Sentencia Administrativo Nº 581/2015, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 10, Rec 66/2013 de 28 de Septiembre de 2015

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Décima

C/ Génova, 10 , Planta 2 - 28004

33009730

NIG:28.079.00.3-2013/0001199

Procedimiento Ordinario 66/2013

Demandante:ENTIDAD URBANISTICA DE CONSERVACION DE EUROVILLAS

PROCURADOR D. /Dña. FERNANDO RUIZ DE VELASCO MARTINEZ DE ERCILLA

Demandado:COMUNIDAD AUTONOMA DE MADRID

LETRADO DE COMUNIDAD AUTÓNOMA

AYUNTAMIENTO DE NUEVO BAZTÁN

PROCURADOR D. /Dña. MARIA DEL CARMEN GAMAZO TRUEBA

AYUNTAMIENTO DE VILLAR DEL OLMO

PROCURADOR D. /Dña. PALOMA MIANA ORTEGA

SENTENCIA Nº 581/2015

Presidente:

Dña. Mª DEL CAMINO VÁZQUEZ CASTELLANOS

Magistrados:

Dña. FRANCISCA ROSAS CARRION

D. RAFAEL VILLAFAÑEZ GALLEGO

Dña. Mª DEL MAR FERNÁNDEZ ROMO

En la Villa de Madrid a veintiocho de septiembre de dos mil quince.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso, se presentó la demanda en el plazo legal, en base a los hechos y fundamentos jurídicos que se dan aquí por reproducidos en aras de la brevedad.

SEGUNDO.- La demandadas en sus escrito de contestación a la demanda, se opusieron a las pretensiones de la recurrente, y solicitaron que se desestimase la misma.

TERCERO.- El presente recurso se ha recibido a prueba, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.- En la tramitación de la presente causa se han observado todos los requisitos legales, salvo determinados plazos procesales por la acumulación de asuntos que penden ante la Sala; habiéndose señalado para votación y fallo el día 08/09/15, y posteriormente, tras señalarse diligencias finales para el día 16/09/15 en el que, efectivamente, se deliberó, votó y falló

Fundamentos

PRIMERO.-'ENTIDAD URBANÍSTICA DE CONSERVACIÓN DE EUROVILLAS (ECE)' recurre la Orden n.º 2868/2012, de 14 de noviembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, por la que se desestima el recurso de reposición contra la Resolución de 15 de diciembre de 2005, que acordó imponer a la recurrente la sanción de seiscientos mil un euros (600.001 euros) , como responsable de la ejecución de actos de transformación del suelo mediante la realización de obras, construcciones, edificaciones o instalaciones, sin la cobertura formal de las aprobaciones, calificaciones, autorizaciones, licencias u órdenes de ejecución preceptivas, que afectan a terrenos que tienen la consideración de redes municipales en zona verde de titularidad municipal, actuación subsumible en la infracción muy grave prevista en el art. 204.2.a) de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio , del Suelo, así como por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por las medidas provisionales o cautelares adoptadas con motivo del ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística y de restablecimiento del orden jurídico perturbado, que el art. 204.2.b) de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio , del Suelo, prevé como infracción muy grave.

SEGUNDO.-La parte actora solicita a la Sala ' que dicte en su día sentencia, por la cual estimando la presente demanda, declare, al amparo del artículo 31 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , la no conformidad a Derecho de la resolución impugnada, procediendo a su anulación, y ordenando, la anulación del expediente sancionador seguido contra la Entidad y el consiguiente archivo del mismo, con expresa imposición de las costas de esta alzada para la Comunidad de Madrid y quienes se opongan a la misma'.

La demanda expone, en síntesis, los siguientes hechos:

-La Urbanización 'Eurovillas', que ocupa una superficie de suelo localizada mayoritariamente entre los municipios de Villar del Olmo y Nuevo Baztán, comenzó a ejecutarse a principios de los años 60, desarrollándose la unidad de ejecución mediante el sistema de actuación por compensación.

-La Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid aprobó definitivamente el Plan Especial 'Ciudad de las Américas' el día 5 de junio de 1968, estando constituido su ámbito territorial por la Urbanización 'Eurovillas'.

-En 1975 los promotores se declararon en situación de quiebra y abandonaron la Urbanización, dejándola sin terminar, por lo que en el mes de septiembre se constituyó la Asociación de Propietarios de 'Eurovillas' que tenía por objeto, entre otras competencias, mantener las infraestructuras existentes y ejecutar las obras de acabado que resultaban imprescindibles, vitales y necesarias para habitar y residir en la Urbanización.

