Sentencia Administrativo Nº 588/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 432/2014 de 25 de Marzo de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 00588/2015

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

VALLADOLID

N56820

C/ ANGUSTIAS S/N

N.I.G: 47186 33 3 2014 0101813

Procedimiento: AP RECURSO DE APELACION 0000432 /2014 - ML, dimanante del PO 8/12 del Juzgado de lo Contencioso- administrativo nº 3 de León

Sobre: CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

De D./ña. Aurelio - Dimas - Gabriel - Justo

Representación D./Dª. JAVIER SUAREZ-QUIÑONES FERNANDEZ

Contra D./Dª. AYUNTAMIENTO DE SAN ANDRES DE RABANEDO

Representación D./Dª. JOSE MIGUEL RAMOS POLO

SENTENCIA Nº 588

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

DON JESÚS BARTOLOMÉ REINO MARTÍNEZ

DOÑA ADRIANA CID PERRINO

DON SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

En la ciudad de Valladolid, a veinticinco de marzo de dos mil quince.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, formada por los Magistrados expresados más arriba, ha visto el presente rollo de apelación registrado con el número 432/2014; en el cual son partes:

-Como apelantes: DON Aurelio , DON Dimas , DON Gabriel y DON Justo , representados por el Procurador Sr. Ramos Polo y defendidos por el Abogado Sr. Gutiérrez San Miguel.

-Como apelado: el AYUNTAMIENTO DE SAN ANDRÉS DEL RABANEDO, representado por el Procurador Sr. Suárez Quiñones y Fernández y defendido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Siendo la resolución impugnada la sentencia de fecha 3 de abril de 2014, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- administrativo nº 3 de León, en el Procedimiento Ordinario nº 8/2012.

Antecedentes

Primero.-El Magistrado del expresado Juzgado dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: 'Desestimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Aurelio , Dimas , Gabriel y Justo contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 19 de abril de 2011 ante el Ayuntamiento de San Andrés del Rabanedo. Con imposición de costas a la actora'.

Segundo.-Contra la referida resolución ejercitó recurso de apelación la parte actora, que es D. Aurelio , D. Dimas , D. Gabriel y D. Justo , quien con tal objeto presentó escrito en el que exponía los correspondientes motivos de impugnación y en el suplico del mismo postulaba lo siguiente: '... por formalizado el RECURSO DE APELACIÓN contra la Sentencia antedicha, la revoque, y se sirva declarar el derecho de mis mandantes a una indemnización de quinientos dieciséis mil cuatrocientos treinta y dos euros (516.432 €), o de aquella otra que se señale como procedente, por los daños y perjuicios producidos en los términos expresados en los antecedentes de la demanda y del presente recurso, con expresa condena en costas a la parte demandada si se opusiere, o, subsidiariamente, se sirva dictar sentencia por la que, con estimación parcial del presente recuso, se revoque la dictada por el Juzgado en lo relativo al pronunciamiento sobre costas procesales, para no imponérselas a mis mandantes, con lo demás que proceda en Derecho'.

Mediante Decreto el Juzgado declaró la caducidad del derecho del Ayuntamiento de San Andrés del Rabanedo para oponerse al recurso de apelación.

El Juzgado elevó las actuaciones originales y el expediente administrativo a esta Sala.

Tercero.-Formado rollo y acusado recibo al órgano judicial remitente se turnó la ponencia al Ilustrísimo Señor Magistrado Don JESÚS BARTOLOMÉ REINO MARTÍNEZ.

En segunda instancia se personaron los Procuradores Sres. Ramos Polo y Suárez Quiñones y Fernández, en representación de Don Aurelio , Don Dimas , Don Gabriel y Don Justo ; y el Ayuntamiento de San Andrés del Rabanedo.

Por providencia dictada al efecto se declaró concluso el presente recurso sin celebración de trámite de vista oral o de conclusiones escritas, con señalamiento de votación y fallo para el día veinte de marzo del año en curso.

