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26/05/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 571/2022, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 5715/2020 de 12 de Mayo de 2022
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Orden: Administrativo
Fecha: 12 de Mayo de 2022
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: FONSECA-HERRERO, ANTONIO JESUS RAIMUNDO
Nº de sentencia: 571/2022
Núm. Cendoj: 28079130042022100156
Núm. Ecli: ES:TS:2022:1821
Núm. Roj: STS 1821:2022
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 12/05/2022
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 5715/2020
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 10/05/2022
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Procedencia: T.S.J.LA RIOJA SALA CON/AD
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Transcrito por: MMC
Nota:
R. CASACION núm.: 5715/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
D.ª Celsa Pico Lorenzo
D. Luis María Díez-Picazo Giménez
D.ª María del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
En Madrid, a 12 de mayo de 2022.
Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 5715/2020, interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, representada y defendida por el Letrado de sus servicios jurídicos contra la sentencia de 4 de mayo de 2020, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en el recurso de apelación núm. 92/2019, interpuesto, a su vez, contra la sentencia de 7 de marzo de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 1 de Logroño, en el recurso contencioso administrativo núm. 202/2018, frente a la resolución del Consejero de Educación del Gobierno de La Rioja, de 2 de julio de 2018, por la que se desestima el recurso de alzada deducido contra la resolución de 1 de junio de 2018 por la que se desestimaba la solicitud formulada por la actora con fecha 27 de abril de 2018 de que se le declare como personal indefinido no fijo.
Se ha personado, como parte recurrida, la procuradora de los Tribunales doña Carolina Pérez-Sauquillo Pelayo en nombre y representación de doña Florencia, asistida del letrado don Fabián Valero Moldes.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.
Antecedentes
En concreto, el Juzgado citado dispuso:
'
En el citado recurso de apelación, se dicta sentencia el día 8 de julio de 2020, cuyo fallo es el siguiente:
'Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto, por el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja en la representación que de ésta ostenta, contra la sentencia nº 56/2019 de fecha 7 de marzo de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 1 de Logroño, que confirmamos íntegramente, debiendo estarse a lo resuelto por la misma en cuanto a la estimación del recurso contencioso-administrativo.
Todo ello, sin que proceda hacer una condena en costas.'
'1º) Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación de la Comunidad Autónoma de la Rioja contra la sentencia n º 103/2020 de 4 de mayo, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja (recurso de apelación 92/2019).
2º) Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a determinar si:
Si el sistema de las listas de personal docente interino no universitario para nombramientos temporalmente limitados constituye una medida legal equivalente, desde la perspectiva de la jurisprudencia comunitaria, que permite prevenir y sancionar los abusos cometidos en dicha relación o si resulta conforme a Derecho que la relación mantenida en dicho régimen de interinidad se prolongue en el tiempo hasta tanto la plaza sea ocupada por funcionario de carrera o se amortice.
3º) Identificar como norma jurídica que, en principio, ha de ser objeto de interpretación, la cláusula 5 del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE.'
1. Fije como criterio interpretativo que el sistema de listas de la Orden 3/2016 de 31 de marzo, de la Consejería de Educación, Formación y Empleo de La Rioja, por la que se regula la provisión, en régimen de interinidad, de puestos de trabajo docentes no universitarios, es una medida legal equivalente que evita el abuso en la sucesión de nombramientos temporales.
2. Case y anule la sentencia recurrida; y conforme a lo dispuesto en el artículo 93.1LJCA, resuelva desestimar el recurso contencioso interpuesto.'
Fundamentos
Doña Florencia recibió diversos nombramientos de profesora interina de Enseñanza Secundaria en las especialidades Física y Química y Matemáticas desde el 15 de septiembre de 2001. Desde el 16 de septiembre de 2005 los nombramientos se realizaron únicamente en las especialidades de Física y Química y Matemáticas, datando el última del 1 de septiembre de 2017. Esos nombramientos, que lo fueron para distintos centros escolares de la Comunidad Autónoma de La Rioja y sin solución de continuidad, se efectuaron en atención al puesto en que se encontraba en la lista de aspirantes para proveer temporalmente plazas vacantes, efectuar sustituciones, o atender necesidades coyunturales, lista confeccionada por concurso de méritos.
