Sentencia Administrativo Nº 584/2006, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 2579/1996 de 13 de Noviembre de 2006

Encabezamiento

SECCIÓN SEGUNDA

RECURSO 2579/1996

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SENTENCIA NÚM. 584 DE 2.006

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Iltmo. Sr. Presidente:

Don José Antonio Santandreu Montero

Iltmos. Sres. Magistrados

Don Federico Lázaro Guil

Don Rafael Toledano Cantero

______________________________________

En la ciudad de Granada, a trece de noviembre de dos mil seis. Ante la Sala de lo Contencioso-

Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado el recurso número 2579/1996, seguido a instancia del AYUNTAMIENTO DE ALBOLOTE (GRANADA), que comparece representado por el Procurador Don Norberto Del Saz Catalá y dirigido por Letrado, siendo parte demandada el INSTITUTO NACIONAL DE EMPLEO DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, en cuya representación y defensa interviene el Abogado del Estado. La cuantía del recurso es 53.493.371 pesetas; 321.501,63 euros.

Antecedentes

PRIMERO.- El recurso se interpuso el día 23 de julio de 1996, contra la desestimación presunta por el Instituto Nacional de Empleo del recurso ordinario deducido frente a la resolución dictada por ese organismo el 20 de noviembre de 1995, declarando la obligación del Ayuntamiento de Albolote de reintegrar la cantidad de 53.493.371 pesetas en su condición de entidad promotora de la Escuela Taller Albolote I al amparo de la Orden de 29 de marzo de 1988, reguladora del programa de Escuelas Taller y Casas de Oficios. Admitido a trámite el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.

SEGUNDO.- En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación y terminó por solicitar se dictase sentencia estimando el recurso anulando la resolución impugnada por no ser conforme a Derecho.

TERCERO.- En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones del actor, y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó se dictase sentencia confirmando en sus términos la resolución que se impugna por entenderla ajustada a Derecho.

CUARTO.- Acordado el recibimiento del litigio a prueba por plazo de treinta días comunes a las partes para proponer y practicar, en dicho período se practicaron aquellas pruebas que propuestas en tiempo y forma por las partes, la Sala admitió y declaró pertinentes, incorporándose las mismas a los autos con el resultado que en estos consta. Por providencia de 11 de marzo se dio cumplimiento a la reposición de las actuaciones, en ejecución de la sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo, sección cuarta, de fecha 21 de julio de 2004 , dictada en el recurso de casación 1937/2002, y en consecuencia se ordenó cumplimentar la prueba pericial propuesta por la parte actora librando oficio al Colegio de Economistas de Granada, la cual se practicó en forma con el resultado que consta en autos.

QUINTO.- Declarado concluso el período de prueba y al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se acordó darles traslado para conclusiones escritas, cumplimentándose el mismo mediante escrito en que reiteraron las peticiones contenidas en los de demanda y contestación, acompañando la defensa del Ayuntamiento de Albolote testimonio del procedimiento seguido ante el Tribunal de Cuentas bajo el número 98/98, copia del auto de sobreseimiento de 11 de octubre de 2001 dictado en el mismo así como informe del Catedrático de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad de Granada don Millán de fecha 20 de septiembre de 2005, de todo lo cual se dio traslado a la demandada en el correspondiente trámite de conclusiones escritas, sin que se opusiera a su admisión, y ratificando el escrito de contestación a la demanda. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Visto, habiendo actuado como Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. Don Rafael Toledano Cantero.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso contra la desestimación presunta por el Instituto Nacional de Empleo del recurso ordinario deducido frente a la resolución dictada por ese organismo el 20 de noviembre de 1995, declarando la obligación del Ayuntamiento de Albolote de reintegrar la cantidad de 53.493.371 pesetas en su condición de entidad promotora de la Escuela Taller Albolote I al amparo de la Orden de 29 de marzo de 1988, reguladora del programa de Escuelas Taller y Casas de Oficios, procedente de una subvención de 528.487.118 pesetas que le fuera concedida para la creación de una Escuela de esas características, sin que se haya justificado debidamente la inversión de su importe.

