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Última revisión
07/10/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 586/2021, Tribunal Superior de Justicia de Asturias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 231/2020 de 11 de Junio de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 11 de Junio de 2021
Tribunal: TSJ Asturias
Ponente: GALLEGO OTERO, JULIO LUIS
Nº de sentencia: 586/2021
Núm. Cendoj: 33044330012021100659
Núm. Ecli: ES:TSJAS:2021:2201
Núm. Roj: STSJ AS 2201:2021
Encabezamiento
RECURRENTE: D. Víctor
En Oviedo, a once de junio de de dos mil veintiuno.
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, compuesta por los Ilmos. Sres. Magistrados reseñados al margen, ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso contencioso administrativo número 231/20, interpuesto por
Antecedentes
Fundamentos
Con la acción ejercitada la parte demandante pretende se dicte sentencia que anule las resoluciones administrativas impugnadas, y cuantos actos sucesivos traigan causa en las mismas, y/o se rectifiquen, en la RPT y en el Acuerdo de encuadramiento de experiencias, los sectores y subsectores asignados con arbitrariedad, condenando a la Administración a estar y pasar por esta declaración, adoptando las medidas necesarias para su plena e inmediata efectividad.
Pretensión con fundamento en los siguientes motivos: 1º/ La asignación de sectores y subsectores iguales a puestos con funciones claramente diferenciadas, así como la asignación de sectores y subsectores diferentes a puestos de funciones semejantes en los acuerdos recurridos es arbitraria y crea desigualdades en las posibilidades de acceso a la provisión de puestos vulnerando el artículo 14 en relación con el 23 de la Constitución; 2º/ La exigencia de titulaciones como requisitos para la provisión de muchos de los puestos de trabajo resulta arbitraria, sin que en la inmensa mayoría vengan exigidas por concurrir profesiones regladas o se derive de las funciones que se consignan en los puestos; 3º/ La publicación de las nuevas estructuras orgánicas creadas por el gobierno entrante ha puesto de manifiesto la nulidad de la RPT;4º/ La RPT incumple las exigencias contenidas en el artículo 2.2, letras A), B) y D) del Decreto 40/1991, de 4 de abril, de Relaciones de Puestos de Trabajo de Personal fFuncionario; 5º/ El Acuerdo de encuadramiento vulnera el art 9.3 C.E y provoca indefensión por su contenido indescifrable, insuficiente y carente de motivación.
En cuanto a las alegaciones referidas a la sectorización del puesto de trabajo que desempeña el recurrente, señala que lo hace con carácter provisional y con fecha de efectos de 22 de septiembre de 2015 como Jefe de Sección de Epidemiovigilancia, adscrito al Servicio de Sanidad y Producción Animal, de la Dirección General de Ganadería, de la entonces denominada Consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales. Las experiencias profesionales correspondientes al desempeño de dicho puesto de trabajo son sectorizadas en el sector 5, y subsectores 2 y 32, estimando el interesado que procede la asignación adicional de los subsectores 1 y 31 en atención a las funciones de gestión procedimental y apoyo administrativo a las experiencias profesionales derivadas del desempeño del puesto de Jefe de Sección de Epidemiovigilancia, lo que conllevaría una desnaturalización del referido subsector de gestión procedimental, configurado para la agrupación de puestos en los que dicha gestión procedimental se identifica con la gestión de procedimientos comunes (contratación, subvenciones, sancionador, responsabilidad patrimonial,...) pero no para aquellos que asumen la gestión de materias específicas sujetas a procedimientos singulares. En todo caso la asignación de los sector y subsectores están justificados, respecto del primero por su configuración con una amplia descripción de conocimientos y destrezas que incluyen los recursos y estructuras agrarias, ganaderas, forestales y pesqueras, así como la sanidad animal, todo ello en atención a la potencial equivalencia de los conocimientos y destrezas que concurren en la gestión de dichos ámbitos, y respecto de los segundos se agrupan aquellos puestos con un mayor grado de coincidencia y especialización en los conocimientos y destrezas relacionados con la promoción y vigilancia de la sanidad animal y el control de la producción ganadera, tal y como ocurre con el puesto de Jefatura de sección de epidemiovigilancia, adscrito al Servicio de Sanidad y producción animal.
Respecto a la alegada arbitrariedad de la exigencia de titulaciones en la configuración de puestos de trabajo, es una afirmación genérica sin identificar en qué puestos estima que concurre y sin motivar cuando obran en el expediente motivaciones específicas y expresas en relación con la exigencia de determinadas titulaciones a determinados puestos. Estas motivaciones se circunscriben, básicamente, a las exigencias de profesiones tituladas para el desempeño de los puestos o a la conformación de equipos multidisciplinares, tratando de dar cumplimiento en el resto de los casos a los criterios jurisprudenciales de libertad con idoneidad y suficiencia sin exhaustividad.
En tercer lugar, considera que no procede realizar pronunciamiento alguno sobre las nuevas estructuras orgánicas adoptadas por el gobierno entrante, que no son objeto de impugnación y que se centran en la oposición del actor con la eficacia demorada de la relación de puestos, que es acorde con lo establecido en el art artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, optando que con la publicación oficial desplegara los efectos en relación con la convocatoria, instrucción y resolución de los procedimientos de provisión definitiva de los puestos de trabajo incluidos en la misma; demorando el resto de efectos a la fecha de la adjudicación definitiva del primer concurso de méritos de puestos funcionariales que, tras la aprobación de aquella, sea convocado, y se demoran los efectos que afectan al desempeño personal de los puestos de trabajo, cuando se posibilite su desempeño definitivo, mientras que se dota de eficacia inmediata a los relativos al derecho a la carrera vertical.