En su condición de personal docente interino con destino en el Instituto de Enseñanza Secundaria (IES) de Fuenmayor desde el 1 de septiembre de 2017, impugnaba en la instancia las resoluciones administrativas que rechazaban la solicitud formulada para que se le reconociese la condición de personal indefinido no fijo de la Consejería de Educación, con antigüedad de 16 de septiembre de 2005 o, en su defecto, de 2 de septiembre de 2013 y como Profesora de Enseñanza Secundaria en la especialidad de Física y Química y con destino en el IES Francisco Tomás y Valiente de la localidad de Fuenmayor.
Partiendo de ello y siguiendo lo acordado por esta Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, en sentencia de 26 de septiembre de 2018 (recurso de casación 1305/2017), la sentencia de instancia estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo y previa anulación de las resoluciones administrativas, rechaza el reconocimiento de la condición de personal indefinido no fijo y declara que la relación de empleo temporal -interino- de la Sra. Florencia con la Comunidad Autónoma subsiste y continuará -con los derechos profesionales y económicos inherentes- hasta que se provea o amortice la misma por los cauces legalmente previstos.
Los argumentos de la apelante eran, en síntesis, estos: (i) no hay identidad entre este caso y el considerado por nuestra sentencia 1426/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 1305/2017); (ii) anualmente se hacen convocatorias para destinos provisionales negociadas con los agentes sociales; (iii) es manifiesta la inexistencia de abuso pues las necesidades de personal varían de un curso a otro; (iv) el régimen previsto en la Orden 3/2016, de 31 de marzo, de la Consejería de Educación y Empleo, por la que se regula la provisión en régimen de interinidad de puestos de trabajo docentes no universitarios, es una medida legal equivalente para evitar la utilización abusiva del empleo temporal; (v) la sentencia no valoró todas las circunstancias y, en particular, el significado de ese régimen.
La Sala de Logroño repasa la Orden 3/2016, resume la sentencia de instancia, se hace eco de diversas sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que se pronuncian sobre la cláusula 5 del Acuerdo Marco que acompaña a la Directiva 1999/70/CE, en especial de las de 19 de marzo de 2020 (asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18); de 14 de septiembre de 2016 (asuntos acumulados C-184/16 y C-197/15; de 21 de noviembre de 2018 (asunto C-254/2017); de 25 de octubre de 2018 (asunto C-331/2017) y concluye que, pese a ser cierto que en el sector de la educación se ha constatado la existencia de factores que pueden justificar de manera objetiva la utilización de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada para garantizar la adecuada prestación del servicio, 'ello no supone que (...) una contratación como la que ha sucedido en el caso del Sr. Teodulfo durante 19 años, podamos considerarla una necesidad coyuntural'.
A la alegación de la Administración relativa a que los nombramientos de la Sra. Florencia fueron para distintas especialidades y en diferentes centros escolares, la Sala de Logroño dice que la ejecución de programas temporales no puede servir para solucionar necesidades estructurales y permanentes y recuerda que su plazo máximo es de 3 años. Así, pues, atendiendo a la sucesión de nombramientos desde 1999 y al resto de circunstancias presentes, en particular la ausencia de convocatorias de procesos selectivos en las especialidades señaladas, con cita de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 25 de octubre de 2018 (asunto C-331/2017), dice que no puede comprobarse si los procedimientos de adjudicación de destinos provisionales se usan para atender necesidades temporales y que, si bien pueden servir para resolver las de carácter ocasional, no sirven para las estructurales. En definitiva, la sentencia de apelación afirma que comparte plenamente la conclusión de la juzgadora de instancia sobre la existencia de abuso.