La Escuela Taller Albolote fue creada por resolución del Instituto Nacional de Empleo de 15 de octubre de 1990, al amparo de las previsiones contenidas en la Orden Ministerial de 29 de marzo de 1988 por la que se regula el programa de Escuelas Taller y Casas de Oficio, siendo en sus inicios su Entidad Promotora el Ayuntamiento de Albolote y pasando poco más tarde a constituirse como Organismo Autónomo de carácter administrativo y naturaleza local, su finalidad es la de formación profesional de jóvenes en edades comprendidas entre los dieciséis y veinticinco años, iniciando sus actividades en noviembre de 1990 con tres etapas de formación: iniciación, cualificación y especialización y una duración prevista de tres años que se distribuyen por semestres a lo largo de seis fases (seis meses para la etapa de iniciación y dos años y medio para las de cualificación y especialización). Las especialidades formativas se ciñeron a forja, jardinería, albañilería 1 y 2, cantería, ebanistería, carpintería 1 y 2, fontanería y electricidad. El número de alumnos a inscribir era de 120, siendo 960 las horas previstas a impartir en la primera fase de las que 640 corresponden a horas teóricas y 320 a horas prácticas y en las siguientes fases 480 horas.

Para el desarrollo de la formación, la Escuela Taller contaba con un presupuesto global de 637.888.760 pesetas, de las que 117.305.000 pesetas fueron aportadas por el Ayuntamiento de Albolote traducidas en medios materiales (nave de 1.002 m2 en el polígono de Juncaril; 6.000 m2 de suelo industrial en ese mismo polígono; vivero; inmueble en calle Ramón y Cajal de ese Municipio; además de bienes de equipo: mesas, sillones, estanterías, ordenador, impresora, fotocopiadora y furgoneta, entre otros más). Los 520.583.760 pesetas restantes, los aportaba el INEM a modo de subvención económica de los que 258.566.400 pesetas son subvenciones para gastos de formación y perfeccionamiento y 262.017.360 pesetas se destinaban a satisfacer los costes salariales de los alumnos.

Antes de atender a los diferentes alegatos de las partes en sus escritos de demanda y contestación a la misma, es prioritario tomar en consideración lo ordenado por la sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo, sección cuarta, de fecha 21 de julio de 2004 , dictada en el recurso de casación 1937/2002 interpuesto contra la sentencia de ésta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 28 de enero de 2002, recaída en el presente recurso. La citada sentencia del Tribunal Supremo, de 21 de julio de 2004 , estimó el recurso de casación por quebrantamiento de forma por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales que dejó sin efecto la misma y se ordenó reponer las actuaciones procesales de la instancia al momento en que se produjo la infracción procesal apreciada para que sea admitida la prueba pericial propuesta, para luego continuar la tramitación del proceso hasta dictar sentencia que proceda teniendo en cuenta lo razonado al acoger el primer motivo del recurso de casación. Por lo que concierne al quebrantamiento de forma, se ha subsanado en la forma relatada en los antecedentes de hecho, habiendo emitido informe pericial en la forma prevenida legalmente, con el resultado que consta en autos y luego será examinado.

No obstante también es preciso tener en cuenta lo ordenado por el Tribunal Supremo respecto al otro motivo de recurso de casación también estimado en la citada sentencia, el abuso exceso o defecto de jurisdicción en la anterior sentencia de ésta Sala de 28 de enero de 2002 , el cual fue acogido por el Tribunal Supremo por cuanto declaró ( fundamento décimo ) exceso de jurisdicción en el conocimiento del Tribunal de instancia, es decir, de ésta Sala, respecto al procedimiento de reintegro de subvención en lo que se refiere a la suma de 5.542.663 ptas. Por tanto, hemos de prescindir del examen de las pretensiones de las partes en dicha suma por carecer esta Sala de jurisdicción, conforme ha declarado la sentencia del Tribunal Supremo, por virtud del efecto prejudicial excluyente que la sentencia del Tribunal Supremo otorga al auto de sobreseimiento adoptado por el Tribunal de Cuentas el 11 de octubre de 2001 en el procedimiento de alcance 98/98.

