Sentencia Administrativo Nº 62/2009, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 717/2007 de 30 de Enero de 2009

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00062/2009

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, integrada por los Iltmos. Sres.

Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey ha dictado la siguiente :

SENTENCIA Nº 62

PRESIDENTE : DON WENCESLAO OLEA GODOY.

MAGISTRADOS

DOÑA ELENA MENDEZ CANSECO

DON MERCENARIO VILLALBA LAVA

DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU

DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS/

En Cáceres a treinta de Enero de dos mil nueve.-

Visto el recurso contencioso administrativo nº 717 de 2007, promovido por el Procurador Sr. Fernández de las Heras, en nombre y representación de SALEM SOCIEDAD COOPERATIVA, siendo demandada LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representado por el Sr. Abogado del Estado; sobre: Resolución de la Dirección General de Trabajo de 12.2.2007 desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Sección impuesta por el Jefe de la Inspección Provincial de Trabajo y S. Social de Badajoz, Acta de Infracción número 175/2006.

C U A N T I A: 78.000 Euros.

Antecedentes

PRIMERO: Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.-

SEGUNDO: Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entrego el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada ; dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.-

TERCERO: Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron todas las propuestas, obrando en los ramos separados de las partes, declarándose concluso este periodo, se pasó al de conclusiones, donde las partes evacuaron por su orden interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.-

CUARTO: En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales;

Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS.

Fundamentos

PRIMERO.- La entidad "Salem Sociedad Cooperativa", formula recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Dirección General de Trabajo, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de fecha 12 de Febrero de 2007, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Badajoz, de 1 de Agosto de 2006, que imponía una sanción de 78.000 euros, como consecuencia de la comisión de una infracción muy grave tipificada en el artículo 23,1,e) del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de Agosto , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social. La parte demandante solicita la declaración de nulidad de la decisión sancionadora. La Administración demandada, por su parte, interesa la desestimación del presente recurso con base a las consideraciones que obran en su escrito de contestación a la demanda.

SEGUNDO.- La demandante alega en un primer fundamento jurídico una serie de defectos formales que imputa a la actuación administrativa y que considera causantes de indefensión. Con carácter previo, debemos señalar que es doctrina jurisprudencial reiterada que en el ámbito del procedimiento administrativo está presente el carácter instrumental de las formas con la consiguiente reducción de la entidad y consecuencias de los vicios puramente formales. Así con arreglo a los principios rectores del procedimiento administrativo de economía procesal, celeridad y eficacia, solamente se admitirán como situaciones de indefensión las materiales, es decir, aquellos supuestos en los que la indefensión haya sido real y suponga una disminución efectiva y trascendente de garantías incidiendo en la decisión de fondo, puesto que el vicio de forma carece de virtualidad en sí mismo.

TERCERO.- Una vez expuesto lo anterior podemos entrar a examinar cada uno de los defectos procedimentales alegados, teniendo en cuenta que se trata en muchos casos de alegaciones formales que en nada afectan al derecho de defensa de la parte recurrente.

La primera cuestión versa sobre la falta de notificación de la reanudación de las actuaciones previas a la iniciación del expediente administrativo sancionador aunque la parte no alega cual es el concreto motivo de nulidad o anulabilidad en que se incurre por esa falta de notificación. Tengamos en cuenta que el inicio del procedimiento administrativo sancionador tiene lugar cuando se dicta Acta de Infracción, en virtud de lo dispuesto en el artículo 13,1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo , por el que se aprueba el Reglamento general sobre Procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social. Así pues, no es hasta que se dicta Acta de Infracción cuando el procedimiento se inicia formalmente, lo anterior consiste en actuaciones previas de comprobación o investigación sometidas a los requisitos del artículo 8,2 del Reglamento ; en este caso, la actividad inspectora previa se ha incorporado al Acta de Infracción, siendo, a partir de ese momento, cuando la parte actora ejerce sus derechos de defensa frente a los hechos investigados. La referencia a la falta de notificación de la reanudación de las actuaciones previas de inspección se realiza sin hacer reflexión alguna sobre su trascendencia en relación con la decisión de fondo adoptada, siendo lo cierto que la actora tuvo conocimiento de todas estas actuaciones en el momento de la incoación del procedimiento administrativo sancionador; es más, habrá ocasiones donde las características de la investigación impidan su notificación al inculpado a fin de evitar que puedan destruirse pruebas sobre el hecho ilícito investigado o frustrar el resultado de la actividad inspectora.

