Sentencia Administrativo Nº 569/2012, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 175/2012 de 12 de Julio de 2012

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO DE APELACIÓN Nº 175/2012

SENTENCIA NUMERO 569/2012

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA

MAGISTRADOS:

D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ

Dª. YOLANDA DE LA FUENTE GUERRERO

En la Villa de Bilbao, a doce de julio de dos mil doce.

La Seccion 1ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por los/as Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación, contra la sentencia dictada el 21 de diciembre de 2.011 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Donostia en el recurso contencioso-administrativo número 37/2011 , en el que se impugna la sanción administrativa impuesta a la sociedad accionante por la comisión un concreto ilícito de la legislación de trasportes tipificado en el art. 140.19 de la LOTT

Son parte:

- APELANTE: DISFRIMUR S.L., representada por la Procuradora Dña. TERESA MARTÍNEZ SÁNCHEZ y dirigida por el Letrado D. José Antonio Cascales Lacárcel.

- APELADO: DIPUTACION FORAL DE GIPUZKOA-DEPARTAMENTO DE MOVILIDAD Y ORDENACION DEL TERRITORIO-, representada por la Procuradora Dña. BEGOÑA URIZAR ARANCIBIA y dirigida por el Letrado D. ANTONIO GONZÁLEZ DÍEZ.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-Contra la sentencia identificada en el encabezamiento, se interpuso por DISFRIMUR S.L. recurso de apelación ante esta Sala, suplicando se dictase sentencia.

SEGUNDO.-El Juzgado admitió a trámite el recurso de apelación, dando traslado a la otra parte para que en el plazo común de quince días pudieran formalizar la oposición al mismo, y en su caso, la adhesión a la apelación.

TERCERO.-Se han observado las prescripciones legales en la tramitación del presente recurso de apelación.

Fundamentos

PRIMERO.-El recurso de apelación se ha interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Donostia-San Sebastián con fecha 21-12-2011 en el procedimiento abreviado 37/2011 que declaró la inadmisibilidad del recurso presentado en nombre de Disfrimur S.L contra la resolución de 12-11-2010 de la Directora General de Movilidad y Transporte Público de la Diputación Foral de Gipuzkoa que impuso a la recurrente la sanción de 1.001 euros por infracción de la Ley de ordenación del transporte terrestre.

El pronunciamiento de inadmisibilidad se funda en que el recurso contencioso-administrativo se interpuso en fecha ( 21-01-2011) en la que aun no había transcurrido el plazo en que el recurso de alzada presentado el 15-12-2010 debió entenderse desestimado por silencio, de conformidad con el artículo 115-2 de la Ley 30/1992 .

La aplicación por esa razón de la causa de inadmisibilidad prevista por el apartado c) del articulo 69 de la Ley Jurisdiccional vulnera el derecho a la tutela judicial de la apelante como bien argumenta esta parte ya que el silencio de la Administración no puede perjudicar al interesado máxime cuando en la fecha de celebración de la vista ya había transcurrido el plazo en que el recurso de alzada debía entenderse desestimado.

En efecto, no es que la Administración hubiese incumplido el deber de resolver expresamente el mencionado recurso ( artículo 42-1 de la Ley 30/1992 ) sino que tampoco informó al interesado del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación del procedimiento así como de los efectos del silencio conforme previene el apartado 4 del mismo precepto. Y tal forma de actuar no puede restringir el derecho a la acción judicial de quien interpone el recurso contencioso antes de que hubiese transcurrido el plazo en que el recurso administrativo previo debió entenderse desestimado por silencio.

El plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo o de cualquier recurso sea contra una resolución expresa o presunta comienza a correr en perjuicio del interesado a partir del momento en que la Administración cumple los deberes de notificación o información sobre el recurso procedente, órgano ante el que debe presentarse y plazo de interposición.

En el presente caso, la Administración ni resolvió expresamente el recurso de alzada dentro del plazo de tres meses ni dio al interesado la información a que se refiere el artículo 42-4 de la Ley de Procedimiento Común . En tal supuesto es imputable a la Administración el que el recurso se interponga ' ante tempo', como fue el caso, o transcurrido el plazo señalado por el artículo 46-1 de la Ley Jurisdiccional .