Además debemos tener en cuenta - pues también así se declara en la sentencia del Tribunal Supremo a propósito del motivo de casación estimado y al que se remite el fallo - que ambos procedimientos, el de reintegro de subvenciones que es objeto de nuestro conocimiento, y el de responsabilidad por alcance competencia de la jurisdicción contable, aunque adornados de elementos definitorios distintos, ...no obstante comparten el mismo principio de la carga probatoria que actualmente regular la LECivil 1/2000, de 7 de junio, en su art. 217 , por cuanto la responsabilidad patrimonial alrededor de la cual gira la jurisdicción contable se desenvuelve bajo iguales principios que en materia de reintegro de prestaciones ( FJ 10 Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2004, recurso de casación 1937/2002 ). Por consiguiente, finaliza el citado FJ 10 de la sentencia citada, en el procedimiento de reintegro de subvenciones ...incumbirá al ente subvencionado probar el adecuado destino de los fondos recibidos mientras el ente subvencionador estará gravado con la carga de probar el incumplimiento legalmente establecidas

Bajo estas premisas habremos de examinar el material probatorio aportado, sin perder de vista que, más allá de las diferencias que el diverso enfoque jurisdiccional pueda ofrecer, han existido dos pronunciamientos previos sobre ésta misma situación, a saber el citado auto de sobreseimiento del Tribunal de Cuentas y las actuaciones de liquidación provisional que lo precedieron, y la sentencia de la Audiencia Provincial de Granada de 20 de marzo de 2000 , dictada en el procedimiento abreviado 396/1997 que absolvió a los acusados de los delitos de malversación de caudales públicos y contra la Hacienda Pública de que venían acusados por estos mismos hechos.

SEGUNDO.- Antes de abordar el núcleo de la cuestión, es preciso hacer una serie de precisiones a propósito del funcionamiento y finalidad de estas Escuelas Taller según su normativa reguladora que, además de la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 29 de marzo de 1988 antes citada, por la que se regulan los programas a desarrollar por estos centros ocupacionales, está constituida también, por el Real Decreto 1618/1990, de 14 de diciembre , que regula el Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional.

El análisis conjunto de esas disposiciones reglamentarias, nos permite concluir que las Escuelas- Taller están concebidas como programas públicos de empleo cuya finalidad es la cualificación de desempleados, preferentemente jóvenes menores de veinticinco años, en alternancia con el trabajo y la práctica profesional, para favorecer la promoción de empleo en ocupaciones relacionadas con iniciativas para la recuperación del patrimonio histórico, cultural, artístico o natural y en la rehabilitación del entorno urbano y del medio ambiente. A tales efectos, los programas de las Escuelas-Taller se distribuyen a lo largo de dos etapas, esencialmente, la primera, destinada a la formación del trabajador y la segunda, que combina la formación en alternancia con el trabajo y se dirige a la cualificación y especialización profesional. A tales efectos, el INEM se compromete a aportar una serie de ayudas económicas a modo de subvenciones, cuyo destino sólo puede ir dirigido a sufragar la formación profesional a lo largo de las etapas de duración del proyecto concertado, al pago de ayudas económicas para los alumnos matriculados en el programa y a subvencionar sus gastos de transporte y manutención durante la primera fase formativa; asimismo, con cargo a la subvención recibida habrá que proveer de material escolar, materiales de consumo, profesorado, medios didácticos, y proceder al cálculo de la depreciación de instalaciones y equipos que la Dirección General del INEM estime justificados. Todo, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución de la Dirección General del INEM de 28 de febrero de 1989, por la que se establece el procedimiento para la aprobación, gestión, seguimiento y control de las Escuelas-Taller y Casas de Oficios reguladas en la Orden de 29 de marzo de 1988.

A la luz de estas disposiciones reglamentarias, es posible colegir los costes originados por una Escuela-Taller que deben ser financiados con cargo a las subvenciones percibidas del INEM y partiendo de estas ideas genéricamente expuestas, debemos adentrarnos en los argumentos de la demanda que cuestionan la motivación de la resolución administrativa recurrida en punto a la cantidad pretendida como reintegro del total de la subvención percibida del INEM por la Escuela- Taller de Albolote o del Organismo Autónomo Local Promoción Económica y Empleo que sustituyó a aquella Entidad Promotora de la Escuela Taller como organización administrativa, no obstante y a los efectos de este pronunciamiento, nos referiremos por comodidad de expresión a Escuela Taller de Albolote . Con carácter previo a esta cuestión de fondo, enjuiciaremos otras de componente formal que se aducen por la demandante.

TERCERO- Como cuestiones de carácter formal, la representación procesal del Ayuntamiento demandante alega la caducidad del expediente instruido para ordenar el reintegro de la subvención en la cuantía señalada más arriba; así como la nulidad radical del procedimiento seguido por falta de motivación ya que, entiende, que el importe solicitado por el INEM en concepto de reintegro de subvención, no queda justificado suficientemente, advirtiendo también, que en el oportuno trámite de alegaciones de la fase instructora, el propio Ayuntamiento tuvo ocasión de justificar la procedencia de aquellas partidas discrepantes con las apuntadas por el INEM como de difícil justificación y por lo tanto, reintegrables (contratación de alumnos-trabajadores para ese centro y los demás gastos de funcionamiento y formación correspondientes a la Escuela Taller); la demanda concluye sus alegatos, aduciendo una desviación de poder advertida a través de un presunto ánimo de perjudicar al Ayuntamiento de Albolote.