-Los Ayuntamientos de Nuevo Baztán y Villar del Olmo, la Asociación de Propietarios de 'Eurovillas' y la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid firmaron, el 30 de enero de 1987, un Convenio de Colaboración Urbanística que tenía por objeto tramitar una modificación del Plan Especial 'Ciudad de las Américas' a fin de establecer como sistema de actuación el de cooperación y las bases del proyecto de reparcelación.

-El 23 de marzo de 1988 la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Madrid aprobó definitivamente la modificación del Plan Especial, y el 28 de julio de 1989, el Proyecto de Reparcelación de 'Eurovillas'.

-Siguiendo las determinaciones del Plan Especial, el 19 de diciembre de 1989, se constituyó la 'Entidad Urbanística para la Conservación de Eurovillas'.

- La 'Entidad Urbanística para la Conservación de Eurovillas', en cumplimiento de sus competencias, gestiona la red de fecales de la Urbanización de 'Eurovillas', siendo parte de la misma la estación de bombeo de 'Eurorresidencias', paso éste, intermedio, entre la Estación de La Florida y la salida a la depuradora de Ambite (EDAR de Nuevo Baztán).

-La red de fecales, dado el tiempo transcurrido desde su instalación, es una red antigua, que no fue pensada ni diseñada para recoger las pluviales de la urbanización. En el período anterior a acometer la actora las obras de ampliación del depósito de 'Eurorresidencias', existían múltiples y variadas peticiones de responsabilidad contra su Consejo Rector (civiles, administrativas y penales), derivadas de derrames o rebosamientos de la red de fecales.

-El 1 de abril de 2005, la actora encargó la ejecución de unas obras de ampliación y actualización del depósito conocido como 'Depuradora Eurorresidencias'.

-Por considerar que el depósito citado se encontraba dentro del término municipal de Nuevo Baztán, se tramitó ante el mismo la concesión de licencia para su ampliación, presentándose el correspondiente acto comunicado.

-Con posterioridad a la imposición de la sanción recurrida en el presente proceso, la actora ha intentado legalizar la obra ante el Ayuntamiento de Villar del Olmo, presentándose la solicitud el 9 de febrero de 2006. El Ayuntamiento denegó la licencia por Acuerdo de fecha 14 de marzo de 2006. El Juzgado de lo Contencioso- Administrativo n. º 28 de Madrid, mediante sentencia de 12 de diciembre de 2011 , ha confirmado la legalidad de la denegación.

En cuanto al fondo del asunto, sintéticamente expuestos, la demanda se basa en los siguientes motivos de impugnación:

1º) Caducidad del procedimiento administrativo sancionador.

Ha transcurrido, en su opinión, el plazo de seis meses entre el 5 de abril de 2005, fecha en que se debe considerar, a su juicio, incoado el procedimiento, y el 15 de diciembre de 2005, fecha de notificación de la resolución sancionadora. El mismo efecto se produce incluso desde la fecha del acuerdo de incoación considerada en la resolución, el 17 de mayo de 2005. La suspensión acordada en el seno del procedimiento sancionador no altera dicha conclusión porque sólo operó desde la notificación a la empresa 'Marhaluisaz S.L.', el 7 de julio de 2005, y durante un plazo de 15 días, y no desde el 28 de junio de 2005 al 27 de julio de 2005, como se sostiene en la resolución sancionadora. Además, cuestiona que las apreciadas sean susceptibles de incardinarse en las causas de suspensión del art. 42.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

2º) Prescripción de la sanción.

Desde el 10 de julio de 2006, fecha en que fue dictada diligencia de embargo, hasta el 23 de febrero de 2013, el Ayuntamiento de Villar del Olmo no ha efectuado trámite alguno en relación a la sanción, por lo que ha transcurrido el plazo de 4 años establecido en el art. 236.2 de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio , del Suelo.

3º) Nulidad del procedimiento de imposición de la infracción por indebida desestimación de las recusaciones formuladas.

La actora presentó una querella criminal el 3 de septiembre de 2004 por un presunto delito continuado de apropiación indebida contra la Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Villar del Olmo, incoadora del procedimiento, y D. Esteban , Secretario del Ayuntamiento de Villar del Olmo y del procedimiento. La actora solicitó su recusación, y la del designado instructor, D. Gustavo , Concejal de Urbanismo, por considerar que concurría la causa prevista en el art. 28.2.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -enemistad manifiesta-. La recusación fue examinada por los propios recusados y adolece de falta de motivación acerca de las razones por las que no concurría la enemistad manifiesta con la actora que había sido alegada.

4º) Falta de motivación de la resolución sancionadora en cuanto a la comisión de la infracción.

No se ha justificado que la parcela en que se ha realizado la obra tenga la consideración de red municipal en zona verde de titularidad municipal, por lo que se refiere a la infracción muy grave prevista en el art. 204.2.a) de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio , del Suelo, ni explica cómo se habría producido el incumplimiento de las obligaciones impuestas por las medidas provisionales o cautelares adoptadas con motivo del ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística y de restablecimiento del orden jurídico perturbado, por lo que respecta a la prevista en el art. 204.2.b) de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio , del Suelo.

