Sentencia Administrativo Nº 602/2011, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 130/2011 de 09 de Diciembre de 2011

Encabezamiento

S E N T E N C I A Nº 000602/2011

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. IGNACIO MERINO ZALBA

MAGISTRADOS,

D. ANTONIO RUBIO PEREZ

D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

En Pamplona a Nueve de Diciembre de Dos Mil Once.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, ha vistolos autos del recurso contencioso-administrativo nº130/2011interpuestos contra la desestimación del recurso interpuesto contra la deducción de haberes practicada en la nómina del recurrente por aplicación del Real Decreto 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, en los que han sido partes como demandante Dña. Olga , y como demandados el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, representado y dirigido por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social., y viene en resolver en base a los siguientes Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho.

Antecedentes

PRIMERO .-Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando se dictase sentencia estimatoria de sus pretensiones.

SEGUNDO .-El Abogado de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia desestimatoria por la que se confirmase el acto recurrido.

TERCERO .- Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera así se verificó , como obra en autos, teniendo lugar el día 7-12-2011.

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Especialista de lo Contencioso-Administrativo D.FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA,quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO .- Del acto impugnado.-

A través de este recurso contencioso-administrativo se impugna la desestimación del recurso interpuesto contra la deducción de haberes practicada en la nómina del recurrente por aplicación del Real Decreto 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.

SEGUNDO .- Del fondo de la pretensión y de la doctrina de la Sala en asuntos semejantes.-

Esta Sala ya ha resuelto similar objeto ( aún con distintos demandantes) y con idénticos argumentos jurídicos ( y valoración probatoria) a los expuestos en este proceso en su STSJNavarra ( Pleno de la Sala) de fecha 9-11-2011 (Rc 1099/2010).

Es por ello que debemos aplicar la doctrina sentada en dichas Sentencias, que es de plena aplicación mutatis mutandi al presente caso, llegando a la misma conclusión.

La Sentencia referida en primer lugar señala:

PRIMERO.- Interpone Dña. Vanesa , funcionaria del Instituto Nacional de la Seguridad Social, recurso contencioso-administrativo contra la desestimación del recurso interpuesto contra la deducción de haberes practicada en su nómina por aplicación del Real Decreto 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.

Pretende la parte actora se plantee por este órgano jurisdiccional la cuestión de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 163 de la Constitución Española de 1978 , ante el Tribunal Constitucional, y en concreto del Real Decreto-Ley 8/2010, que considera contrario al ordenamiento jurídico por contravenir determinados preceptos constitucionales y normas con rango de ley. Entiende que vulnera el art. 37 de la Constitución y el art. 31 del Estatuto Básico del Empleado Público, donde se reconoce el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios, señalando que el Gobierno suscribió con los sindicatos más representativos el Acuerdo de 25 de septiembre de 2009, donde se consagra el principio de mantenimiento del poder adquisitivo de los funcionarios y donde se contenía una subida salarial del 0,3 % para el ejercicio de 2010, que después incorporó la Ley de Presupuestos Generales, creando auténticos derechos subjetivos que, por su propia naturaleza, se integraron en la esfera jurídica y patrimonial de los interesados, añadiendo que el citado art. 31 del Estatuto enuncia unos principios generales que han sido infringidos, al igual que los principios a que se refiere el art. 33 de dicho texto normativo que dispone que la negociación colectiva de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos estará sujeta a los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buen hacer negocial, publicidad y transparencia. Señala que ignora lo preceptuado en el art. 38.10 del Estatuto, que garantiza el cumplimiento de los pactos y acuerdos, salvo cuando por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, los órganos de gobierno de las Administraciones públicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de pactos y acuerdos ya firmados, y en el presente caso, el Real Decreto-Ley anula y priva totalmente de efectos a dichos acuerdos, en lugar de su suspensión temporal o su modificación. En su opinión, ni la Exposición de Motivos ni el articulado del Real Decreto-Ley contienen mención alguna explicando en qué medida se han alterado las condiciones económicas del déficit público, sin que se justifique tampoco por qué esta medida, y no otra, es la idónea para salvaguardar el interés público relativo al ahorro en el gasto público.

También considera la parte actora que se ha infringido el art. 86 de la Constitución Española , tanto en lo atinente al requisito de extraordinaria y urgente necesidad, ya que era de general conocimiento la existencia de déficit en la cuentas públicas desde dos años atrás, lo que no fue óbice para que el Gobierno firmase con los sindicatos el incremento de retribuciones, como en lo relativo a su ámbito material, dado que del Real Decreto-Ley están excluidos no solo los derechos y libertades fundamentales regulados en los artículos 14 a 29 de la Constitución , sino todo el Título I, incluida la negociación colectiva contemplada en el art. 37.