En trámite de conclusiones la representación procesal del Ayuntamiento de Albolote, alude a la falta de competencia del Director Provincial del INEM y de la Subdirectora Provincial de Gestión Económica y Servicios de esa Delegación Provincial para dictar la resolución acordando el reintegro de la subvención, porque entiende que dicha competencia la ostenta el Ministro de Economía y Hacienda de conformidad con las previsiones contenidas en la Ley General Presupuestaria, Texto refundido aprobado por Real Decreto legislativo 1.091/1988, de 23 de septiembre .

Sobre este extremo y otros suscitados en similares términos, esta Sala viene indicando que no es el de conclusiones el trámite adecuado para plantear cuestiones nuevas que no lo fueron con ocasión de las argumentaciones vertidas en el escrito de demanda, porque en ese trámite de conclusiones las partes deben limitarse a exponer en forma sucinta las alcanzadas tras el examen de los escritos de demanda y de contestación a la misma, ponderandolas con la prueba practicada en su caso, y así debe desenvolverse este trámite del proceso porque de otro modo, se proporcionaría a las partes la apertura de líneas argumentales en defensa de sus respectivos intereses que no podrían ser contradichas o contrarrestadas por la otra, con lo cual, la parte que de este modo procede quedaría colocada en mejor posición que la contraria para la defensa de sus pretensiones, sin que exista razón alguna que justifique esa situación de privilegio. La parte actora, es consciente de esta circunstancia y en consecuencia, sostiene que el nuevo alegato realizado en el sentido de que la resolución combatida fue dictada por órgano incompetente, es cuestión de orden público y por ello, debemos entregarnos a su conocimiento; sólo en razón a esta consideración entramos en su análisis.

El artículo 81.3 de la Ley General Presupuestaria en la redacción que le fuera dada por el artículo 16 de la Ley 31/1990 , reconoce la competencia de Departamentos Ministeriales o Directores y Presidentes de Organismos Autónomos para la concesión de subvenciones, admitiendo su delegación. Por su parte, el apartado 9 de ese mismo precepto ordena el reintegro de las cantidades percibidas, entre otros casos, cuando se incumpla la obligación de justificación, o sea incumplida la finalidad para la que se concedió dicha subvención.

Como el referido precepto no fija órgano o Departamento competente para exigir la devolución que corresponda, es razonable considerar que el mismo órgano que la concedió es el competente para pretender su restitución, mas, en cualquier caso, este vacío normativo se completa con lo establecido en el artículo 13 de la Orden Ministerial de 29 de marzo de 1988 y con la Disposición Adicional Quinta del Decreto 1.618/1990 , que, de forma expresa, atribuyen la competencia para exigir la devolución de las subvenciones y ayudas indebidamente percibidas a los Directores Provinciales del INEM, de modo que ningún vicio de nulidad radical cabe apreciar en la pretensión dirigida por su Director Provincial al Ayuntamiento demandante para restitución de las cantidades percibidas como subvención que no se habían justificado debidamente según el informe evacuado por la Intervención del Estado.

CUARTO.- En cuanto a la caducidad del procedimiento seguido para la adopción del acuerdo de reintegro de la cantidad arriba consignada, lo razona la parte actora en que el Real Decreto 2.225/1993, de 17 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento para la concesión de Ayudas y Subvenciones, en su artículo 8.1 se remite al Texto refundido de la Ley General Presupuestaria para la sustanciación del régimen jurídico por el que se deben regir, sin embargo, en dicho texto articulado no se dictan normas para la devolución de subvenciones, de modo que hay que estar a lo establecido en el citado artículo 8.2 del citado Real Decreto 2.225/1993 conforme al cual, el cumplimiento del objeto, condiciones y finalidad de la subvención se regirán por lo establecido en dicho precepto, de suerte que, si iniciado dicho procedimiento no recayera resolución expresa transcurridos seis meses, sin computar las interrupciones imputables a los interesados, empezará a correr el plazo de caducidad previsto en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992. Así pues, habiendo sido iniciado el que nos ocupa el 23 de enero de 1995 y dictada su resolución el 10 de noviembre de 1995, según el escrito de demanda, el plazo de caducidad ha devenido inexorablemente porque sus interrupciones no son imputables al interesado sino al lento desarrollo de las actuaciones administrativas.

