspondientes al ejercicio comprendido entre el 16 de octubre de 2010 y el 15 de octubre de 2011, determinó respecto a la medida 431, incidencias de carácter financiero en las pruebas sustantivas, considerando que los gastos netos imputados a la citada medida no reunían las garantías suficientes para considerar que los mismos se habían efectuado conforme a la normativa comunitaria, motivo por el cual se recomendaba al Organismo Pagador que, respecto a la citada medida, procediera a la revisión de todas las transacciones pagadas en el ejercicio financiero 2011, para determinar el error conocido, subsanar las deficiencias detectadas e iniciar los trámites de reconocimiento de deuda y posterior recuperación del importe pagado indebidamente.
'E) El 20 de marzo de 2012, en consecuencia, la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural aprobó, a instancia de la Dirección del Organismo Pagador, un Plan de Contingencias con las medias a adoptar para solventar las debilidades detectadas,
'F) Como consecuencia de la implementación del Plan de Contingencias de la Medida 431 y de la Adenda al mismo, por la Administración se obtuvieron evidencias de irregularidades de carácter financiero relativas a las incidencias enumeradas en el Anexo I del Acuerdo de Inicio respecto de las cantidades declaradas por la Dirección del Organismo Pagador en concepto de pago de la ayuda correspondiente al periodo de 1 de enero de 2009 al 31 de marzo de 2011.
'G) El 14 de octubre de 2013, la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural acordó iniciar el procedimiento de reconocimiento y recuperación del pago indebidamente percibido por el Grupo de Desarrollo Rural 'La Sierra de Segura' de la cantidad de 108.571,37 euros, estableciéndose, asimismo, que la Dirección General de Fondos Agrarios de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural no ejecutaría, como medida cautelar, cualquier otro pago ordenado a favor del Grupo por cualquier expediente de ayuda con cargo a fondos del FEAGA y FEADER. El mencionado procedimiento culminó con la resolución objeto del presente recurso contencioso-administrativo.
'[...] Antes de entrar a conocer de la argumentada elegibilidad de los gastos de personal (plus de ropa de trabajo, pluses y complementos salariales y no salariales y reducción por límite anual de salario bruto) y de los gastos de funcionamiento, además del debate sobre la admisión de documentación adjunta al recurso de reposición, justificativa de gastos, y, por último, la vulneración del principio de proporcionalidad, con carácter previo, como hemos dicho, se debe atender a la denuncia efectuada en vía administrativa y reiterada en vía jurisdiccional, hecho quinto de la demanda, de haberse prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido al no notificarse al Grupo de Desarrollo Rural 'La Sierra de Segura' el informe de certificación de la Intervención General de la Junta de Andalucía, ni el Plan de Contingencias, ni la Adenda al mismo, pues supone la infracción de las previsiones del artículo 95 bis.2 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de Andalucía, y del artículo 94.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
'[...] En el presente caso, como en el enjuiciado por esta Sala, sede Sevilla, en sentencia núm. 1200/2017, de 05 de diciembre (Recurso 44/2016 ), y sede Granada, en sentencia núm. 1246/2018, de 29 de junio (Recurso 975/2015 ), se ha de resaltar que el hecho de que se hubiera producido una comprobación con resultado favorable y abono por parte del Grupo de Desarrollo Rural, no impide que la Administración pueda efectuar ulteriores controles, y en caso de apreciar irregularidades, iniciar el procedimiento de reintegro. Por tanto, conforme a la Ley General de Subvenciones (artículo 36 en relación con el 37) no procede la revisión de oficio, ni la lesividad, cuando concurre el incumplimiento de lo dispuesto en las normas y bases reguladoras de la subvención, como el de la obligación de justificación o insuficiencia de la misma detectada en control financiero posterior al de la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, como ha sido el efectuado por la Intervención General de la Junta de Andalucía.
'Ahora bien, para ello -como se indica en las citadas sentencias- se debe respetar el procedimiento que lo regula, porque la Administración ya ha comprobado que la actividad se ha desarrollado y el gasto ha sido adecuado y justificado, liquidando y abonando la subvención, por lo que solo procede el posterior control financiero conforme a las normas que lo regulan en la Ley General de Subvenciones y el Real Decreto que la desarrolla.
'Así, se hace necesario recordar los siguientes preceptos. Dos del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. El artículo 92: 'Se entenderá incumplida la obligación de justificar cuando la Administración, en sus actuaciones de comprobación o control financiero, detectara que en la justificación realizada por el beneficiario se hubieran incluido gastos que no respondieran a la actividad subvencionada, que no hubieran supuesto un coste susceptible de subvención, que hubieran sido ya financiados por otras subvenciones o recursos, o que se hubieran justificado mediante documentos que no reflejaran la realidad de las operaciones '; y el artículo 94: '1. En el acuerdo por el que se inicie el procedimiento de reintegro, deberán indicarse la causa que determina su inicio, las obligaciones incumplidas y el importe de la subvención afectado. 2. El acuerdo será notificado al beneficiario o, en su caso, a la entidad colaboradora, concediéndole un plazo de quince días para que alegue o presente los documentos que estime pertinentes'.