Asimismo, alega vulneración del art. 134 de la Constitución Española , en tanto en cuanto determina que los Presupuestos Generales del Estado deben aprobarse por ley, y de los artículos 133 a 135 del Reglamento del Congreso de Diputados , señalando que un Real Decreto-Ley no es cauce adecuado para modificar el articulado de una Ley de Presupuestos, ya que una interpretación contraria permitiría al Gobierno después de haber aprobado la Ley de Presupuestos, modificarla por la referida vía, sin que sea suficiente decir que el Real Decreto-Ley ha sido convalidado por el Congreso de los Diputados. Del párrafo 5º del art. 134 de la Constitución deduce una necesaria inmodificabilidad durante el ejercicio presupuestario en aquellas materias que no impliquen una alteración que suponga un aumento del gasto público ni una disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario. El Real Decreto-Ley, al establecer la progresividad en la reducción del sueldo, señala la actora que establece una carga de naturaleza tributaria y, sin embargo, el art. 134.7 de la Constitución impide que la Ley de Presupuestos Generales del Estado pueda establecer impuestos.

También considera infringido por el Real Decreto-Ley 8/2010 los artículos 14 (derecho a la igualdad), 35 (derecho al trabajo y a una remuneración suficiente para satisfacer las necesidades del trabajador y su familia) y 31 (no confiscatoriedad de los tributos) de la Constitución Española, ya que impone una progresividad en la reducción de las retribuciones que es discriminatoria, al tratar de modo diferente a situaciones iguales, por lo que una medida respetuosa con el principio de igualdad exige una reducción proporcional y no progresiva/regresiva de todos los grupos funcionariales.

Por último, alega infracción de principio de seguridad jurídica e interdicción de la irretroactividad contenido en el art. 9.3 de la Constitución Española , afirmando que tanto los acuerdos Gobierno-Sindicatos como las previsiones contenidas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado constituyen derechos consolidados a favor del recurrente, no meras expectativas, añadiendo que el Real Decreto-Ley se aplica de forma retroactiva.

Cuestiones idénticas a la aquí planteada ya se han solventado en determinados órganos jurisdiccionales, con argumentos que, en alguno de los casos, son coincidentes con parte de los aquí contemplados. Así, puede citarse una sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 22 de junio de 2011 , en procedimiento promovido por la Asociación de Jueces y Magistrados Francisco de Vitoria, o la sentencia de esa misma fecha, y ese mismo órgano, en procedimiento instado por la Unión Federal de Policía (UFP), habiéndose en ambos casos desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto. Asimismo, ha de mencionarse el auto del Tribunal Constitucional de fecha 7 de junio de 2011 , mencionado en las citadas sentencias, que inadmite la cuestión de inconstitucionalidad promovida por la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, en relación con el Real Decreto-Ley 8/2010, y en el que se esgrimían argumentos que, en algunos casos, coinciden con parte de los expuestos en el procedimiento que nos ocupa.

Posteriormente, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 30 de junio de 2011 , ha resuelto recurso contencioso-administrativo planteado contra resolución del Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social, y en el que los argumentos eran idénticos a los expuestos en el caso aquí planteado. Habiéndose analizado el contenido de dicha resolución del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, y considerándose la misma ajustada a Derecho, procede adoptar en esta los argumentos en ella contenidos, y que a continuación se exponen, de forma sintetizada.

SEGUNDO.- La Administración demandada se opone a la pretensión actora, argumentando, en cuanto a la alegada vulneración del art. 37 de la Constitución , que dicho precepto no resulta de aplicación a los funcionarios públicos, ya que se refiere 'a los representantes de los trabajadores y empresarios', sin perjuicio de que el derecho a la negociación colectiva de la función pública se encuentre garantizado en el art. 28.1 de la CE , que reconoce el derecho de libertad sindical de los funcionarios públicos. El art. 38.10 permite la revisión, supresión o modificación unilateral de las obligaciones pactadas en la negociación colectiva, como causa excepcional sobrevenida por circunstancias económicas imprevisibles.

En cuanto a la vulneración del art. 86 de la Constitución , señala que en el momento de aprobación del Real Decreto-Ley concurrían razones de extraordinaria y urgente necesidad que justifican la adopción de las medidas y que dicho Real Decreto-Ley no vulnera ningún derecho contenido en el Título I de la Constitución.

En cuanto a la infracción alegada del art. 134 de la Constitución , y 133 a 135 del Reglamento del Congreso de los Diputados , afirma la Administración demandada que no se puede sostener que un Real Decreto-Ley no sea cauce adecuado para modificar el articulado de la Ley de Presupuestos, siempre que cumpla el ámbito material y los trámites procedimentales constitucionalmente establecidos, y máxime cuando el mismo ha sido convalidado por el Congreso de los Diputados. De lo dispuesto en el apartado 5º del art. 134 de la Constitución , entiende que no puede deducirse la invariabilidad, durante el ejercicio presupuestario, de aquellas partidas que conforman el Presupuesto, en aquellas materias que no impliquen una alteración que suponga un aumento del gasto público ni una disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario, porque si dicho precepto constitucional establece la posibilidad de que 'aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno presente proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario', esta posibilidad necesariamente debe existir en aquellos supuestos, como el debatido, en el que el gasto disminuye.