Fundamentos

Primero.-La sentencia dictada en la primera instancia y con el pronunciamiento desestimatorio precedentemente transcrito rechaza la pretensión de los demandantes de pago por el Ayuntamiento demandado y en concepto de responsabilidad contractualde la cantidad de 516.432 euros. Para ello tiene en cuenta una reclamación anterior en el tiempo y por la misma causa en concepto de responsabilidad extracontractual sustanciada ante otro Juzgado de León, excluye la posibilidad de que exista un convenio urbanístico y califica el convenio suscrito entre las partes litigantes con fecha 21 de abril de 2005 como contrato 'en sentido amplio'; de seguido analiza la cláusula octava de dicho convenio y hace consideraciones sobre su sentido y alcance, terminando de la siguiente manera: ' A tal efecto, los recurrentes presentaron una alegación, que fue desestimada, teniendo en cuenta que las características de los terrenos no son otras que las propias del suelo rústico. El Ayuntamiento de San Andrés del Rabanedo valoró la alegación presentada, de inclusión de los terrenos en suelo urbanizable, que fue objeto de estudio por los técnicos redactores. Tal como indica la resolución dictada, de 3 de agosto de 2009, que no consta que haya sido recurrida, 'en la memoria vinculante del PGOU queda plenamente justificada la condición de rústica en su categoría común de los terrenos de alegación'. La obligación asumida por el Ayuntamiento respecto de la clasificación de los terrenos fue la de 'valorarla', lo cual equivale a someterla a estudio y dar una respuesta motivada, y así se hizo. Como es sabido, la categoría de suelo urbano tiene carácter reglado y la de suelo urbanizable, aun dentro del ámbito de discrecionalidad propio de la potestad de planeamiento, está igualmente sometida al cumplimiento de ciertas condiciones y, en todo caso, a su justificación en el marco general de las soluciones adoptadas por el planificador. La recurrente presente tener derecho, 'cuando menos, a la devolución del objeto cedido en el mismo estado en el que se encontraba cuando se entregó su posesión (esto es, al vaciado de los escombros vertidos en el terreno, o a la indemnización equivalente al costo de dicho hacer), así como a percibir cantidad equivalente a la cobrada por el Ayuntamiento durante todos estos años a empresas y particulares por los vertidos realizados en los terrenos', pero ni una ni otra pretensión tienen fundamento alguno, puesto que no existe incumplimiento de los términos de la cesión. No hay en el documento ningún compromiso de clasificación de los terrenos, compromiso que, en cualquiera de los casos, carecería de sustento legal. No se ha probado incumplimiento que pueda generar responsabilidad, pero es que, además - por lo que se refiere a los conceptos indemnizatorios pretendidos-, no se explica en la demanda, de manera mínimamente fundada, en qué se basa la petición de que se restablezca el terreno a su estado original, cuando nada prevé el documento sobre ello y la cesión se efectuó precisamente para verter escombros, 'hasta alcanzar el nivel topográfico original', ya que el terreno había sido 'vaciado' previamente como consecuencia de la extracción de arcilla. Por último, la pretensión de 'percibir cantidad equivalente a la cobrada por el Ayuntamiento durante todos estos años a empresas y particulares por los vertidos realizados en los terrenos', equivaldría a la participación de un particular en los ingresos tributarios municipales (tasas), sin causa ni título alguno que lo justifique'.

Los demandantes y con su impugnación, de una u otra manera, mantienen la tesis de que aquel convenio es un contrato administrativo, disintiendo de la interpretación judicial efectuada sobre la cláusula octava e invocando sentencias del Tribunal Supremo sostienen que ha sido incumplida y este incumplimiento trae consecuencias jurídicas a las que tiene que hacer frente la corporación local; en otro caso y ello aducido de manera subsidiaria, mantienen que la restitución de las fincas en su día cedidas es defectuosa. En otro orden de cosas, discuten la condena en costas por causa de lo denominado principio de vencimiento mitigado.