Como en el caso de que se haya dictado resolución expresa el plazo para la interposición del recurso procedente no comienza a correr sino desde su valida notificación( Artículo 58-3 de la Ley 30/1.992 ), cuando el procedimiento debe entenderse resuelto por silencio el plazo para recurrir esta resolución no comenzará a correr sino desde la fecha en que la Administración cumpla con el necesario deber de información al interesado sobre los efectos de la resolución presunta: plazo en que se reproduce ese efecto, sentido del silencio y recursos procedentes; no en vano la desestimación presunta no tiene otro efecto que el de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso administrativo que resulte procedente( Artículo 44.3 de la Ley 30/1.992 ). Y no puede pretenderse que el interesado adivine cuándo se produce el silencio, si en sentido favorable o desfavorable, y qué recurso es el que puede interponer contra la desestimación presunta. Esa información debe darla la Administración, porque a fin de poder interponer los recursos precedentes el ciudadano tiene los mismos derechos resuelva la Administración expresa o presuntamente. Dicho con otras palabras: no se puede hacer de peor condición al afectado por una resolución presunta que al afectado por una resolución expresa. Siendo recurribles ambas resoluciones el interesado tiene en uno y otro caso el mismo derecho de información. Notificación en el caso de la resolución expresa con información del recurso procedente; información con el alcance ya señalado en el caso de resolución presunta. Se trata de garantías esenciales del interesado en un procedimiento administrativo, indispensables en cualquier sistema de recursos y que si no explicitas están implícitas en el régimen legal de ese sistema, dígase de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1.958, dígase de la Ley 30/1.992, antes o después de la modificación producida por virtud de la Ley 4/1.999 que ha reforzado dicho sistema de garantías con disposición tan terminante (no aplicada en la resolución apelada) como la siguiente: '... En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para la tramitación...'(Artículo 42.4). Así, pudiendo los interesados interponer el recurso contencioso transcurridos seis meses desde la fecha de presentación de su reclamación, ya de que en esa fecha se produjo ipso iure el silencio, el no haberlo interpuesto dentro del plazo también de seis meses, señalado por el Artículo 46.1 L.J.C.A . por defectos imputables a la Administración no puede acarrear la inadmisibilidad del recurso con amparo en el Artículo 51.1 a de la L.J.C.A . No está en manos de la Administración abrir o cerrar un plazo, pero del cumplimento de requisitos como los atinentes a la notificación o información de los recursos procedentes depende el que el plazo para su interposición comience a cerrar en una u otra fecha, y esto sin perjuicio de que el interesado subsane aquel defecto con la interposición del recurso procedente ante el órgano competente( Artículo 58-3 de la Ley 30/1.992 ). No puede decirse, en fin, que el recurso contencioso se ha interpuesto extemporáneamente cuando como es el caso la Administración no ha dado a los interesados la información pertinente a esos efectos. El Tribunal Supremo incluso antes de l modificación introducida en la LPC por la Ley 4/1999 había entendido que en el caso de desestimación presunta hay que cumplir no solo los requisitos señalados por el Artículo 44-3 de la Ley 30/1.992 , sino también los señalados por su Artículo 58-2; es decir, hay que indicar si la resolución agota la vía administrativa y los recursos que proceden contra ella con expresión del plazo y del órgano ante el que deben interponerse( Sentencia Tribunal Supremo Sala Tercera, Sección 7ª de 11 de Febrero de 2.004; recurso 8532/1.998 ). Suprimido el requisito de la certificación de actos presuntos, los mencionados requisitos deben cumplirse a través de la oportuna comunicación: Artículo 42-4 Ley 30/1.992 , en su actual redacción. Y como hemos visto en el presente caso la Administración no ha cumplido con ese deber de información. Es reiteradísima, además, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que en lo que concierne al control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra la desestimación presunta de solicitudes o reclamaciones de los interesados, la doctrina jurisprudencial constitucional viene destacando que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración. En doctrina consolidada, el Tribunal Constitucional viene declarando que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que sin embargo no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, el Tribunal Constitucional concluye que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, negando al mismo tiempo la posibilidad de reactivar el plazo de impugnación mediante la reiteración de la solicitud desatendida por la Administración, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable -y menos aún, con arreglo al principio pro actione , de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE -, al primar de forma injustificada la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa. Lo contrario supondría que la Administración se beneficiaría de los defectos e irregularidades propias de su actuación.

Aplicando esta doctrina al caso concreto, el Tribunal Constitucional es contrario a la interpretación que propugna la sentencia recurrida, que impone a la demandante la obligación de reaccionar en vía judicial contra la desestimación presunta por silencio administrativo negativo, so pena de convertir esa inactividad en su consentimiento con el acto presunto, supone una interpretación irrazonable que choca frontalmente con la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión del art. 24.1 CE en su vertiente de acceso a la jurisdicción.