En cuanto a la invocada vulneración de los artículos 14 , 35 y 31 de la Constitución , señala la Administración demandada que el Real Decreto-Ley no infringe el principio de igualdad, ya que la reducción de retribuciones se ha aplicado por igual a cada grupo de empleados públicos, añadiendo que no toda medida que aplique el principio de progresividad ha de calificarse de tributaria, sin perjuicio de que la razón de que la medida adoptada sea progresiva viene claramente explicado en la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley. Asimismo, señala que no existen derechos adquiridos por el empleado público por el hecho de que la Ley de Presupuestos Generales del Estado estableciese un determinado nivel retributivo y una ley posterior lo modifique, no con efectos retroactivos sino a partir de su entrada en vigor.

TERCERO.- Por lo que al examen de las cuestiones plantadas se refiere, en cuanto al art. 37 de la Constitución Española de 1978 , su apartado primero señala que 'la ley garantizará el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y de los empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios'. La inclusión del derecho de negociación colectiva dentro del de libertad sindical fue admitida sin dudas por el Tribunal Constitucional para el caso de los trabajadores (no funcionarios públicos), y así se pueden citar sentencias núm. 9/1988, de 25 de enero , ó 208/1993, de 28 de junio . Ahora bien, en el caso de los funcionarios públicos, esta doctrina ha sufrido ciertos vaivenes, derivados del hecho de que mientras que el derecho de libertad sindical se refiere tanto a trabajadores como a funcionarios ( art. 28.1), el de negociación colectiva solo se reconoce por la Constitución Española para los trabajadores (art. 37.1). Esto provocó que el Tribunal Constitucional declarase en su momento (sentencia 57/82, de 27 de junio , ó 98/85, de 29 de julio ) que la negociación colectiva de los funcionarios no había sido incluida en la Constitución como derecho propio de los mismos. Después de estas sentencias, sin embargo, se promulgó la Ley 9/1987, de 12 de junio, que reconoció y reguló el derecho de negociación colectiva de los funcionarios. Pese a ello, el Tribunal Supremo, a partir de la anterior doctrina constitucional, viene a concluir, en esencia, que el hecho de que una ley hubiera reconocido el derecho de negociación colectiva en el ámbito de la Administración no lo convertía en un derecho incluible en el derecho constitucional de libertad sindical, sino materia de pura legalidad ordinaria.

Con posterioridad, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el problema de si el reconocimiento del derecho de negociación colectiva de los funcionarios a nivel legal (Ley 9/1987) permite considerarlo un derecho constitucionalizado e incluible en el de libertad sindical del art. 28.1 de la Constitución (entre otras sentencia 224/2000 y 85/2011 ). Señala el Tribunal Constitucional que aunque en el ámbito funcionarial haya dicho que, por las peculiaridades del derecho de sindicación de los funcionarios públicos ( art. 28.1 CE ), no deriva del mismo, como consecuencia necesaria, la negociación colectiva, en la medida en que una ley (en este caso la Ley 9/1987) establece el derecho de los sindicatos a la negociación colectiva en ese ámbito, tal derecho se integra como contenido adicional del de libertad sindical, por el mismo mecanismo general de integración de aquel derecho en el contenido de éste, bien que con la configuración que le dé la ley reguladora del derecho de negociación colectiva, siendo en ese plano de la legalidad donde pueden establecerse las diferencias entre la negociación colectiva en el ámbito laboral y funcionarial y el derecho a ella de los sindicatos, no así en el de la genérica integración del referido derecho en el contenido del de libertad sindical. El hecho de tratarse de un derecho, esencialmente de configuración legal implica, entre otras cosas, continúa señalando el Tribunal Constitucional, que los funcionarios y los sindicatos titulares del mismo, así como las Administraciones públicas en las que este se desarrolla, no son libres para ejercerlo de modo incondicionado, pues la Ley 9/1987 modificada por la Ley 7/1990, no deja la configuración de la negociación colectiva a la plena libertad de los sindicatos y de las Administraciones públicas concernidas, sino que establece por sí misma los órganos de negociación, el objeto de ésta y las líneas generales de procedimiento.

El art. 37 del Estatuto Básico del Empleado Público señala que 'serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes...', y en lo que aquí interesa, menciona en los apartados a) y b) la aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades Autónomas y la determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios. El art. 38.3 dispone que 'los acuerdos versarán sobre materias competencia de los órganos de gobierno de las Administraciones públicas. Para su validez y eficacia será necesario su aprobación expresa y formal por esos órganos. Cuando tales acuerdos hayan sido ratificados y afecten a temas que puedan ser decididos de forma definitiva por los órganos de gobierno, el contenido de los mismos será directamente aplicable al personal incluido en su ámbito de aplicación. Si los acuerdos ratificados tratan sobre materias sometidas a reserva de ley que, en consecuencia, solo puede ser determinadas definitivamente por las Cortes Generales o las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, su contenido carecerá de eficacia directa. Cuando exista falta de ratificación de un acuerdo o, en su caso, una negativa expresa a incorporar lo acordado en el proyecto de ley correspondiente se deberá iniciar la renegociación de las materias tratadas en el plazo de un mes si así lo solicitara, al menos, la mayoría de una de las partes.