'Por su parte, el artículo 95 bis del Decreto Legislativo 1/2010, de 02 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, dispone: '1. Las actuaciones de control financiero se documentarán en informes, que reflejarán los hechos relevantes que se pongan de manifiesto, y tendrán el contenido, la estructura y los requisitos que se determinen por la Intervención General de la Junta de Andalucía. Los informes incorporarán, como anexo, las observaciones que pudieran realizar los beneficiarios. 2. Los informes se notificarán a los beneficiarios y a las entidades colaboradoras que hayan sido objeto de control. Una copia del informe se remitirá al órgano gestor que concedió la subvención. Del mismo modo, previa audiencia del órgano gestor que concedió la subvención, se notificará a este la necesidad de iniciar, en su caso, procedimientos de exigencia del reintegro de las subvenciones.'
'[...] Con estos antecedentes fácticos y normativos, podemos reproducir el fundamento jurídico quinto de la sentencia núm. 1200/2017, de 05 de diciembre (Recurso 44/2016), de esta Sala, sede Sevilla :
''Pues bien de lo actuado en el expediente administrativo se observa que siguiendo las instrucciones sobre procedimiento de gestión y control de las ayudas el órgano gestor y pagador llevó a cabo la comprobación administrativa y fiscalizadora de la ayuda, ejecución de la inversión y la autenticidad de los gastos, que se realizaron en el período de elegibilidad y que eran subvencionables y todo ello a la vista de la documentación justificativa.
'Es por ello que existiendo el previo pronunciamiento administrativo de comprobación, no puede iniciarlo de nuevo en base al principio de legalidad y seguridad jurídica. Por tanto la única posibilidad es que esas actuaciones posteriores deriven del control financiero. Pero dicho Informe de Control ni lo aportan, ni consta en el expediente. Sólo existe una verificación derivada al parecer de un servicio de auditoria interna que vuelve sobre los gastos y pagos ya fiscalizados, desconociendo qué tipo de incidencias de carácter sustantivo, error o deficiencias se habían detectado por el Organismo de Certificación, porque ni la propuesta o acuerdo de inicio ni mucho menos la Resolución lo contienen, de ahí que deba considerarse que la Administración no ha respetado el procedimiento de control posterior y lo que es más invalidante ha causado indefensión al no dar traslado del contenido del Informe o reproducirlo al menos en el Acuerdo de Inicio .
'Aun considerando, como sostiene la Administración, que se trata de un procedimiento de certificación de cuentas, efectuado por la Intervención General, al determinar la realización de un posterior control financiero por la Administración, y ser causa y razón del reintegro posterior, debió ser notificado al recurrente para que pudiera conocerlo y pudiera combatir su contenido .
'Es cierto que la actual Jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencia de 2 de noviembre de 2016), reconoce que las actuaciones de control financiero y en concreto el Informe definitivo para tener eficacia, no es necesario notificarlo al interesado y por lo tanto la caducidad de los doce meses previstas en el artículo 49.7 de la Ley General de Subvenciones, no termina con la notificación, sino cuando se emita el Informe definitivo y sus conclusiones que se comunican al órgano gestor que tiene el plazo de un mes para con base en dicho informe incoar expediente de reintegro, notificándolo en tal caso al interesado ( artículo 51 LGS). Pero ello no implica como sostiene esa sentencia del Tribunal Supremo, que aunque literalmente el artículo 51 no establece que al notificar al interesado la apertura del expediente de reintegro deba ponerse en su conocimiento el informe de control financiero que le da origen, así debe ser, ya que con la notificación de apertura de expediente de reintegro se abre un plazo de alegaciones al interesado, lo que sólo podría hacer con respeto a su derecho de defensa en caso de conocer las razones que han conducido a la apertura del referido expediente teniendo entonces ocasión de combatir el contenido del informe y de alegar incluso el incumplimiento del plazo del artículo 49 de la LGS .
'Esa falta de puesta en conocimiento del Informe de Control determina la anulación del procedimiento de reintegro al quedar afectado el derecho de defensa en relación a las normas que regulan dicho procedimiento, porque siendo cierto que el Acuerdo de inicio contenía una serie de Anexos sobre gastos y pagos que han sido excluidos a posteriori pese a ser aceptados en el acto de comprobación, no constan las razones, criterios o motivos del Informe de Control para determinar la insuficiencia de la justificación o el carácter de elegible o no elegible conforme a las bases reguladoras.
'La motivación es un medio de control de la causa de los actos de gravamen, de tal modo que su ausencia origina una situación de indefensión para los afectados que la Constitución prohíbe en el artículo 24. La motivación es la base para controlar los elementos reglados del acto, obviamente sometidos al ejercicio de las facultades revisoras de la instancia Jurisdiccional. Cumple diferentes funciones. Desde el punto de viste interno, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración, y desde un punto de vista externo, da a conocer al interesado las razones de la decisión para que pueda ejercitar con plenas garantías el derecho de defensa.
'Y esa ausencia de motivación es patente, porque no basta con hacer referencia a un Informe del Servicio de Promoción Rural de 18 de noviembre de 2014 como origen del procedimiento de reintegro, sino que es necesario su comunicación al interesado para ejercitar su derecho de defensa, ya que la verificación o auditoria interna al órgano que previamente comprobó y fiscalizó la ayuda no puede integrar la motivación del presente procedimiento de reintegro derivado de un control de repetición.'