CUARTO.- Sobre el trámite de audiencia, a la demandante le fue notificada debidamente el Acta de Infracción, por tanto, no cabe duda que la tramitación del procedimiento administrativo sancionador ha respetado el derecho de audiencia de la interesada, que desde el primer momento pudo realizar las alegaciones que considero oportunas en defensa de sus pretensiones, por lo que resulta imposible hablar de la existencia de indefensión en el presente procedimiento o de haber sido privada de la posibilidad de audiencia. Si la parte actora no realizó alegaciones dentro del plazo de quince días computado a partir de la notificación del Acta de Infracción es una decisión imputable a ella exclusivamente. Es cierto que el día 18-4-2006 presentó un escrito en el registro del Centro de Atención Administrativa de Badajoz de la Junta de Extremadura en el que interesaba la ampliación del plazo para efectuar alegaciones (folio 280 del expediente administrativo), escrito que se presentó en una Administración distinta a la que correspondía instruir y resolver el procedimiento administrativo sancionador, y que por motivos que se desconocen no llegó al órgano competente de la Administración General del Estado. Sin embargo, no puede desconocerse que la parte disponía de un plazo de quince días, plazo que debía respetar y presentar las alegaciones dentro del mismo, y en todo caso, desde que le fue notificada el Acta de Infracción hasta que la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social dictó Resolución sancionadora de fecha 1 de Agosto de 2006, dispuso de tiempo suficiente para presentar escrito de alegaciones. Ello es así en atención a que la Administración no declaró precluido el plazo para presentar alegaciones, las cuales aunque obligadas a ser presentadas dentro del plazo de quince días se hubieran admitido si se hubieran presentado antes de dictarse la Resolución sancionadora, en virtud del contenido del artículo 76,3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que dispone que "a los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo". Se trata de un supuesto expresamente contemplado en la Ley, lo que exige su aplicación a todos los procedimientos administrativos, de tal forma, que la sociedad dispuso de un plazo mayor al indicado en el Acta de Infracción, siendo a ella únicamente imputable la decisión de no presentar alegaciones. En cuanto a la afirmación en la Resolución de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Badajoz sobre la falta de alegaciones de la inculpada al Acta, en nada afecta a los derechos de defensa de la demandante ni incide en la decisión de fondo adoptada por la Administración.

QUINTO.- La parte también alega que no ha existido trámite de audiencia, lo que es contrario a lo que acabamos de exponer, quedando acreditado que fue concedido trámite de alegaciones frente al Acta de Infracción, respetando, por tanto, la Administración el trámite de audiencia y los derechos de defensa de la ahora recurrente. Si la demandante se refiere a lo dispuesto en el artículo 18,4 del Real Decreto 928/1998, de 14 de Mayo , por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, debemos señalar que este precepto únicamente exige nueva audiencia al supuesto responsable cuando de las diligencias practicadas se desprenda la invocación o concurrencia de hechos distintos a los reseñados en el acta, lo que no ocurre en el procedimiento administrativo sancionador objeto de este juicio contencioso, donde los hechos narrados en el Acta son los que sirven a la Administración Laboral para imponer la sanción; pero, es más, apreciando como ya hemos dicho que se respetó el trámite inicial de audiencia, posteriormente, la actora tuvo una nueva oportunidad de ser oída y realizar alegaciones cuando presentó recurso de alzada contra la Resolución administrativa de primera instancia dictada por la Inspección de Trabajo, lo que impide apreciar la existencia de indefensión en el procedimiento administrativo sancionador tramitado por la Inspección Laboral, siendo constante en la jurisprudencia conceder eficacia subsanadora a las sucesivas oportunidades de intervención que a lo largo de la vía administrativa se da al administrado.

SEXTO.- La Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Badajoz levantó Acta de Infracción, por la comisión de trece infracciones muy graves tipificadas en el artículo 23,1,e) del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.