5º) Falta de culpabilidad en la comisión de la infracción.

Ante la dificultad existente en la práctica para conocer el término municipal en el que se estaban llevando a cabo los trabajos y, por tanto, el Ayuntamiento competente, la actora habría actuado con la diligencia debida frente a la Administración municipal que consideraba competente.

6º) Falta de tipicidad o prueba en la comisión de la infracción.

La ampliación del depósito se ha realizado dentro de terreno dotacional consolidado, por lo que no habría actuado la actora sobre ' terrenos que tienen la consideración de redes municipales en zona verde de titularidad municipal, por lo que se refiere a la infracción muy grave prevista en el art. 204.2.a) de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio , del Suelo. Por otra parte, habiendo procedido la actora a solicitar autorización vía acto comunicado al Ayuntamiento que consideraba competente y no habiendo rechazado éste su competencia, no puede decirse que la obra se realizó sin licencia, por lo que tampoco concurre la conducta típica del art. 204.3.a) de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio , del Suelo.

7º) Falta de proporcionalidad en la sanción impuesta e incorrecta aplicación de las atenuantes.

La sanción impuesta no guarda la debida correlación con la gravedad de los hechos constitutivos de las infracciones. No se ha tomado en consideración las circunstancias atenuantes recogidas en el art. 206.2.a) (' ausencia de intención de causar un daño tan grave a los intereses públicos o privados afectados') y art. 206.3.b) (' haberla realizado sin consideración ninguna al posible beneficio económico que de la misma se derivase '), ambos de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio , del Suelo.

TERCERO.-La Comunidad de Madrid solicita a la Sala, por su parte, que ' dicte sentencia desestimando la demanda y declarando la conformidad a derecho de la resolución recurrida'.

A los argumentos de la demanda, la contestación de la Administración demandada opone los siguientes:

-No se ha producido la caducidad del procedimiento sancionador.

La providencia de incoación data de 18 de mayo de 2005 y no de 5 de abril de 2005. La terminación se produce el 15 de diciembre de 2005, fecha en que se notifica a la recurrente la Orden de 15 de diciembre de 2005, relativa a la imposición de una sanción de 600.001 euros. Por Resolución del Ayuntamiento de Villar del Olmo, de fecha 28 de junio de 2005, se acordó suspender el procedimiento, acordándose por Resolución de 27 de julio de 2005 la continuación del mismo. Al descontar esos 30 días no se habría producido la caducidad.

-La sanción no ha prescrito.

La sanción no adquirió firmeza al ser recurrida por la actora, tanto en reposición, dando lugar a la Orden de 3 de marzo de 2006, que tiene por desistida a la actora, como en sede judicial, por lo que a tenor del art. 1973 del Código Civil se habría interrumpido el cómputo. En abril de 2006, además, el Ayuntamiento de Villar del Olmo reclamó el pago de la deuda y dictó la providencia de apremio y la diligencia de embargo, que fueron recurridas en sede judicial.

-El procedimiento sancionador no es nulo.

Constan en el expediente los argumentos en que se ha basado la denegación de las recusaciones planteadas por la actora, explicados con la amplitud necesaria para que ésta haya podido conocer las razones determinantes de tal denegación.

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 28 de Madrid, de fecha 12 de diciembre de 2011 , se pronuncia sobre el motivo de que la obra realizada en la parcela n.º 5 tenga la consideración de red municipal en zona verde de titularidad municipal.

La actora, en su condición de promotora de las obras, ha incurrido en una grave negligencia, lo que constituye suficiente título de imputación, no bastando la creencia errónea de estar obrando lícitamente para excluir la culpabilidad.

-Las conductas en que ha incurrido la actora son típicas.

El vaciado y movimiento de tierras para la construcción de un depósito de aguas fecales se encuentra sujeto a la previa obtención de licencia urbanística en los términos establecidos en el art. 151.1 de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio , del Suelo, por lo que ha de concluirse que la realización por la actora de los actos de transformación del suelo que han dado origen al expediente sancionador, sin la cobertura formal de la preceptiva licencia, resulta plenamente subsumible en el tipo definido por el art. 204.3.a) de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio , del Suelo, estando calificada como infracción muy grave con arreglo al art. 204.2.a) del mismo Texto Legal .

--La sanción es proporcionada.

Al haberse impuesto en su grado mínimo.

