Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 59/2020, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Palma de Mallorca, Sección 3, Rec 313/2018 de 11 de Febrero de 2020

Encabezamiento

JDO. CONTENCIOSO/ADMTVO. N. 3

PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA: 00059/2020

Modelo: N11600

CALLE JOAN LLUIS ESTELRICH, Nº. 10.- 07003.- PALMA.-

Teléfono:971.72.93.76 Fax:971.71.37.87

N.I.G:07040 45 3 2018 0001224

Procedimiento:PA PROCEDIMIENTO ABREVIADO 0000313 /2018 /

Sobre:FUNCIONARIOS PUBLICOS

De D/Dª:CONFEDERACION SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS DE LAS ISLAS BALEARES

Abogado:JOSE LUIS TUGORES SUREDA

Contra D./DªAJUNTAMENT DE PALMA

SENTENCIA Nº 59/2020

En Palma de Mallorca a 11 de febrero de 2020.

Vistos por D. PEDRO ANTONIO MAS CLADERA, Magistrado titular del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Palma de Mallorca, los presentes autos de Procedimiento Abreviado núm. 313/18, incoados en virtud de recurso interpuesto por el sindicato COMISIONES OBRERAS DE LES ILLES BALEARS (CCOO), representado y asistido por el Letrado D. José Luis Tugores Sureda; contra el AYUNTAMIENTO DE PALMA, representado y asistido por el Letrado Director de los Servicios Jurídicos D. Miguel Alejandro Dot Ramis.

El objeto del recurso está constituido por la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la Instrucción de Servicio 13/18, de 6 de marzo de 2018, de la Jefatura de la Policía Local y Concejalía de Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Palma, y por el Acuerdo de la Junta de Gobierno de 13 de noviembre de 2018 sobre 'Bolsa de horas voluntarias de la Policía Local'.

La cuantía del presente recurso se considera indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la parte actora,a través de su representación procesal, el 26 de julio de 2018, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Instrucción mencionada, formalizándose acto seguido el escrito de demanda.

SEGUNDO.- Admitida a trámite la demanda y conferido traslado a la parte demandada, se reclamó el expediente administrativo, que fue recibido.

Mediante Auto de 10 de abril de 2019 se acordó la ampliación del recurso al Acuerdo de la Junta de Gobierno de 13 de noviembre de 2018, sobre 'Bolsa de horas voluntarias', publicado en el BOIB de 1 de diciembre siguiente. En dicha resolución se desestimó la solicitud de terminación del procedimiento formulada por el Ayuntamiento demandado.

TERCERO.-Una vez formulado escrito de demanda respecto de la ampliación, contestada la demanda por la Administración demandada, y formuladas alegaciones a la documentación adjunta a la contestación, el pleito quedó concluso sin más trámites, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 78.3 LJCA.

CUARTO.-Se han seguido las normas procesales, a excepción del plazo para dictar sentencia, dada la acumulación de tareas.

Fundamentos

PRIMERO.-Objeto del recurso.

El objeto del recurso está constituido por la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la Instrucción de Servicio 13/18, de 6 de marzo de 2018, de la Jefatura de la Policía Local y Concejalía de Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Palma, y por el Acuerdo de la Junta de Gobierno de 13 de noviembre de 2018 sobre 'Bolsa de horas voluntarias de la Policía Local'.

Dicha Instrucción se refiere a ' Bolsa de jornada laboral voluntaria' de la Policía Local, y contiene una serie de criterios en relación con este tema.

Interpuesto recurso de reposición contra la misma, no fue resuelto de forma expresa, y contra la desestimación presunta se ha formalizado el presente recurso contencioso administrativo.

El Acuerdo de la Junta de Gobierno se refiere a la misma cuestión, reiterando, básicamente, lo dispuesto en la instrucción; el acuerdo entró en vigor a partir del día siguiente a su publicación en el BOIB (1 de diciembre de 2018) retrotrayendo su eficacia a la fecha de entrada en vigor de la Instrucción 13/18.