'[...] En esta línea argumental debemos concluir que la ausencia de motivación es patente porque no basta con hacer referencia al 'Informe de Certificación de la cuenta anual de 2011 de FEADER' y a que en la Medida 431 concurren 'incidencias de carácter financiero en las pruebas sustantivas, considerando que los gastos netos imputados a la citada medida no reunían las garantías suficientes para considerar que los mismos se habían efectuado conforme a la normativa comunitaria', sin especificar cuáles eran.
'Y aun encontrándonos ante una frase estereotipada y vacía de contenido, como se ha dicho y repetimos, hubiera sido necesario la comunicación del Informe a la beneficiaria para que pudiera ejercitar su derecho de defensa, ya que la verificación o auditoria interna al órgano que previamente comprobó y fiscalizó la ayuda no puede integrar la motivación del procedimiento de reintegro derivado de un control de repetición, por lo que procede la estimación del presente recurso contencioso-administrativo.'
Ante la decisión y motivación de la Sala se instancia se prepara el recurso de casación por la Administración autónoma de Andalucía, que es admitido a trámite por auto de la Sección Primera de esta Sala, de 30 de septiembre de 2020, declarando como cuestión casacional objetiva para la formación de la jurisprudencia determinar 'si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, impide posteriores comprobaciones, y si necesita, o no, del inicio del procedimiento de control financiero sometido según el régimen jurídico previsto en los artículos 49 a 51 Ley General de Subvenciones, para que puedan tener lugar nuevas actuaciones de comprobación de la subvención ya liquidada y derivar en un expediente de reintegro.' A tales efectos se consideran que debían ser objeto de interpretación los artículos 32, 37 y 49 a 51 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en su redacción originaria, y en el artículo 84 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la mencionada. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas jurídicas que se considerasen procedentes.
Conforme a lo razonado en el escrito de interposición del recurso, la defensa autonómica centra el debate de autos reprochando a la sentencia de instancia haber declarado que no resulta posible una nueva comprobación administrativa, tras las actuaciones de comprobación y fiscalización previa al pago de la subvención, salvo que dicha comprobación posterior derive de un control financiero de subvenciones, sometido a las formalidades que le son propias. Y sobre esa base se reprocha al Tribunal de instancia haber desconocido la regulación legal que autoriza dicha posterior actuación de comprobación, al margen de dicho control financiero. Conforme a ese razonamiento se suplica a este Tribunal que se fije como doctrina la concluida de tales razones y se estime el recurso, con anulación de la sentencia de instancia y, dictando otra en sustitución, declarar la desestimación del recurso inicialmente interpuesto, con confirmación de la resolución administrativa impugnada.
Ha comparecido en el recurso para oponerse al mismo la Asociación recurrente en la instancia, que pone de manifiesto la improcedente argumentación del recurso de la Administración autonómica, toda vez que la sentencia de instancia no razona esa pretendida improcedencia de un control administrativo ulterior a la comprobación y fiscalización previa al pago, al margen del control financiero. A juicio de la parte recurrida, el fundamento de la decisión de instancia es, aceptando que se trata de un control administrativo y no de otra naturaleza, que los tramites seguidos son insuficientes, haciendo anulable la resolución impugnada. Se aduce en este sentido que la cuestión casacional que se suscita en este recurso no guarda relación con la argumentación de la sentencia de instancia, porque no es cierto que se niegue en la sentencia que la Administración pueda iniciar un procedimiento de reintegro de una subvención tras el pago de la misma mediante la oportuna verificación y comprobación; sino que, a su juicio, lo que se razona por la Sala de instancia es que para esa posibilidad 'han de constar las razones, criterios o motivos del Informe de Control para determinar la insuficiencia de la justificación y tales motivos han de ser puestos en conocimiento del interesado.' A tales efectos se cita la sentencia de esta Sala 418/2020, de 14 de mayo, dictada en el recurso de casación 6410/2018; que confirma el criterio de la sentencia de instancia, referida a un asunto coincidente con el de autos.
El examen de la cuestión que suscita interés casacional en el presente recurso de casación requiere una previa delimitación. En efecto, como ya se hace referencia en el auto de admisión, la misma cuestión que se delimita en este recurso fue suscitada --también por la Junta de Andalucía, que era, así mismo, recurrente--, en los recursos de casación 1811/2018; 6410/2018; 1598/2019 y 1604/2019. De esos antecedentes, el primero de los mencionados recurso --1811/2018- - fue declarado desierto, por no presentarse en plazo el escrito de interposición por la Administración recurrente. En los recursos 1598/2019 y 1604/2019 se dictaron sendas sentencias por esta misma Sala y Sección sentencias, respectivamente 551 y 552/2020, ambas, de 25 de mayo; ECLI:ES:TS:2020:1419 y ECLI:ES:TS:2020:1420 en las que, como después veremos, se declaró como propuesta a la cuestión que suscitaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, 'que la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda no impide posteriores comprobaciones, y no necesita del inicio del procedimiento de control financiero sometido al régimen jurídico previsto en los arts. 49 a 51 LGS, para que puedan tener lugar nuevas actuaciones de comprobación de la subvención ya liquidada y derivar en un expediente de reintegro, actuaciones de comprobación que pueden realizarse por el órgano concedente de la ayuda al amparo del art. 32 LGS.' Y conforme a dicha interpretación, se estima el recurso de casación, se anula la sentencia de instancia y se dicta otra, en sustitución, en la que se desestima el originario recurso contencioso-administrativo y se confirma la resolución administrativa impugnada.