CUARTO.-El Ayuntamiento de Villar del Olmo solicita a la Sala que ' dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso planteado por D. Fernando Ruiz de Velasco y Martínez de Ercilla, en nombre y representación de ENTIDAD URBANÍSTICA DE CONSERVACIÓN EUROVILLAS, declarando la conformidad a derecho de la resolución recurrida, imponiendo las costas a la parte recurrente con declaración expresa de temeridad o, subsidiariamente, sin declaración de temeridad en aplicación del art. 139 LJCA por desestimación del recurso'.

Tras exponer el iterseguido en el procedimiento sancionador, la contestación opone las siguientes razones a la argumentación impugnatoria de la demanda:

-No existe caducidad del procedimiento sancionador.

La Resolución de 5 de abril, que aparece al inicio del expediente no era más que una resolución que acordaba iniciar un procedimiento de comprobación e investigación, el cual podía estar abierto mientras no prescribiera el derecho de la Administración a llevar a efecto dichas tareas. Sólo cuando la Administración tuvo los datos que consideró necesarios se procedió a la apertura del procedimiento sancionador mediante la Resolución de Alcaldía de fecha 17 de mayo de 2005.

Mediante Resolución de fecha 28 de junio de 2005 el Ayuntamiento, de conformidad con el art. 42.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , acordó suspender el procedimiento. Suspensión que se prolongó hasta el 27 de julio de 2005 por lo que, descontando esos 30 días, no habría transcurrido el plazo de seis meses.

-No existe prescripción de la sanción.

Por aplicación del art. 1973 del Código Civil . Además, impugnadas la providencia de apremio y la diligencia de embrago acordadas por el Ayuntamiento de Villar del Olmo, la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 23 de diciembre de 2008 , confirmó su adecuación a Derecho.

-No existe nulidad del procedimiento por indebida desestimación de las recusaciones formuladas.

La querella interpuesta fue archivada por el Juzgado de Instrucción n.º 4 de Arganda del Rey mediante Auto de 1 de septiembre de 2005 . La mera interposición de una querella no implica la existencia de enemistad manifiesta. La querella fue presentada por D. Alberto y no por la actora. Alega también el art. 28.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

-No existe falta de motivación en lo que se refiere a la comisión de la infracción.

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 28 de Madrid, de fecha 12 de diciembre de 2011 , concluyó que las obras se realizaron sobre ' suelos de propiedad municipal, en terreno urbano, catalogado como zona verde y suelo no urbanizable'. La localización del término municipal en que se sitúa la parcela y la competencia territorial del Ayuntamiento de Villar del Olmo se ha reconocido en la sentencia n. º 822/2008 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 29 de abril de 2008 .

-Concurre culpabilidad de la recurrente.

Lo que se confirma por los pronunciamientos de la sentencia n. º 822/2008 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 29 de abril de 2008 y de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n. º 28 de Madrid, de fecha 12 de diciembre de 2011 .

-Concurre tipificada de los hechos sancionados y prueba de los mismos.

También con base en las citadas resoluciones judiciales, sostiene la contestación que la realización por la actora de los actos de transformación del suelo que han dado origen al expediente sancionador, sin la cobertura formal de la preceptiva licencia, resulta plenamente subsumible en el tipo definido por el art. 204.3.a) de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio , del Suelo, estando calificada como infracción muy grave con arreglo al art. 204.2.a) del mismo Texto Legal .

-La sanción no infringe el principio de proporcionalidad.

Pues se ha impuesto en su grado mínimo.

QUINTO.-El Ayuntamiento de Nuevo Baztán solicita a la Sala que ' dicte en su día sentencia por la que desestime íntegramente la demanda y, a su tenor, y por ser legalmente preceptivo tras ese pronunciamiento, condene en costas a la actora'.

En lo que interesa al presente recurso, la contestación se opone a los motivos de la demanda por las siguientes razones:

-Sobre la caducidad del procedimiento sancionador.

Sumados los 30 días en los que formalmente se suspendió el procedimiento (del 28 de junio de 2005 al 27 de julio de 2005), del 17 de mayo de 2005 al 15 de diciembre del mismo año no habría transcurrido el plazo de siete meses que, en este caso, era el plazo ampliado al amparo de lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

-Sobre la prescripción de la sanción.

La firmeza administrativa de la sanción data de noviembre de 2012, por lo que no habría transcurrido el plazo de cuatro años previsto para la prescripción de sanciones por infracciones urbanísticas ( art. 236.2, en relación con el art. 237.2, ambos de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio , del Suelo).

Además, la sentencia de la de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 23 de diciembre de 2008 , confirmó la adecuación a Derecho de la providencia de apremio y de la diligencia de embargo acordadas por el Ayuntamiento de Villar del Olmo en ejecución de la sanción.

-Sobre la nulidad del procedimiento por indebida desestimación de las recusaciones formuladas.