SEGUNDO.-Posición de las partes.

El sindicato recurrente alega que la instrucción impugnada incurre en nulidad porque debió ser objeto de negociación con los representantes de los funcionarios, dada la materia a que se refiere, sin que la misma pueda contravenir pactos negociados con las organizaciones sindicales (como el acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal funcionario, eventual y de los órganos directivos del Ayuntamiento de Palma, aprobado por el Pleno de la Corporación el 26 de julio de 2010). Señala que la propia Administración, en el informe-propuesta que antecedió a ese acuerdo, vino a reconocer la irregularidad consistente en regular esa materia mediante una instrucción de servicio. Considera que el único propósito del Acuerdo de 13 de noviembre de 2018 es dar cobertura formal a la instrucción de servicio impugnada, no existiendo negociación de buena fe por parte de la Administración, pues ésta debió ser previa y noa posteriori; afirma que se trata de caso de fraude de ley, sin que el Ayuntamiento haya agotado la negociación conforme al artículo 38.7 del TREBEP. Alega que no es admisible dar efectos retroactivos al Acuerdo para ofrecer cobertura jurídica a la instrucción, regulando y articulando la bolsa de horas voluntarias saltándose los trámites procedimentales. Y añade que tampoco es posible que dicho acuerdo contravenga lo establecido en el Acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del año 2010.

El Ayuntamiento demandado se opone a la estimación del recurso alegando que en el año 2017 ya se negoció la creación de una bolsa de jornada laboral voluntaria para la Policía Local sin llegarse a acuerdo, aprobándose la Instrucción de Servicio 37/17, objeto de impugnación ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2, que ha sido archivado. Señala que la Instrucción 13/18 tiene el mismo objeto y a continuación se dictó el decreto 8.996/2018, que aprobó las condiciones de trabajo establecidas en la Instrucción. Manifiesta que, tras fracasar los intentos de negociación preceptivos, se adoptó por la Junta de Gobierno el 13 de noviembre de 2018 el Acuerdo sobre la bolsa de horas voluntarias igualmente impugnado. Aduce que el Ayuntamiento dio cumplimiento a las previsiones establecidas en el artículo 38.7 TREBEP, por cuanto sometió a negociación el tema sin conseguir llegar a acuerdo, pues los representantes sindicales pretendían aplicar el coeficiente de 1,75 al precio de la hora habitual de trabajo, previsto para los supuestos de prestación obligatoria de servicios, lo que difiere del caso de servicios de carácter voluntario a los que se refieren los actos impugnados. Manifiesta que, de conformidad con el artículo 52 de la Ley 39/2015, era posible otorgar carácter retroactivo al acuerdo municipal, lo que venía motivado por razones de interés público, por lo que opina que, una vez aprobado el acuerdo, quedó convalidado el régimen previsto en las instrucciones de servicio, debiendo apreciarse satisfacción extraprocesal de la demanda inicial y procediendo la desestimación de su ampliación al acuerdo de convalidación.

TERCERO.-Resolución de la controversia.

1.Como se ha visto, el objeto del presente litigo son dos actos distintos, aunque su contenido guarda estrecha relación, por cuanto la finalidad inicialmente perseguida mediante la instrucción de servicio fue después materializada por el Acuerdo de la Junta de Gobierno.

En este sentido, la propia Corporación vino a reconocer que la Instrucción 13/18 no se ajustaba al ordenamiento jurídico, como se puso de manifiesto en el informe-propuesta que antecedió la adopción del Acuerdo de 13 de noviembre de 2018, pese a que no se acordara su revocación o anulación. Desde esta perspectiva, pues, las alegaciones de la parte actora respecto a la falta de negociación o al contenido de la Instrucción -aún siendo acertadas- carecen de cualquier virtualidad en estos momentos, toda vez que en definitiva lo que ha de ser objeto de examen es si el Acuerdo de la Junta de Gobierno se ajusta o no a la legalidad, particularmente por lo que se refiere a los efectos retroactivos anudados a la fecha en que había entrado en vigor la instrucción.