Por lo que se refiere al recurso 6410/2018, se resuelve por sentencia de la Sección Cuarta de esta misma Sala 418/2020, de 14 de mayo ( ECLI:ES:TS:2020:1048 ), en la que se considera que 'la razón de decidir de la sentencia no se proyecta sobre la cuestión sometida a interés casacional sobre la que ha desarrollado su argumentación la Junta de Andalucía... [porque] La sentencia no niega que la administración pueda iniciar un procedimiento de reintegro de una subvención tras haber liquidado y pagado el importe mediante la oportuna verificación y comprobación. Lo que afirma es que iniciado el procedimiento de reintegro han de constar las razones, criterios o motivos del Informe de Control para determinar la insuficiencia de la justificación y tales motivos han de ser puestos en conocimiento del interesado. Tiene absoluta razón la Sala de instancia que la motivación es un medio de control de la causa delos actos de gravamen como limitadores de intereses legítimos ( art. 54.1 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJAPAC, art. 35.1.a) Ley 39/2015, 1 de octubre).' Es decir, se considera en la mencionada sentencia, que la cuestión delimitada como de interés casacional no había sido la determinante de la decisión de instancia y no se hace propuesta sobre la misma. Y con ese presupuesto se desestima el recurso de casación y se confirma la sentencia de instancia.
La defensa de la parte recurrida, en su escrito de oposición al presente recurso, hace expresa invocación de esta sentencia en apoyo de su pretensión desestimatoria, lo cual obliga a examinar las circunstancias del presente supuesto y la incidencia que sobre el mismo merecen esos antecedentes jurisprudenciales.
Ha de añadirse a lo expuesto, que en los mencionados recursos se hacen remisiones a sentencias dictadas por el mismo Tribunal Superior de Justicia, en concreto, por su Sala de Sevilla a la que, como hemos visto, se remite también la sentencia que en este recurso de casación se revisa, dictadas por la Sala de Granada. Todos esos procesos tenían por objeto resoluciones similares de la Administración autonómica, referidas a reintegros de subvenciones otorgadas a determinados Grupos de Acción Local, en el ámbito de aplicación del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía, dentro del Plan de Actuación Global, acogido a las previsiones de ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), reguladas, el momento de autos, por el Reglamento 1698/2005, de 20 de septiembre. Más concretamente, todas esas resoluciones estaban referidas a órdenes de reintegro de subvenciones percibidas por los mencionados Grupos y todas ellas por una misma causa, la contravención de la Medida 431 del mencionado Programa de Desarrollo Rural (referida a '...
Pues bien, como ya se dijo, en todos esos procesos, las sentencias dictadas por el Tribunal Territorial de Andalucía, tanto en su Sala de Sevilla como de la de Granada, habían anulado dichas resoluciones, ordenando el reintegro y, en todas ellas, por defectos formales, al considerar que la resolución ordenando el reintegro era anulable por defectos procedimentales, en concreto, porque, en base a una imputada falta de motivación de dichas resoluciones, se había ocasionado indefensión a los Grupos perceptores de dichas subvenciones. Y esas decisiones de ambas Salas territoriales se recurren ante este Tribunal Supremo, delimitando su objeto con una misma cuestión casacional objetiva.
Dada la invocación que por la parte recurrida se hace en este recurso a nuestra sentencia 418/2020 ya referida, debemos examinar ahora si resulta procedente que en esta sentencia, como ya hicimos en las sentencias de esta misma Sección 551 y 552/2020, ya también reseñadas anteriormente, examinemos la concreta cuestión que se delimita como de interés casacional objetivo en el ya referido auto de admisión.
Y delimitado esta cuestión preliminar no puede dejar de reconocerse que, con independencia de los concretos términos en que se había suscitado en la instancia por la Sala de Sevilla en aquella primera sentencia de este Tribunal Supremo a que hemos hecho referencia --en la fundamentación de todas las sentencias de instancia a que se refieren los procesos hay una mínima descripción de hechos y una fundamentación compleja, con remisiones a decisiones anteriores que, a su vez, se remiten a otros pronunciamientos previos-- y, como con insistencia, se aduce en el escrito de interposición del presente recurso por la defensa de la Administración autonómica, de la fundamentación de la sentencia de instancia que aquí se revisa, hemos de concluir que, efectivamente, en la decisión adoptada está el argumento de que 'existiendo el previo pronunciamiento administrativo de comprobación, no puede iniciarlo de nuevo en base al principio de legalidad y seguridad jurídica... la única posibilidad es que esas actuaciones posteriores deriven del control financiero...' En suma y como se delimita como objeto de este recurso en el auto de admisión, 'para que puedan tener lugar nuevas actuaciones de comprobación de la subvención ya liquidada y derivar en un expediente de reintegro', considera la Sala de instancia que es necesario el 'inicio del procedimiento de control financiero'.
Lo expuesto tiene una consecuencia relevante para este recurso de casación, porque no podemos considerar que la cuestión suscitada en el auto de admisión no se proyecte, en este concreto supuesto, sobre el debate suscitado en la instancia y la decisión adoptada por la Sala sentenciadora.