Pasa entonces a examinar si existe una medida equivalente para evitar o paliar ese abuso y vuelve a compartir el parecer de la sentencia del Juzgado: la inexistencia de convocatoria de pruebas selectivas hace irrelevante la experiencia docente adquirida y su utilización para ordenar a los aspirantes en las listas de interinidad previstas por la Orden 3/2016. Frente a ella, entiende que la medida dispuesta por la sentencia de instancia presenta un mayor grado de efectividad y capacidad disuasoria. Recuerda aquí nuestras sentencias n.º 1425/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 785/2017) y n.º 1426/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 1305/2017). Por todo ello, desestima el recurso de apelación.
'2º) Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a determinar:
Si el sistema de las listas de personal docente interino no universitario para nombramientos temporalmente limitados constituye una medida legal equivalente, desde la perspectiva de la jurisprudencia comunitaria, que permite prevenir y sancionar los abusos cometidos en dicha relación o si resulta conforme a Derecho que la relación mantenida en dicho régimen de interinidad se prolongue en el tiempo hasta tanto la plaza sea ocupada por funcionario de carrera o se amortice.
3º) Identificar como norma jurídica que, en principio, ha de ser objeto de interpretación, la cláusula 5 del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE.'
De manera que por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE) y de la igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE), además de la coherencia de nuestra jurisprudencia, debemos reiterar ahora lo que declaramos entonces para llegar a un pronunciamiento estimatorio del recurso de casación, también interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, con desestimación del recurso de la instancia:
'CUARTO.- El juicio de la Sala. La desestimación del recurso de casación.
A)Consideraciones previas.
Según se ha dicho, el Sr. Teodulfo nos pidió que valorásemos la posibilidad de plantear las cuestiones prejudiciales de las que hemos dejado constancia en los antecedentes. No obstante, en su posterior escrito de oposición nada ha dicho al respecto. Esta circunstancia y la argumentación con la que sostiene que se ha de confirmar la sentencia dictada en apelación y, por tanto, la de instancia, argumentación sustentada en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, nos lleva a entender que, por considerar suficientemente clara la solución que impone el Derecho de la Unión Europea, no mantiene ya la pretensión de que acudamos a él para someterle las preguntas que propone. En todo caso, a juicio de la Sala, no es necesario acudir al Tribunal de Justicia para resolver este proceso.
Por otra parte, conviene efectuar algunas precisiones antes de afrontar el problema de fondo.
La primera es que no deja de ser sorprendente que la temporalidad en el empleo público en el ámbito de la educación no universitaria en La Rioja llegue a una tercera parte del total, según nos dice la recurrente en en su escrito de preparación. Cualquiera que sea la razón o las razones que se ofrezcan para explicar tal circunstancia, está claro que entra en conflicto con la legislación en materia de función pública, con la anterior y con la vigente. Si la regla es que el servicio público se preste por funcionarios de carrera y el recurso a los interinos sea excepcional, tiene difícil explicación jurídica que se eleve a la magnitud indicada la tasa de interinidad.
No es menor la perplejidad que provoca la situación del Sr. Teodulfo: ha prestado servicios como interino durante diecinueve años. Y todavía se añade otro motivo para el asombro: en todo ese tiempo no se han convocado procesos selectivos en las especialidades en que enseña. Así, pues, año tras año, ha sido cesado a 30 de agosto --salvo las dos excepciones en que lo fue a 30 de junio-- para ser nombrado de nuevo en los primeros días de septiembre, según parece mediante el sistema de listas de aspirantes a cubrir puestos de manera interina.
Ya fuera bajo la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, ya sea bajo el Estatuto Básico del Empleado Público en 2007 y luego en 2015, así como en la actualidad, tras la reforma de 2021, el legislador ha mantenido la regla de que la función pública la desempeñen funcionarios de carrera.