Y para concluir este alegato defensivo la relación de puestos de trabajo respeta las normas que se dicen infringidas, y recoge información completa y detallada sobre los puestos de trabajo de la Administración del Principado de Asturias, expresando cada uno de los componentes de los mismos. No se comparte tampoco la apreciación de contrario de la falta de motivación por su contenido y el efecto que se asocia, en la que literalmente se identifican los criterios utilizados para la sectorización, utilizando como elemento comparativo y de referencia sectorización realizada en la RPT aprobada por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 6 de junio de 2019, y por otro lado, a la extensa motivación sobre la sectorización realizada en ésta última y que obra en el expediente tramitado en orden a su aprobación. Respecto a la concreta alegación de la demanda que el encuadramiento realizado se lleva a cabo utilizando un dato, el código del puesto de trabajo (código geper) que no es de conocimiento público, procede poner de manifiesto que la identificación de los puestos desempeñados por los empleados públicos viene incluida en los actos administrativos a través de los cuales se dispone el desempeño, provisional o definitivo, de los mismos, y de lo cual tiene conocimiento la persona interesada a través de la correspondiente notificación que le haya sido practicada.
El primero de los motivos impugnatorios contiene consideraciones generales y particulares, que se traducen que el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 7 de junio de 2019 por el que se aprueba la Relación de Puestos de Trabajo y la modificación parcial del catálogo de puestos de trabajo de la Administración del Principado de Asturias, sus organismos y entes públicos, vulnera los artículos 14 en relación con el 23 de la Constitución en la medida que se asignan sectores y subsectores iguales a puestos con funciones claramente diferenciadas, así como sectores y subsectores diferentes a puestos con funciones semejantes, en concreto el puesto que ocupa el demandante ha sido encuadrado en el sector y subsector reseñados, al igual que el puesto de veterinario que tiene bajo su dependencia con diferentes funciones esenciales, y otros puestos con mayor nivel como el puesto de Jefe del Servicio de Sanidad y Producción Animal. Este hecho conculca los principios de mérito y capacidad, e incumple las definiciones de sector y subsector establecidos en el Decreto 21/2019, de 3 de abril, por el que se crean y regulan los sectores y subsectores. Por otro lado, esta innovación organizativa en sectores o subsectores constriñe el derecho a la movilidad de los funcionarios, pues existen en la RPT puestos que al estar encuadrados en sectores y subsectores minoritarios los funcionarios que los desempeñan tendrían escasas o nulas oportunidades de movilidad ante la inexistencia de puestos en los mismos sectores y subsectores por encima de su nivel, y en los procesos de provisión siempre estarían en desventaja o discriminados respecto de otros funcionarios del mismo grupo o nivel que están en puestos y en sectores y subsectores mayoritarios. Así mismo se vulnera también el principio de confianza legítima con esta forma de valorar las experiencias y con pérdida de años de experiencias acumuladas en un sector o subsector, en los casos de funcionarios que participaron en concursos publicados para proveer otros puestos en comisión de servicios donde se les valoraban las experiencias profesionales, la formación adecuada a los puestos y estudios, en línea con la bases de la últimos concursos de méritos.
En la sentencia anterior de la Sala se examina esta cuestión desde la doble perspectiva reseñada a partir de la normativa aplicable, su exegesis y la aplicación al caso concreto. Desde el primero de los presupuestos declara que 'No puede darse respuesta a tales alegaciones sin exponer primero el sistema de valoración de la experiencia profesional que impone el artículo 51 bis de la Ley del Principado de Asturias 3/1985, de 26 de diciembre, de Ordenación de la Función Pública, en su redacción dada por la Ley 7/2014, de 17 de julio. Dicho sistema supone modificación sustancial con el vigente hasta ese momento con la finalidad expresada en su Preámbulo de 'conseguir una gestión más ágil y eficiente de los procedimientos, ampliándose las posibilidades de adaptación de los sistemas de valoración de los méritos específicos a las características de los puestos de trabajo de cada convocatoria'. El artículo 51.bis, apartado 3 de la Ley 3/1985 dispone: 'Cualesquiera que sean los méritos específicos que se delimiten, estos deberán guardar relación con alguno o algunos de los sectores, u otras subdivisiones a los que sean asignados los puestos a través de las relaciones de puestos de trabajo. A los efectos de lo dispuesto en este artículo, el sector o sectores u otras subdivisiones al que sea asignado cada puesto de trabajo vendrá determinado por el objeto u objetos sobre los que incida la actividad desarrollada en el mismo.' En ejecución de esta norma legal se dicta el Decreto 21/2019, de 3 de abril por el que se crean y regulan los sectores y subsectores a los que se asignan los puestos de trabajo de personal funcionario a través de la relación de puestos de trabajo. Es preciso decir que también aquí el Preámbulo reitera la perseguida finalidad de optimizar 'la gestión de recursos humanos en los aspectos a que hace referencia el art 73 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, selección, formación y movilidad, con el fin último que ha de presidir en todo caso la actuación administrativa, una mejor eficacia y eficiencia en la prestación de servicios públicos. En concreto, por lo que se refiere al sistema de movilidad, el objetivo es mejorar el mismo optimizando la relación entre la capacidad del funcionario y las exigencias y requerimientos del puesto de trabajo, lo que permite, asimismo, disminuir los periodos de aprendizaje para el desempeño de los puestos a los que se accede, y ello por cuanto se van a valorar destrezas y conocimientos de carácter polivalente adquiridas en puestos anteriores (....)'. Las definiciones de sector y subsector se contienen en el art 3 del Decreto 21/ 2019 en los siguientes términos: '1. Los sectores son agrupaciones de puestos de trabajo que tienen asignadas funciones y tareas que incidan sobre un objeto o materia homogénea, y que se agrupan en función de la potencial polivalencia de los conocimientos y destrezas que tienen en común para su desempeño. 2. Los subsectores son agrupaciones de puestos de trabajo basadas en los criterios que definen los sectores, implicando un nivel superior de desagregación. Por su parte, el artículo 5 regula la asignación de los puestos de trabajo a sectores y subsectores: '1. Los puestos de trabajo serán asignados, a través de la relación de puestos de trabajo, a un sector y a uno o varios subsectores. 2. El criterio que determina la asignación de un puesto de trabajo a un sector y a uno o varios subsectores es el de los conocimientos y destrezas propios del desempeño de las funciones que constituyan el núcleo definitorio del mismo. 3. Los sectores y subsectores pueden comprender puestos de trabajo de diferentes grupos y subgrupos de clasificación profesional, configuración así como puestos de trabajo adscritos a distintos cuerpos y escalas de personal funcionario.'