No podemos compartir el razonamiento de la representación procesal del Ayuntamiento demandante porque de la lectura del expediente instruido se deduce que una vez iniciado el procedimiento de reintegro de subvenciones y producida su notificación al interesado para que realizara alegaciones, el Ayuntamiento de Albolote con fecha 27 de febrero de 1995 -un mes, aproximadamente, desde que dieron comienzo las mismas- solicitó ampliación de plazo para alegar por lo que el procedimiento se vio interrumpido por causa imputable a dicho Ayuntamiento desde el 3 de febrero de 1995 cuando se le instó a presentarlas hasta el 7 de marzo en que efectivamente las formuló.

Con lo anterior, ha de tomarse en consideración que debido a la complejidad en la instrucción del procedimiento seguido para determinar la cuantía del reintegro de las subvenciones concedidas, fue necesaria la actuación de la Intervención General de la Administración del Estado con el fin de que acreditara las inversiones realmente efectuadas por el Ayuntamiento de Albolote en la Escuela Taller, de cuyo informe, fechado el 8 de marzo de 1995, queda constancia en el expediente instruido, así como del definitivamente evacuado por ese mismo órgano de control externo el 1 de junio de 1995 y de aquellos otros certificados el 29 de septiembre de ese mismo año. Informes y actuaciones que, sin duda, han provocado cierta dilación en la tramitación del procedimiento de reintegro de las subvenciones que, ni puede ser imputada a la Administración que lo instruía (el INEM) sino a quien desarrolla el control externo de los ingresos públicos concedidos para la promoción de Escuelas Taller, ni tampoco es posible entender que durante su sustanciación permaneciera interrumpido el procedimiento seguido que, desde este punto de vista, debe quedar al margen del acaecer inexorable de la caducidad aludida por el Ayuntamiento demandante.

A mayor abundamiento, el propio Ayuntamiento a la vista de los informes evacuados por la intervención General de la Administración del Estado, solicitó con fecha 13 de octubre de 1995 una ampliación del plazo para evacuar nuevas alegaciones, al tiempo que pidió al INEM información adicional a propósito de dicho acuerdo de devolución, todo lo cual no viene sino a confirmarnos en la idea de que los retrasos apreciados en la sustanciación del procedimiento instruido ni pueden ser imputables al órgano resolutorio, ni deben ser tenidos como interrupciones operadas en él a los efectos del devenir de la caducidad, por lo que no es posible apreciarla en los términos pretendidos por la representación procesal de la parte actora y en consecuencia, la rechazamos.

QUINTO.- Entrando a conocer del fondo del asunto, conviene señalar que en la resolución recurrida, el INEM solicita el reintegro de 53.493.371 pesetas de las que 14.439.599 pesetas lo son en concepto de la subvención otorgada para la contratación de alumnos detectándose el desvío presupuestario que provoca su devolución, en el pago de salarios a alumnos que debieron ser excluidos en la primera fase de formación por acumular faltas injustificadas, en la apreciación de días no trabajados, el cómputo inadecuado de períodos vacacionales y existencia de vacantes no cubiertas; en tanto que el resto de la cantidad cuyo reintegro se pretende, 39.053.772 pesetas, son consecuencia de la impartición de un menor número de horas lectivas respecto de las propuestas en la memoria inicial del proyecto, al tiempo que se observan facturas correspondientes a gastos no susceptibles de financiación con cargo a las cantidades subvencionadas y otros que se justifican por depreciación de activos que, sin embargo, no son susceptibles de amortización. Conviene destacar que la resolución dictada por el INEM trae causa del control externo evacuado por la Intervención General del Estado, a través de su Dirección Provincial en Granada, estudio que tiene fecha de 8 de marzo de 1995 y se eleva a definitivo el 1 de junio de 1995.

Pero antes de adentrarnos en tales cuestiones, es necesario pronunciarnos sobre dos más que se suscitan en el escrito de demanda. Se refiere la primera a que el acuerdo del INEM por el que se ordena el reintegro de las cantidades otorgadas en concepto de subvención, constituye una desviación de poder porque tan solo perjudica al Ayuntamiento de Albolote, afirmación ésta que carece de fundamento alguno y no deja de ser la expresión de un estado de opinión que por lo mismo, no es susceptible de ser enjuiciado.