Segundo.-Como explica la sentencia apelada en los fundamentos jurídicos tercero, cuarto y quinto ab initio, y como reconocen los apelantes en la alegación primera de su escrito de recurso, el título jurídico que pudiera servir de fuente a la responsabilidad pretendida no puede ser un convenio urbanístico.

Sobre la posibilidad de que tal título fuera un contrato administrativo, visto el contenido del documento acompañado como número 1 al escrito de contestación en relación con el artículo 5.2.b) del Real Decreto Legislativo 2/2000 , legislación contractual vigente a la data del referido convenio (21 de abril de 2005), pudiera ser que el mismo tuviera encaje en la categoría de contratos administrativos innominados o atípicos porque la cesión de terrenos pactada sirve como medio o instrumento para satisfacer, directamente, una finalidad de titularidad del ayuntamiento demandado, toda vez que al mismo le corresponde la potestad de gestión y depósito de basuras y de residuos; sirviendo tales terrenos como lugar de almacenamiento de los mismos.

Ahora bien y desde esta posibilidad, cualquier contrato administrativo precisa de un expediente contractual y de unos trámites preceptivos para la selección del contratista de conformidad con la regulación contenida en los artículos 48 a 52 y 67 a 93 de aquel Real Decreto Legislativo; aspectos estos que en el supuesto de la presente apelación no existen y que por ello producirían una invalidez absoluta conforme a lo sancionado en el artículo 62 del mismo texto legal . Entonces, el título contractual no puede servir como fundamento de la responsabilidad demandada por los recurrentes.

Queda como única posibilidad la aplicación del principio general que prohíbe el enriquecimiento injusto o sin causa a propósito de la contratación, el cual y entre otras muchas, como reciente, es admitido por la sentencia de la Sala 3ª y Sección 7ª del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2014 (Fundamento de Derecho cuarto); constando una exposición sobre la aplicación de ese principio y en el referido ámbito en la sentencia de la Sección 4ª de 11 de mayo de 2004 (Fundamento de Derecho tercero) y en la anterior de la Sección 7ª de 25 de junio de 200º2 (Fundamento de Derecho sexto). Para que este principio pueda ser de aplicación necesita de la concurrencia de los siguientes requisitos: a) empobrecimiento patrimonial de quien pueda ser contratista, b) correlativo enriquecimiento de la Administración contratante y c) que el referido enriquecimiento no tenga amparo en algún título jurídico que imponga a la contratista el deber de soportar ese empobrecimiento o una pérdida patrimonial.

Desde este parámetro jurídico procede dar ya respuesta a la petición indemnizatoria postulada por los demandantes-apelantes.

Tercero.-La hipotética pérdida patrimonial y según relata el hecho tercero de la demanda, principalmente, consiste en el incumplimiento de la cláusula octava del convenio de 21 de abril de 2005 y que consistía en el compromiso municipal de valorar la clasificación de las fincas rústicas cedidas a fines de que pudieran ser calificadas como suelo apto para la construcción: minusvaloración de los inmuebles.

Sobre su existencia este tribunal ad quem manifiesta conformidad con los razonamientos contenidos en la resolución judicial apelada y que han quedado transcritos más atrás, añadiendo que la referida cláusula octava no impone a la entidad local la obligación ineludible de reclasificar los terrenos sino sólo y exclusivamente la de estudiar la viabilidad jurídico-técnica de esa reclasificación; lo cual se hizo por la corporación local llegando a una conclusión negativa debido a que los mismos tienen la condición de bienes rústicos según el instrumento de planeamiento general aprobado: así quedó plasmado en un acuerdo municipal de 3 de agosto de 2009 que, precisamente, daba respuesta a una alegación de los actuales apelantes al plan general de ordenación urbana y cuyo contenido versaba sobre la calificación de las fincas cedidas para el almacenamiento de vertidos según convenio de 21 de abril de 2005.

Por lo demás, la indicada cláusula octava tiene como evidente limitación el respeto a lo que prescribe la legislación urbanística y a lo que según la misma pueda o no ser considerado suelo urbano, no siendo de recibo declarar una responsabilidad a cargo del ayuntamiento demandado por omitir o soslayar los mandatos de aquella legislación y en cumplimiento de la indicada cláusula octava. Esta cláusula llega hasta donde la normativa de urbanismo permite y nunca podrá constituir una excepción a lo prescrito en ella.