A partir del segundo supuesto la referida resolución señala 'Conforme a la normativa expuesta resulta patente que los puestos de trabajo se agrupan ahora en función de los conocimientos y destrezas que tengan en común y no de la configuración de los propios puestos. En tal sentido nada cabe reprochar ab initio a la agrupación en el mismo sector de puestos con distinto nivel de complemento de destino, distinta responsabilidad, distinta adscripción a cuerpos o distinta titulación pues el sistema de sectorización se aleja de los elementos de configuración de los puestos y se centra en la coincidencia de habilidades y destrezas, es decir, se agrupan en atención al desempeño profesional de funciones que inciden sobre materias homogéneas, con independencia de los elementos de configuración de los puestos. En términos del art. 51 bis Ley 3/85: 'el sector o sectores u otras subdivisiones al que sea asignado cada puesto de trabajo vendrá determinado por el objeto u objetos sobre los que incida la actividad desarrollada en el mismo'; y en los términos del Decreto 21/2019 la creación de sectores no se sustenta sobre la existencia de funciones idénticas o materialmente coincidentes sino en la coincidencia de conocimientos y destrezas. Se trata en definitiva y como razonadamente expone la demandada, de un sistema de sectorización de puestos y de valoración de méritos profesionales determinado por la Ley 3/1985 y el Decreto 21/2019 cuya impugnación no ha sido siquiera sugerida de forma indirecta en esta litis y que por lo tanto no cabe ser discutido'.
Por lo que respecta a la aplicación de nuevo sistema y la asignación del puesto que ocupa la parte demandante al sector y subsectores reseñados, hay que partir del considerando de la sentencia anterior de la Sala que descarta la ilegalidad porque los puestos de trabajo citados en la demanda (Jefe/a de Servicio, Jefe/a de Sección y Jefe/a de Negociado entre otros), pese a su diferente configuración, se asignen a mismo sector y subsector pues dicha asignación se lleva a cabo teniendo en cuenta el ámbito material en el que ejercen sus funciones, con independencia de que se trate de puestos de trabajo con diferente nivel de complemento de destino, adscritos a diferentes subgrupos funcionarles y distintos cuerpos y/o escalas. Además se dice que en el expediente administrativo consta que la adopción del Acuerdo vino precedido de una extensa y exhaustiva tramitación con propuestas, alegaciones y contrapropuestas por parte de los diferentes órganos concernidos y en los que se plasmas las razones para el encuadramiento de los diferentes puestos de trabajo en los diferentes sectores y subsectores.
La consideración precedente se complementa con la que hace la parte demandada que la finalidad o sistema de sectorización no viene determinado, por la discriminación o diferenciación de puestos en atención a sus distintos y respectivos elementos configuradores (como pudiera ser el distinto grado de responsabilidad), ya que a ello atienden otras especificaciones. El sistema de sectorización parte de una determinada coincidencia (y no de una diferencia) en la potencial polivalencia de habilidades y destrezas que concurre coincidentemente en determinados puestos; estando definida dicha potencial polivalencia no por el grado de responsabilidad de los puestos, sino por la concurrencia de experiencias profesionales que inciden sobre la gestión de determinados ámbitos materiales homogéneos. Es decir, el concepto de función no viene referenciado al ejercicio de competencias instrumentales (como puede ser el distinto grado de responsabilidad) sino al ejercicio de competencias materiales, esto es, la ejercida sobre objetos o materias homogéneas, (en términos literales del propio articulo 51.bis de la ley 3/1985).
Las experiencias profesionales correspondientes al desempeño de dicho puesto de trabajo son sectorizadas en el sector 5, y subsectores 2 y 32. Para determinar si esta asignación se ajusta a las prescripciones legales y si se ajusta a las funciones, hay que tener en cuenta tanto que el puesto tiene atribuido por la relación de puestos impugnada, el siguiente contenido funcional: 'Gestionar, proponer e informar en materia de programas en el ámbito de la sanidad animal, epidemiovigilancia, subproductos animales no destinados al consumo humano, higiene de la producción primaria y movimientos y exportación de animales y sus productos. Coordinar, dirigir y controlar las actividades de las unidades dependientes.' Como que dicho puesto está orgánicamente adscrito al Servicio de Sanidad y Producción Animal cuyas funciones vienen atribuidas en el artículo 8 del Decreto 69/2015, de 13 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica básica de la Consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales, a cuyo tenor le corresponden: Funciones de control, erradicación, seguimiento y lucha contra las enfermedades de los animales así como las funciones de ordenación y control de las producciones ganaderas; epidemiovigilancia, planes de contingencia y alertas zoosanitarias que pudieran surgir así como la relación con otras administraciones en su ámbito funcional, con el fin de lograr la debida coordinación en las actuaciones; le corresponde igualmente la identificación animal y el registro de las explotaciones ganaderas; la ordenación de las producciones ganaderas y control de las mismas; la ordenación de los residuos en animales vivos y registro de establecimientos de alimentación animal y la mejora genética de la cabaña de la Comunidad Autónoma y asimismo, las funciones derivadas de la aplicación de la Ley del Principado de Asturias 13/2002, de 23 de diciembre, de tenencia, protección y derechos de los animales.