Concordamos, por tanto, con la Administración demandada el hecho de que el presente litigio ha quedado vacío de contenido en relación con la impugnación de la Instrucción, pero no porque haya habido satisfacción extraprocesal (como postula la representación municipal) sino porque el objeto de controversia ha sido subsumido en el Acuerdo igualmente impugnado, lo que se asemeja más a pérdida de objeto ex artículo 22 LEC.

Así, lo que debemos examinar es si el Acuerdo de 13 de noviembre se ajusta o no al ordenamiento tanto por el procedimiento seguido para su adopción como por su contenido y efectos.

2.La parte demandante alega que el citado acuerdo no fue precedido de la correspondiente negociación con los representantes del personal, pero lo cierto es que, de la documentación aportada a las actuaciones -singularmente, las actas de las mesas de negociación- sí resulta acreditada la existencia de negociación con anterioridad a la adopción del acuerdo. En concreto, en las mesas celebradas los días 20 de septiembre y 4 y 18 de octubre de 2018 se trató el asunto, sin que se llegara a acuerdo alguno, al manifestarse en contra los representantes del personal.

El sindicato accionante considera que la negociación llevada a cabo no colma los requisitos del artículo 38.7 TREBEP, sin que, en su opinión, se pudiera acudir a la adopción unilateral del acuerdo por parte del Ayuntamiento, pero no podemos compartir esa posición, ya que, la dicción del citado precepto no impone solución extrajudicial de conflictos en todos los casos, sino que ello sólo será así en el caso de que proceda, no de modo general y obligatorio. De esa forma, una vez agotada la posibilidad de llegar a un entendimiento Administración/Representantes del personal, lo que se había intentado reiteradamente como se ha dicho, el Ayuntamiento estaba habilitado para establecer por su cuenta las condiciones de trabajo relativas a dichas bolsas (tal como, literalmente señala dicha norma legal).

El Acuerdo, por tanto, estuvo precedido de la correspondiente negociación y se dio cumplimiento a las previsiones del TREBEP en ese sentido.

3.Se alega por la parte actora, igualmente, que el Acuerdo vulneraba pactos ya suscritos, esto es, el Acuerdo de 26 de julio de 2010. En este aspecto ha de señalarse que la distinción realizada por la representación municipal entre servicios imprevistos de prestación obligatoria y servicios de prestación voluntaria y pautada (tales como los regulados en el Acuerdo impugnado) da lugar a que no se produzca el incumplimiento denunciado por la parte demandante, puesto que se trata de supuestos de hecho distintos a los que ha de darse, lógicamente, diferente respuesta jurídico-administrativa y, por ende, retributiva. No debe olvidarse que, en el presente supuesto, estamos hablando en todo caso de servicios que se prestan con carácter voluntario y con arreglo a una planificación temporal y circunstancias delimitadas en el Acuerdo, lo que hace que, cabalmente, no pueda ser de aplicación automática la previsión genérica para las gratificaciones por servicios extraordinarios establecida con carácter restrictivo y excepcional en el artículo 76 del Acuerdo del año 2010.

Es resumen, pues, no se observa contradicción entre el acuerdo de 2018, ceñido a esa cuestión en concreto, y el Pacto del año 2010, de alcance y contenido más general.

4.Como se ha visto, el Acuerdo de 13 de noviembre de 2018 tenía eficacia retroactiva desde la entrada en vigor de la Instrucción 13/18, de manera que, de un modo u otro, vino a ser la regulación aplicable a las bolsas de horas voluntarias que se realizaron durante la temporada del año 2018. A este respecto, el sindicato recurrente considera que ese acuerdo pretendía dar cobertura formal a la instrucción y califica dicha actuación como fraude de ley, afirmando que la Administración aparentaba llevar a cabo una verdadera negociación de buena fe con los sindicatos, pero negando que ello cumplimentara los requerimientos legales.