Cuarto.-Otra variante posible de pérdida patrimonial al amparo del principio de enriquecimiento injusto sería aquella según la que los terrenos cedidos como vertedero tendrían que ser restituidos en el mismo estado en que se encontraban cuando tiene lugar la cesión mediante el referido convenio, porque de no ser así esos terrenos quedarían 'inservibles'.

Respecto de la viabilidad de esta variante decir que en la medida en que los dueños de los inmuebles han consentido la cesión de los mismos para uso de vertedero y depósito de residuos están aceptando los cambios que en los inmuebles ese uso generará para el futuro; siendo contrario al principio del valor vinculatorio de los actos propios aceptar la indicada pérdida de valor de los terrenos ya que lo sabían de antemano y con su consentimiento al convenio permitieron que así fuera.

Quinto.-Queda por examinar la corrección jurídica sobre el pronunciamiento de las costas de la primera instancia contenido en la sentencia recurrida.

En relación con este motivo que sustenta la apelación la Sala se atiene al siguiente planteamiento: 'El artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa 29/1998, en su redacción originaria, establecía: ' En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrán las costas, razonándolo debidamente, a la parte que sostuviere su acción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, se impondrán las costas a la parte cuyas pretensiones hayan sido desestimadas cuando de otra manera se haría perder al recurso su finalidad'.

Con la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal, el precepto y en el apartado transcrito queda redactado de la siguiente manera: ' En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, los imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto recurso con mala fe o temeridad'.

Del examen comparativo de una y otra redacción del indicado precepto resulta, sin mayor esfuerzo de análisis, que el legislador ha cambiado el criterio general regulador del pronunciamiento sobre las costas del proceso: de uno subjetivo que estaba concretado en la mala fe o en la temeridad de apreciación libre por el órgano judicial, se pasa a uno objetivo cual es el del vencimiento.

Este criterio objetivo no tiene carácter absoluto en el supuesto de desestimación total de los pedimentos formulados por una u otra parte del proceso, habida cuenta de que admite la exención recogida en las expresiones ' serias dudas de hecho o de derecho'. La ley no explica estos conceptos vía definición de los mismos y su carácter es vago e impreciso; desde la perspectiva de cada una de las partes intervinientes en el litigio resulta claro que acuden al mismo porque, precisamente, no tienen certeza sobre uno u otro aspecto en relación con un determinado quehacer administrativo.

Esos conceptos deben ser integrados en cada caso mediante una motivación específica plasmada en la resolución judicialsi bien ello no implica que el órgano judicial sentenciador o decisorio del incidente o del recurso haga uso, propiamente, de lo que se denomina libre arbitrio, es decir, no queda a la exclusiva facultad del órgano judicial determinar en cada caso tales conceptos y ello se dice en el sentido de que de aceptar esta posibilidad en términos absolutos por esta vía quedaría introducido un criterio subjetivo regulador de las costas incompatible con la nueva redacción del artículo 139.1, con la consecuencia de un ensanchamiento de la excepción que en la práctica dejaría inservible el criterio del vencimiento. Es necesario, por tanto, establecer unos parámetros generales apriorísticosinterpretativos de tales conceptos legales garantizando de esta forma una cierta unidad de criterio en la aplicación de esa disposición legal, quedando de esta manera garantizados para el justiciable los principios de igualdad en la aplicación de la ley y de seguridad jurídica.

Para llevar a efecto esta tarea la primera herramienta será el elemento gramatical del procedimiento interpretativo, así la norma utiliza el término dudas que equivale a ambiguo, incontestable, cuestionable, discutible, equívoco, incierto o inseguro, esto es, que exista en el litigio un margen de vacilación sobre un determinado asunto. Las dudas tratarán sobre aspectos fácticos o jurídicos vinculados a cuestiones debatidas en el litigio y de trascendencia para su decisión. Y habrán de ser serias, entendido este término en el sentido de que tengan una importancia mayor de lo que puede ser considerado como común o habitual en cualquier proceso.