Por tanto, en principio, y de acuerdo con lo expuesto, el Acuerdo Gobierno-Sindicatos de 25 de septiembre de 2009, donde se consagra el principio de mantenimiento del poder adquisitivo de los funcionarios y donde se contenía una subida salarial del 0,3% para el ejercicio del 2010 carecía de eficacia directa, no solo, porque era posible que el acuerdo no se ratificase por el Gobierno o se produjese una negativa expresa a incorporar lo acordado en el proyecto de Ley de Presupuestos, en cuyo caso se debería reiniciar la negociación de las materias tratadas en el plazo de un mes, si así lo solicita, al menos, una de las partes, sino también, porque es factible que una vez ratificado el acuerdo por el Gobierno e incluido en el proyecto de Ley de Presupuestos, dicha Ley no fuera aprobada, lo que no depende de los negociadores sino del órgano legislativo, obligando solo al Gobierno a elaborar, aprobar y remitir a las Cortes Generales el correspondiente proyecto de Ley de Presupuestos Generales conforme al contenido del acuerdo, pero este tipo de acuerdo no produce efectos jurídicos reales hasta que lo pactado se refleje en la Ley de Presupuestos y se apruebe por los órganos legislativos correspondientes, lo que puede suceder o no, puesto que ni las Cortes Generales ni las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas están vinculadas por los proyectos de ley remitidos por el Gobierno central o autonómico.

Por tanto, se puede mantener que no existe una auténtica negociación colectiva en el ámbito de los funcionarios públicos, no solo porque la configuración de la negociación colectiva no queda a la plena libertad de los sindicatos y de las Administraciones públicas concernidas, sino que es la ley la que determina los órganos de negociación, el objeto de esta y las líneas generales de procedimiento, sino también y fundamentalmente, porque lo acordado necesita para su validez y eficacia, en unos casos, de ratificación por los órganos de gobierno de las Administraciones públicas, y en otros, si los acuerdos ratificados tratan sobre materias sometidas a reserva de ley de la aprobación por los órganos legislativos correspondientes de las leyes que recogen dichos acuerdos.

En el caso debatido, el acuerdo Gobierno-Sindicatos de 25 de septiembre de 2009, fue incorporado a la Ley de Presupuestos, que fue aprobada por las Cortes Generales. En consecuencia, y conforme a lo expuesto, la eficacia del mantenimiento del poder adquisitivo de los funcionarios y de la subida salarial del 0,3% para el ejercicio de 2010 deriva, no tanto, de lo acordado por Gobierno-Sindicatos en la mencionada fecha de 25 de septiembre de 2009, como de la aprobación por las Cortes de la Ley de Presupuestos Generales para el 2010 donde se recoge dicho incremento, por lo que es difícil afirmar, tal y como sostiene la recurrente, que el Real Decreto-Ley 8/2010, haya podido afectar al derecho de negociación colectiva de los funcionarios.

A lo expuesto debe añadirse que el art. 38.10 de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público dispone que 'se garantiza el cumplimiento de los pactos y acuerdos, salvo cuando excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, los órganos de gobierno de las Administraciones públicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de pactos y acuerdos ya firmados, en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar el interés público. En este supuesto, las Administraciones públicas deberán informar a las organizaciones sindicales de las causas de la suspensión o modificación'. Dicho precepto aplica en el ámbito de la negociación colectiva de los funcionarios públicos la cláusula 'rebus sic stantibus' que permite a la Administración, excepcionalmente, la revisión, suspensión o modificación unilateral de las obligaciones pactadas en la negociación colectiva, por alteración sustancial de las circunstancias económicas, fundamentada en el interés público.

Conforme al transcrito precepto del Estatuto Básico del Empleado Público, y según se afirma en el Real Decreto-Ley 8/2010, se acuerda suspender parcialmente la aplicación de las cláusulas de contenido económico del Acuerdo Gobierno- Sindicatos para la Función Pública firmado el 25 de septiembre de 2009. Asimismo, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 36.2 párrafo 2 º y 38.10 del Estatuto, se ha reunido la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas el día 20 de mayo de 2011 con el fin de informar a las organizaciones sindicales tanto de la suspensión del Acuerdo de 25 de septiembre anterior, en los términos manifestados, como de las medidas y criterios que recoge el citado Real Decreto- Ley en ese ámbito.

CUARTO.- Afirma también la parte actora que el Real Decreto-Ley 8/2010 infringe el art. 86 de la Constitución Española en tanto en cuanto dispone que '... en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de decretos-leyes y que no podrán afectar... a los derechos y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I...', y ello en base a que, en su opinión, la extraordinaria y urgente necesidad no aparece suficientemente justificada y, además, incide en derechos y libertades de los ciudadanos regulados en el art. 37 de la Constitución Española .