Por su parte al Sector 5. Agricultura, Ganadería, Pesca y Sector Forestal, se asignarán los puestos cuyo desempeño requiera conocimientos y destrezas relacionados con la ordenación e inspección de recursos agroalimentarios, pesqueros y forestales, y de los mercados y estructuras agrícolas, ganaderas, forestales y pesqueros así como su producción industrial. También los puestos dedicados a la elaboración y gestión de proyectos de investigación y experimentación agropecuaria y pesquera y al control de la producción y sanidad vegetal y animal, así como a la gestión del laboratorio de sanidad animal. Así como obras promovidas en este ámbito.
Respecto a los Subsectores, el 2 'La inspección publica y vigilancia de servicios y actividades', comprende los puestos cuyo desempeño requiera conocimientos y destrezas relacionados con el ejercicio de la actividad inspectora y vigilancia de servicios y actividades, y el 32 'Seguridad alimentaria y ganadera', incluye los puestos relacionados con la promoción y vigilancia de la seguridad alimentaria y la sanidad animal, así como la ordenación y control de la producción ganadera.
Con estas premisas sobre las competencias de la Consejería al que está adscrito orgánicamente el puesto, de los contenidos funcionales del Servicio y del puesto, y de la configuración de los sector y subsectores a los que se ha asignado, decae las afirmaciones de la parte demandante respecto que la asignan a los mismos puestos que realizan funciones diferentes basándose en uno de los elementos diferenciados, que no determina la coincidencia en los términos legalmente establecidos a la vista de la amplia descripción de conocimientos y destrezas del sector que incluye los recursos y estructuras agrarias, ganaderas, forestales y pesqueras, así como la sanidad animal, todo ello en atención a la potencial equivalencia de los conocimientos y destrezas que concurren en la gestión de dichos ámbitos. Y la inclusión en los Subsectores 1 y 31 incurren igualmente en este juicio parcial e interesado de destacar en un caso las gestiones de gestión procedimental y apoyo administrativo, que no se aplica a todas las tareas de carácter administrativo sino solo a aquéllas 'que no se consideran objeto exclusivo de algún otro subsector', a saber, no conllevan la gestión de ámbitos competenciales instrumentales y canalizados a través de procedimientos generales y normativa común, sometida a una regulación general, sino la gestión de ámbitos competenciales propia de una gestión competencial concreta y sectorial de inspección y de seguridad alimentaria y ganadera. Y en el otro que los conocimientos y destrezas están relacionadas con la planificación, gestión y control de las políticas de desarrollo rural y la participación en dicho entorno, incluyendo los montes e infraestructuras forestales, así como la industria y producción agroalimentaria y silvícola, no basta por ello aducir que las funciones que realiza repercuten en el desarrollo rural, pues estaríamos ante interrelaciones indirectas que son objeto de valoración en la asignación del sector, careciendo de la especialización y grado de coincidencia suficientes para su asignación en el referido subsector de desarrollo rural, todo ello en atención al nivel superior de desagregación en las experiencias que determina la división en subsectores.
Por lo expuesto la sectorización impugnada cuenta con una justificación razonable, que descarta cualquier tipo de arbitrariedad. Es decir, la motivación que la demandante encuentra ausente en la subsectorización asignada, se encuentra en el carácter específico de la materia sobre la que recaen las respectivas funciones y cuya realidad no ha sido desvirtuada.
Por otro lado uno de los objetivos del nuevo sistema, según se hace constar en el Preámbulo del Decreto 21/2019, es ampliar la movilidad del personal ya que el funcionario no se va a ver obligado a optar solo a aquellos puestos previamente desempeñados, sino que se valoran las destrezas y conocimientos de carácter polivalente adquiridas en los puestos anteriores y de esta manera la experiencia adquirida en el desempeño de cualquiera de los puestos de un sector es valorable en el concurso.
En el precedente judicial, que vimos reproduciendo se desestiman los efectos perjudiciales que asocia la parte demandante con base en dos consideraciones, la primera que 'Desde esta nueva perspectiva no es correcta la conclusión que la demandante alcanza del Anexo acompañado a su demanda en el que reflejando la existencia de un puesto configurado con nivel 30 y asignación de sector 1 y subsectores 1 y 3, concluye que solo 17 persona podrán aspirar a desempeñar el puesto dado que solo hay 17 puestos con esta asignación de sector y subsector. Lo cierto es que, conforme al sistema descrito, puede haber tantos aspirantes a esos puestos como empleados públicos hayan adquirido experiencias en alguno de dichos sector 1 y subsectores 1 y 3. Se trata pues de un sistema mucho más flexible y ágil que el anterior en el que solo contaba la experiencia coincidente con unas tareas concretas del puesto de trabajo, casi imposibles de acreditar por quien no hubiera desempeñado ese puesto'.