La segunda herramienta es el elemento lógico que circunscribe las dudas a situaciones de especial dificultad en el enjuiciamiento de la cuestión litigiosa o respecto de las cuestiones planteadas por las partes, debido a que las mismas son novedosas o complejas o porque suscitan o motivan o provocan la revisión de criterios interpretativos previos del propio órgano jurisdiccional. Esas situaciones van más allá de las meras discrepancias y requieren una especial respuesta judicial.

La tercera herramienta es el elemento teleológico que repara en la finalidad de la excepción legal, siendo la de mitigar las consecuencias de la aplicación del criterio objetivo cuando la posición de la parte perdedora del litigio tenía un fundamento razonable.

Y la cuarta es el elemento sistemático, destacando el contenido del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 394 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000 que prescribe: ' Para apreciar, a efectos de condena en costas, que el caso era jurídicamente dudoso se tendrá en cuenta la jurisprudencia recaída en casos similares'.

En atención a estas consideraciones interpretativas del artículo 139.1 constituirían supuestos de serias dudas de hecho o de derecho los siguientes:

Especial onerosidad o dificultad en el cumplimiento de la carga de la prueba: litigios con prueba amplia, gravosa y compleja destinada a la acreditación de hechos de trascendencia ex artículo 60.3 de la Ley 29/1998 , los cuales han sido negados radicalmente por la parte contraria.

Inexistencia de un criterio jurisprudencial único: sentencias contradictorias o vacilantes que generan dudas interpretativas sobre una disposición normativa de aplicación al caso.

A este supuesto cabe asimilar aquel en que el órgano judicial sentenciador o decisor haya resuelto asuntos parecidos de manera contradictoria.

Novedad para casos sucesivos: establecimiento, por primera vez, de un precedente interpretativo o cambio del que se venía aplicando.

Ilegalidad de la norma de cobertura del acto administrativo recurrido: que durante la sustanciación del litigio y después de su iniciación una sentencia anulara la norma de cobertura de aquel acto.

Cabría asimilar a este supuesto aquellos en que el órgano jurisdiccional decisorio hubiere planteado sobre la norma de cobertura una cuestión de ilegalidad o de inconstitucionalidad.

Dudas de apreciación o interpretativas en el órgano judicial colegiado: queda materializado este caso en la formulación del correspondiente voto particular por uno de sus integrantes '.

De conformidad con lo precedentemente transcrito y los considerandos jurídicos contenidos en los fundamentos precedentes este Tribunal no aprecia la existencia de base para admitir que concurren dudas de hecho o de Derecho en torno a la cuestión debatida en la primera instancia, destacando a tal fin que los demandantes, en realidad, no consiguen articular un verdadero y viable título jurídico a fin de apoyar su pedimento de responsabilidad, porque emplean indistintamente varios títulos sin llegar a conseguir que alguno de ellos pueda prosperar jurídicamente al existir evidentes obstáculos que impiden que ello fuera así.

Sexto.-Este conjunto de argumentos hace que el recurso de apelación tenga que ser rechazado, imperando el criterio objetivo en cuanto a las costas cuyo pronunciamiento lo requieren los artículos 68.2 y 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998.

Vistos los artículos citados y los demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que desestimando el Recurso de Apelación 432/2014 ejercitado por Aurelio , Dimas , Gabriel y Justo , contra la sentencia de fecha 3 de abril de 2014 dictada en el Procedimiento Ordinario 8/2012 sustanciado ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 3 de León ; debemos confirmar y confirmamos esa resolución.

Se condena a los apelantes al pago, a partes iguales, de las costas de la apelación; con pérdida del depósito que constituyeron.

Al devolver las actuaciones originales a su procedencia se acompañará testimonio de la presente resolución para su conocimiento y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, que ya es firme porque contra la misma no cabe recurso ordinario alguno, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.