Centrado el debate en la forma expuesta hemos de reiterar lo ya declarado en nuestras sentencias 551 y 552 de 2020 y conforme a lo en ellas razonado:
'... Como puede apreciarse, en realidad, no es una, sino dos las cuestiones sobre las que debemos pronunciarnos:
'- En primer lugar, si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, impide posteriores comprobaciones;
'- y en segundo lugar, si necesita, o no, del inicio del procedimiento de control financiero sometido al régimen jurídico previsto en los arts. 49 a 51 LGS (Ley General de Subvenciones)
'A).- Pues bien, la primera de estas dos cuestiones ha sido ya respondida y resuelta en nuestra sentencia de 14 de enero de 2020, rec. 4926/2007, siguiendo la línea establecida por nuestra anterior sentencia de 6 de marzo de 2018, dictada en el recurso de casación nº 557/2017 (también en las posteriores de 20 de septiembre de 2018, rec. 551/2017, y de 24 de septiembre de 2019, rec. 2349/2017)- En la primera de las sentencias citadas, STS de 14 de enero de 2020, se respondió a la cuestión en la que se apreció que existía interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los siguientes términos:
''La verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, no enerva, anula o elimina la posibilidad de incoar un procedimiento de reintegro, ni aboca al procedimiento de revisión de oficio, pues la naturaleza jurídica de tal liquidación y abono no es la de una resolución que, de manera definitiva y firme, reconozca al beneficiario el derecho a percibir la subvención en la cuantía que se liquida y abona, sino la de una liquidación y pago provisionales sujetos, en su caso, a lo que resulte de comprobaciones ulteriores culminadas dentro del plazo de prescripción de cuatro años que establece el artículo 39.1 de la Ley General de Subvenciones.'
'En definitiva, de conformidad con esta doctrina jurisprudencial que deriva de las sentencias citadas, se deben distinguir dos actuaciones administrativas distintas, sujetas a requisitos temporales también diferentes y con finalidades y ámbitos distintos. A las dos alude el art. 32.1 LGS cuando se refiere a la obligación del órgano concedente de comprobar, por un lado, la adecuada justificación de la subvención, y, por otro, la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención. La primera de estas actuaciones, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal, está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago ( art. 34.3 LGS), y debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad a que se había comprometido el beneficiario. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención, puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS).
'Por lo expuesto, y como recuerda la STS de 14 de enero de 2020, antes citada, '...la certificación que precede al acto que liquida la cuantía de la subvención, y al pago, si éste está pendiente en todo o en parte, acredita que se ha presentado la justificación y que ésta se ha verificado, pero no que se haya realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad. Y como resulta también de ella, en la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos definitivo, sino, sin más, sin otro efecto y sólo en ese sentido, una que se limita a dar cumplimiento y a ejecutar aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo'.
'B).- Respondida la primera cuestión, debemos ahora dar respuesta a la segunda, esto es, si para realizar esta comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, o en palabras del art. 32.1 LGS, comprobar 'la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención', comprobación que excede de la mera justificación formal que precede al pago, es necesario, como ha entendido la sentencia de instancia, que esta actuación de comprobación se sujete al procedimiento de control financiero regulado en los arts. 49 a 51 LGS, control que corresponde a la Intervención.
'La respuesta ha de ser negativa por las razones que, a continuación, pasamos a exponer que responden a una interpretación literal, sistemática y teleológica de los preceptos legales concernidos:
'- Ningún precepto del Título I LGS, dedicado a los 'Procedimientos de concesión y gestión de las subvenciones', que es donde se incardinan los preceptos que regulan las dos actividades de comprobación a las que venimos haciendo mención (fundamentalmente los arts. 32, 34 y concordantes), la justificación formal previa al pago y la comprobación de la realización efectiva de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención, impone la necesidad de que la comprobación realizada una vez verificada la justificación para efectuar el pago de la subvención se lleve a cabo, sólo y exclusivamente, por el procedimiento de control financiero regulado en los arts. 49 a 51 LGS, atribuido a la Intervención General de la Administración del Estado ( art. 44.3 LGS). Antes al contrario, la propia literalidad del art. 32 LGS, que es el que se refiere a las dos actividades de comprobación a las que venimos haciendo mención, atribuye la realización de dicha comprobación al 'órgano concedente'.
'- La propia sistemática de la norma, LGS, refuerza la anterior conclusión al estar reguladas la actividad de comprobación que analizamos y el control financiero en dos Títulos diferentes de la LGS, el Título I y el Título III. La actividad de comprobación posterior al pago (al igual que la de justificación formal previa al mismo) está prevista y regulada (fundamentalmente en los arts. 32 y 34) dentro del Título I, dedicado a los 'Procedimientos de concesión y gestión de la subvenciones', y ello implica que el legislador considera esta actividad de comprobación como una manifestación más de las actividades propias de la gestión de las subvenciones que debe realizar el órgano concedente, siendo el cauce por el que este órgano la lleva a cabo un 'procedimiento de gestión de la subvención', según reza el propio encabezamiento del Título. En cambio, el control financiero atribuido a la Intervención General de la Administración del Estado se regula, con su propio y específico procedimiento, en el Título III de la norma.