Y la segunda con remisión a la doctrina de esta Sala recordando lo señalado en las sentencias de fechas 26 de junio (PO 590/2019), 17 de noviembre (P.O 592/2019) y 21 de diciembre de 2020 ( 740/2019) desestimatorias de sendos recursos contra la RPT en las que, al igual que la más reciente de 12 de febrero de 2021 (ECLI: ES: TSJAS:2021:320) se señala: '... es un acto que se integra en el proceso de ordenación, clasificación, y definición de los elementos y requisitos de los puestos de trabajo en cumplimiento de sentencias de esta Sala sobre las características esenciales que deben figurar en la relación de puestos de trabajo, y del sistema de previsión de determinados puestos de trabajo, y para resolver las disfunciones de gestión de personal del modelo anterior, manifestada entre otras en la prevalencia y configuración de puestos ajenos a las unidades de estructura orgánica y en las jefaturas de sección que no se correspondían con las funciones de gestión y responsabilidad de coordinar y dirigir unidades orgánicas a su cargo. Entre los hitos más destacados de este proceso nos encontramos con las Directrices y el Decreto de Adscripción de Puestos a Sectores y Subsectores. En estos instrumentos de ordenación y clasificación de los puestos de trabajo de acuerdo al núcleo esencial de funciones de los mismos, se ha procedido a la revisión y modificación en su caso, de los elementos y requisitos de los puestos de trabajo que figuran en la relación de puestos de trabajo como pueden ser su denominación, el complemento de destino, la adscripción a Administraciones Publicas, a cuerpos o escalas, y la exigencia de titulación de las mismas, así como asignar los citados puestos de trabajo a sectores y subsectores de acuerdo a principios que garanticen la uniformidad de los elementos que definen todos los puestos de trabajo que tenían atribuidas las mismas competencias orgánicas, en definitiva, de los principios de igualdad y objetividad para alcanzar una mayor eficacia a la organización de la Administración y mejorar la calidad del empleo público.'
Frente a esta alegación el letrado autonómico defiende tal configuración por los dos motivos que la justifican: uno referido a las competencias profesionales de los cuerpos y escalas que habilitan para el ejercicio de la profesión, y el otro, el hecho que sea frecuente la cobertura por personal temporal de los puestos base, siendo así que el personal interino no pertenece a ninguna escala, y la exigencia titulación es lo que garantiza la idoneidad imprescindible para el ejercicio de competencias profesionales.
Confrontados los criterios expuestos, hay que partir como el anterior de la sentencia anterior de esta Sala, que desestima este motivo de impugnación de los acuerdos recurridos al declarar que 'ha venido admitiendo como motivación o justificación de la configuración de puestos con exigencia de determinadas titulaciones o adscripción a determinados cuerpos o escalas, la necesidad apreciada por la administración de formar equipos multidisciplinares. En este sentido y con relación a la misma RPT, la sentencia de 26 de junio de 2020 ( ECLI:ES:TSJAS:2020:1776 ) con cita de la STS de 21 de julio de 2011 (Recurso: 2155/2010) indica: 'Efectivamente, ha de reconocerse a la Administración una amplia libertad de autoorganización que si bien, y como no puede ser de otra manera, tiene como límite la interdicción de la arbitrariedad, no puede considerarse traspasado tampoco en el presente caso y en los que a continuación se expondrán. En este sentido, la posibilidad de conformar equipos profesionales multidisciplinares para una mayor eficacia y eficiencia en la actuación administrativa ha sido admitida por la jurisprudencia, en la que se pone de relieve que lo trascendente es verificar la razonabilidad de la solución adoptada por la Administración precisamente para descartar cualquier atisbo de arbitrariedad. Partiendo de la prevalencia del principio de libertad con idoneidad frente al de exclusividad y monopolio competencial han de ser admitidos los supuestos en que una adscripción particular derive necesariamente de la naturaleza de la función a desempeñar en un determinado puesto de trabajo. Incluso es admisible una perspectiva conjunta de la configuración de los puestos en cada departamento para verificar la motivación y justificación de cada uno en cuanto a la adscripción a cuerpos y escalas cuando se evidencia la finalidad de conformar equipos multidisciplinares en el que se integren distintos perfiles profesionales. Ahora bien, esta particularidad lógicamente ha de ser adecuadamente motivada por la Administración con el fin de que la discrecionalidad de que dispone en esta materia no se convierta en arbitrariedad o irrazonabilidad, mutando la eficacia y servicio al bien común que debe regir la actuación de la Administración ( artículo 103.1 de la Constitución) en desnuda manifestación de poder carente de toda justificación. Se trata pues de una cuestión que requiere la adecuada motivación exigida por el art 35 Ley 39/2015 pues la discrecionalidad inherente a la potestad administrativa de autoorganización ejercida a través de la RPT ha de materializarse con consideraciones objetivas extraídas de las especiales características del puesto de trabajo de que se trate con el fin de que a través del ejercicio de esta potestad no se incurra en la arbitrariedad prohibida por el artículo 9.3 de la CE'.
Con la doctrina expuesta y los antecedentes de caso que justifican la asignación cuestionada, y que ésta tiene cobertura legal y es razonable, no se aprecia la arbitrariedad en la configuración, por lo que procede desestimar este motivo.
Y respecto de la eficacia demorada del Acuerdo de 7 de junio de 2019, que en su apartado tercero acuerda: 'Disponer que las modificaciones de la relación y el catálogo de puestos de trabajo aprobadas mediante el presente acuerdo producirán efecto administrativo, desde el día siguiente a su publicación, en cuanto a la convocatoria para la provisión por el concurso a que se refiere la disposición transitoria primera de la Ley 7/2014, de 17 de julio, de los puestos de trabajo contenidos en la relación de puestos de trabajo e incluidos en el ámbito del citado procedimiento de provisión; los restantes efectos administrativos y económicos quedarán demorados a la fecha de efectos de la adjudicación definitiva de los puestos de trabajo en el concurso de referencia. En tanto que se mantenga la demora de efectos administrativos y económicos de las modificaciones de la relación y el catálogo de puestos de trabajo aprobados mediante el presente acuerdo, continuarán produciendo los efectos que les son propios la relación y el catálogo de puestos de trabajo en la configuración que ostentan a la fecha inmediatamente anterior a la aprobación de este Acuerdo. 'En la sentencia a que nos venimos remitiendo dice 'Se alega que tal disposición resulta extravagante en cuanto supone fraccionar la eficacia de una norma. Asimismo, que tal demora no viene exigido por el contenido del acto, lo que supone vulneración de lo establecido en el art 39 Ley 39/2015 de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Según dispone el citado precepto: 'Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. 2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. 'No resulta discutido que de la aprobación de una relación de puestos de trabajo surge una pluralidad de efectos jurídicos que vienen determinados por el contenido y las modificaciones que materialmente se operen sobre los puestos de trabajo. Constituye además presupuesto ineludible para la validez de la convocatoria del ulterior concurso de méritos. Pues bien, no se advierte tacha alguna de nulidad o anulabilidad por el hecho de que el Consejo de Gobierno reconociera la eficacia de la aprobación de la RPT solamente en relación con la convocatoria, instrucción y resolución de los procedimientos de provisión definitiva de los puestos de trabajo incluidos en la misma y demorara en cambio el resto de efectos a la fecha de la adjudicación definitiva del primer concurso de méritos que fuera convocado tras la aprobación de aquella. Al contrario, resulta conforme a la equidad y más garantista con los principios de mérito y capacidad el que los efectos derivados del desempeño del puesto de trabajo se produjeran una vez obtenido el mismo de conformidad con el proceso aprobado'.