La resolución del litigio nos obliga a estudiar el valor de las Actas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y la prueba practicada en el expediente administrativo, para determinar si existe prueba suficiente que acredite las infracciones imputadas. Las actas de la Inspección de Trabajo, entre las que se encuentran las de infracción, gozan de la presunción de veracidad conferida legalmente, de valor y fuerza probatoria, salvo prueba en contrario. Su viabilidad fue examinada por el Tribunal Constitucional aunque en un supuesto referido a las actas y diligencias de la Inspección de Tributos. Así el máximo interprete constitucional (S.T.C. 77/1990, de 26 de Abril y A.T.C. 7/1989, de 13 de Enero ) ha sentado que la presunción de certeza no es una presunción iuris et de iure ya que admite prueba en contrario. A las actas no se les puede otorgar una veracidad absoluta e indiscutible, sino que pueden ceder frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas. Igualmente constituye doctrina reiterada del Tribunal Supremo que la presunción de veracidad atribuida a las actas de inspección se encuentra en la imparcialidad y especialización que, en principio, debe reconocerse al Inspector actuante (entre otras, sentencias de 18 de Enero y 18 de Marzo de 1991 ). La presunción de certeza es perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia (artículo 24,2 Constitución Española) y tiene su justificación por la existencia de una actividad de comprobación realizada por órganos de la administración de actuación especializada, en aras del interés público y con garantías encaminadas a asegurar la necesaria imparcialidad; es por ello bastante para desvirtuar la presunción de inocencia y para trasladar a la parte que niega los hechos la carga de desvirtuarlos (sentencia de 2 de Julio de 1996 ), ya que el artículo 38 del Decreto 1860/1975, de 10 de Julio , se limita a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar prueba en contrario (argumento extensible a la regulación actual de la presunción en el artículo 53,2 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de Agosto , que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social y el artículo 15 del R.D. 928/1998, de 14 de Mayo ). Y es también reiterada la jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha limitado el valor atribuible a las actas de inspección, limitando la presunción de certeza sólo a los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el Inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquéllos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma (sentencia de 24 de Junio de 1991 ). En cualquier caso, esta presunción de certeza desplaza, como se acaba de señalar, la carga de la prueba al administrado, de suerte que es éste quien debe acreditar con las pruebas precisas que no se ajustan a la realidad los hechos descritos por la Inspección (sentencia de 9 de Julio de 1991 ). Así pues, se trata de que a la Administración le basta la existencia del acta extendida con las formalidades legales para, en base a los hechos en ella reflejados y sin necesidad de ninguna otra prueba inculpatoria que la propia acta, imponer la sanción, existiendo una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano administrativo competente puede fundamentar un juicio razonable de culpabilidad.

En este caso, el Acta levantada por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social recoge de forma detallada tanto los hechos comprobados como la infracción presuntamente cometida y es el resultado del conjunto de actuaciones practicadas por la Inspección de Trabajo. La Inspección Laboral ha comprobado, entre otros, los siguientes hechos: la entidad "Salem Sociedad Cooperativa" carecía de estructura empresarial mínima donde desarrollar su actividad, el domicilio de la sociedad era el domicilio particular de su Presidente, la empresa no tiene beneficios, las licencias para comerciar en los mercadillos de cada ciudad son particulares de cada socio o trabajador, los vehículos que se utilizan para el desempeño de la actividad son también particulares de los socios o trabajadores, no existen facturas de compra de las mercaderías objeto de tráfico mercantil de la empresa, carece de un establecimiento donde desarrollar su actividad, se ha venido cotizando por unos trabajadores que real y efectivamente -a la vista de todo lo anterior- han desempeñado su trabajo de forma autónoma, no existe acreditación del cobro de salarios por parte de los trabajadores, se realizaban ingresos en una cuenta corriente en los tres o cuatro últimos días de cada mes en la práctica totalidad de las ocasiones e inmediatamente antes del abono de las cotizaciones sociales, trece trabajadores de "Salem, Sociedad Cooperativa" han percibido prestaciones por desempleo, cuya cuantía y período se detallan en el Acta de Infracción, alcanzando un coste de 88.534,67 euros. Todos estos elementos se desprenden del abundante material probatorio obrante en el expediente administrativo, así como de la amplia y detallada motivación del Acta de Infracción, quedando probado que no existían verdaderas relaciones laborales, simulando la existencia de contratos de trabajo con la finalidad de percibir prestaciones por desempleo.