'- Esta regulación del control financiero de las subvenciones en un título distinto al que la ley dedica a la gestión de la subvenciones nos lleva también a concluir que se trata de controles diferentes, aunque sean complementarios y ambos puedan dar lugar al procedimiento de reintegro: uno, el regulado en los preceptos indicados del Título I, que debe realizarse por el órgano concedente de la subvención como una manifestación más de sus facultades de 'gestión de las subvenciones'; y otro, el control financiero regulado en el Título III, que se realiza por la Intervención General del Estado ( art. 44.3 LGS) en las funciones que le son propias de control interno de la actividad económico y financiera del sector público ( art. 140.2 Ley 47/2003, General Presupuestaria). Ambos controles son pues, cualitativamente distintos, aunque recaigan sobre la misma realidad material, la subvención: (i) el primero responde a la necesidad de que el órgano concedente, que ejerce la potestad de fomento administrativo en que la subvención consiste, efectúe un seguimiento integral del ejercicio de esta potestad desde el establecimiento y concesión de la ayuda hasta el efectivo cumplimiento de la actividad a la que aquélla estaba condicionada, seguimiento y control del que no puede quedar desvinculado, pues no es sino derivación de la naturaleza modal o condicional propia de la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( STS de 7 de abril de 2003, rec. 11328/1998, FJ 3, y las que allí se citan), razón por la cual no puede el órgano concedente verse desvinculado o desapoderado de esta actuación de comprobación; (ii) y el segundo, el control financiero, deriva de la naturaleza de ingreso público propia de las subvenciones ( art. 38.1 LGS y art. 5 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria) que implica su sometimiento al régimen de control propio y característico de estos ingresos, control que, como el de los ingresos públicos en general, corresponde a la Intervención. El control financiero es, así, un control cualitativamente distinto del que realiza el órgano concedente y complementario del mismo que opera como cláusula de cierre del sistema de comprobación de las subvenciones y que viene exigido por la naturaleza de ingresos públicos que aquéllas ostentan, remitiéndose la Ley General Presupuestaria a la Ley General de Subvenciones para la regulación de este control específico atribuido a la Intervención ( art. 141 Ley 47/2003, General Presupuestaria). Pero este control financiero no elimina ni impide el que corresponde realizar al órgano concedente al amparo del art. 32 LGS, tanto antes de proceder al pago, control formal, como después de realizado éste, para comprobar la efectiva realización de la actividad o comportamiento al que se condicionó la obtención de la ayuda, control que puede, por ello, ser realizado por el órgano concedente en sus facultades de gestión de la subvención, sin que deba necesariamente encauzarse a través del procedimiento de control financiero que corresponde a la Intervención.
'[...] Conforme a lo razonado, debemos responder a la cuestión sobre la que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que se nos planteó en el auto de admisión que la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda no impide posteriores comprobaciones, y no necesita del inicio del procedimiento de control financiero sometido al régimen jurídico previsto en los arts. 49 a 51 LGS, para que puedan tener lugar nuevas actuaciones de comprobación de la subvención ya liquidada y derivar en un expediente de reintegro, actuaciones de comprobación que pueden realizarse por el órgano concedente de la ayuda al amparo del art. 32 LGS.'
Establecida en la forma expuesta la interpretación de los preceptos a que se refiere la cuestión casacional suscitada en este recurso, y siendo la misma plenamente proyectable sobre las pretensiones accionadas en el proceso, debemos proceder ahora, conforme al orden de los pronunciamientos que nos impone el artículo 93 de nuestra Ley procesal, a examinar dichas pretensiones, atendiendo a la referida interpretación.
Y en ese examen debemos seguir lo ya declarado en las ya mencionadas sentencias 551 y 552 de 2020, por tratarse de un debate en todo punto idéntico, incluso con una misma resolución administrativa origen de las actuaciones de control que constituye el objeto de este proceso, siendo aplicable al caso de autos, mutatis mutandi, los mismos argumentos ya expuestos en las mencionadas sentencias. Así:
'
'Nuestro razonamiento no puede, sin embargo, detenerse aquí ya que la sentencia de instancia, para alcanzar esta conclusión, parece tener en cuenta que en el origen último del procedimiento de reintegro que ha dado lugar a las resoluciones impugnadas, en actuaciones anteriores a su incoación por acuerdo de 14 de octubre de 2013 [en nuestro caso, de 13 de noviembre del mismo año]
'No es eso, sin embargo, lo que se desprende de los datos que obran en el expediente (a los que podemos acudir al amparo del art. 93.3 LJCA ya que la sentencia recurrida no contiene ningún relato de los hechos sobre los que resuelve).