En el mismo sentido se había pronunciado esta Sala en la sentencia dictada el 21 de diciembre de 2020, PO 740/2019, con fundamento en que 'Valorados estos criterios no cabe duda que la eficacia diferenciada de los actos administrativos esta prevista en el art. 39.1 de la Ley 39/2015 en función de sus efectos, y por ello cabe que la Administración puede postergar parte de ellos por razones organizativas o económicas, y condicionarla en los sistemas de provisión que se convoquen cuando sirvan de soporte para la producción del ulterior acto administrativo con el que la Administración hace efectivo el derecho de los empleados públicos. Estamos pues como razona la defensa de la Administración ante opciones, y en el presente caso optó por que la publicación oficial de la RPT desplegara los efectos que le son propios solamente en relación con la convocatoria, instrucción y resolución de los procedimientos de provisión definitiva de los puestos de trabajo incluidos en la misma; demorando el resto de efectos a la fecha de la adjudicación definitiva del primer concurso de méritos de puestos funcionariales que, tras la aprobación de aquella, fuera convocado'.
Este motivo en su formulación coincide con el alegado en PO 233/20, siendo desestimado en la sentencia que lo resuelve con estos razonamientos ' Establece el art 74 del EBEP: Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos. Pues bien, en la RPT impugnada se recoge la denominación de cada uno de los puestos de trabajo y, dentro de la unidad orgánica, los puestos de trabajo se ordenan de mayor a menor nivel de complemento de destino, tal y como establece el Apartado 2.2 A) del Decreto 40/1991. Se refleja asimismo la sectorización de los puestos, esto es la denominación del sector y del subsector al que se asigna cada uno de los puestos de trabajo así como una definición del núcleo esencial de funciones de cada uno de los puestos. Se plasma el nivel de complemento de destino de cada uno de los puestos y se especifica la clase de complemento específico A, B o C así como los elementos de Penosidad, Toxicidad, Turnicidad, Nocturnidad y peligrosidad.; si son puestos singularizados o no singularizados, su forma de provisión, el grupo funcionarial y el cuerpo, escala o categoría de adscripción del puesto, así como la titulación, formación específica exigida y concejo, área o ciudad de destino. Se trata en definitiva, de una Relación de Puestos de Trabajo que cumple lo establecido en la referida normativa interpretada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo en la sentencias de 27 de febrero de 2017 (Recurso: 1029/2015), como lo ratifica la más reciente de 21 de diciembre de 2020 (rec. 740/2019). No cabe, por tanto, apreciar la ausencia de información suficiente ni menos aún que su contenido induzca a error o produzca indefensión a los interesados'.
La impugnación de este acto y por motivos similares al presente ha sido enjuiciada por esta Sala en la referida sentencia con su desestimación, para lo cual ha tenido cuenta la normativa aplicable y la aplicación al caso concreto. Precedente al que nos remitimos y reproducimos por obvias razones reseñadas en los fundamentos anteriores.