El procedimiento sancionador fue instruido por D. Gustavo , contra el que no se dirigió la querella mencionada por la demanda. El expediente, por razón de la cuantía, fue resuelto por el Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, contra el que no se formuló recusación. Se sancionan, además, unos hechos cuya producción y autoría no han sido negados por la actora. Por último, reitera los argumentos al respecto de esta cuestión que formula en su escrito de contestación el Ayuntamiento de Villar del Olmo.

-Sobre la falta de motivación en la comisión de la infracción.

No se ha producido la indefensión derivada de una falta de motivación que anularía la resolución.

-Sobre la falta de culpabilidad en la comisión de la infracción.

Sobre dicha culpabilidad ya se han pronunciado otros órganos jurisdiccionales que sí la han apreciado en la conducta de la recurrente (la sentencia n. º 822/2008 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 29 de abril de 2008 y la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n. º 28 de Madrid, de fecha 12 de diciembre de 2011 ).

-Sobre la falta de tipicidad o prueba en la comisión de la infracción.

La parcela sobre la que se ejecutaron las obras es la Zona Verde Municipal denominada Calle Número 5, parcela catastral n. º 9169418VK7696N. Respecto al acto comunicado, dada la insuficiencia e imprecisión del mismo, la actora fue requerida de subsanación y mejora de su solicitud y, dado que no cumplimentó en plazo el requerimiento, la cuestión fue archivada, no generando ninguna cobertura de legalidad de las obras.

-Sobre la falta de proporcionalidad en la sanción impuesta.

La sanción impuesta no puede considerarse desproporcionada al ser la que se corresponde por Ley e imponerse en su grado mínimo (de 600.001 a 3.000.000 euros, a tenor del art. 207.e) de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio , del Suelo).

SEXTO.-La primera cuestión a la que debemos dar respuesta, en correspondencia con los motivos de impugnación deducidos en la demanda, es la relativa a la caducidad del procedimiento sancionador.

Para centrar el debate, y aunque las partes no controvierten que el plazo aplicable es el de seis meses, debemos recordar, por una parte, el contenido del art. 233 de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio , del Suelo (' La potestad sancionadora se ejercerá observando el procedimiento establecido al efecto por la legislación general del procedimiento administrativo común y la legislación de la Comunidad de Madrid') y, por otra, que tanto el primer párrafo del art. 20.6 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (' Si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la iniciación, teniendo en cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados o por la suspensión del procedimiento a que se refieren los artículos 5 y 7, se iniciará el cómputo del plazo de caducidad establecido en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común '), como el art. 14.6 del Decreto 245/2000, de 16 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora por la Administración de la Comunidad de Madrid (' El plazo para dictar resolución será de seis meses contados desde la fecha del acuerdo de iniciación, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor, todo ello sin perjuicio de la interrupción del cómputo de dicho plazo en los casos de paralización del procedimiento por causa imputable al interesado y de suspensión o aplazamiento previstos en el Reglamento'), prevén un plazo máximo de duración del procedimiento de seis meses.

Por complementar la referencia al plazo establecido en la normativa estatal, procede la cita de la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 2009 (Recurso de casación n.º 590/2005 , Ponente D. Rafael Fernández Valverde, Roj STS 590/2005, F.J. 3º), en la que se afirma lo siguiente:

'c) Pero es que, incluso, la interpretación que se realiza por la recurrente no resulta de recibo; esto es, entender que el citado artículo 43.4 añade, al plazo de seis meses, otro de 30 días hábiles, y que la fecha resultante de la suma de ambos sería la determinante de la caducidad, no se ajusta ni a la letra ni al espíritu del precepto en cuestión. Por ministerio de la ley, la caducidad de este tipo de procedimientos (esto es, de los 'procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos' ) , se entenderá producida por el simple transcurso del plazo de seis meses ( 'se entenderán caducados', dice de forma expresiva el precepto). Cuestión distinta es la relativa a la declaración de tal caducidad y el consiguiente, y material, 'archivo de las actuaciones' administrativas desarrolladas, ya que, según el mismo precepto continúa señalando, tal declaración se producirá 'a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada'.

d) A ello no se opone la redacción dada al artículo 20.6 del RPS ya que, cuando en el mismo se hace referencia a que 'transcurridos seis meses desde la iniciación, ... se iniciará el cómputo del plazo de caducidad establecido en el artículo 43.4 ', debe entenderse ---interpretando el precepto reglamentario de conformidad con el legal--- que se inicia el plazo de 30 días (por ello se requiere que sean hábiles) para que la Administración materialice la caducidad producida por ministerio de la ley; esto es, para que se proceda a emitir una declaración de caducidad así como a archivar las actuaciones. Interpretación que conecta con el párrafo segundo del citado artículo 20.6 del RPS. Que dispone que 'transcurrido el plazo de caducidad, el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones'.'.