El art. 86 de la Constitución exige dos requisitos para que el Gobierno pueda acudir a esta forma excepcional de dictar normas con rango de ley. Por un lado, el presupuesto de hecho habilitante 'de extraordinaria y urgente necesidad', y por otro, desde el punto de vista material, que no recaiga sobre materia vedada, al estar excluido 'el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, el régimen de las Comunidades Autónomas y el derecho electoral general'.

El Pleno del Tribunal Constitucional, en sentencia de 7 de julio de 2005 , analiza detalladamente la doctrina elaborada por dicho Tribunal en torno al presupuesto habilitante de la 'extraordinaria y urgente necesidad' exigido por el art. 86.1 de la Constitución , a efectos de determinar la validez constitucional de su regulación, concluyendo que para controlar la concurrencia de ese presupuesto habilitante es preciso analizar dos elementos: en primer lugar, los motivos que, habiendo sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación, hayan sido explicitados de una forma razonada, y que son, básicamente, 'los que quedan reflejados en la Exposición de Motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma'; y en segundo lugar, 'la existencia de una necesaria conexión o relación de adecuación entre la situación de urgencia definida que constituye el presupuesto habilitante y la medida concreta adoptada en el decreto-ley para subvenir a la misma, de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar'.

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 30 de junio de 2011 , que sirve de base y fundamento a la presente resolución, transcribe íntegramente la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 8/2010, que en el presente caso no se considera necesario reiterar, debiéndose señalar, simplemente, a título meramente indicativo, que hace referencia a 'la dureza y profundidad de la crisis económica', y menciona la actualización del Plan de estabilidad y crecimiento para los años 2010-2013, que todas las Administraciones públicas se suman al esfuerzo que de forma coordinada debe llevarse a cabo para reducir el déficit público, que se aprobó en marzo de 2011 un Plan de racionalización del gasto farmacéutico por importe de 1.500 millones de euros y en abril un Plan sobre racionalización de estructuras de la Administración General del Estado y un Plan de racionalización del sector público empresarial del Estado y que, a pesar de todo ello, la evolución de la coyuntura económica, así como los compromisos adoptados por nuestro país en el ámbito de la Unión Europea en defensa de la unión monetaria y de las economías de la Eurozona, hacen necesario anticipar algunas de las medidas previstas en dichos escenarios con la finalidad de acelerar la senda de consolidación fiscal, restableciendo de esta manera la confianza de los mercados en el cumplimiento de las perspectivas de reducción del déficit.

Entiende el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, al igual que la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, en auto de 28 de octubre de 2010 , dictado en procedimiento en el que se acuerda plantear la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los artículos 22.4 y 25 de la Ley 26/2009, de Presupuestos Generales del Estado para 2010 , en la redacción dada por el art. 1 del Real Decreto-Ley 8/2010 , y también lo entiende la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en sentencia de 16 de marzo de 2011 , desestimando la demanda interpuesta por la Unión General de Trabajadores en idéntico supuesto que en el presente caso, y a la vista de la motivación contenida en la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 8/2010, que concurren los requisitos exigidos por el art. 86.1 de la Constitución Española y la doctrina constitucional que lo interpreta para considerar que existían razones de extraordinaria y urgente necesidad en el momento en que el Gobierno dictó el mencionado Real Decreto-Ley.

La propia recurrente reconoce en su demanda la existencia evidente de un déficit manifiesto en las cuentas públicas desde hace más de dos años, centrándose la discrepancia en que dicha crisis ya existía cuando el Gobierno firmó con los sindicatos más representativos el acuerdo incrementando las retribuciones de los funcionarios, confirmado posteriormente por las Cortes Generales al aprobar la Ley de Presupuestos para 2010, por lo que no existen circunstancias sobrevenidas ni novedosas. El precepto constitucional únicamente exige que en el momento de dictarse el Real Decreto-Ley exista 'extraordinaria y urgente necesidad', circunstancias que son evidentes que concurrían. De lo anterior no puede sino aceptarse que la reducción de los gastos de personal de todas las Administraciones públicas era una medida objetivamente adecuada para reducir el déficit público, puesto que, como se afirma en su Exposición de Motivos, constituye una parte significativa de los gastos corrientes.

QUINTO.- Por tanto, no existe duda de la concurrencia del presupuesto habilitante, esto es, la existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad ( art. 86.1 de la Constitución ) para que el Gobierno dicte el Decreto entre los que se encuentra los referidos a la negociación colectiva contemplados en el art. 37 de la CE . En segundo término, procede examinar el ámbito material que impone la Constitución Española de 1978, y si este ha sido observado por el Real Decreto-Ley impugnado en el sentido de no afectar a los derechos, deberes y libertades regulados en el Título I de la Constitución.

