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16/05/2019
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 583/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 2514/2018 de 29 de Abril de 2019
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Orden: Administrativo
Fecha: 29 de Abril de 2019
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: PICO LORENZO, CELSA
Nº de sentencia: 583/2019
Núm. Cendoj: 28079130042019100150
Núm. Ecli: ES:TS:2019:1425
Núm. Roj: STS 1425:2019
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 29/04/2019
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 2514/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 23/04/2019
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.1
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 2514/2018
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 29 de abril de 2019.
Esta Sala ha visto el recurso de casación, registrado bajo el número RCA-2514/2017, interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que en virtud de su cargo ostenta, contra la sentencia 359/2018, de fecha 29 de enero de 2018 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla , que estimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Faasa Aviación S.A., contra la resolución presunta denegatoria de la reclamación efectuada el 13 de marzo de 2015 a la Dirección General de Formación Profesional, de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte, de pagos pendientes en concepto de subvenciones por acciones formativas.
Ha sido parte recurrida Faasa Aviación S.A. representada por la procuradora de los tribunales doña María Luisa Estrugo Lozano.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo.
Antecedentes
'Que rechazando las causas de inadmisibilidad debemos estimar el recurso interpuesto por Faasa Aviación S.A. representada por el Procurador Sr. Ramírez Hernández y defendida por el Letrado Sr. Delgado González y se condena a la demandada al pago de Seiscientos Ochenta y Siete Mil Trescientos Once euros con quince céntimos (687.311,15), importe restante de la subvención concedida con intereses legales desde su reclamación en vía administrativa. Se condena en costas a la demandada con el límite máximo de seiscientos euros (600).'
'Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 29 de enero de 2018, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera, sede de Sevilla) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el procedimiento ordinario núm. 577/2015.
Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto. '
Fundamentos
El Letrado de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 29 de enero de 2018 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla , en el recurso contencioso-administrativo nº 5772015.
La sentencia (completa en CENDOJ Roj: STSJ AND 2494/2018 - ECLI:ES:TSJAND:2018:2494) en su fundamento PRIMERO plasma la pretensión actora. En el SEGUNDO refleja la oposición de la administración demandada haciendo mención a que es sustancialmente idéntica a otros asuntos resueltos por el Tribunal por lo que opta por la misma solución. No acepta la inadmisibilidad del recurso.
En el TERCERO tras rechazar la facultad de comprobación previa a la liquidación declara la estimación del recurso acogiendo la tesis de la parte actora tras afirmar que, acreditado el cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario, conforme a la Orden reguladora de la concesión, debió ser abonada por lo que procede la condena al pago tal como se reclama incluyendo los intereses de demora.
Tras admitir a trámite el recurso de casación se precisó que la cuestión en la que se entiende existe interés casacional:
'Precisar, al igual que hicimos en los autos de esta Sección de 4 de junio (cuatro) de 2018 ; y de 30 de mayo (dos ) y 23 de mayo (dos) de 2018 , dictados en los recursos 2528/2017 ; 842/2018 ; 5910/2017 ; 6548/2017 ; 5097/2017 ; 5909/2017 ; 1129/2018 y 771/2018 , respectivamente, que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015 ); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado.'
Se destaca en el ATS de 20 de julio de 2018, que la cuestión suscitada en el presente recurso de casación ha sido ya resuelta por esta Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 4ª) del Tribunal Supremo, en sus sentencias de 6 de marzo de 2018, recurso de casación núm. 557/2017 , y de 14 de marzo de 2018, recurso de casación núm. 336/2016 , en las que se estima el recurso de casación deducido, al igual que en este caso, por la Junta de Andalucía, lo que justifica también la admisión del presente recurso de casación.
Alega que su pretensión casacional coincide con la que resultó estimada en las STS de 6 de marzo , 14 de marzo , 22 de marzo y 11 de mayo de 2018 .
Alega que la ayuda y reclamación tienen notas diferentes a los asuntos examinados anteriormente por este Tribunal.
La singularidad radica en que la ayuda se instrumenta en un Convenio de colaboración suscrito el 17 de diciembre de 2013 cuyas estipulaciones constituyen las bases de la convocatoria. La novena estipulación regulaba un anticipo del 75 % que no requería justificación alguna y no fue abonado al reclamarse su pago.