A partir de la anterior constatación normativa debemos fijar el dies a quo, el dies ad quemy valorar la incidencia de la suspensión de plazos acordada, en el seno del procedimiento sancionador, el 28 de junio de 2005.

Respecto a lo primero, dies a quo, debemos comenzar por recordar la doctrina jurisprudencial interpretativa del art. 42.3.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones y del Procedimiento Administrativo Común y art. 11.1 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora. Según se expresa, entre otras, en la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2013 (Recurso de casación n.º 251/2011 , Ponente D. Juan Carlos Trillo Alonso, Roj STS 5398/2013, F.J. 4º): ' El 'dies a quo' para el cómputo del plazo de caducidad , al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio, es el de la fecha del acuerdo de incoación. Así resulta del artículo 42.3.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ' y en la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de febrero de 2010 (Recurso de casación n.º 4709/2005 , Ponente D. Rafael Fernández Valverde, Roj STS 1306/2010, F.J. 9): ' debemos indicar que no es acertada la tesis de sentencia, según la cual el 'dies a quo ' se inicia desde la fecha de la notificación del acuerdo de iniciación , ni la de la parte recurrente, según la cual se inicia a la fecha de la última denuncia, sino que la fecha de inicio es la del acuerdo de iniciación del procedimiento, como establece el artículo 11.1 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora (RPS), al indicar que ' Los procedimientos sancionadores se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia '.'.

Aplicando la precedente doctrina jurisprudencial al presente caso, el dies a quodebe fijarse el 17 de mayo de 2005, fecha del acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador (folios 90-91 del expediente administrativo, numeración inferior centrada).

No puede acogerse la tesis de la actora sobre la iniciación del procedimiento en una fecha anterior (5 de abril de 2005 y 11 de mayo de 2005). Las actuaciones que detalla en su demanda (págs. 35 a 38 de la demanda), a nuestro juicio, se corresponden con actuaciones previas a la incoación formal del procedimiento sancionador que, por más que se expresen en términos ambiguos como los que se resaltan en la demanda, no son suficientes para entender que excedan del contenido normativamente previsto en el primer inciso del art. 12.1 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (' Con anterioridad a la iniciación del procedimiento, se podrán realizar actuaciones previas con objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación'). O, por emplear las palabras de la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de abril de 2012 (Recurso de casación núm. 458/2010, Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, Roj STS 2401/2012 , F.J. 4º), responden a la naturaleza que atribuye a las actuaciones previas el art. 12 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.

El dies ad quemque debe tomarse en consideración, por otra parte, es el día 15 de diciembre de 2005, fecha de notificación de la resolución sancionadora a la recurrente. No existe controversia entre las partes en cuanto a esta cuestión -folio 364 del expediente administrativo, numeración inferior centrada- que, por lo demás, encuentra su correspondencia con el contenido del art. 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones y del Procedimiento Administrativo Común (' En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver,...') y con la jurisprudencia sobre la materia. Pudiendo citar, en relación con esta cuestión, la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2008 (Recurso de casación núm. 1608/2004 , Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, Roj STS 1276/2008, F.J. 3º) en la que se afirma:

'Poco o nada explica la Administración recurrente para fundamentar su planteamiento, pero lo cierto es que la conclusión que propugna es contraria a una consolidada doctrina jurisprudencial de la que son muestra, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 1998 (recurso contencioso-administrativo 7270/1992 ), 20 de octubre de 1998 (recurso contencioso-administrativo 939/1993 ), 12 de abril de 2000 (recurso contencioso- administrativo 241/1998 ) y 1 de octubre de 2001 (recurso contencioso-administrativo 30/2000 ). En todas esas sentencias, referidas a la interpretación que debe darse al artículo 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción originaria, se declara que la fecha para computar el plazo de caducidad debe ser la de la notificación al interesado y no la que aparece en la resolución administrativa. Como destaca la sentencia de 23 de noviembre de 2006 (casación 13/2004 ), esta doctrina jurisprudencial se plasmó luego en la modificación operada en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común por Ley 4/1999, de 13 de enero, disponiendo ahora el artículo 44 que en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad por el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa. Pero en el bien entendido de que la reforma operada en el año 1999 no vino sino a plasmar de manera expresa en la formulación legal lo que ya resultaba de la norma anterior según la interpretación dada en aquella doctrina jurisprudencial antes mencionada'.