Así señalaba la STC de 15-12-2003 , en la que se declara: 'QUINTO.- Sobre el tema que nos ocupa hemos declarado, en reiteradas ocasiones, que la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, pues este deber entronca con la cláusula del Estado de Derecho( art. 1.1 CE ), así como con los valores que proclaman los artículos 24.1 , 103.1 y 106.1 CE (por todas, SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3/6 ; 204/1987, de 21 de diciembre , 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1 ; 86/1998, de 21 de abril, FFJJ 5 y 6; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4 ; y 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6). Por este motivo, hemos dicho también que el silencio administrativo de carácter negativo se configura como 'una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración', de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales 'que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver' .

Así, con base en la anterior doctrina hemos concluido en la reciente STC 188/2003 , anteriormente citada, que 'si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración. Deducir de ese comportamiento pasivo -que no olvidemos, viene derivado de la propia actitud de la Administración- un consentimiento con el contenido de un acto administrativo que fue impugnado en tiempo y forma, supone una interpretación absolutamente irrazonable desde el punto de vista del derecho de acceso a la jurisdicción, como contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 24.1 CE , pues no debemos descuidar que la Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, el recurso presentado' (FJ 6).

En consecuencia, habiendo optado los órganos judiciales, de entre las varias opciones interpretativas que la normativa aplicable admitía, por la menos favorable al ejercicio de la acción, esto es, por la única que cerraba de forma irrazonable y desproporcionada el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, en orden a la obtención de una resolución sobre el fondo de la pretensión sometida a la consideración del órgano judicial, no cabe sino estimar el presente recurso de amparo por lesión del derecho a la tutela judicial efectiva de la entidad recurrente en amparo, pues el incumplimiento por parte de la corporación municipal demandada de su obligación legal de resolver de forma expresa el recurso de reposición interpuesto(arts. 94.3 LPA 1958 y 42LPC 1992), de un lado, y de la obligación de comunicar -precisamente por esa falta de respuesta administrativa- la necesaria instrucción de recursos(arts. 79.2 LPA 1958 y 58.2 LPC 1992), de otro lado, 'ha supuesto que la Administración se beneficiara de su propia irregularidad', por lo que, como este Tribunal ha manifestado reiteradamente, 'no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales' (por todas, STC 179/2003, de 13 de octubre , FJ 4)'.'

En síntesis acertadamente, el Tribunal Constitucional viene a fundamentar su arraigada doctrina en que en el incumplimiento por parte de la Administración de su obligación legal de resolver de forma expresa, de un lado, y de la obligación de comunicar -precisamente por esa falta de respuesta administrativa- la necesaria instrucción de recursos, no puede primarse de modo que se beneficie de la irregularidad que comete con ello. Se intenta así evitar que la trasformación en una posición de ventaja de lo que en origen no es sino el incumplimiento por parte de la Administración de sus deberes esenciales.(entre otras, en las SSTC 6/1986, de 21 de enero ; 188/2003, de 27 de octubre ; 220/2003, de 15 de diciembre ; 14/2006, de 16 de enero : 39/2006, de 13 de febrero ; 186/2006, de 19 de junio ; 27/2007, de 12 de febrero ; y 64/2007, de 27 de marzo .

Reiterando el TC que estando en juego el acceso a la jurisdicción, el juzgador se haya vinculado por la regla hermenéutica pro actione , debiendo quedar marginadas aquellas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos legales que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción entre los fines que preservan y la consecuencia de cierre del proceso, se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la pretensión a él sometida( SSTC 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4 ; 218/2001, de 31 de octubre, FJ 3 ; 13/2002, de 28 de enero, FJ 3 ; y 203/2002, de 28 de octubre , FJ 3).

Y en el mismo sentido el Tribunal Supremo ( STS 16-3-1992 , 4-4-2005 , 27-3-2007 , 18-9-2007 ....) ha señalado:

'A tal efecto ha de tenerse en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional, plasmada en numerosas sentencias, por todas la 27/2003, de 10 de febrero , 59/2003, de 24 de marzo , 154/2004, de 20 de septiembre y 132/2005, de 23 de mayo , según la cual, 'el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 CE comporta como contenido esencial y primario el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes (por todas, STC 172/2002, de 30 de septiembre , FJ 3). No obstante, también hemos indicado que, al ser un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal( SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2 ; 60/2002, de 11 de marzo, FJ 3 ; 143/2002, de 17 de junio , FJ 2), por lo que el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface igualmente cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión, apreciando razonadamente en el caso la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la Ley que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental( SSTC 48/1998, de 2 de marzo, FJ 3 ; 77/2002, de 8 de abril , FJ 3).