Con este iter argumental en la sentencia anterior se dice 'La Ley del Principado de Asturias 7/2014, de 17 de julio de medidas en materia de función pública y organización administrativa introduce en la legislación de función pública la clasificación en sectores y subsectores mediante el artículo 51 bis apartado 3 de la Ley del Principado de Asturias 3/1985, de 26 de diciembre, de Ordenación de la Función Pública:'3. En cada convocatoria deberán fijarse los méritos específicos adecuados a las características de los puestos de trabajo convocados mediante la delimitación de alguno o algunos de los siguientes: los conocimientos profesionales, los estudios, la experiencia mínima necesaria en puestos de trabajo del sector, las titulaciones y demás condiciones que garanticen la adecuación para el desempeño del puesto. Cualesquiera que sean los méritos específicos que se delimiten, estos deberán guardar relación con alguno o algunos de los sectores, u otras subdivisiones a los que sean asignados los puestos a través de las relaciones de puestos de trabajo. A los efectos de lo dispuesto en este artículo, el sector o sectores u otras subdivisiones al que sea asignado cada puesto de trabajo vendrá determinado por el objeto u objetos sobre los que incida la actividad desarrollada en el mismo. A los mismos efectos, serán objeto de valoración las experiencias adquiridas en los puestos desempeñados como empleados públicos temporales, así como en los puestos desempeñados con carácter provisional o en atribución temporal de funciones, en las mismas condiciones que los puestos obtenidos con carácter definitivo, tanto en la Administración del Principado de Asturias como en el resto de Administraciones Públicas nacionales o de la Unión Europea. La valoración de experiencias y méritos adquiridos en puestos desempeñados con un nombramiento en comisión de servicios no podrán superar los dos años de duración legal de éstas. Este precepto fue desarrollado por el Decreto 21/2019 de 3 de abril, por el que se crean y regulan los sectores y subsectores a los que se asignan los puestos de trabajo de personal funcionario a través de la relación de puestos de trabajo. El primer apartado de su Disposición Adicional Primera establece:'1. A los solos efectos de su posterior valoración en los concursos de provisión de puestos de trabajo que se convoquen, las experiencias adquiridas en puestos de trabajo como empleado público con carácter previo a la asignación de los mismos a sectores y subsectores así como las adquiridas en aquellos que, habiendo sido suprimidos, no hubieran sido asignados a ningún sector ni subsector serán encuadradas en estos por el Consejo de Gobierno a propuesta de la Consejería competente en materia de función pública, aplicando los mismos criterios establecidos en este decreto para la asignación de puestos. En aplicación de dicha normativa, la Administración clasificó en sectores y subsectores todos los puestos de trabajo en la Relación de Puestos de Trabajo de 7 de junio de 2019, ya examinada, y en la que, como vimos, se establecieron efectos demorados a la fecha de adjudicación definitiva de los puestos en el concurso de méritos. A sus vez, el Consejo de Gobierno dictó el Acuerdo de la misma fecha 7 de junio de 2019 por el que se establece el encuadramiento de las experiencias adquiridas en puestos de trabajo con carácter previo a la asignación de los mismos a sectores y subsectores por la Relación de Puestos de Trabajo en el que se clasificaban retroactivamente, en sectores y subsectores, los puestos de la Administración del Principado existentes en los 15 años anteriores a la publicación del citado Decreto 21/2019, de 3 de abril. Dicho plazo de 15 años anteriores es el máximo que establece la LFP asturiana para la valoración de las experiencias y es el plazo que efectivamente fija la Resolución de 12 de junio de 2019, de la Consejería de Hacienda y Sector Público por la que se convoca concurso de méritos para la provisión de puestos de trabajo singularizados de carácter funcionarial (BOPA núm. 113, de 13 de junio de 2019)'.
De la normativa transcrita se deduce en la sentencia de referencia 'que insistir en que el encuadramiento de las experiencias adquiridas en puestos de trabajo constituye para la Administración una obligación impuesta por la Disposición Adicional 1ª del Decreto 21/2019, de 3 de abril como paso previo y preciso para su posterior valoración en los concursos de provisión de puestos de trabajo. No estamos ante una RPT ni ante un documento de modificación de la misma por lo que no cabe exigirle la misma tramitación y contenido. Por otro lado, los criterios empleados para determinar los sectores y subsectores de cada puesto son los expresados en el texto del propio acuerdo: 1) Se asignan los mismos sectores y subsectores que en la Relación de Puestos de Trabajo, siempre que coincidan el código del puesto, su denominación y dependencia orgánica. 2) Cuando no existe esa triple coincidencia, se toma como referencia la doble coincidencia de denominación del puesto y dependencia orgánica, o bien la existencia de otros puestos de igual denominación y bajo la misma dependencia. 3) En defecto de lo anterior, se toman como referencia otros puestos de la misma o similar dependencia, aplicando en todo caso los criterios establecidos en el Decreto 21/2019, de 3 de abril, por el que se crean y regulan los sectores y subsectores. El Acuerdo de encuadramiento de experiencias anteriores toma como punto de partida estos criterios y los de sectorización de la RPT aprobada simultáneamente y esencial en cuanto al primer criterio. Es decir, se trata de dos expedientes administrativos tramitados en paralelo y en los que se parte de lo realizado en el ámbito de la RPT, al objeto de aplicar los mismos criterios respecto de los puestos de trabajo existentes en los quince años anteriores, que son los que debían ser objeto de encuadramiento. No cabe pues apreciar ausencia de motivación alguna'.
Y en cuanto a la discutida eficacia retroactiva del Acuerdo de encuadramiento, se razona por esta Sala en la aludida resolución 'que es consecuencia de la normativa que mediante el mismo se aplica. Es decir, es la Ley del Principado de Asturias 3/1985, de 26 de diciembre y su art 51 bis la que prevé, por un lado, la valoración de la experiencia profesional adquirida en puestos de trabajo durante los 15 años anteriores a la publicación oficial de la convocatoria de concurso; y la que obliga, por otro, a que cualesquiera que sean los méritos específicos que se delimiten en los concursos, estos guarden relación con alguno o algunos de los sectores a los que sean asignados los puestos a través de las relaciones de puestos de trabajo. Existe pues una obligación legal a la valoración de la experiencia profesional generada por el desempeño de puestos de trabajo durante los 15 años anteriores a la convocatoria del concurso exigiendo que tal valoración se lleve a cabo en relación con la sectorización de los puestos desempeñados. También es aplicación de lo establecido en la Disposición Adicional Primera del Decreto 21/2019. En definitiva, es la propia ley la que establece que en el ámbito de los concursos la clasificación de los puestos se realice en sectores según su funcionalidad y que el plazo máximo de valoración sea el de 15 años. Ahora bien, el Acuerdo recurrido limita los efectos de la sectorización de experiencias profesionales a su posterior valoración en los concursos de provisión de puestos de trabajo que se convoquen. Se excluye, pues, cualquier efecto retroactivo en cuanto circunscribe su eficacia a la valoración en los concursos de provisión que se convoquen en el futuro. Es por ello que no cabe, en esta litis, revisar el encuadramiento de la concreta experiencia desarrollada por la demandante en la Sindicatura de Cuentas ya que será objeto de examen por la comisión de valoración del concurso, en este caso por el convocado por Resolución de 12 de junio de 2019 de la Consejería de Hacienda y Sector Público cuya revisión de legalidad no corresponde hacer aquí. Es verdad que tal valoración habrá de hacerse conforme al sistema vigente y no conforme al sistema que existía cuando tales experiencias se desarrollaron; pero es que esta última posibilidad conllevaría una petrificación del sistema de provisión de puestos, incompatible con la finalidad perseguida por la Ley 7/2014, claramente dirigida a modificar el sistema de valoración del mérito consistente en la experiencia profesional adquirida por el desempeño de un puesto de trabajo. Así lo revela el Preámbulo de la misma cuando indica que '...pretende conseguir una gestión más ágil y eficiente de los procedimientos, ampliándose las posibilidades de adaptación de los sistemas de valoración de los méritos específicos a las características de los puestos de trabajo de cada convocatoria.' La sentencia de esta misma Sala nº 826/2020 de 21 de diciembre de 2020 (P.O 740/19) indicaba no solamente la completa cobertura legal de este plazo de valoración sino también que ello no producía perjuicio alguno, señalando: 'sin que se atisbe perjuicio asociado a que se tengan en cuenta los servicios prestados por los concursantes con un límite cuando la experiencia constituye uno de los méritos más destacados, máxime cuando el procedimiento es posterior y el acto administrativo impugnado explicita por qué su contenido se refiere a la sectorización de los puestos de trabajo en los quince años anteriores. Dado que la sectorización de los puestos se realiza precisamente para la valoración de las experiencias y la ley establece un plazo de quince años, el encuadramiento llevado a cabo en virtud del presente acuerdo se realiza respecto del conjunto de puestos de trabajo existentes en los quince años anteriores a la publicación del Decreto 21/2019, de 3 de abril'.
