Sentencia Administrativo Nº 62/2014, Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 19/2012 de 12 de Febrero de 2014

Encabezamiento

T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD

PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA: 00062/2014

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA ISLAS BALEARES

SALA CON/AD

SENTENCIA

Nº 62

En la Ciudad de Palma de Mallorca a doce de febrero de dos mil catorce.

ILMOS SRS.

PRESIDENTE

D. Fernando Socías Fuster.

MAGISTRADOS

Dª. Carmen Frigola Castillón.

Dª Alicia Esther Ortuño Rodríguez.

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balearslos autos nº 19/2012, dimanantes del recurso contencioso administrativo seguido a instancias de la asociación 'OBRA CULTURAL BALEAR',representada por el Procurador D. Miguel Socías Rosselló y asistida del Letrado D. Bartomeu Colom Pastor; como Administración demandada EL CONSELL INSULAR DE MALLORCA,representado por la Procuradora Dª María Luisa Vidal Ferrer y asistida por la Letrada de sus servicios jurídicos Dª Carmen de España.

Constituye el objeto del recurso el Acuerdo adoptado por el Pleno del Consell Insular de Mallorca el 10 de noviembre de 2011, mediante el cual se desestimaron las alegaciones formuladas por la asociación 'Obra Cultural Balear' contra el Acuerdo del Pleno de 8 de septiembre de 2011, aprobando definitivamente el expediente número 56 de modificación de créditos del presupuesto vigente de la Corporación para el ejercicio del 2011, en concreto en cuanto prevé dos bajas por anulación relativas a solicitudes de subvenciones presentadas por la citada entidad.

El procedimiento ha seguido los trámites del ordinario.

La cuantía quedó establecida en 131.000 euros.

Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª. Alicia Esther Ortuño Rodríguez, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.Interpuesto el recurso contencioso-administrativo el 30 de enero de 2012, se le dio traslado procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo.

SEGUNDO.Recibido el expediente administrativo, se puso de manifiesto el mismo en Secretaría a la parte recurrente para que formulara su demanda, lo que así hizo en el plazo legal, alegando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimatoria del mismo, por ser contrario al ordenamiento jurídico, el acuerdo impugnado, reconociendo el derecho de la asociación recurrente a ser indemnizada en los daños y perjuicios ocasionados, por importe de 94.384,14 euros.

TERCERO. Conferido traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara, presentó escrito en el que primero, interesaba la declaración de inadmisibilidad respecto de la pretensión resarcitoria, ya que precisaría de una previa reclamación de responsabilidad patrimonial, y segundo, se opuso a las pretensiones deducidas de adverso, ya que la entidad solicitante de la subvención no tenía un derecho a la misma, ya que no se había aprobado su concesión.

CUARTO. Habiéndose recibido el pleito a prueba, practicándose las diligencias previamente declaradas pertinentes, y formuladas conclusiones escritas, se ordenó traer los autos a la vista, con citación de las partes para sentencia. Se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día 7 de febrero de 2014.

Fundamentos

PRIMERO. Como hemos mencionado en el encabezamiento, la asociación 'Obra Cultural Balear' (OCB), en calidad de entidad sin ánimo de lucro que solicitó al Consell Insular de Mallorca el otorgamiento de una serie de subvenciones para financiar proyectos culturales desarrollados por la misma, impugna en el presente pleito el Acuerdo adoptado por el Pleno del Consell Insular de Mallorca el 10 de noviembre de 2011, mediante el cual se desestimaron las alegaciones formuladas por la asociación 'Obra Cultural Balear' contra el Acuerdo del Pleno de 8 de septiembre de 2011, aprobando definitivamente el expediente número 56 de modificación de créditos del presupuesto vigente de la Corporación para el ejercicio del 2011, en concreto en cuanto prevé dos bajas por anulación relativas a solicitudes de subvenciones presentadas por la citada entidad: cuantía de 51.000 euros (partida 20.33430.48907, Dirección Insular de Cultura) y cuantía de 80.000 euros (partida 20.33400.48901, Dirección Insular de Política Lingüística).