En consecuencia, las decisiones judiciales de cierre del proceso son constitucionalmente asumibles cuando respondan a una interpretación de las normas legales que sea conforme con la Constitución y tengan el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental( SSTC 39/1999, de 22 de marzo, FJ 3 ; 259/2000, de 30 de octubre , FJ 2), dada la vigencia aquí del principio pro actione.

Hemos dicho además que los cánones de control de constitucionalidad se amplían cuando se trata del acceso a la jurisdicción, frente a aquellos supuestos en los que ya se ha obtenido una primera respuesta judicial( SSTC 58/2002, de 11 de marzo, FJ 2 ; 153/2002, de 15 de julio , FJ 2). Ello impide determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos legales que 'por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (por todas, STC 252/2000, de 30 de octubre , FJ 2 ) ( STC 203/2002, de 28 de octubre , FJ 3 )'.

El Tribunal Constitucional ha contemplado de manera específica la caducidad de la acción en relación con la impugnación en vía contencioso administrativa de las desestimaciones presuntas o por silencio administrativo, elaborando un cuerpo de doctrina, a partir de la sentencia 6/1986, de 21 de enero , ratificada por otras posteriores ( SSTC 204/1987, de 21 de diciembre , 63/1995, de 3 de abril , 188/2003, de 27 de octubre y 220/2003, de 15 de diciembre ), doctrina que se recoge y ordena de manera completa en la sentencia 14/2006, de 16 de enero y que se sintetiza en la sentencia 39/2006, de 13 de febrero de 2006 en los siguientes términos: 'la doctrina indicada parte de que el silencio administrativo es una mera ficción legal para que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial y superar los efectos de la inactividad de la Administración y parte, asimismo, de que no puede calificarse de razonable una interpretación que prime esa inactividad y coloque a la Administración en mejor situación que si hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales( SSTC 6/1986, de 21 de enero ; 204/1987, de 21 de diciembre ; 180/1991, de 23 de septiembre ; 294/1994, de 7 de noviembre ; 3/2001, de 15 de enero , y 179/2003, de 13 de octubre ), para continuar entendiendo que, ante una desestimación presunta, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración, y concluir, en definitiva, que deducir de este comportamiento pasivo el referido consentimiento con el contenido de un acto administrativo en realidad no producido -recuérdese que el silencio negativo es una mera ficción con la finalidad de abrir la vía jurisdiccional ante el incumplimiento por la Administración de su deber de resolver expresamente- supone una interpretación absolutamente irrazonable, que choca frontalmente con el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión( art. 24.1 CE ) en su vertiente de acceso a la jurisdicción( SSTC 188/2003, de 27 de octubre ; y 220/2003, de 15 de diciembre ; y las en ellas citadas). Y sabido es que, aun cuando el tema de la caducidad de las acciones constituye en principio un problema de legalidad ordinaria que corresponde resolver a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE , adquiere dimensión constitucional cuando, conforme se sostiene en las Sentencias citadas, la decisión judicial supone la inadmisión de una demanda como consecuencia de un error patente, una fundamentación irrazonable o arbitraria y, consecuentemente, el cercenamiento del derecho fundamental a obtener una resolución de fondo suficientemente motivada que deseche cualquier interpretación rigorista y desproporcionada de los requisitos legalmente establecidos para el ejercicio de la acción ante los Tribunales.'

Conviene señalar que la indicada sentencia 14/2006 precisa , por referencia a la 220/2003 , que aunque las resoluciones judiciales declararan la caducidad de la acción contencioso administrativa mediante una interpretación razonada de la norma aplicable que no puede calificarse como arbitraria, 'ello no significa que dicha interpretación no suponga una vulneración del derecho fundamental reconocido en el art. 24.1 CE , habida cuenta que, si 'el canon de constitucionalidad aplicable al presente caso no es el de la arbitrariedad, propio del control de las resoluciones judiciales obstativas del acceso al recurso, sino el de la proporcionalidad, que margina aquellas interpretaciones que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la cuestión a él sometida', 'debemos concluir que la exégesis que aquella incorpora a su fundamentación ha desconocido la obligada observancia del principio pro actione en el acceso a la jurisdicción, así como las exigencias que, con carácter general, se derivan del art. 24.1 CE en relación con el orden de lo contencioso-administrativo, que ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados'( STC 86/1998, de 21 de abril , FJ 5) ... Y ello porque, como ya hemos tenido oportunidad de afirmar, 'la omisión de un pronunciamiento sobre el fondo, imputable a la Sentencia objeto de esta queja, desvirtúa la finalidad de la institución del silencio administrativo, por cuanto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración, como el de dar respuesta expresa a las solicitudes de los ciudadanos( art. 94.3 de la aplicable LPA , y art. 42.1 de la vigente Ley 30/1992 ), permitiendo de tal modo que, pese a la persistente negativa o resistencia a tal deber por parte del ente público, éste quede inmune al control jurisdiccional plenario que viene exigido por el art. 106.1de la Constitución . Se produce, así, la denunciada lesión del derecho del demandante a la tutela judicial efectiva sin indefensión proclamado por el art. 24.1de la Norma suprema, en su más primaria o genuina manifestación, cual es la del acceso a la jurisdicción, señaladamente para articular la defensa del ciudadano frente a los poderes públicos( STC 48/1998 , FJ 3.b), lo que conduce derechamente a la estimación del amparo'( SSTC 86/1998, de 21 de abril, FJ 7 ; y 188/2003, de 27 de octubre , FJ 7)'.