La primera conclusión que podemos alcanzar, por tanto, es que, entre el 17 de mayo de 2005 y el 15 de diciembre de 2005, habría transcurrido en exceso el plazo de seis meses y se habría producido, por tanto, la caducidad. La única posibilidad de que este efecto no se hubiera producido residiría, en línea con los argumentos de los escritos de contestación, en que la suspensión del procedimiento acordada por el Ayuntamiento de Villar del Olmo el día 28 de junio de 2005 hubiera alargado la duración del procedimiento y, por tanto, el plazo máximo para resolver y notificar, hasta una fecha posterior al 15 de diciembre de 2005. Cuestión que pasamos a abordar seguidamente.

Por una parte, debemos comenzar analizando las causas que han determinado la suspensión del procedimiento sancionador. Literalmente, en el Acuerdo del Instructor, de fecha 28 de junio de 2005 -tal y como se recoge su tenor literal, por ejemplo, en la notificación obrante a los folios 165 y 166 del expediente administrativo, numeración inferior centrada), se describen del siguiente modo:

' Del contenido de éstas, se desprende la participación de la empresa Marhaluisanz, S.L. en los hechos, como presunta responsable, acordándose, en fecha 28 de junio de 2005, la incorporación de la misma al expediente sancionador, procediéndose a su notificación.

Asimismo, para la comprobación de los hechos alegados por D. Jose Daniel en representación de la Entidad Mercantil DIRECCION000 C.B., se acuerda, en fecha 28 de junio de 2005, la apertura de un período de prueba, procediéndose, también, a su notificación.

Por todo ello, de conformidad con el artículo 42.5 de las Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , Acuerdo:

PRIMERO: La suspensión del procedimiento, en el cómputo de sus plazos y al efecto de la obligación de resolver, por el tiempo que medie entre la notificación de los dos acuerdos descritos en párrafos anteriores y su efectivo cumplimiento por los destinatarios, en su defecto, el transcurso de los plazos concedidos al efecto'.

De tal modo que la suspensión se acuerda para incorporar a un presunto responsable al procedimiento y para la apertura de un período de prueba en relación con los hechos alegados por uno de los interesados.

No se justifica, en primer lugar, en qué concreto supuesto, de los previstos en el art. 42.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , se subsumen las causas de suspensión del procedimiento sancionador apreciadas por el Instructor.

No obstante, más allá de ese primer obstáculo formal, consideramos que el único supuesto en que sería concebible, en abstracto, su inclusión sería el definido por la letra a) del precepto y apartado citados (' Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios'). Los restantes apartados tienen un contenido que, de un modo manifiesto, no se corresponden, ni siquiera en una aproximación muy general, con el contenido de lo decidido por el Instructor del procedimiento.

Pues bien, de los dos supuestos de suspensión acordados por el Instructor del procedimiento, el único que, en nuestra opinión, tiene encaje en la previsión del art. 42.5.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común es el relativo al requerimiento de la aportación de documental a DIRECCION000 C.B. En cambio, la incorporación de un presunto responsable al procedimiento sancionador es una actuación que excede de la literalidad del supuesto de hecho definido en la norma, pues su concurso se acuerda para algo más que para subsanar deficiencias y aportar documentos y otros elementos de juicio necesarios. En concreto, se convoca a la citada mercantil al procedimiento sancionador como presunta responsable de los hechos y, en definitiva, ello supone su eventual incorporación al mismo a todos los efectos y no solo a los específica y singularmente contemplados en la norma legal habilitante de la suspensión.

En nuestra opinión, los supuestos de suspensión del art. 42.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , al suponer una excepción o modulación al régimen normal u ordinario del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución, deben ser objeto de interpretación restrictiva, no susceptible de extender sus posibilidades más allá de lo que clara e inequívocamente aparece en su regulación.

Ello determina que la suspensión solo tuviera efecto entre el 1 de julio de 2005 (folio 170, numeración inferior centrada de la documental aportada en virtud de diligencia acordada por Providencia de 9 de julio de 2015), en que se produjo la notificación a del acuerdo del Instructor de 28 de junio de 2005, y el 12 de julio de 2005, fecha de cumplimiento efectivo del requerimiento por el destinatario del mismo (como resulta del folio 185 del expediente administrativo, numeración inferior centrada y se reconoce por el Instructor al folio 187 ibíd.).

A estos efectos, conviene efectuar la siguiente precisión. Ya hemos señalado que el procedimiento se suspendió por Acuerdo del Instructor de 28 de junio de 2005. Ello lleva a la Comunidad de Madrid, al Ayuntamiento de Villar del Olmo y al Ayuntamiento de Nuevo Baztán a sostener que esta fecha es la que debe considerarse como inicial del plazo de suspensión. Tesis que contraviene no sólo el régimen legal del art. 42.5.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (' por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71 de la presente Ley '), sino la propia literalidad del acuerdo administrativo (' por el tiempo que medie entre la notificación de los dos acuerdos descritos en párrafos anteriores y su efectivo cumplimiento por los destinatarios, en su defecto, el transcurso de los plazos concedidos al efecto').