Como sustento de sus pretensiones, la OCB invoca los siguientes argumentos:

1.- El Consell Insular de Mallorca ha vulnerado mediante el acuerdo impugnado los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad previstos en el artículo 9.3 de la Constitución , así como también ha infringido los principios de buena fe y confianza legítima recogidos en el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , reguladora del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

2.- La asociación recurrente alega que ha venido recibiendo subvenciones para financiar sus proyectos culturales desde el año 1996. Respecto del año 2011, el Pleno del Consell Insular de Mallorca aprobó el 3 de mayo de 2011 destinar un total de 1.205.975 euros para ayudas de proyectos culturales, correspondiéndole a OCB las cantidades de 51.000 euros y 80.000 euros, para subvencionar programas de la Dirección Insular de Cultura y de Política Lingüística, respectivamente, siendo notificado el 5 de mayo siguiente. Las dos Direcciones Insulares requirieron la aportación de documentos a la OCB para el inicio de los expedientes de concesión de la subvención respectiva, siendo cumplimentados el 11 y el 26 de julio del mismo año.

La asociación demandante ejecutó las dos actividades, por importe de 51.000 euros y 43.384,14 euros, respectivamente, y un mes antes de la apertura del período para justificar el gasto realizado, el Pleno del Consell Insular de Mallorca aprobó de forma inicial el expediente 56 de modificación de créditos del presupuesto vigente del año 2011, incluyendo la baja por anulación de las partidas previstas para las subvenciones de los proyectos de la OCB, motivándose en el Decreto de embargo de bienes dictado como consecuencia de una Sentencia judicial dictada por el Juzgado de Primera Instancia nº 1 de Palma, conteniendo una condena de 1.727.332,96 euros en contra de la 'Fundación Teatro Principal de Palma'.

La actora se opuso a la modificación presupuestaria en el período de información pública, siendo denegadas sus alegaciones en el Acuerdo del Pleno del Consell Insular de Mallorca de 10 de noviembre de 2011, aquí recurrido.

3.- La petición de indemnización de daños y perjuicios derivados de la anulación de las partidas presupuestarias destinadas a subvencionar dos proyectos culturales, sin necesidad de tramitar un procedimiento de responsabilidad patrimonial previo, a tenor del artículo 71 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA).lnerado los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación en el otorgamiento de las subvenciones, además de no haberse seguido el procedimiento recogido en las bases de la convocatoria.

La representación de la Administración demandada, en primer término, invoca que el recurso debe ser declarado inadmisible en cuanto a la pretensión resarcitoria, ya que no se presentó una reclamación de responsabilidad patrimonial, y en cuanto al fondo, manifiesta que el Consell Insular tuvo la necesidad de modificar créditos en el presupuesto vigente del año 2011 para atender a una condena judicial por importe de 1.727.332 euros, en la modalidad de crédito extraordinario financiado, por un lado, con bajas por anulación, entre ellas, las de las subvenciones solicitadas por OCB (1.276.686,95 euros), y por otro lado, con nuevos ingresos procedentes de un préstamo (450.646 euros), de modo que se niveló el presupuesto de otras apliacaciones en el otorgamiento de la subvención a la sociedad actora se ha seguido el procedimiento y las reglas contenidas en las bases de la convocatoria, siendo motivado el acuerdo de concesión de subvención, habiéndose puntuado según los criterios de la bases en el informe técnico unido a la propuesta de resolución, sin que se haya producido discriminación ni arbitrariedad alguna.

SEGUNDO.La Administración insular demandada solicita que el recurso sea parcialmente declarado inadmisible en cuanto a la pretensión resarcitoria de los daños y perjuicios derivados del Acuerdo impugnado, en cuanto debió preceder un expediente de reclamación de responsabilidad patrimonial, oponiéndose a este óbice procesal la representación de la asociación demandada, entendiendo que la petición se incardina en el artículo 71 LJCA .

En el presente asunto, el objeto del recurso contencioso es la aprobación de un reglamento insular que modifica uno anterior, los presupuestos de la Entidad Local.

A partir de una disposición general no se derivan situaciones jurídicas individualizadas, sino generales. La eliminación de derechos o expectativas debe incardinarse a través de los trámites de la responsabilidad patrimonial de la Administración, regulada en los artículos 139 y siguientes LPAC .

La petición de inadmisibilidad parcial del recurso debe ser estimada, ciñéndose su objeto al análisis de la conformidad a derecho de la modificación presupuestaria impugnada.

TERCERO.De acuerdo con el artículo 177 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLHL), en sus cuatro primeros apartados:

'Artículo 177. Créditos extraordinarios y suplementos de crédito

1. Cuando haya de realizarse algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente, y no exista en el presupuesto de la corporación crédito o sea insuficiente o no ampliable el consignado, el presidente de la corporación ordenará la incoación del expediente de concesión de crédito extraordinario, en el primer caso, o de suplemento de crédito, en el segundo.