'Según se refleja en las resoluciones impugnadas, antes de que se iniciaran las actuaciones de comprobación por el órgano concedente de la subvención (la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural de la Junta de Andalucía), se emitió un informe por la Intervención General de la Junta de Andalucía 'como Organismo de Certificación de las cuentas del Organismo pagador'. En concreto, y así se explica en dichas resoluciones, se trataba de un 'informe de certificación de la cuenta anual de 2011 de FAEDER, remitida a la Comisión por el Organismo Pagador de Andalucía (Dirección General de Fondos Agrarios de la Junta de Andalucía), correspondientes al ejercicio comprendido entre el 16 de octubre de 2010 y el 15 de octubre de 2011'. En este informe se detectan algunas deficiencias en la actuación del organismo pagador en relación con el cumplimiento de la legislación comunitaria sobre fondos FAEDER, en los que se enmarca la subvención de autos, en relación con la 'medida 431', en la que dicha ayuda se inserta, y concluye la Intervención recomendando al organismo pagador 'la revisión de todas las transacciones pagadas en el ejercicio financiero de 2011, para determinar el error conocido, subsanar las deficiencias detectadas e iniciar los trámites de reconocimiento de deuda y posterior recuperación del importe pagado indebidamente'. Y a partir de este informe, la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, a instancia del organismo pagador, aprobó un Plan de Contingencias con las medidas a adoptar; se realiza después una auditoría interna, y con sus conclusiones y las recomendaciones del organismo de certificación, se aprueba una 'Adenda al Plan de Contingencia' que contempla, entre otros aspectos, la revisión de todos los gastos incurridos en relación con los fondos FAEDER en los ejercicios 2009 a 2011, en relación con la medida 431. Y es en ese contexto, esto es, revisando el órgano concedente todas las ayudas concedidas en el ámbito acotado de los citados fondos agrarios europeos, cuando se detectan por la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural en la concreta ayuda de autos las deficiencias que se detallan en el acuerdo de inicio del expediente de reintegro aquí analizado.
'Como puede apreciarse, el informe de la Intervención al que alude la sentencia recurrida no fue emitido en el marco del control financiero de la concreta subvención de autos, pues su objeto no era ésta, sino la certificación de una cuenta anual del ejercicio 2011, que el organismo pagador autorizado debía remitir a la Comisión europea en el ámbito de los fondos FAEDER, integrantes de la PAC, a los que pertenecía la ayuda de autos, al amparo del Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio, sobre la financiación de la política agrícola común ( arts. 7 y concordantes), sustituido por el Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común ( arts. 9 y concordantes) y por el Reglamento de Ejecución (UE) nº 908/2014 de la Comisión, de 6 de agosto de 2014 (arts. 7.3 y concordantes). Este informe de certificación emitido por la Intervención General de la Junta de Andalucía sobre una cuenta anual de los fondos FAEDER que debía remitirse a la Comisión puso de relieve ciertas deficiencias en la gestión y pago del grupo de ayudas al que pertenecía la ayuda litigiosa y ello determinó, a su vez, que el organismo concedente (la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural de la Junta de Andalucía) llevara a cabo una revisión de todas las ayudas concedidas y, dentro de esta labor de comprobación propia del órgano concedente ( art. 32 LGS), se detectaron diversas deficiencias en la concreta ayuda de autos que son las que fueron comunicadas a la entidad recurrente en el acuerdo de incoación del procedimiento de devolución objeto de este proceso.
'Así pues, si bien el informe de la Intervención se encuentra en el origen último del procedimiento de devolución del que aquí tratamos, no es éste el que pone de manifiesto las concretas deficiencias que se detallan en el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, deficiencias que se descubren como consecuencia de la actividad posterior de comprobación que efectúa el órgano concedente de la subvención en el marco de sus potestades de comprobación de la misma ( art. 32 LGS) a raíz de las alertas levantadas en aquel informe de la Intervención que tenía por objeto, no la concreta subvención de autos, sino una cuenta anual del organismo pagador sobre todas las ayudas por él pagadas en 2011 en relación con aquellos fondos agrícolas de la PAC que la Intervención debía certificar para remitir a la Comisión. El informe de la Intervención aludido en la sentencia recurrida no es, pues, el informe al que se refiere el art. 49.6 LGS que constituye el objeto del procedimiento de control financiero regulado en los arts. 49 a 51 LGS, informe que, a diferencia del aquí emitido, recae directamente sobre la subvención, sobre el beneficiario o la entidad colaboradora ( arts. 44.1, 49.6 y concordantes LGS). Como pone de relieve el Letrado de la Junta de Andalucía, el informe de la Intervención aquí emitido tiene por objeto el control interno de las cuentas anuales del organismo pagador al que se refieren aquellos preceptos de los reglamentos comunitarios citados cuyo ámbito propio es la verificación de la integridad, exactitud y veracidad de tales cuentas para ser remitidas a la Comisión, y no el control individualizado de cada expediente de subvención que es a lo que se refiere el informe de la Intervención que constituye el objeto del procedimiento de control financiero regulado en los arts. 49 a 51 LGS y que, por ello, cuando deriva en un procedimiento de reintegro, debe ser comunicado al interesado con el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro al que da lugar ( STS de 2 de noviembre de 2016, antes citada).
'Debemos pues concluir que en este caso la actividad que ha determinado la iniciación del procedimiento de reintegro se enmarcaba dentro de las facultades de comprobación que corresponden al órgano concedente de la ayuda al amparo del art. 32 LGS y no se encontraba sometida al procedimiento de control financiero regulado en los arts. 49 a 51 LGS.
'Y en cuanto a la vulneración del principio de legalidad que también se aprecia en la sentencia recurrida como segundo motivo de anulación de las resoluciones impugnadas, el razonamiento de la Sentencia (que hemos reproducido en el Fundamento Primero, apartado B) más bien parece referirse, de nuevo, a la imposibilidad de que la Administración pueda pedir el reintegro una vez que ha verificado que la interesada ha 'cumplido con las obligaciones de forma' fijadas en las órdenes de concesión de la ayuda, razonamiento que se opone a la doctrina que hemos dejado reflejada en el Fundamento Quinto, pues la comprobación previa al pago es una mera verificación formal y breve que ni atribuye derechos definitivos ni impide la posterior comprobación más amplia tendente a evaluar en todos sus aspectos el efectivo cumplimiento de la actividad a la que se condicionó la concesión de la ayuda y que puede derivar, en su caso, en el procedimiento de reintegro.'