Finalmente, dicha sentencia añade que 'no puede calificarse de interpretación más favorable a la efectividad del derecho fundamental aquélla que computa el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición como si se hubiera producido una resolución expresa notificada con todos los requisitos legales, cuando, como se ha dicho antes, caben otras interpretaciones que, en último término, eviten la contradicción y posición contraria al principio pro actione que supone admitir que las notificaciones defectuosas -que implican el cumplimiento por la Administración de su obligación de resolver expresamente- puedan surtir efectos 'a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda'(art. 58.3 LPC), esto es, sin consideración a plazo alguno, y sin embargo, en los casos en que la Administración ha incumplido total y absolutamente su obligación de resolver, como son los de silencio con efecto desestimatorio, imponer sin otra consideración el cómputo del plazo para acceder a la jurisdicción a partir del día en que, de acuerdo con la normativa específica que resulte aplicable, se entienda presuntamente desestimada la petición o el recurso potestativo de reposición- art. 46, apartados 1 y 4, LJCA '.

La Sala de instancia ha hecho una aplicación adecuada de esta doctrina al presente caso, frente a la interpretación y aplicación de los indicados preceptos y doctrina que defiende la Administración recurrente y que llevarían a impedir el acceso de la parte a un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, frente al incumplimiento por la propia Administración de la obligación de resolver, situación que no se produce cuando habiéndose resuelto la reclamación su notificación es defectuosa, en cuyo caso sólo surte efectos desde la fecha en que el interesado realiza actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance del acto o interponga el recurso procedente, es decir, sin consideración a un concreto plazo, haciendo así de peor condición a aquel que no ha obtenido respuesta de la Administración y favoreciendo el incumplimiento de la obligación de resolver que la ley impone a la misma. En definitiva, siendo posible una interpretación que al menos equipare la situación a los supuestos de notificación defectuosa, como se venía apreciando en las citadas sentencias del Tribunal Constitucional (suficientemente interpretadas por el mismo Tribunal en las más recientes de las citadas) y también de esta Sala (Ss. 23-1-2004 , 11-3-2004 ), ha de considerarse que la Sala de instancia se ajusta a dicho planteamiento y, por lo tanto, el motivo de casación debe ser desestimado.'.

La STS 4-4-2005 que señala: 'la sentencia de 23 de enero de 2004 dictada en un recurso en interés de la Ley en que la administración pretendió una interpretación restrictiva del art. 46.1de la vigente LJCA en línea con la exégesis aquí mantenida por la Sala de instancia se afirmó en su fundamento TERCERO : 'El Tribunal Constitucional en sus sentencias 6/86 de 12 de Febrero , 204/87 de 21 de Diciembre y 63/95 de 3 de Abril ha proclamado: y con respecto a los efectos del silencio negativo 'que no podía juzgarse razonable una interpretación que primase la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales.' La conclusión a la que llegó el Alto Tribunal pasó por considerar que la situación de silencio era equiparable a la propia de una notificación defectuosa, ya que el interesado no era informado sobre la posibilidad de interponer recursos, ante qué órgano y en qué plazo, lo que habilitaba para aplicar el régimen previsto en el artículo 79.3 LPA de 1958(hoy , artículo 58 LPAC ), de manera que la notificación sólo era eficaz desde que se interpusiese el recurso procedente. El Tribunal Supremo ha mantenido esta doctrina en sus sentencias de 14 y 26 de Enero de 2000 .

Esta doctrina sigue siendo válida en la actualidad por lo que diremos. Efectivamente el actual artículo 42.4.2º de la L.P.A.C . dispone: 'En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.'

El precepto tiene su origen en el mandato del artículo noveno de la Constitución , desarrollado por el legislador, precisamente, para garantizar la Seguridad Jurídica.