2. El expediente, que habrá de ser previamente informado por la Intervención, se someterá a la aprobación del Pleno de la corporación, con sujeción a los mismos trámites y requisitos que los presupuestos. Serán asimismo, de aplicación, las normas sobre información, reclamación y publicidad de los presupuestos a que se refiere el art. 169 de esta ley.

3. Si la inexistencia o insuficiencia de crédito se produjera en el presupuesto de un organismo autónomo, el expediente de crédito extraordinario o de suplemento de crédito propuesto inicialmente por el órgano competente del organismo autónomo a que aquél corresponda, será remitido a la entidad local para su tramitación conforme a lo dispuesto en el apartado anterior.

4. El expediente deberá especificar la concreta partida presupuestaria a incrementar y el medio o recurso que ha de financiar el aumento que se propone.

Dicho aumento se financiará con cargo al remanente líquido de tesorería, con nuevos o mayores ingresos recaudados sobre los totales previstos en el presupuesto corriente, y mediante anulaciones o bajas de créditos de gastos de otras partidas del presupuesto vigente no comprometidos, cuyas dotaciones se estimen reducibles sin perturbación del respectivo servicio . En el expediente se acreditará que los ingresos previstos en el presupuesto vengan efectuándose con normalidad, salvo que aquéllos tengan carácter finalista'.

El artículo 184 del citado Cuerpo Legal establece respecto de las fases del procedimiento de gestión de los gastos que:

'1. La gestión del presupuesto de gastos se realizará en las siguientes fases cuyo contenido se establecerá reglamentariamente:

a) Autorización de gasto.

b) Disposición o compromiso de gasto.

c) Reconocimiento o liquidación de la obligación.

d) Ordenación de pago.

2. Las entidades locales podrán en la forma que reglamentariamente se establezca abarcar en un solo acto administrativo dos o más fases de ejecución de las enumeradas en el apartado anterior'.

El artículo 56 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril , por el que se desarrolla el Capítulo primero del Título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos, establece que:

'1. La disposición o compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos, previamente autorizados, por un importe exactamente determinado.

2. La disposición o compromiso es un acto con relevancia jurídica para con terceros, vinculando a la Entidad local a la realización de un gasto concreto y determinado tanto en su cuantía como en las condiciones de ejecución'.

De forma paralela, la distinción entre autorización del gasto, por un lado, y compromiso y disposición del mismo, por el otro, se recoge en las Bases 19 y 20 de ejecución del presupuesto del Consell Insular de Mallorca para el año 2010, prorrogadas para el 2011.

En las ayudas examinadas, el gasto se encontraba autorizado, pero no se había todavía comprometido ni dispuesto. Por consiguiente, el crédito podía sufrir la baja por anulación, al cumplir los requisitos del artículo 177.4 LHL.

Por otro lado, como ya hemos adelantado en el Fundamento anterior, el Acuerdo impugnado se debe considerar, no como un acto administrativo, sino que reviste en puridad de conceptos la naturaleza de modificación de una disposición general, como se trata de los presupuestos anuales de una Corporación Local, concretamente el Consell Insular de Mallorca, y así se desprende del artículo 177.4 TRLHL.

La modificación incluía la anulación de una serie de créditos nominativos incluidos en los presupuestos del año 2011, relativos a una treintena de subvenciones, entre ellas, las dos solicitadas por la entidad actora, cuyo otorgamiento fue propuesto de forma definitiva, habiéndose autorizado el gasto, pero no se había todavía dictado resolución de concesión de la ayuda, como exige el artículo 24.6 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS).

Así, los artículos 24 a 26 LGS disponen que:

Artículo 24. Instrucción

1. La instrucción del procedimiento de concesión de subvenciones corresponde al órgano que se designe en la convocatoria.

2. El órgano competente para la instrucción realizará de oficio cuantas actuaciones estime necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe formularse la propuesta de resolución.

3. Las actividades de instrucción comprenderán:

a) Petición de cuantos informes estime necesarios para resolver o que sean exigidos por las normas que regulan la subvención. En la petición se hará constar, en su caso, el carácter determinante de aquellos informes que sean preceptivos. El plazo para su emisión será de 10 días, salvo que el órgano instructor, atendiendo a las características del informe solicitado o del propio procedimiento, solicite su emisión en un plazo menor o mayor, sin que en este último caso pueda exceder de dos meses.