Por otra parte, tanto el texto de 2007 cuanto el de 2015 han circunscrito el nombramiento de interinos a la existencia de vacantes y mientras estas se cubren, a la sustitución transitoria de los titulares y a la ejecución de programas temporales o a hacer frente a exceso o acumulación de tareas también de forma temporal. Y han fijado límites a la utilización de los nombramientos de interinos. En la actualidad, por un máximo de tres años para cubrir vacantes (antes no había tope); también de tres años para los programas temporales, ampliable por doce meses por las leyes de función pública que desarrollen el Estatuto Básico; y nueve meses en un período de dieciocho (antes de seis meses en un período de doce), para afrontar el exceso o acumulación de tareas.
Ha permanecido invariable desde 2007, no obstante, la exigencia de que el nombramiento de interinos responda a razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia.
No desconoce la Sala, pues ha tenido sobradamente ocasión de referirse a ello, que ha adquirido carta de naturaleza la expresión en sí misma contradictoria 'interinos de larga duración'. Igualmente, se ha debido ocupar de la concatenación de nombramientos interinos en el mismo puesto o del mantenimiento de uno solo de manera prácticamente indefinida. A ello respondieron las sentencias n.º 1425 y n.º 1426/2018, de 26 de septiembre, la primera a propósito del personal estatutario de los servicios de salud y la segunda respecto de la función pública. Asimismo, a finales de 2021 hemos tenido que examinar variadas situaciones de reiteración de nombramientos temporales en el ámbito del personal estatutario en varias de las cuales, como en las sentencias de 2018, hemos advertido abuso en los términos del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE aunque no hayamos llegado a reconocer indemnizaciones en los casos de cese por no ser objeto de los recursos de casación o por no haberse justificado su fundamento.
En la actualidad, el propio legislador ha intervenido para reducir la temporalidad en el empleo público: el Real Decreto-Ley 14/2021, primero, y la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, fruto de su tramitación como proyecto de ley, que lo ha sustituido después, y reconoce palmariamente en su exposición de motivos que la tasa de temporalidad en el empleo público, superior a la del sector privado, 'no sólo se aleja de forma manifiesta del modelo de función pública configurado por nuestra Constitución (...) sino que compromete la adecuada prestación de los servicios públicos en la medida en que la temporalidad impide articular políticas de recursos humanos dirigidas a garantizar la calidad de los servicios públicos'. En parecidos términos se expresaba el preámbulo del Real Decreto-Ley 14/2021.
Cabe, pues, establecer algunas conclusiones.
La primera es evidente. La propia recurrente en casación admite que la concatenación de nombramientos no se ajusta ni a las previsiones de la legislación española sobre función pública, ni a las exigencias del Acuerdo Marco que, por cierto, deben ser cumplidas en contra de lo que parece sostener el escrito de interposición. Es un abuso en los términos de la cláusula 5 de aquél.
Es menester, en consecuencia, examinar antes de entrar en otros extremos, si puede, como nos dice el escrito de interposición, considerarse al sistema de la Orden 3/2016 una medida que prevenga la utilización sucesiva de contratos o relaciones de duración determinada.
B) El régimen de la Orden 3/2016, de 31 de marzo, de la Consejería de Educación y Empleo de La Rioja.
Aunque la recurrente en casación se haya esforzado en argumentar que efectivamente, la solución prevista en esta disposición responde a los criterios a que, según la cláusula 5 del Acuerdo Marco, deben observar las medidas dirigidas a evitar el uso abusivo de nombramientos temporales --según ella misma explica: vinculatoriedad; objetividad; transparencia; eficacia; y negociación-- lo cierto es que el mecanismo que prevé descansa en el recurso sistemático a la interinidad y, según todos los indicios, no ha conseguido paliar la temporalidad que aqueja al empleo público en el ámbito educativo no universitario riojano.
De igual modo, difícilmente puede aceptarse el resultado de la comparación que se ha hecho entre la situación de quienes se acogen al procedimiento de las listas de aspirantes y la de los funcionarios de carrera, la de los que hayan visto reconocida la condición de indefinido no fijo y la de los opositores. No parece necesario explicar que nada tiene que ver la posición del funcionario de carrera con la de quien no lo es desde el punto de vista que ahora interesa. Tampoco es relevante la posición del opositor, que por definición carece de relación con la Administración. Y sabemos que no cabe en el régimen funcionarial la figura del indefinido no fijo.