Respecto a la negociación colectiva del personal laboral de las Administraciones públicas ya se ha pronunciado el Pleno del Tribunal Constitucional en auto de 7 de junio de 2011 , inadmitiendo la cuestión de inconstitucionalidad promovida por Auto 63/2010, de 28 de octubre de 2010, de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional , sobre los artículos 22.4 y 25 de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2010 , en la redacción dada por el Real Decreto-Ley 8/2010. Y el Pleno del Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la cuestión de inconstitucionalidad planteada para inadmitirla mediante el citado auto de 7 de junio de 2011 , afirmando en sus fundamentos de derecho séptimo y octavo que 'el límite material que para la figura del Decreto-Ley resulta de la prohibición de 'afectar a los derechos y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución', este Tribunal ha rechazado una interpretación extensiva del mismo, pues se 'sustenta en una idea tan restrictiva del Decreto-Ley que lleva en su seno al vaciamiento de la figura y la hace inservible para regular con mayor o menor incidencia cualquier aspecto concerniente a las materias incluidas en el Título I de la Constitución sin más base interpretativa que el otorgamiento del verbo 'afectar' de un contenido literal amplísimo', lo que conduciría a la inutilidad absoluta del Decreto-Ley, pues es difícil imaginar alguno cuyo contenido no afectase a algún derecho comprendido en el Título I de la Constitución Española ( sentencia 111/1983, de 2 de diciembre ).

Una reiterada doctrina constitucional señala que 'la cláusula restrictiva del art. 86.1 de la Constitución ('no podrán afectar') debe ser entendida de modo tal que no reduzca a la nada el Decreto-Ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución' del que es posible hacer uso para dar respuestas a las perspectivas cambiantes de la vida actual' ( STC 4 de febrero de 1983 ). Lo que está vedado al Decreto-Ley, por el juego del límite material examinado es la regulación del régimen general de los derechos, deberes y libertades del Título I o que 'se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de algunos de tales derechos', de modo que de aquel límite se infiere o concluye que el Decreto-Ley 'no puede alterar ni el régimen general ni los elementos esenciales' de los derechos, deberes y libertades del Título I.

Insiste el Tribunal Constitucional en que, en virtud del principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse, no solo a la ley formal, sino más genéricamente a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario, concluyendo que 'los preceptos legales cuestionados no suponen una 'afectación' en el sentido constitucional del término, del derecho a la negociación colectiva reconocido en el art. 37.1 de la CE , en cuanto que ni regulan el régimen general de dicho derecho ni la intangibilidad del convenio colectivo se configura como uno de sus elementos esenciales, por lo que no han franqueado el límite material que al Decreto-Ley impone el art. 86.1 de la CE de no afectar a los derechos y libertades del Título I de la CE'.

SEXTO.- La parte recurrente sostiene que el Real Decreto-Ley rebasa el ámbito material y competencial concretado en el art. 134 de la Constitución , que se refiere a los Presupuestos Generales del Estado, ya que no solo modifica la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el 2010, lo que hasta ahora no se había producido nunca en la historia legislativa española, sino que también vulnera los principios generales interpretadores de la legalidad presupuestaria, fundamentados en el procedimiento especial establecido en la tramitación de Ley de Presupuestos.

El art. 134 de la Constitución , que se refiere a los Presupuestos Generales del Estado, dispone, en lo que aquí interesa, en su apartado 2º, 5º y 7º, que estos 'tendrán carácter anual e incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal', que aprobados los Presupuestos Generales del Estado el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario', y que 'la ley de presupuestos no puede crear tributos'.

La sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 16 de enero de 2003 señala que la Ley de Presupuestos constituye en la actualidad una habilitación de ingresos y una autorización de gastos que el Gobierno puede realizar durante el ejercicio económico, que ha de coincidir con el año actual. Se trata de una 'ley de contenido constitucionalmente definido', de manera que puede hablarse de la existencia en la Constitución de una reserva de un contenido de Ley de Presupuestos. Ahora bien, el Real Decreto-Ley 8/2010 no es una Ley de Presupuestos en tanto en cuanto que no habilita ingresos ni autoriza gastos, por lo que la pretensión actora de que es inconstitucional por no cumplir con los parámetros extraídos del art. 134 de la Constitución no puede prosperar. La Ley de Presupuestos para el año 2010 es la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, limitándose el citado Real Decreto-Ley 8/2010 a introducir una modificación puntual de reducción de determinados gastos, por lo que, es evidente, que no cabe aplicar los límites materiales y procedimentales previstos para aquella. La norma que ampara el Real Decreto-Ley no es el art. 134 de la Constitución , sino el art. 86 de la norma fundamental, y como ya hemos visto en los fundamentos de derecho anteriores, éste respeta la norma de cobertura tanto en lo que se refiere al presupuesto habilitante como desde el punto de vista material. A lo anterior debe añadirse que el Real Decreto-Ley 8/2010 ha sido convalidado por el Congreso de Diputados y, además, que mantiene incólume el contenido constitucionalmente determinado de la Ley de Presupuestos, que se concreta, como ya hemos dicho, en la previsión de ingresos y en la autorización de gastos, debiendo esta extenderse tanto al 'quantum' como a su destino.