En él se establece una regla general, universal, que no admite excepciones: 'en todo caso', regla general que se dirige a las Administraciones Públicas (todas) quienes necesariamente 'informarán' a los interesados y un contenido explícito de ese mandato informativo.

La exégesis de este texto, complementada con la doctrina constitucional antes transcrita, obliga a concluir que en tanto las Administraciones Públicas no informen a los interesados de los extremos a que dicho precepto se refiere los plazos para la interposición de los recursos no empiezan a correr'..... .........'En el supuesto allí enjuiciado, igual que el aquí sometido a nuestra consideración, no se ha producido esta notificación, razón por la que el plazo para la interposición del recurso contencioso administrativo debemos entender que no ha comenzado. Para ello es significativo lo vertido en el punto tercero del fundamento de derecho CUARTO al sostener que 'Que la remisión que el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional hace al acto presunto, no es susceptible de ser aplicada al silencio negativo, pues la regulación que del silencio negativo se hace en la L.R.J.A.P. y P.C. lo configura como una ficción y no como un acto presunto'.

Posición la de este Tribunal que también sigue acogiendo el Tribunal Constitucional en su defensa del principio pro actione en el acceso a la jurisdicción. En su sentencia 220/2003, de 15 de diciembre confiere amparo a un recurrente frente a una resolución judicial de este orden jurisdiccional por cuanto el órgano judicial, de entre las varias opciones interpretativas, optó por la que cerraba de forma irrazonable y desproporcionada el acceso a la jurisdicción al tiempo que la administración se beneficiaba de su propia irregularidad. Insiste en que 'no pude calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales( STC 179/2003, de 13 de octubre ). Adiciona que 'no es posible entender que la resolución desestimatoria presunta de un recurso de reposición, por silencio administrativo de carácter negativo, reúne, en modo alguno, los requisitos formales de que se debe revestir todo acto administrativo.

Debemos, pues, rechazar la draconiana decisión de inadmisibilidad del recurso decretada por la Sala de instancia.'.

SEGUNDO.-En el procedimiento abreviado la inadmisibilidad del recurso no puede ser declarada por sentencia sino por auto como cuestión de previo pronunciamiento.

Reproducimos el fundamento de Derecho tercero de la sentencia de 11 de Febrero de 2010 del Pleno de esta Sala , dictada en el recurso de apelación 609/2007 :

' TERCERO.- Procede la reposición de las actuaciones al estado anterior a aquel en que, en el curso de la vista del procedimiento abreviado, debió resolverse de forma desestimatoria sobre la causa de inadmisibilidad alegada.

A.1.En su escrito de apelación la parte recurrente limita su pretensión al dictado de sentencia en la que, con revocación de la dictada en la primera instancia, se declare la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

A.2.La pretensión de la parte debe examinarse atendiendo a una interpretación sistemática del artículo 85.10 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, en relación con la norma procesal dispuesta por el artículo 78.8 de la propia Ley Jurisdiccional y con lo dispuesto por los artículos 465, apartados 2 y 3 , y 209 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Sobre esta cuestión existen pronunciamientos distintos en diferentes Tribunales Superiores de Justicia. Sobre todo en lo relativo a si el asunto a resolver no sea de los que tuvieren posterior recurso de apelación por razón de la cuantía. Y con justificación en que una interpretación sistemática del anterior precepto en relación con el art. 81.1 de la misma Ley conlleva la atribución en exclusiva del conocimiento, en cuanto al fondo, a los órganos unipersonales de este orden jurisdiccional. (Así la sentencia del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid de 23 de octubre de 2006 ).

A.3.Esta sala de justicia, rectificando el criterio mantenido en la reciente sentencia de 30 de octubre de 2009, dictada en elrecurso de apelación nº 388/07 de esta Sección 3 ª, considera que no le corresponde, en supuestos como el que nos ocupa, el dictado de la sentencia sobre el fondo. Sino que han de reponerse las actuaciones al momento de la vista oral en el Procedimiento Abreviado en que se debió resolver sobre la cuestión de inadmisibilidad, sin dejar su resolución para la sentencia ahora apelada.

Y ello por las razones siguientes:

A.4.La norma procesal dispuesta en el artículo 78.8 de la propia Ley Jurisdiccional impone al Magistrado-Juez el deber procesal de resolver en la vista del juicio oral, y no en sentencia, lo que proceda a fin de subsanar, con anterioridad al dictado de sentencia sobre el fondo, la cuestión de la inadmisibilidad planteada.