Las infracciones imputadas quedan acreditadas a la vista de la documentación examinada por los funcionarios de la Inspección, la visita de inspección efectuada al domicilio social de la entidad y las declaraciones del representante de la empresa ante la Inspección. Todo ello se basa en hechos que pudieron constatar directamente los funcionarios de la Inspección y se recoge en el Acta, sin que la misma pueda ser entendida como realizada en base a estimaciones subjetivas de los funcionarios públicos. Los hechos constitutivos de infracción aparecen suficientemente descritos y ponen de manifiesto la comisión de infracciones muy graves, sin que la parte actora haya propuesto prueba que desvirtúe el contenido del Acta de la Inspección Laboral. La empresa en la demanda alega que no se ha probado que las prestaciones por desempleo de los trabajadores deriven del cese en la relación laboral con la demandante. Sin embargo, ello se deduce del contenido del Acta, y en todo caso, a la parte demandante le correspondía, en virtud de lo dispuesto en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , acreditar que no era así, no constando que los beneficiarios de las prestaciones que se dedicaban a la venta ambulante de forma autónoma hubieran desarrollado trabajos por cuenta ajena para una empresa distinta a la recurrente. Al no haber propuesto prueba sobre este extremo, no se ha desvirtuado el contenido del Acta de la Inspección Laboral. La sentencia de fecha 26 de Enero de 2002 de la Sala de Sevilla del T.S .J. de Andalucía (EDJ 2002/39195), citada por la actora en el escrito de conclusiones, no es un supuesto idéntico al ahora examinado puesto que ese recurso versaba sobre un trabajador beneficiario de prestaciones que se encontraba en una obra, sin aportarse la documentación del INEM y sin acreditarse la existencia de relación laboral mientras que en el supuesto sometido al control de esta Sala de Justicia la empresa había dado de alta fraudulentamente a los trabajadores en la Seguridad Social como trabajadores por cuenta ajena cuando se ha demostrado que carecía de estructura empresarial y no se realizaban trabajos para la misma, incorporándose al expediente administrativo el conjunto de documentación al que se refiere el Acta de Infracción.

A todo lo anterior debemos añadir que debido a que la infracción imputada consiste en un supuesto de connivencia o acuerdo de voluntades para obtener un resultado ilícito, que se reviste en la mayoría de las ocasiones de apariencia de legalidad, no siempre resulta fácil la constatación de esta situación fraudulenta mediante simulación o connivencia, lo que no impide tener que valorar los hechos con arreglo a criterios de racionalidad o mediante prueba de presunciones (a ello se refieren dos sentencias de la Sección 2ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de fecha 11 de Abril de 1995 , expresando que la prueba de presunciones y una interpretación lógica y racional son criterios válidos para la actividad inspectora de la Administración de la que dimanan los actos recurridos). La connivencia, de forma análoga a la simulación de una ficción de la realidad, es decir de la realización de una actividad aparentemente normal con un propósito distinto, no resulta fácil de acreditar directamente sino que ha de colegirse por los elementos que confluyen a ella. Es por ello que en el presente supuesto es necesario un examen amplio y detallado de todos los indicios y hechos debidamente acreditados que conducen a presumir la connivencia entre la empresa y una parte de los trabajadores para la obtención de la prestación por desempleo, y en el presente caso podemos comprobar, conforme al relato minucioso y detallado contenido en el Acta de Infracción que examina el conjunto de la amplia prueba documental, la declaración del representante de la empresa y el resultado de la visita de inspección, la existencia de la infracción imputada, tal y como se recoge en la decisión sancionadora. Todo lo anterior, conduce a la Sala a tener acreditada la connivencia entre la empresa y los trabajadores con la finalidad simular relaciones laborales para la obtención indebida de prestaciones.

SÉPTIMO.- El siguiente motivo de impugnación se refiere a la infracción y cuantía de la sanción impuesta. Frente a lo alegado por la parte demandante, debemos precisar, en primer lugar, que la sociedad no ha sido sancionada únicamente por la comisión de una infracción sino que la empresa comete una infracción por cada uno de los trabajadores afectados, conforme al artículo 23,2 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, que dispone que "En el supuesto de infracciones muy graves, se entenderá que el empresario incurre en una infracción por cada uno de los trabajadores que hayan obtenido o disfruten fraudulentamente de las prestaciones de Seguridad Social".

En segundo lugar, vemos que cada infracción muy grave es sancionada en grado mínimo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 40 , y dentro del grado mínimo en su tramo intermedio en atención a la cantidad defraudada -que según comunicación del Servicio Público de Empleo Estatal asciende a 88.534,67 euros-, siendo uno de los criterios para graduar las sanciones contemplado en el artículo 39,2 , como se cita en el Acta de Infracción, y que consideramos que concurre en este supuesto al tratarse de un cuantía que ocasiona un notable perjuicio a la Hacienda Pública. La conclusión es que no existe vulneración de los principios de legalidad y proporcionalidad en la imposición de las sanciones.

OCTAVO.- No se aprecian temeridad o mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas a ninguna de las partes de conformidad con lo prevenido en el artículo 139,1 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE S.M. EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,

Fallo

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo formulado por el Procurador de los Tribunales Sr. Fernández de las Heras, en nombre y representación de la entidad "Salem Sociedad Cooperativa" contra la Resolución de la Dirección General de Trabajo, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de fecha 12 de Febrero de 2007 (Acta de Infracción SS-175/06 ), confirmamos la misma por ser ajustada a Derecho. Sin hacer especial pronunciamiento respecto a las costas procesales causadas.

Contra la presente sentencia no cabe recurso de casación (artículo 86 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.