La Orden 3/2016 se dirige a proveer interinamente necesidades urgentes e inaplazables para cuya atención no existan funcionarios de carrera. Y no hay duda de que establece un procedimiento adecuado de selección de los aspirantes a formar parte de las listas a las que recurrir de ser necesario efectuar nombramientos interinos.
Ahora bien, de cuanto se ha expuesto se desprende que las necesidades no son coyunturales sino permanentes, estructurales, y que se utilizan las listas de aspirantes a interinos de forma sistemática. Ciertamente, la Administración riojana subraya que los nombramientos son para cursos académicos y para el ejercicio de programas temporales, iguales a un curso académico. Sin embargo, el recurso continuado a este procedimiento que se viene produciendo revela lo que, por otra parte, parece suficientemente claro: un déficit estructural de profesorado al que se le quiere poner remedio parcial con una suerte de cuerpo de aspirantes a la interinidad al que es preciso acudir regularmente por no haber funcionarios de carrera. Falta de los mismos la cual, a su vez, guarda relación con la inexistencia de convocatorias de los procesos selectivos en las especialidades del caso.
Tal estado de cosas, hay que insistir, no responde a las exigencias del artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público, ni muestra que se hayan tomado medidas eficaces para poner fin a la utilización de nombramientos de duración determinada --que, tiene razón el escrito de interposición, no están prohibidos-- pero que no son los que han de utilizarse para atender necesidades permanentes. Tanto el Derecho interno cuanto el de la Unión Europea lo excluyen.
Recordemos que la Directiva 1999/70/CE y el Acuerdo Marco que incorpora se dirigen a prevenir la utilización sistemática de relaciones de duración determinada, considerada fuente potencial de abusos. En ello insiste la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, entre otras en las sentencias de 4 de julio de 2006 (asunto C-212/04, Adeneler y otros), de 23 de abril de 2009 (asuntos C-378/07 a C-380/07, Angelidaki y otros), de 13 de marzo de 2014 (asunto C- 190/13, Márquez Samohano), de 3 de julio de 2014 (asuntos C-362/13, C-363/13 y C-407/13, Fiamingo y otros), ó de 26 de noviembre de 2014 (asuntos C-22/13, C-61/13 a C-63/13 y C-418/13, Mascolo y otros), según ya declaramos en sentencia de 27 de noviembre de 2015 (recurso contencioso-administrativo n.º 824/2014), así como en las invocadas en este proceso.
C) La desestimación del recurso de casación.
Tal como se ha visto, el esfuerzo argumental de la representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, se ha centrado en afirmar la conformidad con la cláusula 5 del Acuerdo Marco de la Orden 3/2016. Y, según hemos visto, también, tal adecuación no se da en el sentido de que no previene sino confirma la utilización abusiva de las relaciones de empleo de duración determinada. Descartadas esas razones, observamos que la Administración autonómica no ha negado los hechos a partir de los cuales tanto la sentencia del Juzgado cuanto la de la Sala de Logroño entendieron que debía darse a la controversia la misma solución alcanzada por nuestra sentencia n.º 1426/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 1305/2017), ni ofrecido elementos para resolver de otro modo. Por tanto, no encontramos motivos para afirmar que no debe seguirse aquí ese camino de manera que se impone la desestimación del recurso de casación.'
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento sexto,
(1.º) No dar lugar al recurso de casación n.º 5715/2020, interpuesto por el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja contra la sentencia dictada el 4 de mayo de 2020 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en el recurso de apelación núm. 92/2019, interpuesto, a su vez, contra la sentencia de 7 de marzo de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 1 de Logroño, en el recurso contencioso administrativo núm. 202/2018, de doña Florencia.
(2.º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los fundamentos.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.