Criterio que para la referida sentencia viene confirmado por 'la jurisprudencia que admite la modulación de la intensidad de los principios aplicables al acceso a la función pública cuando se refieren al desarrollo de la carrera funcionarial; y así, en la STC 235/2000, de 5 de octubre, FJ 13: 'ciertamente este Tribunal ha admitido que, aun cuando los principios de igualdad, mérito y capacidad ( arts. 23.2 y 103.3 CE) rigen, no sólo en el momento inicial del acceso a la función pública, sino también en los ulteriores de desenvolvimiento de la carrera administrativa o profesional de los funcionarios (por todas, STC 96/1997, de 19 de mayo, FJ 2), de tratarse de este segundo momento, el atinente a la provisión de puestos de trabajo, es legítima la toma en consideración, a la hora de decidir sobre aquella provisión, de otros valores o fines constitucionalmente lícitos'. Por otro lado, el TS ha declarado la legalidad de la limitación de los méritos evaluables a un período determinado en la STS, 04 de noviembre de 2020 ( ECLI:ES:TS:2020:3510 ): '...en las convocatorias para el acceso a puestos en el ámbito del personal estatutario sanitario de los Servicios de Salud, es conforme con los principios de igualdad, mérito y capacidad, que la formación continuada evaluable como mérito se ciña a la obtenida en los diez últimos años, como criterio que prima la actualización de los conocimientos de dicho personal'.
Para finalizar en el mencionada precedente se rechazan los efectos perjudiciales de esta previsión, con base 'Alega la demandante que resulta imposible determinar la correlación entre las funciones de los puestos de trabajo de los últimos 15 años que se recogen en el Acuerdo impugnado y los criterios de clasificación en sectores y subsectores que se derivan del Decreto 21/2019 de 3 de abril. Se señala que resulta imposible hacer la comparativa a partir de las relaciones de puestos de trabajo en cuanto que el encuadramiento utiliza un dato, el código del puesto de trabajo o clave GEPER que individualiza cada puesto y que no es de conocimiento público. En este punto es preciso remitirnos a lo señalado en fundamento de derecho anterior relativo a la tramitación del expediente, necesariamente vinculado a la RPT y cuya motivación sirve para el que ahora se revisa, dada la remisión expresa a los criterios utilizados en dicha RPT. Ello además que desde el punto de vista de cada funcionario, la identificación del puesto viene incluida en los actos administrativos de nombramiento. Seguidamente la demandante se refiere a los vicios de legalidad afectantes a puestos concretos respecto a lo que es necesario reiterar lo señalado en el fundamento de derecho quinto, es decir, que actuando la demandante en su propio nombre no cabe admitir su legitimación para discutir los defectos de encuadramiento que puedan afectar a puestos ajenos a su esfera de derechos o de experiencias. Así acontece con los referidos a la Tesorería delegada del SESPA donde la demandante accedió -según consta en su demanda- el día 7 de enero de 2015. Por lo tanto, en nada le afecta la valoración de la experiencia en esos puestos en el periodo anterior. Respecto a su experiencia profesional en la Sindicatura de Cuentas del Principado, ya se ha remarcado la función que para dicho encuadramiento tiene la comisión de valoración del concurso convocado al efecto ya que conforme a la Disposición Adicional Primera Decreto 21/2019, de 3 de abril : 'Las experiencias adquiridas en el desempeño de puestos de trabajo como empleado público en otros órganos o instituciones, así como las adquiridas en una administración distinta de la del Principado de Asturias, serán encuadradas, si procediese, por la comisión de valoración que se establezca en la convocatoria del concurso en los sectores y subsectores vigentes, aplicando los mismos criterios establecidos en este decreto para la asignación de puestos.'
Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente aplicación,
Fallo
En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Víctor, en su propio nombre y representación, contra los Acuerdos del Consejo de Gobierno de 7 de junio de 2019. No se hace expresa imposición de costas.
Contra la presente resolución cabe interponer ante esta Sala, RECURSO DE CASACION en el término de TREINTA DIAS, para ser resuelto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo si se denuncia la infracción de legislación estatal o por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia si lo es por legislación autonómica.
Así por esta nuestra Sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, la pronunciamos, mandamos y firmamos.