Interesa, por tanto, la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia de instancia.
Así en el FJ Sexto de la inicial sentencia de 6 de marzo de 2018 se dijo:
'Estimamos que no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico porque la actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS cuando dispone que:
'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas'.
Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Pero ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta. También debería de hacerlo aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado, y por tanto no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al 75 % anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS establece que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.
La conclusión de que la actuación de justificación por el beneficiario no es una solicitud que inicie un procedimiento, tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así lo declaramos en nuestra sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007 (rec. cas. núm. 302/2004 ), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (rec. cas. núm. 2354/2003 ) que afirmó, respecto a una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses, que esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.
Por consiguiente, la sentencia de instancia aplica indebidamente el art. 42.3.b) de la LPAC , único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y consecuentemente, aplica también de forma incorrecta el art. 43.1 de la LPAC , pues en su tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, esta debería ser estimatoria al no haber justificado ninguna razón para no aplicar el efecto general de silencio administrativo que el art. 43.1 de la LPAC establece para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados en que no se haya dictado resolución en el plazo máximo establecido. Como quiera que el resto del razonamiento de la sentencia de instancia se asienta sobre estas premisas erróneas, que infringe las normas ya citadas, procede casar y anular la sentencia de instancia y entrar a resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso ( art. 93.1 de la LJCA ).'
Debemos pues resolver, conforme al art. 95.2 d) LJCA .
Como consecuencia de un convenio de colaboración en materia de cursos de formación en el marco de la Orden de bases de 23 de octubre de 2009 reclama la demandante en instancia 687.311,15 euros más los intereses legales desde la fecha de reclamación administrativa aduciendo que no se entregó ninguna suma por anticipado pese a estar estipulado, así como que justificó en tiempo y forma la Cuenta justificativa. Adiciona que la suma reclamada es inferior a la ayuda inicialmente concedida en razón del número de alumnos que iniciaron y concluyeron los itinerarios formativos. También indica que justificó el cumplimiento del compromiso de contratación de los alumnos así como que consta la renuncia de 13 de los 34 que finalizaron los cursos y la baja voluntaria de tres.
La administración había opuesto la inadmisibilidad del recurso, art. 69 c) LJCA por ser un acto no susceptible de impugnación. Añadió la conformidad a derecho de la desestimación presunta de la reclamación de liquidación y pago instada por la contraparte en vía administrativa dada la falta de comprobación de la documentación aducida.
Siguiendo lo dicho en la SSTS de 29 de enero de 2018 , casación 543/2017, de 6 de marzo de 2018 , casación 557/2017 , se rechaza la causa de inadmisibilidad aducida por la Junta de Andalucía.
La Junta de Andalucía adujo la existencia de las diligencias previas 5916/2015 seguidas ante el juzgado de instrucción número 8 de Sevilla en que se investigan una serie de subvenciones concedidas a Faasa Aviación, S.A. entre las que se encuentra la aquí controvertida.
Mostró su oposición la parte demandante aduciendo que no se encuentra investigada por ningún juzgado. Contestó la Junta de Andalucía interesando la suspensión del proceso contencioso en razón de las diligencias 966/2014 del Juzgado de Instrucción seis de Sevilla en que se investiga el convenio aquí concernido.
Dictó Auto la Sala de Sevilla el 13 febrero de 2017 denegando la suspensión al no acreditarse se esté investigando la acción formativa concreta. Recurrido en reposición por la Junta de Andalucía fue desestimado por auto de 28 de marzo de 2017.
Esta sala al resolver el recurso de casación 336/2016 por STS 14 de marzo de 2018 dijo:
'NOVENO.- El artículo 10.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , establece que '[...] la existencia de una cuestión prejudicial penal, de la que no pueda prescindirse para la debida decisión o que condicione directamente el contenido de ésta, determinará la suspensión del procedimiento, mientras aquella no sea resuelta por los órganos penales o quienes corresponda, salvo las excepciones que la Ley establezca'.