En segundo lugar, también aduce la demanda que se advierte la nulidad de pleno derecho del expediente instruido por falta de motivación. En este punto, entendemos que confunde la parte actora la falta de motivación del expediente con el desacuerdo que le produce su contenido, porque desde todo punto de vista que se analice, el acuerdo administrativo sobre el reintegro de parte de la cantidad otorgada como subvención para la promoción de la Escuela Taller por parte del Ayuntamiento de Albolote, se encuentra suficientemente motivado en el sentido de razonado congruentemente, otra cosa es, que la demandante se muestre disconforme con la motivación expuesta por el órgano administrativo solicitante de la devolución y como prueba de nuestra afirmación nos remitimos al contenido del Informe evacuado por la Intervención General del Estado de 8 de marzo de 1995, antes citado, que ha servido de base para la instrucción de todo este procedimiento de devolución de cantidades subvencionadas.

SEXTO.- Sostiene la actora que el reintegro pretendido de 14.439.593 pesetas en concepto de gastos no justificados en la contratación de alumnos trabajadores para la Escuela Taller, se refiere a ciertos alumnos que causaron baja por acumulación de más de tres faltas, en tanto que otros, tenían la consideración de alumnos-becarios, ajenos por lo tanto a cualquier tipo de relación laboral, de los que no era exigible la justificación de la falta a través de cualquier parte médico o baja laboral justificada; sin embargo, la propia Entidad Promotora de la Escuela Taller reconoce en su escrito de alegaciones de 7 de marzo de 1995, que en los tres años de funcionamiento de la Escuela Taller la cantidad no justificada por este concepto ascendía a 5.542.633 pesetas que no se gastaron por haberse producido diversas bajas de trabajadores como consecuencia de la ejecución del programa. Sobre ésta cantidad, que ha sido objeto de pronunciamiento por la jurisdicción contable, nada hemos de declarar al haber quedado al margen de nuestra jurisdicción conforme a la citada sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2004 , por lo que en éste apartado, la cantidad sobre la que se mantiene la exigencia de reintegro quedaría limitada a 8.896.960 ptas, siendo de reseñar que la cantidad determinada por la Jurisdicción contable ha sido devuelta con los correspondientes intereses legales, dando lugar al auto de archivo o sobreseimiento de 11 de octubre de 2001 .

Este desvío presupuestario es examinado por la prueba pericial practicada en autos, así como también es objeto de análisis por la Jurisdicción contable. Al respecto afirma el perito, en las aclaraciones a su informe, efectuadas en comparecencia de 24 de noviembre de 2005, que dicha cantidad fue incorrectamente determinada por la Intervención ya que los gastos no justificados en la contratación de alumnos ascienden, a juicio del perito, a tan solo 4.993.933, algo inferior a la determinada por la jurisdicción contable y corresponden a alumnos que debieron ser excluidos ( 3.603.665 ptas, a faltas de asistencia no justificadas ( 302.009 ptas ) y a la liquidación por días de vacaciones no procedentes que es de 435.163 ptas, existiendo aquí una importante diferencia con la Intervención dado que la misma consideró como no lectivas vacaciones que, según el informe del Perito debían ser consideradas como lectivas a tenor de la Memoria de la programación. Insiste el perito en sus aclaraciones que los gastos de contratación de alumnos fueron los considerados por el Inem y por el Ayuntamiento, que como el Ayuntamiento ingresó la diferencia exigida por la Jurisdicción contable en éste concepto que asciende a 5.542.633 ptas, algo superior a la reconocida por el Ayuntamiento y determinada por el perito, no debe exigirse reintegro alguno por éste concepto. Dicha apreciación coincide plenamente con la de la Jurisdicción contable y con la sentencia de la Audiencia Provincial de Granada, y así afirma el acta de liquidación provisional de 14 de junio de 2000 que los criterios seguidos por la Intervención no pueden estimarse justificados y fundados en la normativa reguladora de la subvención dada la ambigüedad e insuficiente detalle de dicha normativa, como también puso de manifiesto la Audiencia Provincial de Granada en la sentencia de 20 de marzo de 2000 , de modo que el criterio de actuación de la Escuela Taller y por ende del Ayuntamiento, en muchas de las cuestiones que han dado lugar a la diferencia reclamada, dicho criterio de actuación, decimos, estaba acordado con la Delegación Provincial del Inem como ha quedado acreditado en la prueba reflejada en la sentencia de la Audiencia Provincial de Granada, por lo que mal puede considerarse exigible dicha cantidad cuando falta la imprescindible claridad normativa en éste punto. Así, aplicando el criterio probatorio a que alude la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2004, fundamento jurídico 10 , el órgano subvencionador no ha acreditado con la precisión exigible el incumplimiento de las obligaciones legalmente exigibles precisamente porque estas obligaciones estaban deficientemente reguladas en los campos donde existe discrepancia de criterio, y por otra parte el criterio del Ayuntamiento había sido respaldado de facto por la Dirección del Inem; por contra la Escuela Taller si probó el adecuado destino de los fondos entregados, con la salvedad de la cantidad ya reintegrada. Por tanto, en este apartado de coste de contratación de alumnos debe ser anulada la resolución impugnada.