Por otro lado, la recurrente sostiene con base al párrafo 5º del art. 134 de la CE , que dispone que 'aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario', que existe un inmodificabilidad durante el ejercicio presupuestario, del resto de las partidas que conforman el presupuesto, en aquellas materias que, como la que nos ocupa, no impliquen una alteración que suponga un aumento del gasto ni una disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.

El Tribunal Constitucional, en sentencia del Pleno de 16 de enero de 2003 , tras poner de relieve que las previsiones contenidas en la Ley de Presupuestos pueden ser objeto de alteración durante su vigencia, añade que 'la Constitución y las normas que integran el bloque de la constitucionalidad establecen una reserva material de la Ley de Presupuestos (previsión de ingresos y autorizaciones de gastos para un año), reserva que, aunque no excluye que otras normas con contenido presupuestario alteren la cuantía y destino del gasto público autorizados en dicha Ley, sí impide una modificación de la misma que no obedezca a circunstancias excepcionales. Ahora bien, en el caso que nos ocupa, la alteración de la Ley de Presupuestos para 2010 por el Real Decreto-Ley 8/2010, no supone un aumento de la cuantía máxima del gasto público, o un cambio del destino de dicho gasto, sino que, por el contrario, se trata de una reducción del gasto público autorizado ya por las Cortes al aprobar la mencionada Ley de Presupuestos con la finalidad de reducir el déficit público. Esta circunstancia no está contemplada en el art. 134.5 que obliga al Gobierno a presentar proyecto de ley que implique aumento del gasto público o disminución de los ingresos, por lo que a sensu contrario hay que entender que en supuestos como el enjuiciado, en que autorizados unos determinados gastos por la Ley de Presupuestos, se limita otra ley posterior a disminuir su cuantía, no es necesaria una ley formal, bastando, en consecuencia, con que el Gobierno apruebe un Decreto-Ley, posteriormente, convalidado por el Congreso, como ocurre en el caso enjuiciado, por lo que procede desestimar en este punto las alegaciones de la recurrente.

Finalmente, el hecho de que el Decreto-Ley 8/2010 disponga que la reducción de la masa salarial del sector público en un 5% en términos anuales se realice con criterios de progresividad, no significa, como sostiene la recurrente, que esté estableciendo una carga tributaria vedada por el art. 134.7 de la Constitución , ya que, ni en todos los impuestos rige dicho principio de progresividad, ni todas las medidas que lo contenga tienen que tener dicha naturaleza tributaria. Como ya se ha señalado, la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 8/2010, recoge que la aplicación del principio de progresividad tiene por finalidad, única y exclusivamente, minimizar sus efectos sobre los salarios más bajos, lo que en modo alguno le dota de naturaleza de un tributo.

SÉPTIMO.- Por otra parte, se alega infracción de los artículos 14 y 31 de la Constitución Española de 1978 , entendiendo que las medidas acordadas son discriminatorias, ya que unas medidas respetuosas con el principio de igualdad supondrían una reducción proporcional y no progresiva de todos los grupos funcionariales y de todas las categorías profesionales. Según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, desde la Sentencia 8/1981 , para apreciar la existencia de discriminación en la aplicación de la ley se exige identidad de supuestos y aplicación desigual sin causa razonable ( sentencia 115/1989, de 22 de junio ). El derecho de igualdad proclamado en el art. 14 de la Constitución , tal como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo, en doctrina jurisprudencial pacífica y constante, proscribe el tratamiento desigual de situaciones idénticas, dentro de la legalidad, a menos que exista una justificación objetiva y razonable en la que fundamentar esa desigualdad de trato. Para apreciar tal trato discriminatorio injustificado, se exige:

que el recurrente ofrezca un término de comparación idéntico, no simplemente semejante o análogo

que la desigualdad de trato o consecuencia jurídica, de existir justificadamente, no sea desproporcionada

que esa desigualdad de trato carezca de una justificación objetiva y razonable

que siempre y en todo caso la actuación administrativa ofrecida como término de comparación sea legalmente irreprochable.

En el caso debatido, como señala la Administración demandada, y así se recoge en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la reducción se aplica por igual a todos los funcionarios, según su grupo de clasificación, por lo que no existe término de comparación idéntico, al pertenecer los funcionarios a distintos grupos. En todo caso, la disparidad establecida ni es arbitraria ni caprichosa, sino que, por el contrario, es objetiva y razonable.

OCTAVO.- Finalmente, se alega infracción del principio de seguridad jurídica e interdicción de la irretroactividad contenido en el art. 9.3 de la CE , afirmando que tanto los acuerdos Gobierno-Sindicatos como las previsiones de la Ley de Presupuestos Generales del Estado constituyen derechos consolidados a favor del recurrente, no meras expectativas, añadiendo que el Real Decreto-Ley se aplica de forma retroactiva, puesto que modifica el articulado de la Ley de Presupuestos Generales del Estado aprobada para regir durante el ejercicio de 2010, modificando sus previsiones a mitad de año.