A.5.El acta de la vista del proceso de instancia documenta, a este efecto, un grave defecto procesal. Toda vez que aducida por la parte demandada la causa de inadmisibilidad fundada en la inexistencia de acto administrativo enjuiciable; y oída la alegación de la parte recurrente oponiéndose a dicha excepción perentoria, el Magistrado-Juez no llega a resolver ni a disponer sobre la cuestión de inadmisibilidad suscitada; limitándose a recoger el acta del juicio que (sin solución en la continuidad) el proceso se recibió a prueba, practicándose la declaración testifical propuesta por la parte actora.

De forma que va a ser en la sentencia cuando, por primera vez, se enjuicie y decida en sentido estimatorio sobre la causa de inadmisibilidad por carencia de objeto material del proceso suscitada por la defensa de la Administración demandada al amparo del supuesto tipificado por el artículo 69.c) de la Ley Jurisdiccional . Sin que se ofrezca en la sentencia el pertinente juicio fáctico dimanante de la valoración judicial de las pruebas practicadas en la vista del procedimiento abreviado.

A.6.Se aprecia, por tanto, la comisión de una infracción neta de lo dispuesto por el artículo 78.10 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 que, de no resolverse el recurso de apelación en el sentido indicado, habría de conducir a una infracción encadenada de la competencia funcional atribuida a esta sala de apelación y susceptible de ser apreciada de oficio ( art. 240.2, 'in fine', de la LOPJ ). Y ello es así porque a la referida infracción procesal, el órgano de instancia añade la irregularidad formal consistente en resolver la declaración de inadmisibilidad mediante sentencia; siendo así que, de haberse cumplido con lo preceptuado por el artículo 78.10 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, el incidente suscitado en el acto de audiencia del juicio oral hubiera debido decidirse mediante auto o en la vista, documentándose debidamente en el acta. En cuyo caso, respecto de esas resoluciones que declaran la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo el ámbito de enjuiciamiento de esta sala de apelación en ningún caso podría haber alcanzado al conocimiento sobre las cuestiones de fondo planteadas en la primera instancia.

El artículo 78.10 de la Ley Jurisdiccional 29/ 1998 dispone que, oído el demandante sobre las cuestiones obstativas para la válida prosecución y término del proceso mediante sentencia sobre el fondo, '...el Juez resolverá lo que proceda, y si mandase proseguir el juicio, el demandado podrá pedir que conste en acta su disconformidad. Lo mismo podrá hacer el demandante si el Juez, al resolver sobre alguna de dichas cuestiones, declinara el conocimiento del asunto a favor de otro Juzgado o Tribunal o entendiese que debe declarar la inadmisibilidad del recurso'.

Según la economía procesal que se sigue del precepto, en los supuestos en los que en la vista oral del procedimiento abreviado se suscite la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.c) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, la continuación del juicio y su decisión mediante sentencia requiere preceptivamente que se resuelvan por la autoridad judicial en sentido desestimatorio aquellas cuestiones que puedan obstar a la válida prosecución y término del proceso mediante sentencia sobre el fondo.

De donde debe concluirse que el cumplimiento de la reiterada norma procesal y de las previsiones legales en la distribución de las competencias orgánicas materiales y funcionales entre los órganos judiciales de instancia y de apelación, determinan que, en el procedimiento abreviado, la estimación de la causa de inadmisibilidad suscitada al amparo de alguno de los supuestos tipificados en el artículo 69.c) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, ha de revestir preceptivamente la forma de auto o de resolución dictada oralmente ( art.247LOPJ ). Sin que nada impida, para el caso de que no se den las condiciones de resolución inmediata de la causa de inadmisibilidad planteada, la suspensión por el tiempo necesario para ello y la posterior reanudación, del mismo modo que ocurre en el supuesto del artículo 78.10 de la Ley Jurisdiccional 29/1998.

A.7. No resulta ocioso afirmar que las anteriores conclusiones interpretativas guardan completa coherencia con las que se desprenden de la naturaleza oral del Procedimiento Abreviado, que a diferencia del ordinario, conlleva la aplicación en su regulación de los principios de inmediación y concentración.

A fin de que no queden privados de eficacia jurídica los principios de oralidad, inmediación y concentración que operan conjuntamente en el Procedimiento Abreviado, esta misma naturaleza del proceso seguido en la instancia reclama que sea el Magistrado-Juez que ha practicado las pruebas y ha presidido la vista del juicio oral quien valore y declare el resultado probatorio en la sentencia que se dicte en la instancia, de acuerdo con la garantía que, de manera general, se recoge en la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil y se proyecta en las reglas especiales sobre forma y contenido de las sentencias (Exposición de Motivos, apartado IX, artículo 209.2 ª).