SÉPTIMO.-En lo que se refiere a la subvención percibida del INEM en concepto de gastos de formación y funcionamiento por importe de 258.566.400 pesetas y de los que la resolución impugnada pide sean devueltos 39.053.772 pesetas, el desvío presupuestario trae causa del menor número de horas lectivas impartidas respecto de las propuestas en la memoria realizada en su día por la Entidad Promotora para la obtención de dicha subvención, apreciandose además, la existencia de facturas correspondientes a gastos no subvencionables y a depreciación de elementos del activo que no son susceptibles de ser conceptuados como tales gastos. El perito insiste en que en este apartado la diferencia real entre lo justificado según los criterios de la Intervención y del Ayuntamiento debe reducirse a la cantidad de 29.053.587 ptas que son las aplicadas a diversas actividades que no estaban contempladas en la memoria inicialmente presentada. El Perito atribuye esta discordancia no a una desviación indebida de los fondos, sino a una aplicación a actividades que estando dirigidas a la misma finalidad de formación subvencionada, sencillamente no coincidían de manera formal, aunque si sustancial, con las actividades subvencionadas, y lo atribuye, y en esto coincide con la Jurisdicción contable y con la sentencia de la Audiencia Provincial de Granada, con la ambigüedad de la normativa reguladora, y con las dificultades surgidas en la puesta en práctica de algunas de las actividades programadas que, sin embargo, se sustituyeron con conocimiento de la Dirección del Inem, como destacó la prueba practicada ante la Audiencia Provincial de Granada ( fundamento de derecho segundo, últimas líneas ) por otras, que igualmente atendían a la enseñanza de oficios y que ello se produjo porque la memoria en muchos casos presentaba actividades que no contaban con el debido proyecto y licencia y que, por imposibilidad de realizarlas debieron ser sustituidas por otras que si cumplían los requisitos exigibles para su realización, de ahí que la Audiencia Provincial concluyese, y hemos de ratificar tal criterio que la subvención hubo de otorgarse en atención a los fines últimos que perseguía la acción formativa, más allá de cambios de concretos proyectos siempre y cuando los realmente realizados atendieran cumplidamente a la finalidad normativa a la que en realidad se había limitado la Administración otorgante de la subvención cuando la concedió sin que existiera una documentación todo lo completa y exhaustiva que el caso requería. Siendo de destacar asimismo que la citada sentencia de la Audiencia Provincial descartó la duplicidad de subvenciones sobre unas mismas actividades de obras o proyectos, puesto que, sin perjuicio de que efectivamente el mismo proyecto recibiera diversas subvenciones ( concretamente la s procedentes del Per ) lo cierto es que en la vista celebrada ante la Audiencia Provincial los responsables de la Dirección del INEM manifestaron que no existía coincidencia en los trabajos y actividades subvencionadas por una y otra vía.

En cuanto a la indebida imputación a los gastos justificables de los derivados de la organización de las I Jornadas de Escuelas Taller y Casas de Oficios en las que participaron los Ayuntamientos promotores de las creadas en los distintos municipios de la provincia de Granada, indica el Estudio de Control que, siempre a criterio de la Intervención General del Estado, no pueden entrar en el ámbito de los gastos subvencionables por haber sido empleados en actividades extrañas a los fines de la Escuela-Taller (alojamientos en hoteles, comidas en restaurantes, billetes de avión, carretes de fotografía, servicio de organización de las Jornadas, cafetería... etc., etc). Más es de reseñar que, teniendo en cuenta la doble actividad, formativa y de empleo, de estas instituciones de las Escuelas Taller ( art. 1 de la Orden de 29 de marzo de 1988 ) y la posibilidad de incluir entre los gastos subvencionables (art. 10, e de la citada Orden de 29 de marzo de 1988 ) los gastos de transportes alojamiento, manutención, etc, del profesorado y personal de apoyo, no puede considerarse extraña a ésta actividad formativa y a los gastos subvencionables los derivados de estas I Jornadas de Escuelas Taller y Casas de Oficios en las que participaron los Ayuntamientos promotores de las creadas en los distintos municipios de la provincia de Granada.