El Pleno del Tribunal Constitucional, entre otras en sentencias 99/1987 y 70/1988 , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y profesores de EGB, negando que los mismos vulneren los artículos 9.3 , 33.3 y 35 de la Constitución , afirma que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, si bien, añaden que dichas modificaciones legales pueden originar una frustración de las expectativas existentes.

La sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de abril de 1988 afirma que 'es indudable que en el campo de la relación funcionarial, el funcionario adquiere y tiene derechos subjetivos que la ley ha de respetar. Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensión de que aparezcan como inmodificables en su contenido concreto. El funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno y otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situación administrativa que se está disfrutando, porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria funcionarial. Por tanto, no hay vulneración de derechos, solo alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible.

La prohibición de retroactividad solo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto, y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas, según reiterada doctrina del Tribunal Supremo, señalando el Tribunal Constitucional que la invocación del principio de irretroactividad no puede presentarse como una defensa de una inadmisble petrificación del ordenamiento jurídico, y de ahí la prudencia que la doctrina del Tribunal Constitucional ha mostrado en la aplicación del referido principio, señalando que solo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 CE , cuando incide sobre 'relaciones consagradas' y 'afecta a situaciones agotadas', y que 'lo que se prohíbe en el art. 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad' ( STC 42/1986 ).

Tampoco se vulnera el principio de seguridad jurídica, porque las modificaciones operadas por la norma en cuestión están en el ámbito de la potestad legislativa que, no puede permanecer inerme o inactiva ante la realidad social y las transformaciones que la misma impone. So pena de consagrar la congelación del ordenamiento jurídico o la prohibición de modificarlo'. Dichas modificaciones no constituyen exploración alguna sin garantía indemnizatoria, por la razón esencial de que los funcionarios no ostentan derecho constitucional a mantener esas condiciones en que se desarrolla su función al servicio de la Administración en el mismo nivel de exigencia que tuvieron a su ingreso en aquella y, por consiguiente, ni existe un derecho patrimonial previo, ni tampoco una expropiación en cuanto privación singular de derechos patrimoniales, y que no existe infracción del principio de seguridad ya que el funcionario al entrar al servicio de la Administración acepta la situación estatutaria que define sus relaciones con ella, que es modificable por los cauces legales y reglamentarios de acuerdo con los principios de reserva de ley y legalidad.

Aplicada la doctrina constitucional y jurisprudencial señalada, debe concluirse que no existen derechos adquiridos para los funcionarios, dada su situación estatutaria sometida a una regulación legal y reglamentaria y, por tanto, modificable, por el hecho de que la Ley de Presupuestos estableciese un determinado incremento retributivo anual. Por tanto, es posible que una ley posterior lo modifique, no con carácter retroactivo, sino a partir de su entrada en vigor. No existe irretroactividad de la norma, pues ésta solo opera respecto a los derechos consolidados, afecta a situaciones agotadas y no a las pendientes, y el Real Decreto-Ley solo actúa sobre las retribuciones futuras aún no devengadas y, en todo caso, posteriores a su entrada en vigor. Hay que partir del hecho de que las retribuciones son una contraprestación a los servicios prestados, y aún cuando estén consignadas presupuestariamente no se devenga el pago, es decir, no nace el derecho a su cobro hasta que transcurra el mes en el que el servicio se presta, a lo más lo que existiría es una expectativa de derechos a percibirlas, condicionado, claro está, a la realización del servicio, salvo aquellos supuestos legalmente previstos en que, aún cuando el trabajo no se efectúe, el funcionario tiene derecho a la retribución.

Finalmente, tampoco el Real Decreto-Ley infringe la seguridad jurídica, por cuanto que la modificación del ordenamiento jurídico se ha efectuado por una disposición con rango de Ley, habiéndose seguido en su aprobación el procedimiento establecido, y sin que dicha modificación incurra en arbitrariedad o vulnere la Constitución.'.

TERCERO .- Conclusión.-

En consecuencia, y en base a los fundamentos expuestos, se debe desestimar el recurso contencioso-administrativo planteado, toda vez que el acto impugnado se estima ajustado a Derecho.

CUARTO.-Costas .-

En cuanto a las costas el artículo 139. 1. de la LJCA 1998 establece que '1.En primera o única instancia el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas, razonándolo debidamente, a la parte que sostuviere su acción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad.'.

Dados los términos del artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional no se aprecia temeridad ni mala fe , por lo que no procede hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en este procedimiento.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos,en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

1.- Desestimamosel recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Olga , contra la desestimación del recurso interpuesto contra la deducción de haberes practicada en la nómina del recurrente del mes de Diciembre y paga extra de 2010 por aplicación del Real Decreto 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, y en su consecuencia debemos declarar y declaramos la mencionada resolución ajustada a Derecho.

2.- No hacemos especial pronunciamientoen cuanto a las costas.

Notifíquese esta resolución conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma no cabe recurso.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.