Si bien lo anterior se considera suficiente para la estimación del recurso, no puede silenciarse que, en el caso de autos, incluso en sede casacional, se suscita el debate sobre los defectos formales que se aprecian por la sentencia de instancia que, como se ha dicho, están vinculados a la consideración de tratarse de un procedimiento de control financiero, que no es admisible por las razones antes expuestas. Sin perjuicio de ello, es lo cierto que en la sentencia recurrida se hace referencia a una pretendida indefensión de la Asociación originaria recurrente a la que, sea argumenta, no se le ha dado traslado de las imputaciones que se habían realizado para el inicio del procedimiento de control, de donde se concluye que se le habría ocasionado a la Asociación beneficiada por la subvención indefensión.
Suscitado el debate en tales términos debemos comenzar por recordar la inconcusa jurisprudencia de este Tribunal Supremo en orden a la relevancia de los defectos de procedimiento que pueden provocar la ineficacia de los actos administrativos, conforme a la regulación que de anulabilidad, como alternativa a la nulidad, de los actos administrativos, se ha establecido tradicionalmente en nuestras Leyes de Procedimiento Administrativo, desde la vieja Ley de 1956. En ese sentido y tomando en consideración lo establecido, por razones temporales, en la Ley 30/1992, en concreto en sus artículos 62 y 63 -reproducidos en los artículos 47 y 48 de la vigente de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-, para que los defectos de procedimiento puedan afectar a la eficacia de los actos, debe concurrir, o bien una ausencia total y absoluta de los trámite procedimentales, que se equipara a la actuación de mero hecho, que daría lugar a la nulidad de los actos administrativos, de conformidad con lo establecido en el artículo 62.1º.e). En otro caso, los defectos de forma solo podrían afectar a la validez de los actos, y por la vía de anulabilidad, si, conforme a lo establecido en el referido artículo 63, tales defectos impiden al acto alcanzar su fin u ocasionan indefensión a los interesados; y ello por cuanto, como se ha declarado reiteradamente, las formas no tienen, en principio, en nuestro Derecho, una finalidad en sí mismas, sino en cuanto son, de una parte, una garantía de acierto para que la Administración pueda conformar su voluntad; de otra, que no se ocasione indefensión a los interesados, que ha de ser real y efectiva, en el sentido de que se le haya privado al interesado de la posibilidad de hacer alegaciones o aportar pruebas, en defensa de sus derechos afectados por el acto en cuestión.
Pues bien, teniendo en cuenta esas consideraciones no puede aceptarse que, en el presente supuesto, ni concurra supuesto alguno de vicio de procedimiento ni, menos aún, que se haya ocasionado la indefensión que provocaría la anulación --omisión total y absoluta del procedimiento no concurre y, por tanto, no puede hablarse de nulidad de pleno derecho-- de la resolución originariamente impugnada. Y así, excluido que nos encontremos con un procedimiento de control financiero, como ya se ha concluido, y sin perjuicio de los informes que ocasionan el control administrativo, es lo cierto que en la resolución de 3 de octubre de 2012 (obra a los folios 2980 a 2988, excluidos anexos) se pone de manifiesto a la Asociación beneficiada con la subvención inspeccionada, las irregularidades apreciadas en el destino de la subvención, dándole oportunidad de hacer alegaciones, trámite que se utiliza por dicha Asociación (obra en el expediente la extensa documentación aportada) y terminándose por dictar la resolución de 10 de noviembre de 2014 (folios 3576 a 3582) en la que se desestiman dichas alegaciones. Es decir, suscitado el debate en sede de vicios de procedimiento con la preceptiva indefensión, es lo cierto que no puede compartirse el criterio de la Sala de instancia y, como ya se adelantó, se debe casar la sentencia de instancia y, por tanto, procede confirmar la resolución originariamente impugnada.
De conformidad con lo establecido en el artículo 93.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no ha lugar a la imposición de las costas de este recurso, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Primero. La respuesta a la cuestión casacional que se suscita en el presente recurso de casación es la que se establece en el último párrafo del fundamento tercero.
Segundo. Ha lugar al presente recurso de casación 2073/2020, interpuesto por la Junta de Andalucía, contra la sentencia 192/2019, de 31 de enero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Granada, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso 80/2016, mencionada en el primer fundamento.
Tercero. En su consecuencia, se declara la mencionada sentencia sin valor ni efecto alguno.
Cuarto. Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la 'Asociación para el Desarrollo Rural de la Comarca de la Sierra de Segura', contra la resolución de la de la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de la mencionada Administración autonómica, de 18 de noviembre de 2015, por la que, estimando parcialmente un recurso de reposición contra una resolución anterior, de 10 de octubre de 2014, se declaraba y recuperaba el pago indebido de una ayuda que le había sido concedida; resolución que se confirma por estar ajustada al ordenamiento jurídico.
Quinto. No procede hacer concreta condena de las costas del presente recurso de casación.
Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.