La Sala, en la apreciación de estos hechos no puede adoptar un punto de vista injustificadamente diferente del que expuso la Jurisdicción penal a través de la tan citada sentencia de 20 de marzo de año 2000, a propósito del enjuiciamiento del delito contra la hacienda pública imputado a los responsables de la Escuela Taller de Albolote, puesto que si bien el delito de malversación de caudales públicos del que también eran imputados y del que fueron absueltos, presenta algunas diferencias evidentes en cuando al elemento objetivo del hecho típico y lo es nuestro objeto del enjuiciamiento, no ocurre así con el delito contra la Hacienda Pública ( art. 308, 2 del vigente código penal ) en el que se describe como hecho típico el incumplir las condiciones establecidas en el desarrollo de una actividad subvencionada con fondos de las Administraciones públicas, alterando sustancialmente los fines para los que se concedió.

Aunque pudiera pretenderse que la diferencia en el enjuiciamiento penal y contencioso administrativo radicaría en la entidad de la alteración de los fines y condiciones ( sustancialmente en el caso de la penal ) entendemos que, precisamente por lo deficiente de la regulación, y sobre todo, de la memoria con la que se aprobó el proyecto de la Escuela Taller, tal criterio es poco útil en nuestro caso, y que por todo lo antes expuestos, y siguiendo el mismo criterio de la Jurisdicción contable y de la penal, no podemos admitir como fundado en derecho el riguroso criterio empleado por la Intervención General del Estado, que se compadece mal con la poco precisa y detallada forma en que se justificó y aprobó la actividad, teniendo en cuenta además que la jurisdicción penal, que es la competente para ello, ha descartado la existencia de indicios de un enriquecimiento injusto por parte de los responsables de la actividad y del Ayuntamiento de Albolote, y que, por tanto, en aras de mantener una deseable congruencia entre los puntos de vista de enjuiciamiento de las distintas jurisdicciones ( penal, contable y por último, contencioso-administrativa ) no podemos adoptar unos criterios formalistas ( en línea con la Intervención General del Estado ) que fueren radicalmente distintos a los expresados por la Jurisdicción penal y contable, puesto que, sobre todo, los de la primera, nos vinculan por la amplitud y profundidad de la prueba practicada ante la misma y rigurosamente examinada en la sentencia absolutoria dictada en el procedimiento abreviado 396/1997 , que por otra parte coincide en lo sustancial con la prueba pericial practicada en autos, que excluye la existencia de una desviación ilegítima en la aplicación de los fondos de la subvención. Por consiguiente el recurso debe ser estimado, anulando la resolución impugnada en aquello que compete a nuestra jurisdicción, tal y como fue acotado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2004 .

OCTAVO.- De conformidad con lo establecido en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción , no se aprecian motivos suficientes para efectuar ningún pronunciamiento en materia de costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

Estimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ALBOLOTE (GRANADA), contra la desestimación presunta por el Instituto Nacional de Empleo del recurso ordinario deducido frente a la resolución dictada por ese organismo el 20 de noviembre de 1995, declarando la obligación del Ayuntamiento de Albolote de reintegrar la cantidad de 53.493.371 pesetas en su condición de entidad promotora de la Escuela Taller Albolote I al amparo de la Orden de 29 de marzo de 1988, reguladora del programa de Escuelas Taller y Casas de Oficios, procedente de una subvención de 528.487.118 pesetas que le fuera concedida para la creación de una Escuela de esas características; resolución administrativa que anulamos por ser contraria a Derecho, sin entrar en el enjuiciamiento del alcance que por importe de 5.542.663 ptas fue determinado por el Tribunal de Cuentas en el Procedimiento de reintegro por alcance n 98/98, respecto del que declaramos carecer de jurisdicción. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, con las demás prevenciones del art. 248,4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que frente a la misma, por no ser firme, cabe interponer recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos mandamos y firmamos.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de este.