Asimismo, el artículo 40 de la LEC establece lo siguiente:
'1. Cuando en un proceso civil se ponga de manifiesto un hecho que ofrezca apariencia de delito o falta perseguible de oficio, el tribunal civil, mediante providencia, lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, por si hubiere lugar al ejercicio de la acción penal.
2. En el caso a que se refiere el apartado anterior, no se ordenará la suspensión de las actuaciones del proceso civil sino cuando concurran las siguientes circunstancias:
1.ª Que se acredite la existencia de causa criminal en la que se estén investigando, como hechos de apariencia delictiva, alguno o algunos de los que fundamenten las pretensiones de las partes en el proceso civil.
2.ª Que la decisión del tribunal penal acerca del hecho por el que se procede en causa criminal pueda tener influencia decisiva en la resolución sobre el asunto civil.
3. La suspensión a que se refiere el apartado anterior se acordará, mediante auto, una vez que el proceso esté pendiente sólo de sentencia'.
Consideramos que decisión de la Sala de instancia, al denegar la suspensión del procedimiento, rechazando la existencia de cuestión prejudicial penal, no está correctamente motivada. En primer lugar, estimamos que los criterios de carga de prueba en que se fundamenta no se corresponden con la finalidad y naturaleza de la cuestión prejudicial penal, que está inspirada en un elemental principio de coherencia en los casos de concurrencia de varias jurisdicciones sobre unos hechos con relevancia penal. La acreditación documental que instó la parte demandada fue oportunamente solicitada y, en todo caso, debería haberse recabado el dictamen del Ministerio Fiscal que resulta imprescindible, en un caso de la complejidad que se advierte en el que es objeto de investigación. Esta conclusión se ratifica por el hecho de que la investigación penal concierne a un conjunto de empresas y entidades entre las que se encuentra la entidad recurrente, como se desprende del auto aportado. Así lo admite la resolución del tribunal de instancia denegando la suspensión, y aunque razona que ello no demuestra que se esté investigando a la entidad demandante, lo cierto es que esta conclusión no es correcta, puesto que en el referido auto de 23 de diciembre de 2015, del Juzgado de Instrucción nº 6 de Sevilla , se hace referencia a las distintas empresas del entramado relacionado con el Sr. Imanol concretamente las asociaciones controladas por él, denominadas AEA, HUMANITAS, INNOVA, INTECA y NATURA, entre las que se encuentra la recurrente, Asociación de apoyo al medio ambiente, que incluso en alguno de sus escritos procesales utiliza la denominación NATURA y, desde luego, no ha negado en absoluto la relación con el Sr. Imanol , al que se refiere la investigación penal, ni tampoco rechaza explícitamente que la subvención a que se refiere el litigio se encuentre inmersa en la investigación seguida en las diligencias previas penales.
La previsión legal del art. 10.2 de la LOPJ y 40 de la LEC sobre los efectos suspensivos de la cuestión prejudicial penal está orientada a garantizar la coherencia del ejercicio de la potestad jurisdiccional, evitando que unos mismos hechos, relevantes para el enjuiciamiento en distintos órdenes jurisdiccionales, sean determinados de forma eventualmente contradictoria. Es por ello que se declara la prioridad del orden jurisdiccional penal, regido por principios de investigación de oficio y averiguación de la verdad material. Esta suspensión se producirá bajo los presupuestos que establece el art. 40.2 de la LEC y no impedirá la continuación del procedimiento si no concurren, o se produce una paralización del procedimiento penal que impida su normal continuación.