De tal modo que, en esta hipótesis, el procedimiento habría tenido una duración de 6 meses y 12 días. En suma, el plazo máximo para resolver y notificar venció el 29 de noviembre de 2005. Y, por tanto, al haberse notificado la resolución sancionadora el día 15 de diciembre de 2005, el procedimiento ya había caducado en dicha fecha.

Por otra parte, aunque obviáramos la conclusión expuesta, no alcanzaríamos una distinta respecto a la existencia de caducidad del procedimiento sancionador.

Resulta, por tanto, que, incluso si admitimos la validez de ambos supuestos de suspensión apreciados por el Instructor y tomamos como destinatarios de los referidos acuerdos a DIRECCION000 C.B. y a Marhaluisanz, S.L., la notificación y, por tanto, la suspensión, se habría producido desde el 1 de julio de 2005 (folio 170, numeración inferior centrada de la documental aportada en virtud de diligencia acordada por Providencia de 9 de julio de 2015) y el 7 de julio de 2005 (folio 184 ibíd.), respectivamente. Suspensión que se habría prolongado hasta el 27 de julio de 2005, en que se acordó la reanudación del procedimiento suspendido (folio 185 del expediente administrativo, numeración inferior centrada).

En la hipótesis más favorable a la tesis defendida por las Administraciones personadas, la suspensión habría tenido lugar durante 27 días, período que debería sumarse al de 6 meses de duración normativamente previsto como plazo legal máximo para resolver y notificar.

Pues bien, teniendo en cuenta esa duración ampliada del procedimiento, el 14 de diciembre de 2005 era el último día para resolver y notificar y, habiéndose notificado la resolución sancionadora el día siguiente, 15 de diciembre de 2005, debe declararse, también, la caducidad del procedimiento sancionador.

Decisión que, de otro lado, cierra toda posibilidad de pronunciarnos sobre los restantes motivos del recurso, resultando innecesario su examen.

SÉPTIMO.-En conclusión, procede la estimación del recurso contencioso-administrativo, con declaración de no ser conforme a Derecho y consiguiente anulación de la actividad administrativa impugnada.

OCTAVO.-En materia de costas, se imponen a la Comunidad de Madrid, al Ayuntamiento de Villar del Olmo y al Ayuntamiento de Nuevo Baztán, limitadas a 3.000 euros como cantidad máxima que podrá reclamarse, a todas ellas y no de forma individual por cada una de las partes vencidas, por todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , en atención a la actuación profesional desarrollada en la presente instancia ( art. 139.1 y 3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Fallo

CON ESTIMACIÓN DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO N.º 66/2013, INTERPUESTO POR LA 'ENTIDAD URBANÍSTICA DE CONSERVACIÓN DE EUROVILLAS (ECE)' CONTRA LA ORDEN N.º 2868/2012, DE 14 DE NOVIEMBRE, DE LA CONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE LA COMUNIDAD DE MADRID, POR LA QUE SE DESESTIMA EL RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA LA RESOLUCIÓN DE 15 DE DICIEMBRE DE 2005, QUE ACORDÓ IMPONER A LA RECURRENTE LA SANCIÓN DE SEISCIENTOS MIL UN EUROS (600.001 EUROS) , COMO RESPONSABLE DE LAS INFRACCIONES MUY GRAVES PREVISTAS EN EL ART. 204.2.A ) Y ART. 204.2.B) DE LA LEY DE LA COMUNIDAD DE MADRID 9/2001, DE 17 DE JULIO , DEL SUELO, DEBEMOS:

PRIMERO.- DECLARAR NO SER CONFORME A DERECHO Y ANULAR LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IMPUGNADA.

SEGUNDO.- CON IMPOSICIÓN DE LAS COSTAS DE LA PRESENTE INSTANCIA A LA COMUNIDAD DE MADRID, AL AYUNTAMIENTO DE VILLAR DEL OLMO Y AL AYUNTAMIENTO DE NUEVO BAZTÁN, LIMITADAS EN LA FORMA DISPUESTA EN EL FUNDAMENTO DE DERECHO OCTAVO DE LA PRESENTE RESOLUCIÓN.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 10 días, contados desde el siguiente al de la notificación esta sentencia, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos.

Contra la presente resolución cabe recurso de casaciónen el plazo de diez días desde la notificación, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos y previa constitución del depósitoprevisto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial , bajo apercibimiento de no admitir a trámite dicho recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 4982 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 4982-0000-93 y el número de procedimiento y año en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el/la Ilmo/a. Sr/a. Magistrado/a Ponente D. /Dña. RAFAEL VILLAFAÑEZ GALLEGO, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día 01/10/15, de lo que, como Secretario, certifico.