Hemos de tener presente que el artículo 39.3 de la Ley 39/2015 permite otorgar eficacia retroactiva a los actos administrativos en determinados casos, cuando se dicten en sustitución de actos anulados o cuando la situación de hecho existiera en aquel momento y no se lesionen derechos o intereses de terceros. Ya se ha dicho que en el presente supuesto no se dejó sin efecto la Instrucción (basta ver la parte dispositiva del Acuerdo, folios 32 y 33 del expediente), por lo que mal se puede hablar de convalidación (que no se acordó) o retroacción de efectos por sustituir a acto anulado (que no fue el caso), sin que tampoco se haya acreditado que el Acuerdo provocara efectos favorables a los interesados o no se lesionaran intereses o derechos de terceros (tal como exige el último inciso del apartado 3 del artículo 39 de la Ley 39/2015).

De ese modo, la extensión de los efectos del Acuerdo publicado el día 1 de diciembre de 2018 a situaciones de hecho que se habían originado durante el período de aplicación de la Instrucción (es decir, la temporada anterior) carecía de amparo legal y ha de ser dejado sin efecto este extremo en particular, por no adecuarse a la normativa que acabamos de citar. Dicho de otro modo, el acuerdo no podía tener efectos retroactivos por no cumplir ninguno de los requisitos exigidos para ello en los artículos 39.3 y 52 de la Ley 39/2015.

No puede asumirse que la apelación al interés público -materializado en la necesidad de reforzar el servicio policial en zonas de litoral y en el centro de la ciudad, como expone la parte demandada- permita excepcionar las reglas generales de validez y eficacia de los actos administrativos, y menos aún en el caso de acuerdos del estilo del impugnado, dotado de un innegable alcance normativo, o cuando menos dirigido a una pluralidad de destinatarios, lo que obliga a extremar las cautelas en orden a su eficacia retroactiva. Nótese que, aunque con el Acuerdo no se estaba alterando la situación preexistente hasta entonces -basada en la Instrucción- el íter seguido por la Corporación en el asunto no puede ser valorado positivamente, puesto que primero dictó una instrucción sin haberla negociado con los representantes del personal, después fue aplicando tal instrucción durante toda la temporada y, finalmente, en septiembre de 2018 empezó a negociar con dichos representantes la adopción de un acuerdo que se demoró hasta el mes de noviembre siguiente. Todo ello, además, sin resolver expresamente el recurso de reposición que se había interpuesto frente a la Instrucción.

Cumple, por todo ello, la estimación parcial del recurso y anulación de la instrucción y de los efectos retroactivos del acuerdo.

CUARTO.-Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, y dada la estimación parcial del presente recurso, no se considera procedente la imposición de las costas a ninguna de las partes.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general aplicación, en nombre de SM el Rey,

Fallo

1) SEESTIMA PARCIALMENTEel recurso contencioso-administrativo PA núm. 313/18, interpuesto por el COMISIONES OBRERAS DE LES ILLES BALEARS (CCOO) contra el AYUNTAMIENTO DE PALMA, frente a los actos citados en el encabezamiento, anulándose la Instrucción 13/18 y el Acuerdo de 13 de noviembre de 2018, éste exclusivamente en cuanto a sus efectos retroactivos, desestimándose respecto del resto de pedimentos de la parte actora.

2) Sin costas.

Contra esta sentencia se puede interponer recurso de apelación, mediante escrito presentado ante este mismo Juzgado en el plazo de quince días siguientes a su notificación, y del que conocerá, en su caso, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares.

Así lo acuerda, manda y firma Pedro Antonio Mas Cladera, Magistrado titular del Juzgado Contencioso-Administrativo nº 3 de Palma de Mallorca.