De forma que la existencia de un juicio fáctico llevado a cabo en la sentencia dictada en la instancia opera como presupuesto para poder alcanzar el propósito de la normativa general reguladora de la apelación de agotar 'las posibilidades de corregir con garantías de acierto eventuales errores en el juicio fáctico y, (...) lograr que, en el mayor número de casos posible, se dicte en segunda instancia sentencia sobre el fondo'(Exposición de motivos de la LEC, apartado XIII).

Siendo coherente con el anterior presupuesto el que el artículo 465 de la Ley de Enjuiciamiento Civil discrimine en cuanto a las consecuencias jurídicas de supuestos diferentes en sus apartados 2 y 3.

Así, en el concreto caso en el que la infracción procesal no se haya cometido al dictar sentencia en la primera instancia sino en un trámite anterior (como es el caso contemplado en los autos) se prescribe en el apartado 3 del precepto que si la infracción procesal fuera de las que originan la nulidad radical de las actuaciones o de parte de ellas, el tribunal de apelación debe disponer la reposición de las mismas al estado en que se hallasen cuando se cometió la infracción.

A.8. Solo la atención de los anteriores presupuestos procesales permite hacer efectiva la distribución legal de atribuciones, en cuanto al juicio fáctico, entre el juzgado de instancia y la sala de apelación.

En cuya virtud,compete al órgano judicial de primera instancia la identificación de los hechos requeridos de prueba, la admisión de los medios de prueba propuestos por las partes y la valoración de la prueba practicada en el proceso de la que resulte la relación de los hechos declarados probados.

En tanto que el tribunal de apelación es competente para abordar y revisar: a) Las decisiones del órgano judicial de instancia sobre la denegación del recibimiento del proceso a prueba, o sobre la improcedencia o inutilidad de los medios de prueba propuestos o sobre su indebida práctica en la primera instancia; b) las apreciaciones fácticas fundadas en la vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba; c) las valoraciones y apreciaciones probatorias que se obtengan con infracción de las normas que regulan los distintos medios de prueba o que se hayan realizado de modo arbitrario o irrazonable o que conduzcan a resultados inverosímiles; d) las anteriores infracciones cuando se cometen en los dictámenes periciales, documentos o informes aportados al proceso que, al ser aceptados por la sentencia recurrida, se convierten en infracciones del ordenamiento jurídico imputables directamente a ésta; y e) la omisión en la sentencia dictada en la instancia sobre la acreditación de hechos controvertidos, cuya admisión como hechos probados resulte determinante del sentido del fallo dictado en la sentencia apelada.

Debiéndose concluir que, en el Procedimiento Abreviado, la valoración de las pruebas practicadas con aplicación del principio de inmediación judicial y la declaración del resultado probatorio entendido como juicio fáctico, es función básica del juzgador de instancia.

A.9.La consecuencia de lo anterior no puede ser otra que la reposición de las actuaciones procesales al estado que hubieran debido tener al momento de la vista del procedimiento abreviado, en el que por la Magistrada-Juez se hubiera debido resolver, en sentido desestimatorio, sobre la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo opuesta por la defensa de la Administración demandada. Todo ello a fin de que, una vez enjuiciada definitivamente por esta sala de apelación la causa de inadmisibilidad opuesta, el órgano judicial de instancia disponga lo que proceda sobre la tramitación del proceso y sobre la validez de las actuaciones practicadas en el acto del juicio oral.'

TERCERO.-Y en consecuencia, hay que revocar la sentencia apelada ordenando retrotraer las actuaciones al momento anterior al pronunciamiento de aquella para que se resuelvan los motivos en que se ha fundado el recurso y la oposición al mismo, distintos a la causa de inadmisibilidad indebidamente apreciada.

CUARTO.-No hay que formular pronunciamiento de condena en costas ( artículo 139-2 de la LJCA ) .

Fallo

Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora Dña. MARÍA BEGOÑA ÁLVAREZ LÓPEZ en nombre y representación de DISFRIMUR, S.L. contra la sentencia dictada con fecha 21 de diciembre de 2.011 , debemos anular esa resolución retrotrayendo las actuaciones al momento anterior a su pronunciamiento para que se dicte el que, salvada la causa de inadmisibilidad apreciada, corresponda a los motivos del mencionado recurso; sin imposición de costas.

Devuélvanse al Juzgado de procedencia los autos originales y el expediente administrativo para la ejecución de lo resuelto, junto con testimonio de esta sentencia.

Esta sentencia es firme y contra la misma no cabe recurso alguno.

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Secretario doy fe en BILBAO (BIZKAIA), a 12 de julio de 2012.