Aunque en este litigio no se cuestiona la concesión de la subvención sino la procedencia del pago sobre la base de la justificación documental de la realización de la actividad subvencionada, es obvio que, de acreditarse la existencia de una actuación constitutiva de delito para la obtención de la subvención o en la aplicación de los fondos obtenidos, ello tendría, tal como establece el art. 40 de la LEC , una influencia decisiva en la resolución sobre el asunto contencioso-administrativo, pues según hace constar el auto de 23 de diciembre de 2015 , consta la existencia de '[...] indicios de que buena parte de los fondos percibidos para la realización de curso en el entramado de sociedades y asociaciones vinculados al Sr. Imanol , en lugar de destinarlos a la realización de cursos para capacitarlos en orden a una posterior contratación, se simulaban contratos de trabajo con los antiguos empleados de DELPHI, existiendo además una contratación irregular, no con terceros, sino con empresas del propio grupo, subcontratación irregular que se habría realizado con la finalidad de desviar los fondos a otras empresas dificultando su seguimiento'. No cabe negar que, de haberse producido esas circunstancias en la subvención concedida a la entidad recurrente, se trataría de hechos que estando relacionados con las pretensiones de la parte demandante, están sometidos al enjuiciamiento penal, cuya decisión puede ser de influencia decisiva para el enjuiciamiento que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Precisamente para pronunciarse con entera seguridad sobre el alcance de esta investigación penal, y el modo en que condiciona la resolución del litigio contencioso- administrativo, debe recabarse la documental solicitada por la parte demandada, sin que a su pertinencia sea óbice el que pudiera haber aportado otros indicios en tanto que parte personada en el procedimiento penal. Aportó un principio de prueba consistente, que trataba de ratificar con la documental pública solicitada. Y, por otra parte, resulta necesario el informe del Ministerio Fiscal por las razones ya expuestas. Estas actuaciones han de ser realizadas por el Tribunal de instancia, pues ante el mismo se planteó la cuestión prejudicial.
En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el art. 93.1 de la LJCA procede ordenar la retrotracción de las actuaciones al momento anterior al señalamiento para deliberación votación y fallo, a los efectos de que se practique la documental solicitada por la parte demandada, y, una vez cumplimentada, se recabe informe del Ministerio Fiscal sobre la existencia de cuestión prejudicial penal suspensiva La Sala de instancia decidirá con libertad de criterio sobre la eventual suspensión del procedimiento, o, por el contrario, la continuación del mismo.'
Lo dicho para Delphi y el Sr. Imanol es extrapolable a Faasa Aviación SA en unidad de doctrina, seguridad jurídica, en razón de que la Junta de Andalucía justificó, siquiera indiciariamente, la investigación de la ayuda reclamada en las antedichas diligencias penales.
Por ello procede la estimación del presente recurso.
Al resolver como tribunal de instancia, dado que concurre la problemática relativa a la prejudicialidad penal, acordamos la retrotracción de las actuaciones al momento anterior al señalamiento para deliberación votación y fallo, a los efectos de que se practique la prueba documental solicitada por la Junta de Andalucía en su escrito inicial de solicitud de suspensión, y, una vez cumplimentada, se recabe informe del Ministerio Fiscal sobre la existencia de cuestión prejudicial penal suspensiva.
La Sala de instancia decidirá con libertad de criterio sobre la eventual suspensión del procedimiento, o, por el contrario, la continuación del mismo.
Procede reiterar lo dicho en la STS de 14 de marzo de 2018 , en aras a los principios de seguridad jurídica y unidad de doctrina:
'DÉCIMO.- Nos resta abordar la fijación de la interpretación de las normas sobre las que se configuró la cuestión de interés casacional, lo que en el presente caso resulta condicionado por el ámbito a que se ha ceñido nuestro enjuiciamiento, ya que al ordenar la retroacción de las actuaciones, no podemos abordar las cuestiones relativas a la procedencia del pago de la cantidad reclamada. No obstante, sobre estas mismas cuestiones ya nos hemos pronunciado en nuestra reciente sentencia núm. 350/2018, de 6 de marzo (rec. cas. núm. 557/2017 ) si bien con un mayor alcance, ya que en aquel litigio no se planteó cuestión prejudicial alguna, por lo que pudimos fijar doctrina jurisprudencial sobre el tratamiento de la inactividad de la Administración en la liquidación de la subvención, y a tal efecto declaramos entonces que:
'La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, [...] sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS [Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones' (FD Décimo).
Así pues, sobre la interpretación de las normas sobre las que se configuró la cuestión de interés casacional, procede declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración, por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ), reiterando así la doctrina jurisprudencial que ya fijamos en nuestra sentencia 350/2018, de 6 de marzo (rec. cas. 557/2017 ).'
De conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 de la LJCA , cada parte abonará las costas causadas a su instancia en el recurso de casación y las comunes por mitad, y sin que haya lugar a hacer pronunciamiento sobre las de instancia al ordenarse la retroacción de las actuaciones.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.