Cuando en el plazo señalado no se haya emitido el informe calificado por disposición legal expresa como preceptivo y determinante, o, en su caso, vinculante, podrá interrumpirse el plazo de los trámites sucesivos.

b) Evaluación de las solicitudes o peticiones, efectuada conforme con los criterios, formas y prioridades de valoración establecidos en la norma reguladora de la subvención o, en su caso, en la convocatoria.

La norma reguladora de la subvención podrá contemplar la posibilidad de establecer una fase de preevaluación en la que se verificará el cumplimiento de las condiciones impuestas para adquirir la condición de beneficiario de la subvención.

4. Una vez evaluadas las solicitudes, el órgano colegiado al que se refiere el apartado 1 del art. 22 de esta ley deberá emitir informe en el que se concrete el resultado de la evaluación efectuada.

El órgano instructor, a la vista del expediente y del informe del órgano colegiado, formulará la propuesta de resolución provisional, debidamente motivada, que deberá notificarse a los interesados en la forma que establezca la convocatoria, y se concederá un plazo de 10 días para presentar alegaciones.

Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por los interesados. En este caso, la propuesta de resolución formulada tendrá el carácter de definitiva.

Examinadas las alegaciones aducidas en su caso por los interesados, se formulará la propuesta de resolución definitiva, que deberá expresar el solicitante o la relación de solicitantes para los que se propone la concesión de la subvención, y su cuantía, especificando su evaluación y los criterios de valoración seguidos para efectuarla.

El expediente de concesión de subvenciones contendrá el informe del órgano instructor en el que conste que de la información que obra en su poder se desprende que los beneficiarios cumplen todos los requisitos necesarios para acceder a las mismas.

5. La propuesta de resolución definitiva, cuando resulte procedente de acuerdo con las bases reguladoras, se notificará a los interesados que hayan sido propuestos como beneficiarios en la fase de instrucción, para que en el plazo previsto en dicha normativa comuniquen su aceptación.

6. Las propuestas de resolución provisional y definitiva no crean derecho alguno a favor del beneficiario propuesto, frente a la Administración, mientras no se le haya notificado la resolución de concesión.

Artículo 25. Resolución

1. Una vez aprobada la propuesta de resolución definitiva, y de acuerdo con lo previsto en el art. 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y, en su caso, en la correspondiente norma o convocatoria, el órgano competente resolverá el procedimiento.

2. La resolución se motivará de conformidad con lo que dispongan las bases reguladoras de la subvención debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.

3. La resolución, además de contener el solicitante o relación de solicitantes a los que se concede la subvención, hará constar, en su caso, de manera expresa, la desestimación del resto de las solicitudes.

4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento no podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca un plazo mayor o así venga previsto en la normativa de la Unión Europea. El plazo se computará a partir de la publicación de la correspondiente convocatoria, salvo que la misma posponga sus efectos a una fecha posterior.

En el supuesto de subvenciones tramitadas por otras Administraciones públicas en las que corresponda la resolución a la Administración General del Estado o a las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ésta, este plazo se computará a partir del momento en que el órgano otorgante disponga de la propuesta o de la documentación que la norma reguladora de la subvención determine.

5. El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución legitima a los interesados para entender desestimada por silencio administrativo la solicitud de concesión de la subvención.

Artículo 26. Notificación de la resolución

La resolución del procedimiento se notificará a los interesados de acuerdo con lo previsto en el art. 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . La práctica de dicha notificación o publicación se ajustará a las disposiciones contenidas en el art. 59 de la citada ley '.

Como la concesión de la subvención no se había producido, la asociación recurrente carecía de derecho alguno.

Partiendo de los preceptos legales transcritos, no se desprende vulneración de principios ni normas constitucionales o legales, debiendo desestimarse el recurso contencioso.

CUARTO.De conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , en la redacción otorgada por la Ley 37/2011, se deben imponer las costas a la parte actora.

Vistos los preceptos legales mencionados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1º) SE DECLARA LA INADMISIBILIDAD DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO en cuanto a la petición de condena de indemnización de daños y perjuicios.

2º) SE DESESTIMA EL RECURSO CONTENCIOSO por ser conforme a derecho la disposición general impugnada.

3º) SE IMPONEN LAS COSTAS A LA ASOCIACIÓN DEMANDANTE

Contra la presente resolución no cabe recurso ordinario.

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el Magistrada de esta Sala Ilma. Sra. Dª Alicia Esther Ortuño Rodríguez que ha sido ponente en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. El Secretario, rubricado.